Aula 6 - BENS PUBLICOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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Diego Dall’ Agnol Maia 
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Bens Públicos e Contratos Administrativos 
 
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6. Serviços Públicos 
 
 
6.1 INTRODUÇÃO 
 
 O estudo dos serviços públicos constitui uma das chaves para a com-
preensão do Direito Administrativo contemporâneo. Trata-se de tema que 
articula diretamente a presença do Estado na vida cotidiana dos cidadãos, 
pois abrange desde a oferta de água potável e energia elétrica até serviços 
mais recentes, como o acesso à internet ou a regulação de tecnologias di-
gitais. Entender a natureza, os princípios e as formas de gestão do serviço 
público é, portanto, essencial não apenas para o jurista, mas para todo 
aquele que busca compreender a atuação concreta do poder público na 
sociedade. 
 
Historicamente, a noção de serviço público foi construída no direito 
francês e irradiada para diversos ordenamentos jurídicos, inclusive o brasi-
leiro. A partir da chamada Escola do Serviço Público, consolidou-se a ideia 
de que certas atividades, por sua relevância coletiva, deveriam ser desem-
penhadas sob regime jurídico especial, que lhes assegurasse continuidade, 
igualdade e adaptação constante às necessidades sociais. Esse conceito, 
entretanto, não permaneceu estático: ao longo do tempo, sofreu reformu-
lações para responder a mudanças econômicas, políticas e tecnológicas, 
culminando nos debates atuais sobre digitalização, privatizações e inteli-
gência artificial. 
 
No Brasil, a Constituição de 1988 reafirma o papel central do Estado 
na titularidade dos serviços públicos, ao mesmo tempo em que admite a 
participação da iniciativa privada por meio de delegações, concessões, 
permissões e parcerias. O serviço público revela-se, assim, como espaço de 
convergência entre o interesse coletivo e a eficiência administrativa, 
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equilibrando a supremacia do interesse público com a busca por modelos 
de gestão inovadores e sustentáveis. 
 
Dessa forma, a introdução ao tema exige não apenas a compreen-
são conceitual do instituto, mas também a percepção crítica de sua impor-
tância prática. Ao estudar os serviços públicos, o aluno é chamado a refletir 
sobre como as escolhas do legislador, da Administração e da jurisprudência 
impactam diretamente a vida social, desde o preço da tarifa de transporte 
coletivo até o acesso universal à saúde e à educação. A análise desse ins-
tituto permite compreender o Estado em sua dimensão mais palpável: a de 
prestador de utilidades indispensáveis à dignidade da pessoa humana e ao 
desenvolvimento da coletividade. 
 
 
6.2 CONCEITO 
 
A noção de serviço público constitui um dos pilares do Direito Admi-
nistrativo, mas não se apresenta de forma única ou pacífica na doutrina. 
Sua construção histórica revela diferentes enfoques, variando entre con-
cepções mais amplas, que abrigam todas as atividades do Estado, e con-
cepções restritas, que limitam o instituto a determinadas funções prestacio-
nais da Administração. 
 
Em termos históricos, foi na França que surgiram as primeiras formula-
ções teóricas, sobretudo a partir da chamada Escola do Serviço Público, 
liderada por autores como LEON DUGUIT, GASTON JÈZE e ROGER BONNARD. Nessa 
fase inicial, a noção de serviço público foi tratada como critério definidor da 
própria jurisdição administrativa e, mais que isso, como fundamento do Di-
reito Administrativo. O famoso caso Blanco (1873) e, posteriormente, o caso 
Terrier (1903) consolidaram a ideia de que as atividades ligadas à prestação 
de serviços públicos estavam submetidas a regras específicas, distintas do 
direito comum. DUGUIT chegou mesmo a afirmar que o Estado não deveria 
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ser concebido como expressão da soberania, mas sim como “uma coope-
ração de serviços públicos organizados e fiscalizados pelos governantes”. 
 
Do ponto de vista conceitual, essa tradição francesa influenciou in-
tensamente a doutrina brasileira. MÁRIO MASAGÃO e JOSÉ CRETELLA JÚNIOr, por 
exemplo, formularam conceitos amplos de serviço público, incluindo nele 
todas as atividades que o Estado exerce para a realização de seus fins, fos-
sem elas de natureza legislativa, jurisdicional ou administrativa. Nessa linha, 
HELY LOPES MEIRELLES também adotou um conceito abrangente, ao afirmar 
que serviço público é toda atividade prestada pela Administração ou por 
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessida-
des essenciais ou secundárias da coletividade, ou mesmo conveniências 
do Estado. 
 
