Caderno de Curso - Módulo 02 - Parcerias Público-Privadas e Concessões

Prévia do material em texto

2Módulo
Políticas Públicas
Parcerias Público-Privadas e 
Concessões - buscando investidores 
para solucionar problemas
Ampliação da capacidade de 
investimentos do município
Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Equipe: 
Monique Menezes Urra (Conteudista, 2021); 
Diretoria de Desenvolvimento Profissional.
3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Sumário
Unidade 1 - Modalidades de Contratação ............................................................. 6
Unidade 2 - Formalização de uma PPP ................................................................ 12
2.1 Passo a passo para formalização de uma PPP ..................................................... 12
Unidade 3 - Governança ........................................................................................ 18
3.1 Unidade de PPP e Conselho Gestor ....................................................................... 20
Unidade 4 - Gestão do Contrato ........................................................................... 23
4.1 Gestão do contrato pós-assinatura ........................................................................ 23
4.2 Fiscalização do contrato com o auxílio de um verificador independente ......... 26
Referências bibliográficas .................................................................................... 29
Glossário ................................................................................................................. 30
5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Olá! 
Desejamos boas-vindas ao Módulo 2 do Curso: Ampliação da capacidade de 
investimentos do município. 
Neste módulo 2: Parcerias Público-Privadas e Concessões - buscando investidores 
para solucionar problemas do município, abordaremos as seguintes:
• Unidade 1 - Modalidades de Contratação;
• Unidade 2 - Formalização de uma PPP;
• 2.1. Passo a passo para formalização de uma PPP;
• Unidade 3 - Governança;
• 3.1. Unidade de PPP e Conselho Gestor;
• Unidade 4 - Gestão do Contrato; 
• 4.1. Gestão do contrato pós-assinatura;
• 4.2. Fiscalização do contrato com o auxílio de um verificador 
independente.
Ao final deste módulo, você será capaz de reconhecer as modalidades de contratação, 
suas características, legislação e seus objetivos. Assim como, o passo a passo para 
formalização de uma Parceria Público-Privada - PPP e sua estrutura. Também será 
possível compreender a necessidade de se ter no mínimo uma coordenação de PPP 
para a estruturação de um projeto, assim como, a importância de um Conselho 
Gestor e o desafio de se realizar a gestão de um contrato de PPP.
Desejamos um excelente estudo!Desejamos um excelente estudo!
6Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
 Módulo
Parcerias Público-Privadas e 
Concessões - buscando investidores 
para solucionar problemas
2
Unidade 1 - Modalidades de Contratação
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer as modalidades de 
contratação, suas características, legislação e seus objetivos.
As definições do que é uma Parceria Público-Privada - PPP ou uma concessão 
comum, varia entre os países, não existindo uma definição única no mundo. 
No caso do Brasil, a Lei nº 8.987 de 1995, define como concessões comuns como a 
delegação da prestação de um serviço público ao privado. O privado estrutura como 
suas ações - investimento e prestação de serviço - com base em uma tarifa regulada 
pelo Estado. Já as PPPs, são definidas pela Lei nº 11.079 de 2004, como um contrato 
administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
Na PPP patrocinada, o serviço é financiado por receitas tarifárias, adicionadas 
de contraprestações pecuniárias providas pela administração pública. 
Enquanto na PPP administrativa, inexiste cobrança de tarifas e a remuneração 
da prestação de serviços advém exclusivamente de contraprestações públicas. 
Em ambos os casos, o parceiro privado deve realizar investimentos e prestar 
o serviço, sendo vedado apenas o investimento ou apenas uma operação do 
serviço.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
PPP ou concessões comuns não são sinônimos de privatização
Fonte: Elaborada pela autora, 2021.
Como PPPs e concessões comuns, complexificam de forma definida a elaboração 
e a implementação das políticas públicas, na medida em que a legislação exige 
estudos bastante específicos da área de engenharia, econômico-financeiro, jurídica, 
ambiental e demanda. Por outro lado, elas trazem a vantagem de o parceiro privado 
antecipar investimentos, possibilitando uma melhora considerável na qualidade da 
prestação de serviço público em um curto espaço de tempo, após a assinatura do 
contrato.
Em um primeiro momento, os municípios brasileiros ficaram relativamente alijados 
deste processo de concessões comuns e PPPs. Entretanto, nos últimos anos, houve 
um forte movimento de integração dos municípios aos projetos de PPPs. Com a 
estagnação econômica dos últimos anos, a partir de 2015 e 2016, os municípios 
passaram a enxergar como PPPs e concessões comuns, como uma alternativa para 
implementação de políticas públicas e a prestação de serviços.
Mas, de fato, o que difere a contratação de uma PPP ou concessão do modelo 
tradicional regulamentado pela Lei 8.666 de 1993? 
A seguir, observe três diferenças básicas entre as PPPs/concessões e o modelo 
tradicional.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
PPPs/concessões Modelo tradicional
Tempo das Contratações
PPPs, o prazo de contratação 
é de até 35 anos;
Modelo de concessão 
não há prazo definido.
Curto prazo, em geral, 
um ano prorrogável 
por até cinco anos.
