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FORMULAÇÃO, GESTÃO E 
AVALIAÇÃO DE POLITICAS PÚBLICAS 
 
2 
 
 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 4 
POLÍTICAS PÚBLICAS .............................................................................................. 6 
O PAPEL DOS GOVERNOS ...................................................................................... 8 
MODELOS DE FORMULAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................ 9 
O tipo da política pública ........................................................................................ 9 
Incrementalismo .................................................................................................... 10 
O ciclo da política pública .................................................................................... 10 
Coalizão de defesa ................................................................................................ 12 
Arenas sociais ....................................................................................................... 13 
Modelo do "equilíbrio interrompido" ................................................................... 13 
Modelos influenciados pelo "novo gerencialismo público" e pelo ajuste fiscal
 .................................................................................................................................. 14 
OS SISTEMAS DE INDICADORES DE MONITORAMENTO NO CICLO DE 
POLÍTICAS E PROGRAMAS ................................................................................... 16 
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................ 27 
Breve histórico sobre a avaliação de políticas públicas ................................... 28 
Do “estado do campo” de avaliação de políticas públicas ............................... 30 
Metodologia de avaliação de políticas públicas ................................................. 33 
A avaliação como instrumento de gestão ........................................................... 41 
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 43 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 44 
 
 
 
 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
A NOSSA HISTÓRIA, inicia com a realização do sonho de um grupo de 
empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação 
e Pós-Graduação. Com isso foi criada a INSTITUIÇÃO, como entidade oferecendo 
serviços educacionais em nível superior. 
A INSTITUIÇÃO tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação 
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua. 
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que 
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de 
publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
Conforme revela a literatura internacional, assim como as experiências 
vivenciadas pelos gestores e técnicos públicos, o processo de estruturação de 
Sistemas de Monitoramento e Avaliação (SM&A) de Políticas, programas ou da ação 
governamental é um empreendimento complexo. Um Sistemas de Monitoramento e 
Avaliação (SM&A) pode ser entendido, em um sentido lato, como o conjunto de 
atividades, articuladas, sistemáticas e formalizadas, de produção, registro, 
acompanhamento e análise crítica de informações geradas na gestão de políticas 
públicas, de seus programas, produtos e serviços, por parte das organizações, 
agentes e público-alvo envolvidos, com a finalidade de subsidiar a tomada de decisão 
com relação aos esforços necessários para a melhoria da ação pública. 
Se trata, por tanto, de um conjunto de atividades inerentes ao ciclo de gestão e 
produção das Políticas Públicas, direcionadas à sistematização de informação acerca 
dos aspectos considerados críticos para o êxito dos programas, uma vez que a 
avaliação tem o propósito de subsidiar os gestores com essas informações 
sistematizadas. 
Além de prover informação para análise das entregas de produtos e serviços e 
para a correção de eventuais falhas da ação governamental, os SM&A também se 
destinam a gerar conhecimentos a respeito dos impactos das políticas e programas, 
assim como de custos de produção dos mesmos. Sistemas de M&A seriam, portanto, 
instrumentos importantes para garantir maior transparência da forma de utilização dos 
recursos públicos e para subsidiar decisões sobre o mérito e relevância das políticas 
e programas na repartição orçamentária. 
Dessa forma, a presente disciplina busca trazer alguma contribuição de 
natureza conceitual e metodológica para ajudar na compreensão dos sistemas de 
monitoramento e na especificação de pesquisas de avaliação que realmente se 
prestem ao objetivo de permitir o seguimento contínuo e aperfeiçoamento efetivo da 
ação governamental e, mais propriamente, a gestão de programas sociais, a partir da 
perspectiva de um Ministério setorial (ou órgão equivalente, voltado a um campo 
específico da Política Social). 
5 
 
 
 
