Desafios das parcerias p_blico-privadas (PPPs)

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R A P Rio de J ane i ro 39 (5 ) :1031-52 , Se t . /Ou t . 2005
Desafios das parcerias público-privadas (PPPs)*
Ana Elisa Périco**
Daisy Aparecida do Nascimento Rebelatto***
(...) ao aquilatarem o papel apropriado do governo,
procuram incorporar o entendimento das limitações tanto
do governo como dos mercados (...) A visão predominante
procura encontrar caminhos para governo e mercados
trabalharem juntos, cada um fortalecendo o outro.
Joe Stiglitz (2003)
S U M Á R I O : 1. Introdução; 2. Externalização de serviços públicos no Brasil: nova
gestão pública; 3. Parceria público-privada; 4. Restrições às parcerias público-pri-
vadas no Brasil, 5. Experiência internacional; 6. Conclusão.
S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Externalization of public facilities in Brazil: new
public management; 3. Public-private partnerships; 4. Restrictions to public-private
partnerships; 5. International experience; 6. Conclusion.
P A L A V R A S - C H A V E : infra-estrutura; investimento; iniciativa privada.
* Artigo recebido em set. 2004 e aceito em jul. 2005.
** Mestranda em engenharia de produção, na linha de projeto de investimento público, pela Escola de
Engenharia de São Carlos da USP, bacharel em administração pública pela Unesp. Endereço: Avenida
Trabalhador Sancarlense, 400 — Centro — CEP 13566-590, São Carlos, SP, Brasil. E-mail: anae-
lisa@prod.eesc.usp.br.
*** Professora do Departamento de Engenharia de Produção da Escola de Engenharia de São Carlos.
Pós-doutorada pela Universidade Complutense de Madri, Espanha; doutora e mestre pela Escola de
Engenharia de São Carlos da USP; bacharel em engenharia civil pela UFSCar. Endereço: Avenida Tra-
balhador Sancarlense, 400 — Centro — CEP 13566-590, São Carlos, SP, Brasil. E-mail:
daisy@prod.eesc.usp.br.
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K E Y W O R D S : infrastructure; investment; private enterprise.
A sustentação econômica é considerada importante requisito no cenário globali-
zado e depende de uma série de fatores, como controle dos gastos e do déficit
público e investimentos em infra-estrutura. Entretanto, o controle dos gastos públi-
cos caminha na direção contrária à necessidade de investimentos em infra-estru-
tura, tradicionalmente efetuados pelo Estado. Em virtude da escassez de recursos
governamentais para investimentos, surge espaço para a iniciativa privada no
financiamento dessas obras e serviços. A partir da análise do atual projeto de lei
que institui as parcerias público-privadas (PPPs), este artigo discute o real poten-
cial desse arranjo no financiamento de obras e serviços públicos no Brasil.
Foram tratadas questões como a reforma do Estado e identificadas algumas
modalidades de contratos entre a administração pública e a iniciativa privada,
com maior ênfase nas PPPs. Por fim, pontuam-se as principais semelhanças entre
os contratos de PPPs nos diferentes países, assim como os mais relevantes
impactos econômico-sociais desses contratos no Brasil.
Public-private partnership challenges
Economic sustainability is regarded as an important requirement in the global-
ized scenario, and it depends on a range of factors, such as expenditure and pub-
lic deficit control, as well as investments in infrastructure. Nevertheless, public
expenditure control conflicts with the need for investments in infrastructure, tra-
ditionally made by the government. Due to the shortage of public resources,
there is space for private enterprise to supply these works and facilities. This arti-
cle discusses the real power of this arrangement for supplying public works and
facilities in Brazil, based on the analysis of the current bill proposal establishing
public-private partnerships (PPPs). It discusses government improvement and
identifies some types of contracts between the public administration and private
enterprises, emphasizing the PPPs. It also shows similarities among PPP con-
tracts in different countries, as well as the most relevant economic and social
impacts of these contracts in Brazil.
1. Introdução
A abertura comercial, iniciada no Brasil no início dos anos 1990, exigiu inúmeras
mudanças e adaptações das empresas brasileiras, para estarem aptas a participar do
mercado mundial, extremamente competitivo. Essas mudanças vão desde ajustes in-
ternos das empresas até alterações na forma de gestão das cadeias de produção.
Além disso, outra exigência vem sendo feita para garantir a permanência das indús-
trias brasileiras nos certames mundiais: a sustentação econômica. Ela depende de
uma série de fatores como, por exemplo, controle dos gastos e do déficit público e in-
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vestimentos em infra-estrutura, com o objetivo de aumentar a competitividade e pro-
dutividade das empresas brasileiras. Infra-estrutura está intimamente relacionada ao
aumento da produtividade da indústria. Entretanto, o tal controle dos gastos públi-
cos caminha na direção contrária à necessidade de investimentos em infra-estrutura,
tradicionalmente efetuados pelo Estado. 
Em virtude da escassez de recursos governamentais para investimentos, espe-
cialmente em infra-estrutura, surge espaço para a iniciativa privada, no financiamen-
to dessas obras e serviços. Diversos são os arranjos de contrato entre agentes
privados e a administração pública, sendo o mais recente a parceria público-privada
(PPP).
A partir da análise do atual projeto de lei que institui as PPPs, este artigo dis-
cute o real potencial desse arranjo no financiamento de obras e serviços públicos no
Brasil.
Inicialmente foram tratadas questões como a reforma do Estado e a nova gestão
pública, temas relevantes que oficializaram a externalização dos serviços públicos no
Brasil, abrindo espaço para a participação da iniciativa privada e adotando parâmetros
de eficiência nos serviços públicos. Posteriormente, foram identificadas algumas mo-
dalidades de contratos entre a administração pública e a iniciativa privada, com maior
ênfase nas PPPs. Foram identificados, ainda, os objetivos, as características e princi-
pais restrições a esse tipo de contrato no Brasil. Por fim, considerando a experiência
internacional de PPP e suas diferenças em contextos externos, a discussão é encerrada,
pontuando as principais semelhanças entre os contratos de PPPs nos diferentes países,
assim como os mais relevantes impactos econômico-sociais desses contratos no Brasil.