Investimentos
Há um adiantamento do 
investimento por parte 
do parceiro privado que é 
remunerado ao longo do 
contrato de longo prazo.
O parceiro privado não 
pode realizar antecipação 
de investimentos no modelo 
tradicional, iniciativa privada 
deve prestar o serviço e 
o poder público realizar o 
pagamento imediatamente 
após o serviço prestado.
Contratação
A contratação de vários 
serviços pode ocorrer em 
um único contrato, o que 
confere maior agilidade à 
administração pública na 
gestão dos contratos.
Precisa-se celebrar um 
contrato para cada objeto, 
tais como: manutenção 
de ar-condicionado, 
limpeza, conservação e 
vigilância de um hospital.
Fonte: Elaborada pela autora, 2021.
A figura a seguir, ilustra o exemplo de execução de uma obra pelo modelo tradicional X 
o modelo de PPP e concessões comuns. Como há uma antecipação de investimentos 
por parte do parceiro privado e os valores das contraprestações aumentam à medida 
que a obra avança e as metas são cumpridas, há um desincentivo para atrasos. Em 
geral, o parceiro privado busca antecipar o atingimento de metas para aumentar o 
pagamento que deve receber do parceiro público. 
Além disso, como o privado é responsável pela obra e pela operação dos 
serviços, há incentivos para que a qualidade do material da obra seja melhor. 
Diferente do que ocorre no modelo tradicional, onde o privado executa uma 
obra e a prestação de serviço público se dá pelo poder público.
9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Comparativo de execução de uma obra pelo modelo tradicional X PPP e concessões 
comuns
Fonte: Adaptado de: Teresina, 2018.
Para compreender melhor a diferença entre uma contratação tradicional e uma 
contratação por meio de uma PPP ou concessão comum, assista o vídeo a seguir: 
PPP's e Concessões Comuns:
Vídeo – PPP’s e Concessões Comuns
Fonte: Menezes (2021).
Duração: 7min40.
https://cdn.evg.gov.br/cursos/493_EVG/videos/modulo02_video02.mp4
10Enap Fundação Escola Nacional de AdministraçãoPública
O quadro a seguir, apresenta um resumo das diferenças entre as modalidades de 
contratações, sem esgotá-las. 
Diferenças entre as modalidades de contratações
Fonte: Elaborado pela autora, 2021.
Cabe ressaltar que a grande vantagem do poder público na contratação de uma PPP ou 
concessão, está adiantamento dos investimentos para a prestação dos serviços públicos. Por 
exemplo, no caso de um município que necessita construir um novo hospital ou maternidade, o 
parceiro privado pode realizar o investimento de construção, compra de equipamentos e prestar 
os serviços médicos e de facilities (limpeza, segurança, manutenção predial) ou apenas este último .
11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Na área da saúde, como citado por Cymbalista, (2018), o projeto mais ousado 
e mais bem sucedido é o Hospital do Subúrbio, em Salvador. Além de ser a 
primeira PPP na área de saúde do país, o governo do estado da Bahia optou 
por uma modelagem bata branca que em outras palavras significa dizer que: 
todo o escopo do projeto foi delegado à iniciativa privada, qual seja: desde 
a assistência à saúde - médicos, exames, farmácia, nutrição etc. - até a parte 
operacional do hospital - gestão, manutenção, conservação, limpeza etc.
O sucesso da operação bata branca do Hospital do Subúrbio, não significa que 
todos os projetos devem seguir o mesmo modelo. Ao contrário, o que temos 
visto no país é um modelo chamado bata cinza, onde somente a construção e 
as atividades de facilities são delegadas ao privado. Neste caso, toda a parte 
médica fica sob responsabilidade do setor público.
12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 2 - Formalização de uma PPP
Ao final da unidade, você será capaz de reconhecer o passo a passo para 
formalização de uma PPP e sua estrutura.
2.1 Passo a passo para formalização de uma PPP
As Parcerias Público-Privadas – PPP e as concessões comuns são projetos de 
infraestrutura e de longo prazo. De forma simplificada, podemos dizer que esses 
projetos possuem quatro grandes fases, sendo que em cada uma delas a governança 
possui um papel distinto:
1. Identificação e análise;
2. Estruturação;
3. Contratação; e 
4. Gestão do contrato.
Como pode ser observado no quadro a seguir, a fase inicial é a de identificação e 
análise do projeto. O ponto principal neste início é verificar se é vantajoso ou não 
para o poder público implementar uma PPP ou concessão. Essa decisão é construída 
a partir de uma pré-análise de viabilidade técnica e econômica. Quando se decide 
aprofundar os estudos, ainda na fase I, inicia-se uma análise do Value for Money, 
de custo-benefício e dos impactos fiscais do projeto. A pré-viabilidade mostra para 
o(a) chefe do executivo e seus secretários(as) como as estimativas preliminares, 
possibilitando a tomada de decisão inicial em seguir ou abandonar o projeto.
A segunda fase aprofunda os estudos de Value for Money, de demanda, engenharia, 
ambiental, econômico-financeiro e jurídicos, de modo a formatar o desenho 
contratual do projeto. 
