Operações de Garantia da Lei e da Ordem

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HISTÓRIA DAS OPERAÇÕES DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM (2006-2016) – 
UMA INTRODUÇÃO AO TEMA. 
Luiz Claudio Duarte1 
 
INTRODUÇÃO 
O presente trabalho é uma aproximação inicial com o tema das Operações de Garantia 
da Lei e da Ordem (Op GLO) realizadas pelas Forças Armadas (FA), sobretudo a força terrestre, 
o Exército Brasileiro (EB), em diferentes pontos do território nacional desde a segunda metade 
dos anos de 1980. É uma parte inicial da pesquisa do projeto de pós-doutoramento que 
desenvolvo no Instituto de História da UFRJ, cujo escopo é analisar as Op GLO nos governos 
dos presidentes Lula da Silva e Dilma Rousseff. Aqui, no entanto, o escopo foi restringido à 
apresentação da fundamentação jurídica do emprego das FA em Op GLO em áreas urbanas e a 
um breve histórico dessas operações entre 1988 e 2015. 
FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA E DEFINIÇÃO CONCEITUAL 
A atuação das FA em Op GLO está amparada em vários estatutos legais sendo a 
principal base jurídica o artigo 142 da Constituição Federal (CF), a qual se somam a Lei nº 
9.299, de 07/08/1996, alterada pela Lei Complementar nº 97, de 09/06/1999, alterada pela Lei 
Complementar nº 117, de 02/09/2004 e Lei Complementar nº 136, de 25/08/2010; o Decreto nº 
3.897, de 24/08/2001 e o Decreto nº 7.974, de 01/04/2013. Em 2014 o Ministério da Defesa 
regulamentou o emprego das Forças Armadas em Op GLO através da Publicação MD33-M-10 
– Garantia da Lei e da Ordem2 – de 31/01/2014, a qual, tem por fundamento jurídico os Incisos 
III, IV e IX do artigo 1º do anexo I do já referido Decreto nº 7.974, de 01/04/2013. 
O artigo 142 da CF diz que: 
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela 
Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com 
base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da 
 
1 Professor Associado do Departamento de História de Campos da Universidade Federal Fluminense (CHT/UFF). 
Realiza estágio pós-doutoral no IH/UFRJ. Líder do Laboratório de História do Poder e das Ideologias – LAHISPI. 
Contatos: lcdhistoriador@gmail.com e l_c_duarte@id.uff.br 
2 Esta Publicação, que não é uma autorização para o emprego das FA em Op GLO, foi disposta para os órgãos e 
instituições competentes por meio da Portaria Normativa nº 186/MD, de 31/01/2014, publicada pelo D.O.U nº 23, 
de 03/02/2014. 
mailto:lcdhistoriador@gmail.com
mailto:l_c_duarte@id.uff.br
 
 
República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, 
por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. (Disponível em: 
) 
 O texto constitucional define que as FA estão “sob a autoridade suprema do Presidente 
da República” e que se destinam “à defesa da Pátria” e “à garantia dos poderes constitucionais”, 
e mais, “por iniciativa de qualquer destes” (poderes constitucionais), à garantia “da lei e da 
ordem”. Ou seja, a rigor, não somente o presidente da República, mas também as presidências 
do STF, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (que representam o topo hierárquico 
dos três poderes constitucionais: executivo, judiciário e legislativo), poderiam acionar as FA 
em Op GLO. Entretanto, o comando supremo das FA não é compartilhado, ele é exclusivo do 
chefe do Executivo Federal. 
O Decreto nº 3.897, de 24/08/2001, que “Fixa as diretrizes para o emprego das Forças 
Armadas na garantia da lei e da ordem e dá outras providências” estabelece: 
Art. 2º É de competência exclusiva do Presidente da República a decisão de emprego 
das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem. 
§ 1º A decisão presidencial poderá ocorrer por sua própria iniciativa, ou dos outros 
poderes constitucionais, representados pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, 
pelo Presidente do Senado Federal ou pelo Presidente da Câmara dos Deputados. 
§ 2º O Presidente da República, à vista de solicitação de Governador de Estado ou do 
Distrito Federal, poderá, por iniciativa própria, determinar o emprego das Forças 
Armadas para a garantia da lei e da ordem. (Disponível em: 
) 
Essa exclusividade do comando ficará mais clara com o artigo 15 da Lei Complementar 
nº 97, de 09/06/1999 o qual define: 
Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes 
constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de 
responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado 
da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de 
subordinação: 
[...] 
§ 1º Compete ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, 
por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos 
poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, 
do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados. 
§ 2º A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de 
quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas 
em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à 
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, 
relacionados no art. 144 da Constituição Federal. (Disponível em: 
). 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htmhttp:/www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
file:///C:/Doc2pdf/3/%3chttp:/www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/d3897.htm%3e
mailto:http://www2.camara.leg.br/legin/fed/leicom/1999/leicomplementar-97-9-junho-1999-377583-publicacaooriginal-1-pl.html
mailto:http://www2.camara.leg.br/legin/fed/leicom/1999/leicomplementar-97-9-junho-1999-377583-publicacaooriginal-1-pl.html
 