2. Externalização de serviços públicos no Brasil: nova gestão pública
Historicamente, vem sendo discutida a necessidade de uma administração pública
moderna e eficiente, num embate constante de duas forças opostas: a burocracia for-
malista e centralizadora, caracterizada por um Estado forte e intervencionista, e as
correntes modernizantes, contrárias à burocracia tradicional, caracterizadas pelas
forças que defendem a descentralização do Estado e livre atuação nos mercados (Ju-
cá, 2003).
A prevalência de uma ou de outra se dá de forma cíclica. Em determinados
períodos, diante do colapso do modelo mais rígido, surgem os defensores da moder-
nização do aparelho estatal, apelando pela descentralização, autonomia e liberdade
de operação por parte das organizações públicas. Algum tempo depois, o mesmo sis-
tema que apareceu como resposta à ineficiência burocrática acaba por resultar na cri-
ação de privilégios corporativistas, favorecimento, clientelismo e corrupção. 
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Razões como o enfrentamento da crise fiscal, déficits de performance e res-ponsabilidade, necessidade de ajuste do papel do Estado diante dos novos desafios
impostos pela globalização, bem como a rigidez e ineficiência da máquina burocráti-
ca, tornaram necessária a implantação de um novo modelo de administração públi-
ca, que envolva quesitos como responsabilidade e regulação, assim como
descentralização e eficiência num mesmo sistema.
No Brasil, e na maior parte dos países, a nova gestão pública foi sendo imple-
mentada, mesmo que em ritmos diferentes, por meio de algumas reformas no apara-
to estatal.
A reforma administrativa foi um dos principais eixos de uma reforma ain-
da maior, a do Estado. De acordo com Rezende (2003), as reformas administrati-
vas têm por princípios gerais a ênfase na eficiência e elevação da performance, a
introdução de mecanismos de mercado na gestão pública, a orientação por resul-
tados, a descentralização dos controles gerenciais no sentido de maior autono-
mia, responsabilização e flexibilização de procedimentos, bem como uma
distinção entre a formulação e implementação das políticas públicas.
Kamarck (2000) em estudo comparativo sobre essas reformas, numa amostra
de 123 países, revela, em termos quantitativos, as principais dimensões das refor-
mas administrativas no mundo. No que se refere à condução, os dados sugerem ha-
ver maior participação de diversos atores envolvidos nas reformas e a criação de
novas agências. Por outro lado, a privatização e a descentralização foram os meca-
nismos inovadores mais utilizados. Em 60% dos casos as reformas envolveram
transferências de funções tradicionais do Estado para os mercados, e em 40% das re-
formas se verificou a descentralização de funções e poderes dos governos centrais
para níveis locais ou para instituições do terceiro setor.
Jucá (2003) identifica, nessa nova ótica, outras funções para o Estado, redu-
zindo seu papel de executor ou prestador direto de serviços, para assumir o caráter
de regulador, indutor e mobilizador dos agentes econômicos e sociais, cuja principal
função seria simplesmente promover a coordenação estratégica do desenvolvimen-
to, da integração regional e da inserção no mercado internacional. 
De acordo com Pina e Torres (2003), alguns dos componentes da nova gestão
pública, que se repetem com maior insistência, são:
t descentralização do setor público, mediante a ruptura de unidades monolíticas e
introdução de sistemas de gestão descentralizados, num entorno de competição.
O objetivo é criar unidades independentes de gestão, separando a produção da
provisão de serviços, de maneira a melhorar a eficiência por meio de contratos,
concessões ou delegações internas e externas ao setor público;
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t padrões de medição das atividades e dos resultados explícitos, mediante defini-
ção de metas, objetivos e indicadores de êxito, com ênfase nos resultados em lu-
gar dos procedimentos;
t profissionalização da gestão no setor público, dotando-a de maior autonomia,
com determinação clara de responsabilidade e eliminação de estilo e ética hierár-
quicos da administração pública, em benefício de maior flexibilidade na contrata-
ção e nos incentivos, por meio da introdução de técnicas e estilos de gestão do
setor privado;
t introdução de competição no setor público, mediante a implantação de contratos,
criação de mercados internos etc.
Tais fatores não estão presentes, integralmente, em todos os locais em que
foram realizadas as reformas administrativas e do Estado. Nem sempre o contexto
em que o país está inserido contribui para que os componentes dessa nova gestão
sejam implementados rapidamente, assim como o desmonte da burocracia da má-
quina estatal, na maior parte das vezes, é um lento processo.
Porém, em quase todos esses países, conceitos como externalização e descen-
tralização já estão sendo postos em prática ou disseminados. No contexto brasileiro e
de muitos países em fase de desenvolvimento, a descentralização e externalização de
serviços públicos foram impulsionadas, também, pela pressão em reduzir o déficit
orçamentário e o nível de endividamento, buscando por fórmulas de gestão alternati-
vas com mais flexibilidade e incremento do controle sobre a atividade, pelas entida-
des públicas.
A contratação externa é, hoje, parte central da modernização do setor públi-
co. O desafio das administrações públicas é conseguir, por meio desta fórmula, ga-
rantir a supremacia do interesse público e que os serviços sejam prestados em
condições adequadas de eficiência e qualidade, assim como diminuir os custos dos
mesmos.
3. Parceria público-privada (PPP)
A participação privada no financiamento de obras e serviços públicos pode envolver
vários arranjos institucionais, aumentando gradativamente sua participação, partindo
dos contratos de prestação de serviço de curto prazo, licitações, terceirizações, conces-
sões e, por fim, alcançando o grau máximo de participação, as privatizações, no caso
da alienação total dos ativos. 
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Transitando entre os extremos mínimo e máximo de participação da iniciati-
va privada, situa-se a parceria público-privada (PPP). É uma alternativa à privatiza-
ção. A privatização se dá quando o Estado pode abrir mão da prestação de um
serviço/obra, que será respaldado pela iniciativa privada, sem grande prejuízo para o
maior interessado: a sociedade. Em casos em que o provimento de determinado ser-
viço/obra deve ser exclusivamente efetuado pelo Estado, não há possibilidade de pri-
vatização. São exemplos as áreas da saúde e da educação. 