A terceira fase, refere-se ao processo licitatório, que se inicia com as consultas e 
audiências públicas, auditoria do Tribunal de Contas Estadual - TCE (em alguns 
estados como PPPs e concessões têm sido acompanhado de perto por essas 
instituições, antes da publicação do edital e da licitação). 
Por fim, a quarta fase de refere-se ao gerenciamento do contrato, das relações entre 
governo, concessionário e sociedade civil, conforme o quadro: Fases para Elaboração 
de Projetos de PPPs e Concessões
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fonte: Adaptado de Menezes, 2018.
Antes de iniciarmos a fase de estruturação, devemos estabelecer quem será o 
responsável pela produção dos estudos. Por serem projetos muito complexos, não 
é aconselhável que o município possua uma equipe especialista em todas as áreas 
que deseja fazer uma PPP ou concessão comum. Dessa forma, o ideal é ter uma 
Unidade de PPP que possa revisar e validar o trabalho de uma consultoria externa. 
Existem alguns caminhos para a contratação de uma consultoria externa: o modelo 
tradicional pela Lei 8.666 de 1993; a realização de convênios com instituições 
do governo federal como a Caixa Econômica Federal e o Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES; e com o auxílio da iniciativa privada, 
por meio da abertura de um Procedimento de Manifestação de Interesse - PMI ou 
uma Manifestação de Interesse Privado - MIP.
A Lei 11.079 de 2004, permite que o poder público um PMI, em forma de edital, 
formalizando o interesse do poder público em receber estudos técnicos para a 
publicação de um edital de um PPP ou concessão comum. Neste caso, o privado 
solicita uma autorização formal para a realização dos estudos e a sua atribuição se dá 
no momento após a licitação, antes da assinatura do contrato da PPP ou concessão 
comum.
Já na MIP, o privado manifesta de interesse em estruturar um projeto para o poder 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
público. Neste caso, também se faz necessária uma autorização prévia do poder 
público. 
A autorização do poder público, pressupõe uma interação entre o público e o 
privado para a aprovação dos produtos, de acordo com o interesse do município. No 
entanto, a autorização e aprovação dos produtos não gera qualquer compromisso 
de pagamento, por parte do poder público. Em ambos os procedimentos, o privado 
responsável pela estruturação da PPP ou concessão comum só será remunerado 
após o fim da licitação. Em geral, o edital prevê o pagamento do valor dos estudos 
como pré-condição para a assinatura do contrato.
A principal vantagem para o município estruturar um projeto por meio de uma MIP 
ou PMI, é que não precisará dispor de recursos do tesouro municipal na fase de 
elaboração do projeto. O objetivo, neste caso, foi aumentar o diálogo entre o poder 
público e privado, uma vez que é muito comum empresas interessadas em participar 
da PPP ou da concessão comum também estruturarem os estudos. 
A partir da seleção do modelo de contratação dos estudos da PPP ou concessão 
comum, inicia-se a fase de estruturação do projeto (de uma PPP ou concessão 
comum). 
Esta constitui-se uma etapa bastante complexa, uma vez que é neste momento em 
que elaboramos os estudos de demanda, engenharia, ambiental, a modelagem 
econômico-financeira e os estudos jurídicos. As regras contidas no edital e contrato, 
dependem dos insumos produzidos pelos documentos da fase de estruturação. Em 
outras palavras, esses estudos são a base do projeto.
Mas o que vem a ser esses estudos? Qual é a ordem dos estudos? A figura a seguir 
resume o passo a passo para a estruturação dos estudos. Embora cada setor e projeto 
possua suas particularidades, apresentamos uma sequência bastante comum nos 
projetos de PPPs e concessões comuns na figura: 
Estudos da Fase de Estruturação de Projetos de PPPs e Concessões Comum
Fonte: Elaborada pela autora, 2021.
Em geral, iniciamos pela análise de demanda e engenharia, tendo em vista que esses 
estudos fornecem os insumos para o modelo econômico-financeiro. O estudo jurídico 
se inicia junto com os estudos econômico-financeiros, uma vez que há uma troca de 
informações entre as equipes para formatação final da modelagem econômica do 
projeto. No entanto, uma modelagem jurídica é a última a ser finalizada, uma vez 
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
que seus principais produtos são o edital, contrato e seus anexos.
Cada um dos estudos inclui, apresenta os seguintes objetivos:
Demanda
Coletar de dados primários e secundários de modo a identificar a 
demanda de um dado serviço e elaborar cenários com projeções 
futuras.
Engenharia
Avaliar os custos operacionais e de investimentos em bens de capital. 
A modelagem de engenharia também identifica se os investimentosserão realizados todos de uma vez ou de forma escalonada. 
Importante destacar que os projetos de PPPs e concessões comuns 
necessitam apenas de pré-projetos de engenharia, diferente do 
modelo de contratação tradicional no qual é necessária a elaboração 
do projeto básico e executivo.
Ambiental
Estruturar um projeto com o menor impacto ambiental possível e, 
ao mesmo tempo, seguir os preceitos do Inciso VII Art. 10 da Lei 
11.079/2004, no qual exige uma avaliação do impacto ambiental do 
empreendimento.