Por outro lado, parte significativa da doutrina brasileira optou por um 
conceito restrito, delimitando o serviço público como atividade própria da 
Administração Pública, com exclusão das funções legislativa e jurisdicional. 
É o caso de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, para quem serviço público é 
toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material, fruí-
vel diretamente pelos administrados, prestada sob regime de direito pú-
blico. Aqui, dois elementos se destacam: de um lado, o conteúdo material 
da atividade (uma utilidade ou comodidade colocada à disposição dos 
cidadãos); de outro, o regime jurídico público que disciplina essa prestação, 
consagrando tanto prerrogativas à Administração quanto restrições especi-
ais. 
 
Ainda dentro dessa concepção restritiva, Marçal Justen Filho propõe 
uma abordagem vinculada à satisfação de direitos fundamentais, susten-
tando que serviço público é atividade administrativa destinada a atender 
necessidades que não poderiam ser satisfeitas de forma adequada apenas 
pela livre iniciativa. Tal concepção evidencia o papel complementar do 
Estado em áreas essenciais à coletividade, como saúde, educação, 
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transporte e energia, sem excluir a possibilidade de participação privada 
regulada. 
 
O direito positivo brasileiro também oferece uma definição. O art. 2º, 
II, da Lei n. 13.460/2017 conceitua serviço público como “atividade admi-
nistrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à popula-
ção, exercida por órgão ou entidade da Administração Pública”. Trata-se 
de conceito normativo de caráter restrito, que reforça a ideia de serviço 
público como atividade típica do Executivo, afastando funções legislativas 
e jurisdicionais. 
 
Diante dessas diversas formulações, percebe-se que não há con-
senso absoluto na doutrina. Há, porém, alguns pontos comuns que permi-
tem delinear uma noção didática: 
 
Serviço público é uma atividade administrativa de ca-
ráter prestacional, desempenhada direta ou indireta-
mente pelo Estado, sob regime jurídico público, desti-
nada à satisfação de necessidades coletivas definidas 
como de interesse geral pelo ordenamento jurídico. 
 
Essa definição concilia os elementos centrais identificados na dou-
trina: (i) a titularidade estatal, ainda que delegada a particulares; (ii) a fina-
lidade pública, voltada ao interesse coletivo; e (iii) a submissão a um regime 
jurídico especial, que confere prerrogativas e sujeições específicas em ra-
zão da supremacia do interesse público. 
 
 
6.3 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DO CONCEITO 
 
A compreensão do que seja serviço público exige a análise de três 
elementos essenciais: o subjetivo, o formal e o material. Esses elementos são 
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complementares e permitem delimitar, no plano jurídico, quais atividades 
podem ser qualificadas como serviços públicos e quais permanecem ape-
nas como atividades de interesse coletivo ou social. 
 
O elemento subjetivo diz respeito ao sujeito incumbido de prestar o 
serviço. O serviçopúblico é sempre responsabilidade do Estado, como es-
tabelece o art. 175 da Constituição Federal. É o Poder Público quem decide, 
por meio de lei, quais atividades assumirá como de interesse coletivo rele-
vante, retirando-as, total ou parcialmente, da livre iniciativa. A gestão des-
ses serviços pode ser feita de forma direta, por órgãos e entidades da Admi-
nistração centralizada, ou de forma indireta, por meio de concessões, per-
missões e autorizações, ou ainda por pessoas jurídicas criadas especifica-
mente com essa finalidade. 
 
Assim, ainda que a execução possa ser delegada a 
particulares, a titularidade permanece sempre estatal. 
 
O elemento formal refere-se ao regime jurídico que disciplina a pres-
tação do serviço. Em regra, os serviços públicos estão submetidos a um re-
gime de direito público, o que significa sujeição a princípios como a conti-
nuidade, a igualdade entre os usuários, a universalidade e a mutabilidade 
do serviço. Esse regime confere prerrogativas especiais à Administração e 
impõe restrições particulares ao prestador. É verdade que, em alguns casos, 
especialmente em serviços de natureza comercial ou industrial, o regime 
pode assumir caráter híbrido, com incidência de normas de direito privado 
em matéria trabalhista ou contratual. Ainda assim, prevalece a compreen-
são de que, mesmo quando prestados por concessionárias ou permissioná-
rias de natureza privada, os serviços públicos mantêm a vinculação a prin-
cípios publicísticos, o que distingue claramente sua disciplina daquela que 
rege a atividade puramente empresarial. 
 