 
Também a Publicação MD-33-M-10 reforça o fundamento jurídico de que, ainda que 
demandada por qualquer dos outros poderes constituídos ou por algum governo estadual, 
somente o presidente da República poderá autorizar o emprego das FA em Op GLO. Lê-se nela: 
“A decisão pelo efetivo emprego das Forças Armadas em Op GLO é de responsabilidade 
exclusiva do Presidente da República” (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2014:13). 
Desde 1988 a Constituição Federal destina às FA também a missão de, ainda que de 
forma localizada e episódica, atuar na manutenção da lei e da ordem. Inclusive subordinado ao 
Exército, como forças auxiliares, as polícias militares dos Estados. Mas, somente em 2014 
editou-se a Publicação MD33-M-10 estabelecendo conceitos, procedimentos, orientações e 
planejamentos para o emprego das FA em Op GLO (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2014). Dessa 
forma, a referida publicação constitui-se em uma espécie de Manual de GLO, cujos exemplares, 
em um total de 23, foram distribuídos aos órgãos vinculados ao Aparelho Repressivo do Estado 
(ALTHUSSER, 1989). 
A Publicação MD33-M-10 define Op GLO como sendo: “[...] uma operação militar 
determinada pelo Presidente da República e conduzida pelas Forças Armadas de forma 
episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, que tem por objetivo a 
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio [...]” 
(MINISTÉRIO DA DEFESA, 2014:14). São, na conceituação do MD e do EMCFA, operações 
militares, mas não operações de guerra: “As Operações de Garantia da Lei e da Ordem (Op 
GLO) caracterizam-se como operações de ‘não-guerra’, pois, embora empregando o Poder 
Militar, no âmbito interno, não envolvem o combate propriamente dito, mas podem, em 
circunstâncias especiais, envolver o uso de força limitada” (MINISTÉRIO DA DEFESA, 
2014:17). Isto porque as Op GLO não são operações de guerra, não estão voltadas à Defesa 
militar da pátria,mas são operações de Segurança interna. 
Como explicado pelo Livro Branco de Defesa: 
As operações de GLO demandam preparação e treinamento especial. O emprego das 
Forças nesse tipo de operação é fundamentalmente diferente, em princípio e doutrina, 
do tradicional emprego em missões relacionadas à defesa externa, onde o foco é atuar 
sobre forças inimigas, perfeitamente identificáveis no terreno, normalmente 
caracterizadas como uma força militar armada e uniformizada. (MINISTÉRIO DA 
DEFESA, 2012: 159). 
 