A participação da iniciativa privada em empreendimentos de natureza públi-
ca não é um fenômeno recente. De fato, essa concessão teve suas origens em experi-
ências no século XIX e nas primeiras décadas do século XX. O canal de Suez, cuja
concessão foi adjudicada em 30 de novembro de 1854 à Compagnie Universelle du
Canal Maritime de Suez é um dos mais significativos exemplos (Martins e Campos,
2004, segundo Pina e Torres, 2003). Ao fim da II Guerra Mundial, contudo, tal es-
trutura caiu em desuso, ultrapassada pela tendência de criação de empresas estatais
monopolistas. A exceção ficou por conta dos EUA, onde experiências de project fi-
nance foram freqüentes em áreas como energia, saneamento e construção de pontes,
túneis e estradas. No entanto, em um contexto histórico mundial de crise das finan-
ças públicas e de perda da capacidade de endividamento do setor público, a busca
por parcerias com o setor privado tornou-se uma das alternativas à estruturação de
pacotes financeiros para projetos de capital intensivo. 
O project finance é um arranjo de parceria no qual quem lastreia o contrato é
o fluxo de caixa do projeto, não havendo uma garantia por parte do Estado. O risco
fica todo por conta da iniciativa privada.
Aproximadamente em 1992, no governo conservador de John Major, suces-
sor de Margaret Thatcher, na Inglaterra, surge um novo arranjo de participação pri-
vada nos serviços públicos, denominado parceria público-privada. Este programa
concedia incentivos para que o setor privado fizesse investimentos em infra-estrutu-
ra, dando algumas garantias para estimular o investimento no setor público pelo ope-
rador privado.
No Brasil, a PPP é um conceito ainda em formação. O interesse recente, no
país, pela utilização desse arranjo foi despertado pela escassez de recursos públicos
para investimento em setores importantes, como é o caso da infra-estrutura, assim
como pelo reflexo de experiências internacionais bem-sucedidas, vislumbrando uma
alternativa de investimento em determinados setores onde o Estado tem encontrado
dificuldades. 
Além da ausência de recursos públicos, naliteratura são encontradas diversas
justificativas para o uso das PPPs no financiamento de obras públicas, entre elas
pode-se mencionar: compartilhamento de risco com o setor privado, redução do pra-
zo para implantação dos empreendimentos, estímulo à introdução de inovações, mo-
dernizações e melhorias por parte do setor privado, possibilidade de realização de
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um número maior de projetos, a liberação de recursos públicos para outros projetos
prioritários sem condições de retorno financeiro e sem capacidade de serem realiza-
dos por meio das PPPs e a garantia da qualidade da operação e da manutenção dos
serviços concedidos por longo prazo (Comissão das Comunidades Européias, 2003;
Pasin e Borges, 2003).
De acordo com o projeto de lei que institui as PPPs, o Programa de Parceria
Público-Privada, no Brasil, é destinado a fomentar, coordenar, regular e fiscalizar a
atividade de agentes do setor privado que, na condição de colaboradores, atuem na
implementação das políticas públicas, voltadas ao desenvolvimento do Estado e ao
bem-estar coletivo.
Este tema vem ganhando cada vez mais notoriedade no país e diversos estu-
dos estão surgindo com a intenção de melhor conceituá-lo e identificar suas vanta-
gens e desvantagens.
No projeto de lei, 
considera-se contrato de parceria público-privada o acordo firmado entre a ad-
ministração pública e entes privados, que estabeleça vínculo jurídico para im-
plantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e
atividades de interesse público, em que o financiamento e a responsabilidade
pelo investimento e pela exploração incumbem ao parceiro privado.
A partir dessa definição fica evidenciado, de forma incipiente, o papel da ini-
ciativa privada no contrato. Ele compreende a prestação de um serviço e o ônus do
investimento, assim como a vantagem da exploração. Ao governo cabe o cumpri-
mento do acordo firmado em contrato, cujo teor não é explicitado. A princípio, essa
é uma das prováveis interpretações permitidas pela definição de PPP no projeto de
lei.
Como já mencionado, uma série de estudos vem sendo desenvolvida na tentati-
va de compreender este tema. Mostra-se relevante, neste momento, apresentar algu-
mas outras definições e conceituações sobre as PPPs, de forma a elucidar e
proporcionar maior consistência ao assunto, assim como utilizar os conhecimentos já
produzidos, identificando também questões relevantes. 
Pasin e Borges (2003) definiram a PPP como um 
contrato que estabelece vínculo obrigacional entre as partes para a implantação e
gestão de serviços e atividades do interesse público em que o financiamento e a
responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em
parte, ao ente privado, observados os princípios de eficiência, respeito aos usuá-
rios, indelegabilidade de regulação e poder de polícia, responsabilidade fiscal,
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transparência, repartição de riscos e sustentabilidade econômica do projeto de
parceria.
Ao conceder uma obra ou serviço à iniciativa privada é natural que os proce-
dimentos práticos e burocráticos para a sua execução sejam conduzidos sob a ótica
da empresa privada, mesmo sendo uma obra pública. A eficiência com que as em-
presas executam seus investimentos será também aplicada a esse tipo de contrato. A
iniciativa privada possui interesse no desenvolvimento tecnológico e muitas das
grandes empresas da área de infra-estrutura, possíveis interessadas nos contratos de
PPPs, contam com tecnologias de ponta para a execução de seus projetos. Torna-se
claro que, sob esse ponto de vista, os contratos de PPPs são bastante interessantes,
uma vez que beneficiam a estrutura produtiva como um todo, assim como a socieda-
de que usufrui obras modernas e eficientes.