 
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Por fim, o elemento material corresponde ao conteúdo da atividade: 
trata-se sempre de uma atuação destinada à satisfação de necessidades 
coletivas qualificadas pelo ordenamento como de interesse público. Não 
basta que a atividade tenha relevância social; é necessário que a lei a atri-
bua ao Estado como tarefa própria. Daí a observação de que todo serviço 
público busca atender a necessidades públicas, mas nem toda atividade 
de interesse coletivo é serviço público. Essa finalidade exclusiva de servir ao 
interesse geral traz implicações importantes: de um lado, admite-se que o 
serviço público funcione até mesmo com déficit econômico, pois sua razão 
de ser não é o lucro, mas a satisfação das necessidades da coletividade; 
de outro, permite que o Estado defina discricionariamente quais atividades 
assumirá em regime de monopólio e quais poderão ser compartilhadas com 
a iniciativa privada. 
 
A conjugação desses três elementos — a titularidade estatal, o re-
gime jurídico publicístico e a finalidade de interesse coletivo — forma o nú-
cleo do conceito jurídico de serviço público. Eles explicam por que certas 
atividades, ainda que relevantes para a sociedade, permanecem na esfera 
da iniciativa privada, enquanto outras são qualificadas como serviços pú-
blicos e submetidas a regras especiais de direito administrativo. 
 
 
6.4 CRISE NA NOÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
 
A noção de serviço público, construída no direito francês e impor-
tada para o Brasil como uma das bases do Direito Administrativo, sofreu pro-
fundas transformações ao longo do século XX. Tradicionalmente, entendia-
se que o serviço público deveria ser prestado pelo Estado, sob regime de 
direito público, com vistas a garantir a satisfação de necessidades coletivas 
essenciais. Todavia, a realidade social, política e econômica revelou que 
esse modelo não poderia permanecer inalterado. A ampliação da 
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demanda por serviços, a limitação orçamentária do Estado e o avanço das 
concepções econômicas voltadas à livre concorrência levaram ao fenô-
meno que a doutrina chama de CRISE DA NOÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. 
 
Na Europa, a influência do direito comunitário e os princípios da eco-
nomia de mercado deslocaram a ideia clássica: os chamados serviços de 
interesse econômico geral passaram a substituir o conceito de serviço pú-
blico em áreas como telecomunicações, energia elétrica e transportes, in-
troduzindo lógica de concorrência e liberalização. Isso implicou mudanças 
sensíveis: usuários transformaram-se em consumidores, tarifas passaram a 
refletir critérios de mercado e a livre escolha de prestadores passou a ser 
regra. 
 
No Brasil, embora a Constituição de 1988 mantenha a titularidade es-
tatal e a previsão de serviços exclusivos do Estado, a legislação ordinária, 
como se vê no marco legal das telecomunicações ou do saneamento bá-
sico, promoveu abertura para a iniciativa privada. Isso não significa, porém, 
que a noção de serviço público tenha desaparecido. Ao contrário: os servi-
ços permanecem regidos por princípios de direito público, como a continui-
dade, a universalidade e a modicidade, ainda que prestados por concessi-
onárias privadas. 
 
Esse movimento histórico tem relevância direta na vida prática dos 
alunos. Explica, por exemplo, por que o fornecimento de energia elétrica ou 
o transporte urbano, ainda que operados por empresas privadas, conti-
nuam submetidos à regulação estatal e a obrigações de serviço público. 
Esclarece também por que tarifas não podem ser arbitrárias, por que a in-
terrupção de serviços essenciais é vedada fora das hipóteses legais, e por 
que a responsabilidade civil das concessionárias é objetiva, nos termos do 
art. 37, § 6º, da Constituição. 
 