 
E como esclarece Ferreira Neto ao diferenciar Defesa de Segurança3: 
Como hipótese central, Defesa está associada à Segurança Militar, logo, às Forças 
Armadas, e Segurança, um conceito bem mais amplo, inclui outros órgãos e 
instituições inclusive a própria sociedade, representante do verdadeiro significado da 
expressão cidadania. Nesse sentido, dentro de Segurança estão as Operações da 
Garantia da Lei e da Ordem, o combate ao narcotráfico e ao crime organizado, as 
ações humanitárias e as de defesa civil, além da probabilidade da guerra, por exemplo. 
(FERREIRA NETO, 2013:131, grifo no original). 
E é importante destacar que toda a legislação pertinente considera a participação das FA 
em missões de segurança interna, isto é, vinculadas à segurança pública, como subsidiárias, não 
precípua. 
Se no tocante ao ordenamento jurídico a Publicação MD33-M-10 é bastante clara, no 
tocante aos conceitos que orientam o planejamento e o emprego das FAem Op GLO 
entendemos haver lacunas importantes. Não obstante defini-las como sendo operações de ‘não-
guerra’, falta ao Manual de GLO a conceituação do que seja uma ‘não-guerra’, bem como uma 
definição clara de quem são (em termos conceituais) os indivíduos ou grupos alvos da ação das 
forças de repressão atuantes em uma Op GLO. Trata-se de inimigos, no sentido, por exemplo, 
do famoso “inimigo interno”, como se dizia na Doutrina de Segurança Nacional dos tempos da 
Guerra Fria? 
É preocupante que na documentação dedicada a orientar o engajamento e a preparação 
das tropas para atuação em Op GLO estejam ausentes de forma clara o entendimento de que 
tais operações não possuem caráter de Defesa (FERREIRA NETO, 2013), mas de Segurança e 
que, portanto, como genericamente afirma a Publicação MD33-M-10, tratam-se de operações 
de ‘não-guerra’ que não confrontam um “inimigo”, mas pessoas ou grupos envolvidos em ações 
tidas, segundo a legislação vigente, como de “desordem” ou ameaça à segurança interna, à 
segurança das instituições, à segurança pública, ou Ameaças4; mas não configuram risco à 
Segurança Nacional. Seus sujeitos não são “inimigos”, mas aqueles a quem a Publicação 
 
3 O autor é capitão QCO Geografia. Professor de Relações Internacionais e de Geografia da Academia Militar das 
Agulhas Negras. Mestre em Estudos Estratégicos da Defesa e da Segurança pelo INEST/UFF. 
4 Ameaças. De acordo com a Publicação MD33-M-10, “são atos ou tentativas potencialmente capazes de 
comprometer a preservação da ordem pública ou ameaçar a incolumidade das pessoas e do patrimônio”. 
(MINISTÉRIO DA DEFESA, 2014: 15). 
 
 
MD33-M-10 classifica como APOP5. Ter essas definições conceituais claras seria de grande 
importância no preparo, no adestramento das tropas engajadas nas Op GLO e é uma lacuna 
importante que tal conceituação não seja presente na documentação oficial que orienta as Op 
GLO. 
O emprego dos militares em Op GLO, é, como vimos, previsto na CF e em vários 
estatutos legais, contudo, tal emprego deveria ser esporádico, em situações excepcionais, e em 
locais determinados e com prazos curtos, diferentemente do que se tem verificado desde 1988. 
A preparação em termos de material, engajamento, adestramento e doutrina é assaz diferente 
do que é demandado à preparação das tropas para o cumprimento da missão realmente precípua 
do aparelho militar: a Defesa da pátria. 
A necessidade de se adequar às FA a essa nova realidade, tanto em termos de materiais 
(por exemplo, a adoção dos novos fuzis IA2 com munição 5.56mm em substituição ao modelo 
anterior, FAL, que utilizava munição 7.62mm6), quando de doutrina é destacada por estudiosos 
do tema como Max Repsold (2012) e Ferreira Neto (2013). O primeiro enfatiza: 
É fundamental a participação da sociedade e do Poder Público, em todo os seus níveis, 
e as Forças Armadas devem estar preparadas para este novo cenário, em que se verão 
menos guerras convencionais e delas se poderá exigir mais atuações internas, onde 
não haverá a definição de um inimigo. Nesse contexto, caso efetivamente se 
concretize, para o bom desempenho dessas novas missões, é necessário um efetivo 
preparo, não só de homens e equipamentos, mas, principalmente, da conscientização 
da população e da elaboração de um ordenamento jurídico que lhes garanta a atuação 
sem ofensa aos direitos constitucionais fundamentais, previstos na Constituição e nas 
leis pátrias. (REPSOLD, 2012: 9)7. 
Por sua vez o texto do capitão Ferreira Neto mostra-nos como, 25 anos depois da 
primeira e trágica Op GLO realizada no Brasil, a invasão da CSN por tropas do Exército para 
reprimir a greve dos operários em 1988, o aparelho militar ainda tem lacunas em termos 
doutrinários e de preparação para o seu uso em ambiente urbano, onde o alvo da ação não são 
forças militares de um ente estatal estrangeiro, um invasor, um inimigo externo, mas cidadãos 
 
