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Atividades administrativas – 
parte II 
Conceito de poder de polícia
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2001)
O poder de polícia é exercido pelo Estado enquanto legislador, pois apenas ■
por lei se pode limitar e condicionar liberdades e direitos, enquanto que a 
função de polícia, como aplicação da lei, é exercida pelo Estado, como admi-
nistrador.
Modalidade de atividade do Estado. Evolução da abrangência do conceito ■
de acordo com o modelo de Estado adotado. Diferença da noção de serviço 
público.
Maria Sylvia Zanella di Pietro (2002) (sentido amplo) 
Atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individu- ■
ais, em benefício do interesse público.
Código Tributário Nacional (sentido estrito – função de 
polícia, polícia administrativa, atividade de polícia)
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da Administração Pública que, limitando 
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de 
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem e aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao 
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2003)
A atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou con- ■
cretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma 
da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscaliza-
dora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares 
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um dever de abstenção (non facere), a fim de conformar-lhes os comportamen-
tos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.
É toda atividade do Estado que visa condicionar e restringir o exercício de ■
direitos individuais, em nome do interesse público. 
Fundamento do poder de polícia
Supremacia do interesse público sobre o privado. Entende-se que a restrição ■
dos direitos particulares, neste caso, é fundamental para a prossecução do 
interesse público.
Evolução histórica do poder de polícia 
Evolução da abrangência do conceito de acordo com o modelo de Estado adotado. 
Assim como a noção de serviço público, a noção de poder de polícia assume diferentes 
contornos nos diversos tipos de Estados. 
Com efeito, já no Estado Absolutista, a noção de polícia administrativa se fazia 
presente. Era entendida, então, como o conjunto de atividades através das quais o sobe-
rano definia e garantia a ordem pública.
Na verdade, o Estado Absolutista tinha no poder de polícia a sua principal forma 
de legitimação. Tudo que o rei fazia era legitimado no poder de polícia, assegurando que 
todas as suas ordens visavam, em verdade, garantir a ordem e a segurança pública. Com 
essa justificativa, o Poder Público, o rei tudo podia e intervinha em todos os ramos da 
iniciativa privada.
É justamente por esse motivo que muitos denominam esse modelo de Estado 
como Estado de Polícia. Já no Estado Liberal, impõe-se uma redução do âmbito da noção 
de poder de polícia. Com efeito, a estrutura do Estado de Direito, fruto do liberalismo, 
impõe a submissão de toda atividade estatal à lei. E entendia-se, nesse período, que o 
Estado devia atuar o menos possível. Por isso, justamente, que nesse período os serviços 
públicos prestados pelo Estado eram mínimos (saneamento e iluminação). 
Mas, mesmo diante da característica não intervencionista do Estado Liberal, 
havia a autorização para o exercício do poder de polícia, em limites bem restritos. 
Assim, a atividade de polícia restringia-se à fiscalização da saúde e garantia da ordem 
pública, basicamente.
Já no Estado Social, ampliam-se os mecanismos de intervenção do Estado, como 
já vimos quando estudamos os serviços públicos. Essa ampliação também possibilita 
um aumento no campo de incidência do poder de polícia. Assim, Maria Sylvia Zanella 
di Pietro (2002) sustenta que o poder de polícia no Estado Social amplia seu campo de 
DIREITO ADMINISTRATIVO
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atuação, não mais sendo exercido somente em relação às atividades de segurança, mas 
também em campos da ordem econômica e social.
O que se entende, em suma, é que o exercício dos direitos individuais deve ser 
delimitado para que todos possam ter acesso a esses direitos. 
E a concepção social do Estado vai entender que é ao Poder Público que cabe a 
regulamentação e a fiscalização do uso ideal desses direitos. É por isso que, para alguns 
autores, os Estados ditos sociais definem-se por permitir uma extensa limitação da 
liberdade individual em prol do interesse público.