Econômico-financeiro
Avaliar a atratividade do negócio para o setor privado e a 
vantajosidade para o setor público. Ambos, a partir dos estudos 
iniciais de demanda, das soluções de engenharia, dos passivos 
ambientais e dos riscos jurídicos existentes. O estudo deve mostrar 
de que forma, ou seja, a partir de quais premissas o empreendimento 
pode despertar interesse da iniciativa privada.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm#:~:text=VII%20%E2%80%93%20licen%C3%A7a%20ambiental%20pr%C3%A9via%20ou%20expedi%C3%A7%C3%A3o%20das%20diretrizes%20para%20o%20licenciamento%20ambiental%20do%20empreendimento%2C%20na%20forma%20do%20regulamento%2C%20sempre%20que%20o%20objeto%20do%20contrato%20exigir.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm#:~:text=VII%20%E2%80%93%20licen%C3%A7a%20ambiental%20pr%C3%A9via%20ou%20expedi%C3%A7%C3%A3o%20das%20diretrizes%20para%20o%20licenciamento%20ambiental%20do%20empreendimento%2C%20na%20forma%20do%20regulamento%2C%20sempre%20que%20o%20objeto%20do%20contrato%20exigir.
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Jurídico
Avaliação das necessidades de adaptações legislativas para a 
execução do projeto. Os estudos devem apontar riscos e alternativas 
disponíveis. A partir dos insumos das etapas anteriores elabora-
se uma matriz de risco, no qual se define quem deve assumir 
determinado risco durante a execução do contrato. Os estudos 
jurídicos também devem prever uma estrutura de garantias do 
poder público para o privado, bem como do parceiro privado em 
executar o serviço.
Como são projetos de longo prazo com investimentos nos anos iniciais, se faz 
necessário pensar em uma garantia relacionada à continuidade do pagamento da 
contraprestação pública, especialmente, no caso das PPPs.
Por se tratar de projetos de longo prazo, a estrutura de garantias é fundamental, em 
especial, nos contratos de PPPs. Neste sentido, o município deve criar mecanismos 
de garantias públicas ao pagamento da contraprestação devida ao parceiro privado. 
A ideia é que o fluxo de receitas seja assegurado, independentemente do governo do 
momento. Para tanto, existem algumas formas de garantias praticadas em alguns 
contratos, dentre quais destacamos: 
• A vinculação de receitas incluindo, por exemplo, Fundo Municipal de 
Saúde ao pagamento de uma PPP na área de saúde; 
• A compensação de créditos recíprocos entre a administração pública e o 
parceiro privado; 
• Conta garantia com o depósito prévio de três a seis contraprestações 
mensais; 
• Garantia fidejussória, dentre outros.
A legislação de PPPs, também prevê a prestação, pelo parceiro privado, de garantias 
para a execução das obrigações assumidas. Em geral, os contratos preveem as 
seguintes garantias pelo futuro concessionário: 
• Títulos da Dívida do Tesouro Nacional; 
• Seguro-garantia; 
• Fiança-bancária; 
• Depósito de moeda corrente nacional; ou
• A combinação de algumas dessas alternativas.
Assim, com a finalização dos estudos, o passo seguinte é a realização de consulta e 
audiência públicas. A consulta pública deve ser realizada por no mínimo 30 dias, neste 
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
período, os estudos, as minutas de editais, contratos e anexos são disponibilizados 
a todos os interessados no projeto. O município poderá receber sugestões, que 
podem ser atendidas ou não. A audiência pública, costuma ser realizada no início 
da consulta pública, que é o momento em que o município apresenta formalmente 
seu projeto à sociedade.
Após esse procedimento e possíveis mudanças, o poder público procede à 
contratação do futuro concessionário. 
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 3 - Governança
Ao final da unidade, você será capaz de compreender a necessidade de 
se ter, no mínimo, uma coordenação de PPP para a estruturação de um 
projeto, assim como, a importância de um Conselho Gestor, tendo em vista a 
multidisciplinariedade das PPPs.
A governança pode ser compreendida como o processo de ação do governo, 
envolvendo aí a qualidade e a efetividade das instituições. A governança refere-
se, assim, à capacidade de um governo em elaborar e aplicar normas (FUKUYAMA, 
2013). 
Deste modo, uma governança envolve um conjunto de ações e premissas que guiam 
o governo para a geração de ganhos incrementais na prestação do serviço público.
No ambiente das PPPs e concessões comuns, a governança é formada por um 
conglomerado de regras e procedimentos que estabelecem os incentivos e as 
restrições que guiam as decisões e objetivos, seja dos atores públicos, seja dos 
atores privados.
Para uma boa governança, é preciso identificar os atores institucionais relevantes 
e o papel que cada um deles deve desempenhar no arranjo regulatório das PPPs 
e concessões comuns. Esses atores, devem interagir de forma colaborativa para 
a implementação e implementação das políticas. Na área de PPPs e concessões 
comuns, podemos classificar os atores mais relevantes entre os diretórios e indiretos. 
Compõe os atores diretos:
Autoridade Política
Tem sensibilidade para entender e apontar os problemas que precisam ser 
resolvidos, avalia de forma global as políticas.