 
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Portanto, compreender a crise na noção de serviço público não é 
apenas um exercício teórico ou histórico. Trata-se de reconhecer como as 
transformações conceituais impactam o cotidiano dos cidadãos e a atua-
ção profissional dos futuros juristas. Seja na advocacia, na magistratura ou 
no controle da Administração Pública, a questão está presente em temas 
concretos como concessões, privatizações, regulação de tarifas, ações de 
improbidade e defesa de direitos dos usuários. Em suma, o estudo revela 
que o conceito de serviço público, longe de estar superado, continua sendo 
essencial para entender a interface entre Estado, mercado e sociedade na 
contemporaneidade. 
 
 
6.5 SERVIÇO PÚBLICO, ERA DIGITAL E INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL 
 
O conceito de serviço público, historicamente ancorado na tradição 
francesa, sofreu releituras constantes ao longo do tempo. Da noção ampla 
de DUGUIT, que via o Estado como uma “cooperação de serviços públicos 
organizados” (DUGUIT, 1925), até a formulação restritiva de CELSO ANTÔNIO 
BANDEIRA DE MELLO, que delimita o instituto como atividade de oferecimento 
de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administra-
dos, sob regime jurídico de direito público (MELLO, 2019), a doutrina sempre 
buscou fixar balizas entre interesse coletivo, titularidade estatal e regime ju-
rídico especial. 
 
Contudo, o ingresso da sociedade na ERA DIGITAL e a incorporação 
da INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL (IA) ao âmbito administrativo desafiam as fronteiras 
tradicionais desse conceito. Isso porque, como ensina DI PIETRO (2022, p. 378), 
o serviço público “é categoria aberta, cuja concretização depende das es-
colhas estatais em cada momento histórico”. Ora, se as necessidades co-
letivas se transformam, também deve se transformar a forma pela qual o 
Estado as satisfaz. 
 
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A internet, antes vista como serviço de conveniência, hoje se revela 
como condição de exercício da cidadania. Nesse sentido, EDMIR NETTO DE 
ARAÚJO (2010, p. 123) já advertia que o serviço público deve ser compreen-
dido a partir das finalidades estatais de cada época, sob pena de se tornar 
anacrônico. Se oacesso à rede é pressuposto para o exercício de direitos 
fundamentais como educação, saúde e participação política, não há 
como negar sua feição de utilidade pública. A noção de “serviço de inte-
resse econômico geral”, oriunda da União Europeia, ganha relevo nesse de-
bate, indicando que determinadas atividades privadas, por sua essenciali-
dade, assumem características de serviço público mesmo em ambiente 
concorrência. 
 
A IA, por sua vez, reconfigura o modo de prestação. MARÇAL JUSTEN 
FILHO (2010, p. 692) já destacava que o serviço público é atividade adminis-
trativa vinculada à satisfação concreta de necessidades coletivas, em re-
gime publicístico. Esse regime hoje precisa lidar com novos riscos: algorit-
mos opacos, decisões automatizadas e potenciais vieses discriminatórios. 
O princípio da igualdade dos usuários, tradicionalmente aplicado a serviços 
como transporte ou energia elétrica, deve ser reinterpretado para garantir 
a neutralidade algorítmica e impedir discriminações ocultas na programa-
ção de sistemas de IA. 
 
Sistemas de IA, se não forem devidamente auditados, podem repro-
duzir ou até amplificar discriminações já presentes nos dados utilizados para 
o seu treinamento. 
 
Imagine um sistema de triagem automatizada em hospitais públicos 
que utilize IA para classificar a urgência dos pacientes. Se o algoritmo for 
treinado com base em dados históricos que refletem desigualdades raciais 
ou socioeconômicas, corre-se o risco de subpriorizar certos grupos, ferindo 
o princípio da isonomia. 
 
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Plataformas de análise preditiva já vêm sendo utilizadas em progra-
mas de auxílio governamental. Se não houver mecanismos de correção, 
determinados bairros ou comunidades podem ser estigmatizados como 
“mais propensos a fraudes”, resultando em exclusão injusta de benefícios. 
 
Aqui, o desafio é assegurar a chamada neutralidade algorítmica, 
que nada mais é do que aplicar o princípio da igualdade dos usuários em 
um ambiente tecnológico. 
 