Há, ainda, a definição de PPP utilizada por uma importante empresa de con-
sultoria, a KPMG do Brasil. A KPMG possui certo know-how na área de serviços de
assessoria financeira para clientes do setor público e do setor privado e realizou um
seminário para a Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro. De acordo
com a empresa (KPMG, 2004), 
o contrato de PPP é de concessão de longo prazo (15, 20, 30 anos, podendo até a
chegar a 35 anos), no qual o Estado transfere para um operador privado o direito
e a obrigação de fazer o investimento e depois operar aquilo, enquanto o gover-
no paga como se fosse um contrato de prestação de serviços, o que não deixa de
ser, só que combinado com obras. 
E, por fim, a Comissão das Comunidades Européias (2003) publicou um im-
portante documento, ressaltando a importância das PPPs, assim como diretrizes para
a realização de contratos bem-sucedidos, respaldados por experiências em países em
que as PPPs obtiveram êxito. Nesse documento, a comissão relata que os arranjos de
PPP foram determinados pela limitação dos recursos públicos para cobrir a necessi-
dade de investimentos, assim como pelos esforços para se ampliar a qualidade e efi-
ciência dos serviços públicos.
Agregando as informações sobre PPPs aqui apresentadas, é possível elaborar
uma nova e mais completa definição:
parcerias público-privadas são contratos entre a administração pública e a inicia-
tiva privada, de longo prazo (entre 15 e 35 anos), que estabelecem vínculo jurídi-
co para implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, obras,
empreendimentos e atividades de interesse público, em que o financiamento e a
responsabilidade pelo investimento cabem ao parceiro privado, e o governo paga
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como se fosse um contrato de prestação de serviços. Nesse contrato devem ser
observados os princípios de eficiência, respeito aos usuários, indelegabilidade de
regulação e poder de polícia, responsabilidade fiscal, transparência, repartição de
riscos e sustentabilidade econômica do projeto de parceria.
De acordo com tudo que se observou até o momento, pode-se concluir que o
objetivo das PPPs é a realização de empreendimentos sociais ou estrategicamente
prioritários, tais como os de infra-estrutura, com retorno financeiro desconhecido ou
de baixa expectativa, em um contexto de restrição à realização de gastos públicos,
buscando, ainda, proporcionar certo crescimento sustentável à economia brasileira.
A intenção e o objetivo das PPPs têm sido considerados, nos meios político
e científico, positivos. O Brasil necessita de investimentos massivos e o Estado
não tem como realizá-los. A utilização das PPPs parece uma solução viável. Esse
tipo de contrato fornece a prestação do serviço por parte da iniciativa privada, as-
sim como procura garantir o recebimento pelo serviço prestado. Porém, muitos
pontos ainda geram dúvidas. A experiência externa não pode ser utilizada, ainda,
como referência para assegurar a eficiência das PPPs para o Brasil, principalmen-
te devido aos diferentes tipos de desenhos e correspondentes regulamentos, de
acordo com características específicas de cada país. 
4. Restrições às parcerias público-privadas no Brasil
A partir de extensa pesquisa bibliográfica, foi possível identificar algumas especifi-
cidades dos contratos de PPPs no país. Como ainda é um conceito novo, pouco utili-
zado e pouco regulamentado, cabe o relato do que parece importante estar presente
nesses contratos, assim como possíveis pontos que poderão gerar controvérsias.
Delimitação de funções
Partindo do pressuposto de que a principal justificativa para um contrato de PPP no
Brasil seja a demandapor um serviço que o Estado não tem como realizar, seja por
falta de recursos ou incapacidade gerencial, surgem duas questões que merecem dis-
cussão. 
A primeira é sobre o que cabe à iniciativa privada e à administração pública
em um contrato de PPP. No projeto de lei das PPPs consta: “regular, legislar e poli-
ciar são os únicos domínios de responsabilidade governamental aos quais ficam in-
terditadas as parcerias público-privadas” (inciso III do art. 2º). Diante disso, pode-se
concluir que a margem para atuação da iniciativa privada dependerá dos termos de
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cada contrato, o que expressamente permite delegar todas as funções, à exceção das
funções de regulação, jurisdicional e do exercício de poder de polícia (Nunes, 2004).
O grau de abrangência que o projeto de lei concede às PPPs abre a possibili-
dade para que sejam transferidas ao setor privado as principais decisões sobre os in-
vestimentos governamentais, principalmente na ausência de um sistema de
planejamento governamental capaz de sinalizar seus objetivos e as prioridades de
alocação de recursos no médio e longo prazos. Juruá (2004) ressalta a dificuldade
em acreditar que a parceria possa ser utilizada pelo governo para direcionar o inves-
timento privado. A tradição brasileira preconiza que o contrário é mais provável: as
decisões de investimento ficarão por conta dos investidores privados, que os selecio-
narão de acordo como seus critérios de poder de mercado e de maximização de lu-
cros.
Outra questão relevante, mais específica que a anterior, é a referente à defini-
ção do projeto de empreendimento, objeto do contrato. Observa-se, no projeto de lei,
a ausência de especificações e detalhamentos a esse respeito. As especificidades téc-
nicas do empreendimento devem ser declaradas pela administração pública para que,
então, a iniciativa privada desenvolva o projeto. Não há indicativos no projeto de lei
que determinem que os projetos devam seguir somente essas especificidades. A difi-
culdade surgirá na avaliação dos mesmos, uma vez que inúmeras empresas poderão
participar do certame apresentando projetos diferenciados, com especificidades nem
sempre demandadas ou desejadas. Torna-se tarefa complexa comparar projetos e
selecionar a empresa adequada, uma vez que as propostas sejam diferentes. A discri-
cionariedade do administrador público será fator decisivo.
Captação de recursos
A falta de especificação consistente sobre a quem caberá o investimento que não for
feito pelo Estado constitui outro desafio. Não fica claramente limitado ao sistema fi-
nanceiro privado a captação de recursos para o financiamento de PPPs. Diversos
projetos, anunciados pelo Ministério do Planejamento, quando da divulgação dos
contratos de PPPs, seriam financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) ou por fundos de desenvolvimento regionais — por-
tanto, por dinheiro público. Aumentando, assim, a importância dos provedores de
fontes para investimentos de longo prazo, como o próprio BNDES. 