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Secretarias
“Dono” da política pública, conhece os desafios do setor.
Unidade de PPP
Possui expertise na avaliação e estruturação de diferentes projetos.
Secretaria de Planejamento e Fazenda
Acompanha, especialmente, o impacto fiscal.
Procuradoria
Valida as teses jurídicas associadas ao projeto.
Controle Externo
Avalia possíveis denúncias sobre uma licitação ou execução do contrato. Em 
alguns estados, o Tribunal de Contas Estadual valida o edital e procedimentos 
prévios ao seu lançamento. No entanto, essa não é uma prática comum, uma 
vez que não há um consenso se o controle externo pode agir antes da ação 
do gestor que, em tese, possui discricionariedade para a implementação da 
política pública. 
Secretaria de Meio ambiente
Avalia as questões ambientais.
Quanto aos principais atores indiretos, destacamos:
• Órgãos reguladores;
• Bancos de desenvolvimento;
• Fundos de investimentos;
• Associação de usuários;
• Concessionária;
• Investidores;
• Imprensa.
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
3.1 Unidade de PPP e Conselho Gestor
A criação de uma Unidade de PPP, seja uma coordenação ou uma secretaria, 
permite um maior planejamento dos projetos de PPPs e concessões comuns. De 
acordo com Santos (2016), uma expertise técnica de uma unidade de PPP, aliada a 
um bom marco regulatório permite um melhor gerenciamento e monitoramento 
dos projetos. Dentre as principais vantagens, destacamos:
• O aperfeiçoamento de interação com o mercado;
• Análises agregadas dos impactos fiscais de todos os contratos; 
• Centro de conhecimento, a unidade que permite um acúmulo de 
conhecimento e aprendizagem para a administração pública;
• Padronização dos projetos como, por exemplo, uma análise de Value for 
Money.
Mas qual deve ser o tamanho da Unidade de PPP? Quantas pessoas o município 
precisa contratar? E qual deve ser a formação desses profissionais?
Em geral, como Unidades de PPPs costumam ser enxutas, com 
poucos profissionais, mas todos muito bem capacitados.
Isto se dá, principalmente, pelo fato de que os estudos públicos para a elaboração 
de um projeto - demanda, engenharia, ambiental, econômico financeiro e jurídico 
- são muito específicos para cadasetor. Logo, não faz sentido que o governo tenha 
profissionais especializados em cada uma das áreas que deseja implementar um 
PPP ou concessão. 
Dessa forma, uma equipe de governo deve possuir capacidade para criticar e 
acompanhar de trabalhos técnicos. Apenas a título de exemplo, a Unidade de 
PPP de Teresina, no Piauí, possuía até recentemente dez colaboradores, mesma 
quantidade apresentada na Comissão Gestora de PPP do município de Caetano do 
Sul, em São Paulo. O quantitativo de pessoas varia entre cinco e quinze, na média, 
entre os municípios. 
O mais importante, é a formação desses profissionais. Para que a Unidade 
de PPP e concessão consiga avaliar e criticar os produtos entregues pelos 
consultores externos, se faz necessária a contratação de pessoas com formação, 
no mínimo, nas seguintes áreas: direito, engenharia civil, administração, 
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
arquitetura e economia. Esses profissionais, formam a base do corpo técnico. 
Caso não tenham experiência em PPPs e concessões, devem adquirir a 
expertise na área, por meio dos diversos cursos oferecidos no país.
É desejável, quando possível, pessoas com formação em áreas sociais como 
comunicação e ciências sociais. Isto porque vários projetos necessitam de estudos 
sociais, em especial, os projetos da área de saneamento básico - abastecimento de 
água, coleta e tratamento de esgoto e resíduos sólidos domiciliar. São áreas sensíveis 
no qual o projeto apresenta impactos sociais importantes. Por exemplo, em um 
projeto de resíduos sólidos domiciliar em que se pretende eliminar um “lixão”, a 
vida de dezenas ou centenas de catadores é afetada. Por conta da sensibilidade 
temática de vários projetos, um assessor de comunicação também é importante. 
Por fim, quase todos os municípios (se não todos) que estruturam projetos de 
PPPs e concessões possuem um Conselho Gestor. Esses conselhos costumam ser 
instâncias deliberativas acerca os projetos de PPPs e concessões. Sendo composto 
por secretários municipais, além do chefe do poder executivo. Seu principal escopo, 
é a transparência do processo decisório dos projetos de PPPs e concessões. Por 
serem políticas de longo prazo, esses projetos perpassam mais de uma gestão, 
neste sentido, a transparência torna-se, ainda, mais importante.
Em geral, esses conselhos possuem o papel de: 
• Aprovar projetos de PPP; 
• Supervisionar a fiscalização e a execução das PPP e concessões; 
• Opinar sobre alteração, revisão, resolução, rescisão, prorrogação ou 
renovação dos contratos;
• Propor a fixação de diretrizes para o Programa PPP e concessões, caso 
exista.
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Um elemento importante da governança se refere à transparência das PPPs e 
concessões. Para entender mais um pouco sobre uma transformação de um 
processo transparente, assista o vídeo: Governança e Transparência:
Vídeo – Governança e Transparência
Fonte: Menezes (2021).