Esse cenário revela: a responsabilidade do Estado. Se um cidadão for 
discriminado por um sistema de IA em concurso público, ou se tiver um be-
nefício previdenciário negado por decisão automatizada, a responsabili-
dade continua sendo objetiva, conforme art. 37, § 6º, da Constituição. Isso 
impõe ao Estado o dever de fiscalizar algoritmos e garantir que fornecedo-
res privados de tecnologia respeitem os princípios constitucionais. 
 
Sobre a responsabilidade: Desde o caso Blanco (1873), o serviço pú-
blico é o marco de diferenciação da responsabilidade estatal. Na Era Digi-
tal, a questão se complexifica: se uma decisão administrativa automatizada 
prejudica um cidadão, a quem caberá a responsabilidade? Ao Estado que 
delegou a função? Ao programador do algoritmo? Ou à empresa fornece-
dora da tecnologia? O art. 37, § 6º, da Constituição brasileira, ao estabele-
cer a responsabilidade objetiva do Estado, mantém-se aplicável, mas exige 
uma hermenêutica atualizada para abranger novos atores da cadeia tec-
nológica. 
 
A doutrina internacional também já sinaliza esse desafio. MIREILLE DEL-
MAS-MARTY (2004) sustenta que a globalização tecnológica exige novas ca-
tegorias jurídicas para preservar direitos fundamentais. No mesmo sentido, 
LUCIANO FLORIDI (2014), ao propor a “ética da informação”, adverte que a 
digitalização modifica a própria forma como o poder é exercido, deman-
dando novos instrumentos de controle democrático. 
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No Brasil, a Constituição mantém, em seu art. 175, o dever estatal de 
assegurar a prestação de serviços públicos, ainda que mediante delega-
ção. Isso significa que, mesmo em face da digitalização e da mercadoriza-
ção, a titularidade estatal permanece inafastável. Assim, caberá ao poder 
público não apenas permitir a inovação tecnológica, mas regulá-la para 
assegurar que os princípios do serviço público — continuidade, universali-
dade, modicidade, eficiência — não sejam capturados por uma lógica me-
ramente mercantil. 
 
Exemplo concreto dessa tensão é o marco civil da internet (Lei n. 
12.965/2014), que consagrou direitos fundamentais dos usuários da rede, e 
a recente LGPD (Lei n. 13.709/2018), que protege a privacidade e regula o 
tratamento de dados. Ambos os diplomas evidenciam que a era digital não 
pode ser vista como espaço de autorregulação privada, mas como campo 
de afirmação da função pública na preservação da dignidade humana. 
 
 
6.6 PRINCÍPIOS QUE REGEM O SERVIÇO PÚBLICO 
 
O regime jurídico dos serviços públicos não se limita à sua conceitu-
ação ou à forma de sua prestação, mas encontra sustentação em determi-
nados princípios fundamentais que expressam a razão de ser dessa ativi-
dade estatal. Desde a doutrina clássica, RIVERO já destacava três princípios 
estruturantes: a CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO, a MUTABILIDADE DO REGIME JURÍ-
DICO e a IGUALDADE DOS USUÁRIOS. A esses, a experiência brasileira e a legisla-
ção específica acrescentaram outros, como a eficiência, a modicidade ta-
rifária, a segurança e a atualidade, formando um conjunto normativo que 
orienta tanto a Administração quanto os usuários e o próprio Poder Judiciá-
rio. 
 
 
 
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O PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE traduz a ideia de que o serviço público 
não pode parar. Ele se fundamenta na noção de que certas necessidades 
coletivas não admitem interrupções, sob pena de grave prejuízo à socie-
dade. Por essa razão, a execução contratual deve observar prazos rigoro-
sos, sendo admitida a aplicação da teoria da imprevisão para recompor o 
equilíbrio econômico-financeiro e assegurar a manutenção do serviço. 
 
Também não se admite, em regra, a aplicação da exceptio non 
adimpleti contractus contra a Administração, visto que a paralisação pode-
ria comprometer interesses públicos essenciais. Nesse mesmo sentido, ad-
mite-se até mesmo o uso compulsório dos recursos materiais e humanos da 
concessionária, quando indispensável para a continuidade do serviço. No 
plano funcional, a continuidade justifica regras como a obrigatoriedade de 
permanência do servidor em atividade por determinado período após pedir 
exoneração, a existência de mecanismos de substituição e suplência e, 
ainda, a restrição ao direito de greve em atividades consideradas essenci-
ais. No Brasil, o art. 37, VII, da Constituição garante o direito de greve aos 
servidores, mas condiciona-o à disciplina de lei específica, de modo a com-
patibilizar o interesse coletivo com a proteção da categoria. 
 