Identifica-se uma questão relevante e que, em um futuro próximo, pode vir a re-
presentar fonte de descontentamento. Se uma empresa capta recursos do BNDES para
um contrato de PPP, esses recursos estariam submetidos a juros muito abaixo dos pra-
ticados no mercado financeiro. Essa empresa basear-se-ia no baixo custo do capital na
“cobrança” do serviço do Estado? Ou, no caso de haver “pedágios”, cobrados da soci-
edade, estariam esses pedágios vinculados aos juros baixos de um empréstimo feito
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por uma empresa privada, obtendo recursos de um agente público? Neste caso, contes-
ta-se se a presença de um intermediário privado em transação que envolva dinheiro pú-
blico em obras públicas é saudável tanto para o Estado quanto para a sociedade.
A Lei de Responsabilidade Fiscal não permite o endividamento, a longo pra-
zo, do agente público. Dessa forma, fica criado o obstáculo legal que impede que o
BNDES financie obras públicas, diretamente com agências públicas. Considerado
isso, ressalta-se a relevância que o BNDES passa a ter nos contratos de PPP. O que
deve ser observado e cuidado é o fato de a iniciativa privada, a partir da obtenção do
financiamento do BNDES, não repassar um custo muito elevado para o Estado e
para a sociedade.
Fundos
Um dispositivo importante no projeto de lei das PPPs é o que “assegura” a iniciativa
privada. Os agentes financeiros envolvidos nesses contratos devem fazer a classifi-
cação de seu risco pela análise da credibilidade das obrigações do setor público, com
o pagamento das contribuições devidas: afinal, o projeto de lei que institui as PPPs
implica a garantia de pagamento pelo Estado. 
De acordo com o projeto de lei, esse retorno pode ser por meio de pagamento
em dinheiro, cessão de créditos não-tributários, outorga de direitos sobre os bens pú-
blicos e outros, admitidos em lei. Entre estes últimos, podem ser citados o pagamen-
to de dividendos, vantagens fiscais ou parafiscais e ganhos na cadeia de produção do
parceiro privado.
A experiência internacional menciona a existência de um mercado de capitais
maduro como um dos fatores de sucesso das PPPs, permitindo o uso de instrumen-
tos financeiros criados sob medida, como operações de securitização dos créditos
contra o setor público para a divisão do risco com investidores institucionais, e a
existência de um mercado securitário sofisticado e complexo para a mitigação de ris-
cos.
No Brasil, esses dois instrumentos não são suficientemente desenvolvidos.
Porém, a iniciativa de PPP do estado de Minas Gerais, que possui uma lei própria,
foi a criação simultânea de um fundo de incentivo ao projeto de PPP. O fundo fiduci-
ário de incentivo ao programa de PPP é uma novidade que só existe no Brasil, insti-
tuindo garantia adicional ao contrato. 
Outra proposta, menos incipiente, que surgiu para solucionar a incerteza
quanto à existência dos recursos, é a utilização de fundos setoriais específicos para
cada projeto de PPP. É o caso da Medida Provisória nº 122, que criou o Fundo de In-
vestimento Imobiliário (FII) e o Fundo de Investimento em Direitos Creditórios. Es-
ses fundos representam uma forma de mitigar o risco da PPP para cobrir dificuldades
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não-previstas na remuneração do parceiro privado, durante a fase de operação do
projeto.
O governo propõe, ainda, a adoção de um fundo fiduciário constituído não
apenas por recursos orçamentários, mas por títulos representativos de ativos de pro-
priedade coletiva e/ou nacional. O art. 8º do projeto de lei das PPPs diz: “Para o
cumprimento das condições de pagamento originárias dos contratos administrativos
decorrentes de PPP será admitida a vinculação de receitas e instituição ou utilização
de fundos especiais...”. 
Vários são os artigos do projeto de lei (arts. 3º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º) que assegu-
ram a iniciativa privada. O projeto de lei admite ainda que, no caso de concessões e
permissões de serviços públicos, o governo poderá arcar, total ou parcialmente, com
os custos do investimento e com a remuneração esperada pelos investidores.
A tradição de “compra” de serviços (ou obras) por parte do setor público, por
meio de licitações, evidencia um quadro favorável à iniciativa privada. Desde que
esse tipo de transação é efetuado praticamente não há incidência de inadimplência da
administração pública. O que se observa é a realização do pagamento, resultandonum maior déficit fiscal.
Observa-se, no entanto, a ausência de especificações no projeto de lei quando
se trata dos riscos do setor público. Não há garantias que assegurem a prevalência do
interesse público diante do interesse privado, ou que pelo menos conduzam para
uma relação do tipo ganha-ganha para os dois participantes do contrato.
Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem sido considerada, pela maior parte dos autores,
um dos mecanismos mais salutares já surgidos no ordenamento jurídico, em favor da
moralidade público-administrativa, na medida em que garante o equilíbrio das contas
públicas, ao mesmo tempo em que impede exageros no endividamento do Estado a
longo prazo.
Os arts. 15 e 16 da LRF dizem que toda despesa que não vier acompanhada de
estimativas do seu impacto orçamentário-financeiro no respectivo exercício em que
entre em vigor e nos dois subseqüentes, assim como aquelas que não vierem com a de-
claração do ordenador da despesa de que o aumento tem respaldo e adequação orça-
mentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual, com o Plano Plurianual e com a
Lei de Diretrizes Orçamentárias será considerada irregular e lesiva ao patrimônio pú-
blico.
Quando o governo adota um contrato de PPP não faz um investimento inici-
al, que passa para o setor privado. Nos anos em que a obra é implantada, não há pa-
gamento. Durante esse período, a iniciativa privada efetua o investimento relativo ao
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empreendimento e o administra durante o período do contrato. Esse investimento
inicial é diluído em parcelas que o governo paga durante o período de operacionali-
zação da obra. Dessa forma, o governo deixa de ter uma despesa financeira perma-
nente (teoricamente, deixa de contrair dívida para efetuar o investimento inicial), e
passa a ter uma despesa corrente continuada, pelo período estabelecido no contrato
com a iniciativa privada, que pode ser entre 15 e 35 anos.