Duração: 5min04.
https://cdn.evg.gov.br/cursos/493_EVG/videos/modulo02_video03.mp4
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Unidade 4 - Gestão do Contrato
Ao final desta unidade, você será capaz de compreender o desafio de se realizar 
a gestão de um contrato de PPP.
4.1 Gestão do contrato pós-assinatura
A celebração de um contrato de PPP ou concessão é bastante distinta de uma 
privatização, no qual há uma venda dos ativos do Estado para a a iniciativa privada. 
Quando temos a venda de uma estatal, há uma saída do Estado do negócio.
No caso de concessões e PPPs, o poder público não deve se alijar da execução 
ou se colocar em uma posição de adversário ao parceiro privado. 
Ao contrário, em uma parceria público-privada ou concessão comum, os atores 
público e privado devem atuar de forma colaborativa para a melhor execução do 
contrato. Para tanto, existem algumas práticas importantes que auxiliam na gestão 
do contrato.
Antes de analisarmos os aspectos mais importantes para uma boa gestão contratual, 
devemos especificar o que isso envolve. Assim, a gestão contratual deve considerar 
os seguintes mecanismos:
• Processos que garantam o Value for Money;
• Garantias contratuais para que ambos os parceiros cumpram suas 
obrigações;
• Processos que permitam o acompanhamento da performance contratual 
e a fiscalização de desvios de ambos os parceiros;
• Proatividade para prever e evitar riscos;
• Gestão de riscos com base em uma matriz de riscos;
• Registro histórico da atividade contratual, criando uma memória da 
execução do objeto do contrato, dentre outros que o poder público 
julgar definida.
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para que este tipo de relação funcione, a CONFIANÇA, é um aspecto 
fundamental durante a gestão contratual. 
Isso porque as PPPs e concessões, não são simples contratos de prestação de serviço. 
Ao contrário, são contratos complexos que exigem investimentos pelo parceiro 
privado, envolvem uma prestação de serviço público integral e são parcerias de 
longo prazo. Somente uma relação de confiança permitirá que os atores – público e 
privado – estabeleçam uma efetiva governança. 
Para isso, mecanismos que reduzam/eliminem a assimetria de informações e, ao 
mesmo tempo, aumentem a transparência são fundamentais. Quanto maior a 
transparência, maior a confiança entre as partes. Assim, a confiança fundamentada 
em relações transparentes, são extremamente relevantes para uma boa gestão do 
contrato.
Neste contexto, é fundamental que a gestão do contrato se inicie ainda na fase 
de estruturação do projeto, de modo que seja elaborado um planejamento da 
PPP ou concessão, considerando o período pós-assinatura do contrato. Neste 
planejamento, deve-se pensar, entre outros aspectos, os mecanismos de fiscalização 
e monitoramento, bem como a celebração do contrato. No que se refere à gestão 
do contrato, deve-se considerar os seguintes aspectos para o planejamento de 
soluções sobre:
• Mudanças no projeto;
• Cronograma;
• Gastos e receitas;
• Performance satisfatória e insatisfatória;
• Riscos e conflitos;
• Riscos do projeto dentre outros que o projeto mostra ser pertinente.
Um aspecto também relevante para a gestão contratual é a REGULAÇÃO, que 
consiste na atuação do poder público para lidar com problemas de falhas de 
mercado, com o apoio de um agente regulador. 
Diferente da fiscalização e do monitoramento do contrato que enfatizam os 
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
resultados dos objetivos do projeto, a estrutura regulatória autônoma deve 
considerar interesses mais amplos, tais como os dos usuários, do poder público e 
da empresa.
Pensar todos esses aspectos antes da assinatura do contrato, ainda na fase de 
estruturação do projeto, permite uma maior previsibilidade entre os parceiros 
público e privado. Na medida em que em uma situação de crise e emergência, já 
há uma identificação de melhores práticas e ferramentas para lidar com situações 
indesejadas. Neste sentido, entre a fase de assinatura do contrato e a data de 
eficácia, deve-se elaborar dois instrumentos que servirão como guias durante a 
execução contratual: 
1) Um modelo financeiro que consiste em um instrumento 
para ambos os parceiros – público e privado – acompanharem a 
execução financeira das atividades do projeto
A partir da data de eficácia, este instrumento deverá ser ajustado/
atualizado para refletir a realidade da parceria e, não mais, a teoria 
da fase de estruturação do projeto. Este mecanismo, é importante 
porque permite que se acompanhe a realização dos investimentos, 
o ritmo da demanda (quando for o caso) e a realização das 
contraprestações do estado (quando for o caso). Isso, evita que o 
poder público seja pego de surpresa, por exemplo, com um pedido 
de revisão dos parâmetros contratuais.
2) Um manual de gestão da parceria público-privada ou 
concessão
Esse manual, deve ser com uma linguagem simples e direta que 
apresente o histórico do projeto, a estrutura degovernança, a 
equipe que fará a gestão do contrato por parte do estado, a equipe 
da iniciativa privada, a gestão dos investimentos, a gestão da fase 
operacional e o processo de extinção do contrato. Este documento, 
será um guia da parceria, permitindo que pessoas que venham a ser 
incorporadas às atividades do projeto possam entender de forma 
fácil e rápida o contexto mais amplo da PPP ou concessão. Deve-se 
destacar que este manual não substitui o contrato e seus anexos, 
apenas simplifica a linguagem do conteúdo do projeto, tornando-o 
mais transparente e previsível.