Outro princípio basilar é o da MUTABILIDADE, que consagra a necessi-
dade de o serviço público adaptar-se continuamente às transformações 
sociais, políticas, econômicas e tecnológicas. Por sua natureza voltada ao 
interesse público, que é sempre dinâmico, o serviço não se cristaliza em for-
mas imutáveis. É por isso que a Administração pode alterar unilateralmente 
as condições de execução de contratos, rever estatutos de servidores e re-
organizar estruturas de prestação sempre que necessário. Tal prerrogativa 
não significa arbitrariedade, mas a possibilidade de promover ajustes com-
patíveis com o interesse coletivo, observados os limites constitucionais da 
segurança jurídica e da confiança legítima. Assim, não há direito adquirido 
à manutenção de determinado regime jurídico de serviço público, nem por 
parte dos usuários, nem dos servidores, nem mesmo dos concessionários. 
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O PRINCÍPIO DA IGUALDADE DOS USUÁRIOS complementa esse regime ao 
assegurar que todos os destinatários do serviço sejam tratadossem discri-
minações pessoais. A igualdade, contudo, não significa uniformidade ab-
soluta, admitindo diferenciações quando fundadas em critérios razoáveis e 
objetivamente justificados. É por essa razão que, por exemplo, a legislação 
permite a instituição de tarifas diferenciadas em razão de custos técnicos 
ou de condições sociais, como ocorre na isenção tarifária para idosos no 
transporte coletivo urbano ou na previsão de tarifas reduzidas para usuários 
de baixa renda. Nesse sentido, a igualdade assume feição material, garan-
tindo acesso equitativo e proporcional à condição dos usuários. 
 
A esses princípios clássicos, a legislação brasileira acrescentou outros 
parâmetros que refletem a evolução do Direito Administrativo contemporâ-
neo. A Lei n. 8.987/1995, ao disciplinar concessões e permissões de serviços 
públicos, incluiu a regularidade, a eficiência, a segurança, a atualidade, a 
generalidade, a modicidade das tarifas e a cortesia no atendimento como 
condições de adequação do serviço. Esses elementos demonstram que o 
serviço público deve ser não apenas contínuo e igualitário, mas também 
prestado com qualidade, economicidade, modernização tecnológica e 
respeito ao usuário. 
 
Em tempos de transformação digital e incorporação de novas tec-
nologias como a inteligência artificial, esses princípios ganham novas di-
mensões. A continuidade passa a significar também estabilidade digital, exi-
gindo infraestrutura tecnológica robusta e proteção contra falhas sistêmicas 
que possam paralisar serviços essenciais. A igualdade dos usuários de-
manda neutralidade algorítmica, de forma a impedir que vieses ocultos na 
programação discriminem grupos sociais. A mutabilidade, por sua vez, re-
vela-se na capacidade de o serviço público adaptar-se às inovações tec-
nológicas e às novas demandas da coletividade, sem perder de vista a su-
premacia do interesse público. 
 
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Assim, os princípios que regem o serviço público, longe de se apre-
sentarem como categorias estáticas, constituem cláusulas de permanência 
e renovação, garantindo que a prestação estatal se mantenha fiel à sua 
finalidade originária — a satisfação das necessidades coletivas —, ao 
mesmo tempo em que se atualiza diante das transformações sociais e tec-
nológicas do nosso tempo. 
 
 
6.7 FORMAS DE GESTÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
 
A prestação de serviços públicos pode assumir diferentes modelos 
de gestão no direito brasileiro, conforme previsão constitucional e legal. O 
ponto de partida está no art. 175 da Constituição Federal, que atribui ao 
Poder Público a incumbência de garantir a prestação dos serviços públicos, 
seja diretamente, seja por meio de concessão ou permissão, sempre prece-
dida de licitação. O dispositivo deixa claro, portanto, que o Estado não se 
desincumbe dessa função: permanece como titular do serviço, ainda que 
a execução possa ser delegada a terceiros. 
 