Esse comprometimento de recursos de caráter continuado, do ponto de vista
econômico, pode ser avaliado nas finanças públicas como algo semelhante ao endi-
vidamento, ou mesmo, como tomar um empréstimo. 
O projeto das PPPs prevê que o Tesouro Nacional definirá os critérios para
contabilizar as parcerias como gasto de natureza continuada. A falta de especifica-
ções de como isso será realizado faz com que a LRF seja, ainda, considerada um
obstáculo para os contratos de PPPs. Apesar disso, fica claro que é possível adequar
formalmente os gastos públicos de uma PPP aos parâmetros estabelecidos pela da
Lei de Responsabilidade Fiscal, a contar que sejam considerados apenas como
despesas correntes continuadas e não como dívidas. Portanto, podem tornar-se le-
galizadas as despesas criadas em um contrato de PPP, restando a impressão de se
estar “transformando” um endividamento, em longo prazo, numa transação de cará-
ter continuado e, ao menos superficialmente, com menores impactos fiscais, contra-
riando a essência da própria Lei de Responsabilidade Fiscal.
Leis de Licitações e Contratos e de Concessão
A Lei de Licitações e Contratos estabelece normas gerais sobre licitações e contra-
tos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações e locações no âmbito dos poderes da União, dos estados, do Distrito Fe-
deral e dos municípios. O art. 2º da Lei de Licitações e Contratos diz que essas obras
e serviços mencionados devem ser, necessariamente, precedidos de licitação.
O processo licitatório destina-se a garantir a observância do princípio consti-
tucional da igualdade e a selecionar propostas mais vantajosas para a administração
pública, e deve ser precedido de julgamento em conformidade com princípios de le-
galidade, impessoalidade, moralidade e da probidade administrativa.
O art. 3º da Lei de Licitações e Contratos defende que os agentes públicos não
podem admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou con-
dições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabe-
leçam preferências ou distinções.
A Lei de Licitações e Contratos, assim como a Lei de Concessões, apresenta
princípios de moralidade e ética que, se cumpridos, tornam todo e qualquer contrato
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entre agente público e iniciativa privada íntegro, assegurando a prevalência do inte-
resse público.
Essas leis têm seu valor reconhecido por agências públicas e privadas no Bra-
sil, o que não quer dizer que seus princípios sejam plenamente cumpridos e respeita-
dos nos diversos tipos de arranjos de contratos entre a iniciativa pública e privada. O
resultado desse não-cumprimento, de acordo com Capobianco e Abramo (2003),
chega a representar mais de 30% dos custos governamentais decorrentes de proces-
sos de licitação.
Os processos de licitação, contratos e de concessões são, teoricamente, gover-
nados por critérios objetivos. Nas três formas, há o preestabelecimento de caracterís-
ticas técnicas e financeiras que o objeto do contrato deve seguir. Objetivamente, o
que deveria definir as empresas que podem participar do certame são essas especifi-
cações. Porém, deve-se levar em consideração que os contratos estão sujeitos à dis-
cricionariedade do administrador público.
O art. 17, das Disposições Finais, do projeto de lei que institui as PPPs, defen-
de que no que não contrariar as leis de Licitação e Contratos e de Concessões, as
PPPs são regidas por elas. Porém, nos pontos em que houver contradição entre o
projeto de lei das PPPs e as demais outras, o projeto de lei das PPPs simplesmente
torna inoperantes aquelas leis. 
Abramo (2004) defende que, entre as diversas inadequações desse projeto de
lei — o qual implicará comprometimento de dezenas de bilhões de reais por perío-
dos que poderão chegar a 35 anos — está o fato de permitir que a contratação de
obras no âmbito de projetos de PPP seja feita sem obediência à Lei de Licitações e
Contratos, empregando-se critérios de decisão subjetivos, vulneráveis à corrupção.
Por exemplo, o art. 10 (inciso III, item a), não limitando as garantias exigidas dos
participantes concorrentes ao contrato de parceria público-privada, dá lugar à possi-
bilidade de restrições à participação no certame e, em conseqüência, ao direciona-
mento da concorrência. 
O objetivo maior das PPPs parece representar apenas uma justificativa legal
para sua execução. Neste momento, para o Brasil, o projeto de lei que institui as par-
cerias público-privadas contém pontos pouco desenvolvidos, como os aqui apresen-
tados, que poderão contribuir para o insucesso do que parece ser uma importante
solução para a infra-estrutura brasileira.
5. Experiência internacional
A Inglaterra, uma das pioneiras nos contratos entre a administração pública e a inici-
ativa privada, tem sua experiência baseada em projetos desenvolvidos sob o instru-
mento denominado private finance initiative (PFI). Esse tipo de arranjo possui
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algumas diferenças significativas, se comparado com o projeto de lei das PPPs, apre-
sentado para o Brasil. Nessa modalidade de associação, o setor público mantém a
responsabilidade pela provisão de parte dos serviços, ou seja, o investimento inicial
é de responsabilidade tanto da iniciativa privada, quanto da administração pública. 
Segundo estimativas do International Financial Services (2003), cerca de 70%
do valor total dos contratos de PFI é de responsabilidade do governo central daIn-
glaterra. O fluxo atual de investimentos nessa modalidade é de aproximadamente
US$ 6 bilhões por ano. A participação do setor privado no financiamento de proje-
tos de serviços públicos corresponde a cerca de 15% do investimento total.
Este arranjo de parceria foi introduzido na Inglaterra em 1992, com objetivo de
aumentar os investimentos em áreas sociais. Inicialmente esse objetivo se viu frustra-
do por fatores como a falta de coordenação, priorização insuficiente e legislação inade-
quada. Passado o período inicial, tradicionalmente marcado pela instabilidade por
tratar-se de uma forma de contrato nova e sem jurisdição válida, os contratos de PFI
passaram a obter maior credibilidade e êxito, porém não estando isentos de dificulda-
des.