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
É importante ressaltar também, a inclusão da fase de extinção no processo de 
gestão contratual. Esta fase, muitas vezes esquecida, pode apresentar impactos 
negativos aos usuários do serviço público. Por isso, a gestão do término do contrato 
é fundamental para preservar os direitos dos cidadãos. Além do interesse social 
mais amplo, ao se planejar adequadamente a extinção do contrato, preserva-se 
também o poder público e a iniciativa privada. 
4.2 Fiscalização do contrato com o auxílio de um verificador 
independente
Para além da gestão do contrato exercida diretamente por uma das secretarias 
do município, temos a fiscalização do contrato de PPP ou concessão comum por 
agências reguladoras e o auxílio ao poder executivo de um verificador independente. 
Dessa forma, é extremamente recomendado que no caso de uma concessão comum 
ou uma PPP, o contrato estabelecido entre o poder público municipal e o parceiro 
privado, apresente a previsão de contratação de um verificador independente – VI.
Como os contratos de PPPs e concessões comuns são extremamente complexos, 
de longo prazo e parte do pagamento é realizado de acordo com o desempenho 
do parceiro privado, a grande maioria dos contratos admite um verificador 
independente para avaliar o desempenho do parceiro privado e resolver conflitos 
alguns, sem que seja necessário levar a questão ao judiciário. A contratação de 
um verificador independente é considerada como uma boa prática no mercado de 
PPPs e concessões, isso porque gera uma maior credibilidade para a execução do 
contrato resguardando, tanto o ente público, quanto o privado.
Existem duas formas de contratação do verificador independente, a saber: pelo 
poder público, por meio da Lei de Licitações, nº 8.666 de 1993, ou pelo parceiro 
privado. 
Com o objetivo de evitar os problemas decorrentes de um processo de 
licitação que muitas vezes é contestado judicialmente e leva anos para ser 
resolvido, boa parte dos entes públicos optaram por permitir que o privado 
faça a contratação do verificador independente.
Em geral, esses VIs são empresas com ampla reputação no mercado, em função 
disso não temos casos de contestação por parte do Tribunais de Contas Estaduais 
- TCEs.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Neste caso, o edital prevê a contratação do VI pelo privado a partir de alguns 
critérios pré-estabelecidos. Há situações em que o parceiro privado apresenta uma 
lista tríplice e o parceiro público seleciona o VI que deseja que o concessionário do 
serviço contrate.
Mas qual é o papel do VI?
É quase como uma auditoria independente do contrato, a 
empresa vai auxiliar o poder público a verificar se as metas, a 
qualidade dos serviços e todos os parâmetros estão de acordo 
com o estabelecido em contrato. 
O gestor público pode se perguntar: Mas se é o privado quem 
vai pagar, por que o VI vai trabalhar em favor do setor público? 
Este é um questionamento comum e legítimo.
Como citado, as empresas de verificador independente possuem ampla reputação 
no mercado e agem, de fato, de forma bastante autônoma, tanto em relação ao 
município, quanto ao parceiro privado. Já existem experiências que demonstram o 
funcionamento do modelo. O caso de boas práticas mais citado de contratação de VI 
pelo privado, são os contratos do governo da Bahia (PRINCHAK, 2018), onde o privado 
elabora uma lista de empresas do mercado, a partir de requisitos apresentados 
no edital e o poder público seleciona a empresa. O estado do Piauí também tem 
adotado essa prática, com sucesso.
Dessa forma, podemos dizer que a previsão de admissão de um VI para o 
contrato, é considerada uma boa prática em uma PPP ou concessão comum, 
especialmente, no caso dos entes municipais com menos experiência ou 
expertise. 
Essa previsão tornará o projeto mais atrativo ao mercado, uma vez que o parceiro 
privado terá uma empresa autônoma, com expertise e credibilidade para atestar as 
suas entregas. Prática que se torna ainda mais importante em períodos de alternância 
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
de partidos no poder, momentos em que quase sempre há questionamentos sobre 
a gestão anterior.
Contudo, devemos destacar que os projetos de PPPs e concessões comuns sempre 
devem ser customizados, de acordo com o setor e o município ou consórcio 
intermunicipal. De modo que, os estruturadores podem identificar que para um 
determinado serviço como, por exemplo: os serviços de abastecimento de água 
potável, coleta e tratamento de esgoto, a regulação e fiscalização, por meio de uma 
agência reguladora e o corpo técnico do consórcio, sejam suficientes. Isso sempre 
deve ser considerado, uma vez que a contratação de um verificador independente 
implica em custos mensais consideráveis a ser arcado pelo projeto.
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Referências bibliográficas
• CYMBALISTA, T. M. PPPs em matéria de saúde e educação. Apostila: 
Tópicos avançados em Modelagem Jurídicas. MBA em Parcerias 
Público-Privadas em Concessão. FESP: São Paulo, 2018. TERESINA. 