5Na definição da Publicação MD33-M-10 “Agentes de Perturbação da Ordem Pública (APOP) são pessoas ou 
grupos de pessoas cuja atuação momentaneamente comprometa a preservação da ordem pública ou ameace a 
incolumidade das pessoas e do patrimônio”. (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2014: 15). 
6 Uma versão do IA2 com munição 7.62mm também já está sendo produzida pela IBEL, porém, o provável é que 
nas Op GLO sejam empregado o modelo com uso de munição 5.56mm. Cf. . 
7 O autor é promotor de justiça e fez o Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE) da Escola Superior 
de Guerra (ESG). 
http://www.planobrazil.com/imbel-ia2-exercito-vai-comecar-a-testar-novo-fuzil-ia2-7-62x51mm/
http://www.planobrazil.com/imbel-ia2-exercito-vai-comecar-a-testar-novo-fuzil-ia2-7-62x51mm/
 
 
nacionais, contra os quais, em tese, não se deve aplicar os conceitos de guerra e inimigo. 
No ano de 2011, à guise de exemplo, a Academia Militar das Agulhas Negras iniciou 
o processo de ‘Transformação do Ensino’. Uma das consequências, tanto da mudança 
do contexto global, quando do processo de ensino, trata do debate acerca das 
denominadas Operações de Guerra e de Não-Guerra. Esses são alguns 
questionamentos que conduzem essa discussão: ‘O que caracteriza cada uma dessas 
operações e, por conseguinte, o que as difere? Há dispositivo legal para emprego da 
tropa militar em ambas? Quais? Como preparar as habilidades do futuro oficial para 
essas demandas difusas?’. Enfim, uma série de indagações complexas e que, por isso, 
vem trazendo desafios ao modelo até então vigente. 
Por enquanto, têm-se as seguintes conclusões, ainda que parciais: quanto as 
Operações de Guerra, estão incluídas ações típicas de Forças Armadas, envolvendo 
conflito de poder militar no cenário entre Estados, considerando a anarquia do 
sistema. É a ameaça clássica, típica da Defesa, fruto da lógica competitiva do sistema 
de Estados. Caracterizaria a Segurança Militar propriamente dita. 
Nas operações de Não-Guerra, estão enquadradas as ações/operações típicas de 
Segurança que não a militar, essencialmente: combate aos delitos 
transterritoriais/transnacionais; operações de garantia da lei e da ordem, missões de 
paz, defesa civil, ações humanitárias; ou seja, a utilização da expressão do poder 
militar em ‘outras seguranças’ que não necessariamente envolvem, em um primeiromomento, o binômio tradicional Segurança Nacional – Defesa Nacional. A 
participação do Exército como Força Coordenadora das ações de Segurança (lato 
sensu) nos eventos Rio+20 (2012) e Copa das Confederações (2013), e nas vindouras 
Copa do Mundo (2014) e Olimpíadas (2016) são alguns exemplos desse tipo de 
operação, que refletem essa fundamentação. (FERREIRA NETO, 2013: 143-144, 
itálico no original). 
Ao que parece tem sido um processo de aprendizado pela prática. A qual tem sido tão 
recorrente que abre questionamentos sobre estar ou não havendo uma intervenção indevida dos 
militares em questões de segurança pública ou uma militarização da segurança pública. 
OPERAÇÕES DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM – BREVE HISTÓRICO 
Como dissemos esse texto é apenas uma aproximação inicial com o tema e ainda não 
procederemos a análise densa das operações realizadas no período 2006-2016, mas apenas um 
inventário das operações realizadas desde 1988 quando as FA passaram a ser empregas em Op 
GLO. Obviamente não há espaço para descrevê-las uma a uma. Olhando o quadro gera pode-
se perceber que das 46 Op GLO realizadas entre 1988 e 2015 (período para o qual encontramos 
informações) elas se destinaram, quanto aos seus objetivos da seguinte forma: 26,09% foram 
missões para confrontar grupos delituosos, organizações criminosas, o que, em tese, está em 
conformidade com a legislação vigente; igual percentual, 26,09% das Op GLO foram para 
reprimir movimentos grevistas (insubordinações) de policiais militares em vários estados da 
federação entre os anos de 1997 (a maior parte) e 2012 (ALMEIDA, 2007, 2007, 2011). Claro 
que tais intervenções dos militares também foram juridicamente amparadas, mas não se lhes 
 