Um fator de extrema relevância no modelo inglês foi a necessidade de regula-
ção (avaliação e auditoria) desses contratos, que passaram a ser regularmente avalia-
dos e auditados pelo National Audit Office, instituição independente do governo
ligada ao Parlamento (CNI, 2004). Medidas como essa vieram no sentido de tornar o
contrato mais seguro e transparente, tanto para a administração pública quanto para a
iniciativa privada, além de proporcionar mais segurança para a sociedade.
Kerr (1998) aponta alguns desdobramentos da implantação dos contratos de
PFI na Inglaterra:
t os requisitos para a PFI definir riscos e quantificar o custo do ciclo de vida do
empreendimento implicaram elevada margem para provisão;
t a transferência do risco para o setor privado constituiu, algumas vezes, ato con-
tencioso e problemático na parceria, resultando em altos encargos para o setor
público.
Outras dificuldades apresentadas para a realização desses contratos na Ingla-
terra são referentes aos altos custos da licitação e, portanto, às dificuldades que em-
presas menores encontraram para participar dos contratos; à falta de qualificação das
empresas; à falta de credibilidade; além da incidência de problemas como o enrique-
cimento ilícito por meio de renegociações contratuais duvidosas.
Mesmo com essas dificuldades, no período de 10 anos, desde a introdução do
instrumento, o governo britânico assinou 564 projetos de PFI, que totalizaram um
valor de capital de US$ 54 bilhões. O governo inglês publicou, em janeiro de 2000,
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um relatório que concluiu que os projetos executados sob a forma de PFI permiti-
ram, em média, uma economia de 17% em relação às formas convencionais de ofer-
ta de serviços públicos; 75% dos projetos foram concluídos dentro do prazo e 80%
dentro do orçamento previsto (International Financial Services, 2003).
Para o caso da Inglaterra, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) identi-
ficou alguns fatores críticos para o sucesso das PFIs, que determinaram o êxito des-
se arranjo, mesmo com dificuldades iniciais, e que podem ser apropriados para os
diversos arranjos de PPPs, pois constituem pré-requisitos para o êxito de qualquer
contrato dessa natureza, independentemente do contexto socioeconômico. De acor-
do com a CNI, os fatores são: compromisso político, legislação adequada, expertise,
priorização dos projetos e a existência de um fluxo regular e previsível de provisão
dos serviços e pagamentos. 
A experiência inglesa evidencia, ainda, que o marco das PFIs precisa ser con-
tinuamente desenvolvido e aperfeiçoado. Um exemplo é o mecanismo de solução de
conflitos (arbitragem) que, mesmo preestabelecido, prova-se, freqüentemente, insu-
ficiente diante dos conflitos reais. 
No Canadá, uma versão alternativa para o contrato entre o setor público e a ini-
ciativa privada é a chamada contribuição de melhoria (benefit sharing). Este contrato
constitui um mecanismo em que o setor privado complementa o investimento tradicio-
nal do Estado. Dessa forma, a iniciativa privada ajuda a financiar a obra. A receita cor-
rente é utilizada para pagar parte do investimento, geralmente a que cabe ao ente
privado. A área beneficiada sofre encargos tributários aplicados, fazendo com que a
população pague a outra parte do investimento realizado.
As principais dificuldades que surgem deste modelo são a questão do valor do
empreendimento, que pode ser determinado pelas empresas, e que não necessaria-
mente reflete o valor real da obra, além da complexidade na verificação e monitora-
mento das zonas de influência nas áreas envolvidas, para a tributação.
Portugal iniciou a utilização das PPPs no início dos anos 1990, para superar
as deficiências de sua malha rodoviária. Segundo Rubio (2003), as PPPs foram forte-
mente utilizadas na construção de estradas. Nesse país, em diversas rodovias, lan-
çou-se mão do modelo que não cobrava dos usuários pelos serviços prestados pela
iniciativa privada, cabendo diretamente ao Estado o pagamento ao ente privado. Nas
estradas onde se fazia uso de pedágios, mas o volume de tráfego não conferia retor-
no suficiente aos projetos, a viabilidade da rodovia também era garantida pelo Esta-
do. Contudo, a falta de coordenação do setor público e a subestimativa dos custos
futuros resultaram em impactos fiscais imprevistos e revisão das condições em que
os serviços eram oferecidos à população (como cobrança de pedágio não prevista).
A experiência de Portugal constitui um exemplo interessante dos erros em que se
pode incorrer.
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Na África do Sul, uma subsidiária da empresa Saur, do setor de água, cele-
brou um contrato de PPP com generosa cláusula de renegociação, que previa reajus-
tes dos termos contratuais, nos casos em que os retornos financeiros ficassem abaixo
ou acima de determinada faixa. Esta cláusula foi usada em 2001 — a empresa fez
um brusco aumento de 15% nos seus preços e reduziu suas obrigações de expandir
investimentos.
Na Espanha, nos contratos de parcerias público-privadas (asociación público
privada), a percentagem de capital privado sobre o total do investimento situa-se entre
7% e 40%, com uma importante concentração em torno de 25%. Dessa forma, como se
pode observar, a maior responsabilidade do investimento fica a cargo da administra-
ção pública, o que permite menor margem de atuação e autonomia à iniciativa priva-
da. As razões para o êxito das PPPs na Espanha também estão relacionadas à
estabilidade do marco jurídico e à clara colaboração entre os setores público e privado.
Na América Latina as experiências são mais recentes. Os casos aparentemen-
te mais interessantes para o Brasil são os do Chile e México. A experiência do Chile,
país considerado em fase de desenvolvimento, mostra-se mais positiva. O marco re-
gulatório das PPPs garante receita máxima ao parceiro privado, nesse caso, o eventu-
al excesso de receita tem que ser compartilhado com o setor público. O caso chileno
não apenas garante, ao menos prioritariamente, a prevalência dos interesses públi-
cos ante os interesses privados, como também usufrui os aspectos positivos desse
tipo de contrato: respeito ao prazo de conclusão do projeto, cumprimento do orça-
mento previsto e relação preço-qualidade dos serviços prestados. No caso do Méxi-
co, o contrato de PPP constituiu um fundo que pode cobrir parte dos custos de
construção do projeto e do serviço da dívida, permitindo margem de segurança à ini-
ciativa privada.