A execução direta, mencionada pela Constituição, deve ser com-
preendida de forma ampla. Ela abrange tanto a atuação da Administração 
direta, realizada por órgãos despersonalizados da União, Estados e Municí-
pios, como também a atuação da Administração indireta, composta por 
entidades dotadas de personalidade jurídica própria, como autarquias, fun-
dações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas. Esse 
é o modelo clássico, em que o próprio Estado organiza, mantém e fiscaliza 
o serviço, utilizando sua estrutura administrativa. 
 
Todavia, a complexidade da vida social e as limitações do aparato 
estatal conduziram ao surgimento de formas alternativas de gestão. A con-
cessão e a permissão de serviços públicos, disciplinadas pela Lei n. 
8.987/1995, constituem os instrumentos mais tradicionais de delegação à 
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iniciativa privada. Nesses casos, o particular assume a execução do serviço 
em seu próprio nome, por sua conta e risco, remunerando-se pela cobrança 
de tarifas diretamente dos usuários, sujeitando-se ao regime jurídico de di-
reito público e à fiscalização estatal. 
 
Além desse modelo clássico, a Lei n. 11.079/2004 introduziu as cha-
madas parcerias público-privadas (PPPs), que podem assumir a forma de 
concessão patrocinada ou de concessão administrativa. 
 
A primeira (concessão patrocinada) se caracteriza pela conjugação 
de receitas tarifárias com contraprestações pecuniárias do poder público, 
o que permite viabilizar serviços cuja remuneração não seria suficiente-
mente garantida apenas pela tarifa. 
 
Um exemplo do cotidiano está nas rodovias pedagiadas em regiões 
de baixo fluxo de veículos. Se a concessionária dependesse apenas do va-
lor arrecadado com pedágios, o contrato não se sustentaria financeira-
mente, pois a baixa demanda inviabilizaria a cobertura dos custos de ma-
nutenção, operação e investimento. Nesse caso, o poder público comple-
menta a receita com pagamentos periódicos ao concessionário, assegu-
rando tanto a continuidade da prestação quanto a modicidade da tarifa 
para os usuários. 
 
Outro caso prático pode ser observado em projetos de transporte 
coletivo urbano de massa, como metrôs ou VLTs (Veículos Leves sobre Tri-
lhos). A tarifa paga pelo passageiro dificilmente cobre todos os custos de 
operação e expansão desse tipo de sistema, que exige altos investimentos 
em infraestrutura. Nesses contratos, a Administração complementa a receita 
do concessionário com aportes financeiros, garantindo que o serviço seja 
oferecido a preços acessíveis e de forma contínua, ainda que não seja au-
tossustentável apenas pela cobrança direta ao usuário. 
 
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Também na área de iluminação pública algumas cidades têm ado-
tado concessões patrocinadas. Nesse modelo, o município mantém a co-
brança da contribuição de iluminação pública, mas, sabendo que esse va-
lor não é suficiente para custear investimentos em modernização (como a 
substituição por lâmpadas LED ou a expansão da rede em áreas periféricas), 
celebra contratos em que parte da remuneração é assegurada pelo próprio 
ente público. 
 
 
Já a concessão administrativa não admite cobrança direta dos usu-
ários, sendo integralmente custeada pelo poder público, razão pela qual se 
mostra adequada para serviços sociais ou atividades cuja natureza inviabi-
liza a cobrança tarifária. 
 
Um caso bastante ilustrativo é o de hospitais públicos construídos e 
administrados em regime de concessão administrativa. O parceiro privado 
pode ser responsável pela construção, manutenção predial, fornecimento 
de equipamentos e até pela gestão de serviços de apoio (como limpeza, 
segurança e alimentação). Entretanto, os usuários — pacientes do SUS — 
não pagam nada por esses serviços, que continuam gratuitos. Toda a remu-
neração do concessionário é paga pelo Estado, garantindo tanto a gratui-
dade ao usuário quanto a modernização da infraestrutura de saúde. 
 
Podemos mencionar ainda a gestão de escolas públicas. Há experi-
ências em que o parceiro privado assume a construção e manutenção de 
prédios escolares, fornecimento de material didático, tecnologia e apoio 
administrativo, enquanto o ensino continua a ser prestado gratuitamente e 
sob supervisão do Estado. Nesse arranjo, os alunos não arcam com qualquer 
custo, e a remuneração do parceiro advém exclusivamente de recursos pú-
blicos. 
 