 
pode ocultar o caráter político, de repressão a um movimento de reivindicação por reajuste 
salarial e condições de trabalho; 19,56% foram missões de garantia da ordem em pleitos 
eleitorais por solicitação do TSE8; 15,33 para dar segurança em eventos, geralmente de 
abrangência internacional; 6,52% foram missões que confrontaram movimentos sociais civis; 
4,35% para dirimir conflitos entre indígenas e garimpeiros e 2,17% para confrontar policiais 
civis grevistas, constituindo-se, como nos casos das Op GLO contrárias às greves dos policiais 
militares e contraias às manifestações da sociedade civil organizada, ações de repressão a lutas 
políticas, a manifestações políticas e/ou reivindicatórias e não ameaças criminosa. 
Na história das Op GLO encontramos vítimas fatais que não eram sempre “bandidos” 
armados. Dentre as vítimas temos os operários da CSN, o professor de inglês e advogado 
Frederico Branco, morto por militares do Exército na operação Guanabara em 2003, além 
daqueles que sofreram formas não letais de repressão e violência estatal, sempre considerada 
legítima. Em vários momentos os aparelhos repressivos da União, FA, foram empregados para 
confrontar os aparelhos repressivos estaduais (policiais) em atos de insubordinação (greves) 
demonstrando que a crise da Segurança pública tem componentes bem complexos que não se 
reduzem a presença de grupos criminosos nas grandes cidades. 
CONCLUSÃO 
Compreender os significados das Op GLO, algo que deveria ser esporádico, mas parece 
ter chegado para ficar e suas implicações tanto para as corporações militares como, sobretudo, 
para a democracia brasileira mostra-se urgente. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
ALMEIDA, Juniele Rabêlo de. Farda e Protesto (policiais militares de Minas Gerais em 
Greve). Belo Horizonte: Segrac Editora e Gráfica, 2008. 
ALMEIDA, Juniele Rabêlo de. Policias Militares Brasileiros: ciclo de protestos e punições 
corporativas. ANPUH. Anais... XXIV Simpósio Nacional de História. 2007. Disponível em: 
. 
ALMEIDA, Juniele Rabêlo de. Tropas em Greve: Militarismo e Democratização no Ciclo de 
Protestos dos Policiais Militares Brasileiros. Revista Saeculum. João Pessoa: Departamento de 
História da UFPB, nº 24, p. 105-122, jan./jun. 2011. 
 
8 Em geral essas missões se desdobram em primeiro e segundo turnos, mas consideramos como uma mesma GLO. 
mailto:http://snh2007.anpuh.org/resources/content/anais/Juniele%20Rabelo%20de%20Almeida.pdf
mailto:http://snh2007.anpuh.org/resources/content/anais/Juniele%20Rabelo%20de%20Almeida.pdf
 
 
ALTHUSSER, Louis. Aparelhos Ideológicos de Estado: Nota Sobre os Aparelhos Ideológicos 
de Estado. 4ª ed. Rio de Janeiro: Graal, 1989. 
FERREIRA NETO, Walfredo. Defesa e Segurança: Guerra e Não-Guerra: conceitos teóricos; 
reflexos práticos. Revista Anuário da Academia Militar das Agulhas Negras. Resende: AMAN, 
v. 1, p. 130-145, 2013. 
MINISTÉRIO DA DEFESA. Livro Branco da Defesa Nacional. Brasília. 2012. Disponível em: 
. 
MINISTÉRIO DA DEFESA. Publicação MD33-M-10 – Garantia da Lei e da Ordem. 2ª ed. 
Brasília: Diário Oficial da União, nº 23, de 03/02/2014. Disponível em: 
. 
REPSOLD, Max Brito. Operações de Garantia da Lei e da Ordem e o Ordenamento Jurídico. 
Rio de Janeiro: Escola Superior de Guerra, Departamento de Estudos, Monografia, 43 f. 
CAEPE, 2012. 
mailto:https://www.defesa.gov.br/arquivos/estado_e_defesa/livro_branco/livrobranco.pdf
mailto:https://www.defesa.gov.br/arquivos/File/doutrinamilitar/listadepublicacoesEMD/md33_m_10_glo_1_ed2013.pdf
mailto:https://www.defesa.gov.br/arquivos/File/doutrinamilitar/listadepublicacoesEMD/md33_m_10_glo_1_ed2013.pdf