Os exemplos internacionais de insucessos nas PPPs devem-se basicamente aos
seguintes fatores: falhas legais e regulatórias, inadequado processo de seleção das em-
presas privadas, má avaliação dos custos e investimentos, falta de adequados agentes
regulatórios ou de controle das parcerias e menosprezo de possíveis desvantagens e
riscos (por exemplo, ambientais e modificações unilaterais pelo concedente).
Nãohá um modelo único de parceria público-privada. Cada país tem uma
abordagem, adequada ao seu ambiente institucional e econômico. Nos países da OC-
DE, as experiências são, em geral, bem-sucedidas, o que se explica pela maior esta-
bilidade institucional prevalecente nesses países.
6. Conclusão
A avaliação da experiência internacional das PPPs deve ser feita com algumas ressal-
vas, pois, em primeiro lugar, nas economias onde o uso do instrumento é mais antigo,
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como no caso da Inglaterra, o avanço do ambiente institucional, um fator crítico de su-
cesso, é tamanho, que dificulta antecipar resultados para países como o Brasil. Por ou-
tro lado, o uso de PPPs por países em desenvolvimento, como Chile, México e
República Dominicana, é ainda muito recente para permitir uma avaliação. Na maior
parte dos casos, as operações ainda estão sendo montadas ou os projetos ainda não fo-
ram concluídos.
Como já observado, a experiência de sucesso de alguns países não necessaria-
mente garante o êxito em todos os locais de implantação das PPPs. No entanto, as di-
ficuldades, principalmente no que tange ao marco regulatório e à definição de
prioridades, são inerentes ao processo, em qualquer país.
A utilização dos contratos entre iniciativa privada e agências públicas é mar-
cada, tanto por experiências positivas quanto negativas. Uma questão relevante deve
conduzir a realização desses contratos: a supremacia do interesse público. 
Os contratos de PPPs estão intimamente relacionados a obras de infra-estrutu-
ra. É premente a necessidade de investimentos neste setor, principalmente em países
em fase de desenvolvimento, como é o caso do Brasil. Porém, a fragilidade do mar-
co regulatório das PPPs no país pode permitir que desvios sejam realizados no ato do
contrato, prejudicando uma das partes.
Infra-estrutura geralmente envolve grandes investimentos e pode ser facil-
mente vinculada a grandes obras. Essas obras, pela dimensão e externalidades que
podem gerar, acabam por ter importância assegurada na estrutura produtiva do país.
Em muitos setores a capacidade produtiva das empresas está alcançando o limite de
produtividade, enquanto cresce a demanda interna, pois a economia está em expan-
são, assim como crescem também as exportações. Muitos desses grandes investimentos
em infra-estrutura estão correlacio-nados com a produtividade das empresas.
A partir desse cenário, fica mais evidente o impacto que os investimentos priva-
dos, na forma de contratos de PPPs, podem ter na economia. É estimulante saber que o
potencial de crescimento brasileiro pode ser, de alguma forma, alcançado. Sob esse
ponto de vista, compreende-se o interesse e empolgação do governo e de especialistas.
Afinal de contas, é uma alternativa para financiar o crescimento do país e, ainda, conta
com a jurisprudência da experiência bem-sucedida de alguns países. Porém, antes de
decidir por qualquer tipo de alternativa de investimento, é necessário contrabalançar os
retornos positivos e negativos para a economia e para a sociedade. A experiência de
sucesso de alguns países nos contratos de PPPs não é garantia de sucesso para o Brasil.
O ambiente institucional em que o país está inserido é bastante relevante: esta-
bilidade econômica, política e social, além da existência de um marco legal e regulató-
rio fortes, são essenciais para garantir a segurança, para ambas as partes, do contrato.
O Brasil é novo em experiências como estabilidade econômica, política e social. O
controle do déficit fiscal e as reformas administrativas são implementações recentes na
administração pública brasileira e, no caso das reformas, os resultados ainda não pas-
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sam de previsões. Por outro lado, o projeto de lei, que institui e regula as PPPs, mostra-
se incipiente em diversos pontos, como apresentado neste artigo, contrariando (ou des-
validando) leis já instituídas, tais como as leis de Responsabilidade Fiscal, de Licita-
ções e Contratos e de Concessões.
A elaboração criteriosa dos contratos é fator-chave para o êxito da parceria. A
coordenação dos compromissos financeiros assumidos pelo ente público como contra-
partida dos investimentos privados, assim como a prevalência de controle por parte da
administração pública sobre os agentes privados, de forma a evitar “abusos”, é tam-
bém fator relevante. 
Deve-se ainda ter, de maneira bastante clara, qual a real justificativa para esse
contrato de parceria, se a escassez de recursos e impossibilidade de endividamento
por parte do Estado ou a melhor capacidade de gerenciamento da iniciativa privada.
Tudo o que já foi apresentado aponta para o fato de que as parcerias não po-
dem se dar de maneira apressada e sem critérios bem definidos, sob pena de, por um
lado, comprometer a credibilidade do instrumento e pôr em risco o interesse coleti-
vo e, por outro, gerar contingências fiscais que se refletirão em aumento da dívida
pública, aumento da taxa de juros e piora do ambiente macroeconômico para o in-
vestimento privado. Todas as dificuldades que surgiram e surgem dessa forma de
contrato são relevantes para a construção de um modelo intrinsecamente brasileiro
de contrato de parceria entre o público e o privado, que venha na direção das deman-
das do país e, principalmente, ao encontro com as especificidades brasileiras, tanto
legais quanto de contexto.
Este novo modelo, que poderá surgir a partir de superações de algumas das
questões aqui abordadas, e que se aprimora a partir de discussões acerca do tema,
pode vir a ser uma efetiva contribuição para o crescimento do Brasil, contrariando o
atual modelo de parceria público-privada proposto no país, que pode estar oferecen-
do soluções mágicas e oportunas para problemas de primeira ordem, como os de in-
fra-estrutura.
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