 
Diego Dall’ Agnol Maia 
Professor | Direito | FMU 
Bens Públicos e Contratos Administrativos 
 
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Outra forma relevante de gestão é o contrato de gestão celebrado 
com organizações sociais, previsto na Lei n. 9.637/1998. Trata-se de modelo 
que permite a entidades privadas sem fins lucrativos,qualificadas como or-
ganizações sociais, a execução de serviços sociais de caráter não exclu-
sivo do Estado, como saúde, educação, cultura e pesquisa científica. A ló-
gica que inspira esse instrumento é a busca de maior eficiência e flexibili-
dade, mediante parcerias com entidades da sociedade civil, preservada a 
titularidade pública e assegurado o controle estatal por meio de metas e 
indicadores de desempenho. 
 
Não se pode esquecer ainda das franquias públicas, modalidade uti-
lizada, por exemplo, nos serviços postais, e dos mecanismos de gestão as-
sociada previstos no art. 241 da Constituição, regulamentados pela Lei n. 
11.107/2005. Os consórcios públicos e os convênios de cooperação permi-
tem que entes federativos se unam para executar conjuntamente determi-
nados serviços, o que é especialmente útil em áreas como saúde, sanea-
mento e transporte regional, nas quais a escala de atendimento ultrapassa 
a capacidade de um único município ou estado. 
 
É importante sublinhar que a Administração não é inteiramente livre 
para escolher a forma de gestão. Quando se tratar de execução por enti-
dades da Administração indireta, a criação deve ser autorizada por lei, con-
forme dispõe o art. 37, XIX, da Constituição. Por outro lado, quando a opção 
for pela delegação a particulares, a escolha deve observar critérios de ade-
quação à natureza do serviço. Assim, para serviços de caráter comercial ou 
industrial, com possibilidade de cobrança de tarifa, a forma preferencial é 
a concessão ou permissão, eventualmente na modalidade patrocinada. 
Para serviços que não comportem remuneração direta dos usuários, a alter-
nativa é a concessão administrativa. Já para serviços sociais, admite-se o 
contrato de gestão com organizações sociais ou, em certas hipóteses, a 
concessão administrativa. 
 
Diego Dall’ Agnol Maia 
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O desenho constitucional e legal das formas de gestão revela uma 
preocupação central: garantir que, independentemente do modelo ado-
tado, o interesse público seja preservado e o serviço prestado com obser-
vância aos princípios que o regem, como continuidade, modicidade, uni-
versalidade e eficiência. Essa diversidade de instrumentos não descaracte-
riza a titularidade estatal, mas amplia a capacidade de o Estado responder 
às demandas sociais, conjugando sua atuação direta com a participação 
regulada da iniciativa privada e da sociedade civil. 
 
 
6.8 EXERCÍCIOS PARA FIXAÇÃO 
 
 
Questão 1: A doutrina brasileira não apresenta consenso quanto ao 
conceito de serviço público. 
A) De acordo com a concepção ampla, seria correto incluir as ativi-
dades legislativas e jurisdicionais no rol dos serviços públicos? 
B) Pela concepção restritiva adotada por Celso Antônio Bandeira de 
Mello, qual é o núcleo material e formal do serviço público? 
 
Questão 2: A Constituição Federal de 1988, em seu art. 175, atribui ao 
Estado a titularidade dos serviços públicos. 
A) Essa titularidade pode ser transferida para particulares? 
B) Ainda que a execução seja delegada, quem permanece respon-
sável pela titularidade do serviço? 
 
Questão 3: O princípio da continuidade do serviço público projeta-se 
tanto nos contratos administrativos quanto na função pública. 
A) Quais são os efeitos desse princípio na execução contratual, espe-
cialmente diante de situações de inadimplemento? 
B) Como esse mesmo princípio justifica restrições ao direito de greve 
no âmbito da Administração Pública? 
Diego Dall’ Agnol Maia 
Professor | Direito | FMU 
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Questão 4: O direito brasileiro prevê diversas formas de gestão de 
serviços públicos. 
A) Qual é a característica essencial que diferencia a concessão pa-
trocinada da concessão administrativa? 
B) Dê um exemplo prático de serviço que pode ser viabilizado em 
regime de concessão administrativa e explique por que não se admite co-
brança direta do usuário.