• FUKUYAMA, Francis. What is governance? Washington DC: Documento 
de Trabalho CGD, Nº 314: Centro para o Desenvolvimento Global, 2013.
• MENEZES, Monique. Governança das PPPs no âmbito dos municípios 
brasileiros: um estudo de caso de Teresina. Trabalho de Curso (MBA 
em PPPs e Concessões). Fundação Escola de Sociologia e Política - FESPSP, 
São Paulo, 2018. 
• PRINCKAK, R. A. governança de PPPs da Bahia. Apostila: Governança e 
planejamento de projetos. MBA em Parcerias Público-Privadas em 
Concessão. FESP: São Paulo, 2018.
• SANTOS, P. J. O. Arranjo institucional de governança e implementação 
e implementação de parcerias públicas em Minas Gerais. Belo 
Horizonte: Monografia apresentada ao Curso de Administração Pública 
e Governo, Fundação João Pinheiro, Governo de Minas Gerais. 2016. 
Disponível em: http://monografias.fjp.mg.gov.br/handle/123456789/2229. 
Acesso em: 10 jun. 2021
• SÃO PAULO. Governo do estado de São Paulo. Secretária de Governo. 
Manual de parcerias do estado de São Paulo. São Paulo, [2000?]. 
Disponível em: http://www.parcerias.sp.gov.br/parcerias/docs/manual_
de_parcerias_do_estado_de_sao_paulo.pdf. Acesso em: 10 jun. 2021.
• TERESINA. PPP de Iluminação de Teresina. Audiência Pública, fevereiro 
de 2018.
http://monografias.fjp.mg.gov.br/handle/123456789/2229
http://www.parcerias.sp.gov.br/parcerias/docs/manual_de_parcerias_do_estado_de_sao_paulo.pdf
http://www.parcerias.sp.gov.br/parcerias/docs/manual_de_parcerias_do_estado_de_sao_paulo.pdf
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Glossário
N °: Termo Definição/significado:
1 Assimetria de Informações
Ocorre quando em uma relação, seja entre pertencer 
ou entre instituições pública e privada, uma das partes 
possui mais informações que a outra sobre determinado 
tema relevante para a relação. Essa desigualdade de 
informações, provoca um desequilíbrio na relação, 
podendo prejudicar a parte menos informada.
2 Conselho Gestor de PPP e Concessões
Em geral, o Conselho Gestor de PPPs e Concessões, 
é uma instância deliberativa sobre os projetos de 
PPPs e concessões. Sendo composto por secretários 
municipais / estaduais ou ministros de Estado, além 
do chefe do poder executivo. Seu escopo principal,é 
uma transparência do processo decisório dos projetos 
de PPPs e concessões. Por serem de longo prazo, esses 
projetos perpassam mais de uma gestão, neste sentido, 
a transparência torna-se, ainda, mais importante.
3 Contraprestação Pecuniária
Referência ao valor mensal pago pelo poder público 
ao concessionário, seja uma empresa de PPP ou 
concessão comum.
4 Garantia Fidejussória Garantia real de obrigação obrigatória, por meio de um bem, seja ele móvel ou imóvel.
5 Governança
No contexto desse módulo, a governança pode ser 
entendida como um conjunto de práticas e estruturas 
construídas para otimizar o desempenho da gestão 
contratual.
6 Receitas Acessórias
São receitas auferidas pela concessionária que, 
boletim, estava fora do contrato original. Por exemplo, 
em uma concessão de resíduos sólidos domiciliar, o 
serviço de coleta, tratamento e destinação final de 
resíduos sólidos hospitalares pode ser uma receita 
acessória. Para prestar o serviço que gere uma receita 
acessória, o poder público precisa autorizar e deve 
haver um compartilhamento de receitas com o ente 
público titular do serviço.
7 Value for Money
É um tipo de análise no qual são verificados elementos 
qualitativos e quantitativos entre as alternativas 
institucionais existentes para a estruturação de um 
projeto. Em geral, compara-se o modelo tradicional 
regulado pela Lei de Licitações e Contratos, nº 8.666 
de 1993, e o modelo de contratação por meio de uma 
PPP ou concessão comum, regidos pelas Leis nº 11.079 
de 2004 e a nº 8.987 de 1995. 
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
N °: Termo Definição/significado:
8 Value for Money
Análise de elementos qualitativos e quantitativos 
entre as alternativas institucionais existentes para 
a estruturação de um contrato de PPP ou concessão 
comum. É preciso demonstrar as vantagens 
econômicas ou sociais para a contratação de uma PPP 
ou concessão, em detrimento do modelo tradicional 
pela Lei nº 8.666/1993.
	Unidade 1 - Modalidades de Contratação
	Unidade 2 - Formalização de uma PPP
	2.1 Passo a passo para formalização de uma PPP
	Unidade 3 - Governança
	3.1 Unidade de PPP e Conselho Gestor
	Unidade 4: Gestão do Contrato
	4.1 Gestão do contrato pós-assinatura
	4.2 Fiscalização do contrato com o auxílio de um verificador independente
	Referências bibliográficas
	Glossário