Veja como é possível explicar o Estado Social através, então, da análise das 
modalidades de atividade do Estado. Ora, ele é, por definição, um Estado que pretende, 
com isso, garantir a todos os homens condições mínimas de sobrevivência. 
Com isso, garantirá essas condições basicamente através da prestação de serviços 
públicos. Contudo, mesmo em relação às atividades que não sejam serviços públicos, vai 
exercer uma grande intervenção, fiscalizando e condicionando as atividades econômicas 
e sociais com o objetivo de assegurar, concretamente, o interesse público.
Meios de atuação do poder de polícia
Genérico (lei, atos normativos) – ordem de polícia. ■
Específico. ■
Consentimento
Vinculado (licença). ■
Discricionário (autorização). ■
Fiscalização
Medidas preventivas. ■
Medidas repressivas (autuação – constatação formal dos fatos). ■
Sanção de polícia
Repressão da infração (aplicação de multa). ■
Características do poder de polícia
Discricionariedade. ■
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Autoexecutoriedade. ■
Coercibilidade. ■
Setores de atuação do poder de polícia
Polícia de costumes (censura, interdição de locais, cassação de licença e vigi- ■
lância).
Polícia da comunicação (regular a diversão e espetáculos públicos). ■
Polícia sanitária (remédios, alimentos, condições de higiene). ■
Polícia de viação (meios e vias de transporte). ■
Polícia do comércio e da indústria. ■
Polícia das profissões (Estatuto da Advocacia – Lei 8.906/94). ■
Polícia ambiental. ■
Polícia de estrangeiros. ■
Polícia edilícia. ■
Diferença entre polícia administrativa 
e polícia de segurança 
Polícia administrativa Polícia de segurança
Ação preventiva Ação repressiva
Ilícito administrativo Ilícito penal
Direito Administrativo Direito Processual Penal
Atuação por diferentes órgãos Atuação através de corporações especializadas
Os limites do poder de polícia
Necessidade ■ : a medida de polícia só pode ser adotada para evitar ameaças 
reais ou prováveis de perturbações ao interesse público (Ex.: comício).
Proporcionalidade ■ : relação necessária entre a limitação ao direito individual 
e o prejuízo a ser evitado.
Eficácia ■ : a medida deve ser adequada para impedir um dano à coletividade.
DIREITO ADMINISTRATIVO
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Conceito de fomento
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2001)
Função administrativa através da qual o Estado ou seus delegados estimulam ■
ou incentivam, direta, imediata e concretamente, a iniciativa dos administra-
dos ou de outras entidades, públicas e privadas, para que estas desempenhem 
ou estimulem, por seu turno, as atividades que a lei haja considerado de inte-
resse público para o desenvolvimento integral e harmonioso da sociedade.
Contexto da atividade de fomento 
como modalidade de atividade estatal
Modalidadede atividade do Estado. ■
Diferença da noção de serviço público. ■
Fundamento da atividade de fomento
Indisponibilidade do interesse público.
Medidas de atuação de fomento
Medidas honoríficas. ■
Medidas econômicas: ■
a) auxílio direto (antecipações, subsídios);
b) auxílio indireto (isenções fiscais).
Meios jurídicos de convencimento do particular. ■
Intervenção do Estado no domínio econômico
O Estado pode ser:
agente econômico; ■
agente disciplinar da economia. ■
Instrumentos de participação do Estado na economia:
empresa pública; ■
sociedade de economia mista; ■
entidades estatais ou paraestatais. ■
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A intervenção no domínio econômico atualmente se dá através da Regulação da 
atividade econômica, que ocorre por meio de:
fiscalização; ■
incentivo; ■
planejamento. ■
O Estado passa a regulador, promotor e planejador da atividade econômica, na 
forma do artigo 174 da CF – Estado como agente normativo e regulador.
Indica-se a leitura e fixação dos conceitos de poder de polícia e fomento e a distinção 
entre polícia administrativa e polícia de segurança.
DIREITO ADMINISTRATIVO
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