Assim, faz-se uma exposição do ciclo de formulação e avaliação de políticas 
públicas e programas, para, em seguida, discutir as especificidade dos sistemas de 
indicadores de monitoramento e das pesquisas de avaliação; de como e devem se 
integrar. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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POLÍTICAS PÚBLICAS 
Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. 
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o 
governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de 
ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo 
veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente 
ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza 
a definição de política pública como "o que o governo escolhe fazer ou não fazer". A 
definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises 
sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, 
por quê e que diferença faz. 
Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de 
problemas. Críticos dessas definições, que superestimam aspectos racionais e 
procedimentais das políticas públicas, argumentam que elas ignoram a essência da 
política pública, isto é, o embate em torno de ideias e interesses. Pode-se também 
acrescentar que, por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definições 
deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos 
governos. Deixam também de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer 
entre os governos e outras instituições e grupos sociais. No entanto definições de 
políticas públicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o lócus onde os 
embates em torno de interesses, preferências e ideias se desenvolvem, isto é, os 
governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas 
públicas assumem, em geral, uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o 
todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, 
interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferençasvisto que pressupõe a 
atribuição de valores a um conjunto de metas, definindo-se o êxito do programa em 
função de que tais metas tenham sido cumpridas. Algumas limitações desse tipo de 
avaliação são: dificuldade de especificar as metas de forma precisa; seleção de metas 
a serem incluídas no processo de avaliação; mudanças nas metas ao longo da própria 
execução do programa (Costa e Castanhar, 2003). 
A avaliação de processo visa detectar defeitos na elaboração dos 
procedimentos, acompanhar e avaliar a execução dos procedimentos de implantação 
dos programas, identificar barreiras e obstáculos à sua implementação e gerar dados 
para sua reprogramação, por meio do registro de intercorrências e de atividades. 
 Essa avaliação se realiza concomitantemente ao desenvolvimento do 
programa, portanto, o uso adequado das informações produzidas permite incorporar 
mudanças ao seu conteúdo (Carvalho, 2003; Costa e Castanhar, 
2003). Já a avaliação de impacto, conforme Carvalho (2003:186), ―é aquela 
que focaliza os efeitos ou impactos produzidos sobre a sociedade e, portanto, para 
além dos beneficiários diretos da intervenção pública, avaliando-se sua efetividade 
social. 
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Busca-se nessa avaliação detectar as mudanças que efetivamente ocorreram 
e em que medida as mudanças ocorreram na direção desejada. De acordo com a 
autora, dois pressupostos orientam a avaliação de impacto: o primeiro reconhece 
propósitos de mudança social na política em análise e, dessa forma, faz sentido 
configurar a investigação para mensurar seus impactos; o segundo pressuposto é o 
que estrutura a análise com base em uma relação causal entre o programa e a 
mudança social provocada. 
Não basta constatar a ocorrência de mudança, é preciso estabelecer a relação 
causa-efeito entre as ações de um programa e o resultado final obtido; entre essas e 
a ação pública realizada por meio da política (Garcia, 2001; Carvalho, 2003; Costa e 
Castanhar, 2003). Por sua natureza avaliativa ela é considerada ex post facto. Por 
fim, a avaliação, como instrumental de análise, pode-se valer também dos métodos 
próprios da pesquisa social. 
A sua escolha, entretanto, não é casual nem mesmo predeterminada, pois o 
pressuposto é que seja conforme os objetivos (explícitos ou implícitos) estabelecidos 
pela política (Carvalho, 2003). Um último comentário merece ser prestado aos estudos 
de avaliação de avaliações, ou metaavaliações. Segundo Henry (2001), em algum 
momento os avaliadores também serão responsabilizados (accountable) pelas suas 
decisões. 
 Mais provavelmente, os avaliadores serão responsabilizados não apenas em 
adotar procedimentos-padrão, mas pelos seus resultados e pelos impactos de seus 
achados. Para esse autor, o futuro da metaavaliação passará a focar com mais 
intensidade as avaliações individuais — durante o processo, os critérios para definir o 
que é certo nas avaliações individuais serão melhorados, criticados, revisados e, 
talvez, aceitos. Conforme Henry (2001), o interesse em metaavaliações pode produzir 
duas linhas importantes de trabalhos para o campo. 
Em primeiro lugar, um resultado muito positivo poderia ser um conjunto de 
estudos empíricos que examinam os impactos verdadeiros das avaliações. 
A segunda contribuição das meta avaliações diz respeito às revisões de 
avaliações individuais. Henry (2001) assinala que os métodos para testar avaliações 
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específicas devem trazer à luz preconceitos e inclinações quando eles ocorrerem e 
devem fazer com que esses achados sejam acessíveis. 
A avaliação como instrumento de gestão 
Entre as inúmeras definições existentes pode-se sustentar que avaliação formal 
é (1) um julgamento (porque envolve valores) (2) sistemático (porque baseia-se em 
critérios e procedimentos previamente reconhecidos) (3) dos processos ou dos 
produtos de (4) uma política, programa ou projeto, tendo como referência (5) critérios 
explícitos, a fim de contribuir para (6) o seu aperfeiçoamento, a melhoria do processo 
decisório, o aprendizado institucional e/ou o aumento da accountability. Assim sendo, 
é possível reconhecer que a avaliação contém duas dimensões. 
A primeira é técnica, e caracteriza-se por produzir ou coletar, segundo 
procedimentos reconhecidos, informações que poderão ser utilizadas nas decisões 
relativas a qualquer política, programa ou projeto. A segunda é valorativa, consistindo 
na ponderação das informações obtidas com a finalidade de extrair conclusões acerca 
do valor da política, programa ou projeto. 
Ainda assim, a finalidade da avaliação não é necessariamente distinguir as 
intervenções de qualquer natureza segundo sejam, boas ou más, exitosas ou 
fracassadas. Muito mais importante e proveitoso é apropriar-se da avaliação como um 
processo de apoio a um aprendizado contínuo, de busca de melhores decisões e de 
amadurecimento da gestão. 
A avaliação formal permite julgar processos e produtos de vários modos. 
Primeiro, levantando questões básicas tais como os motivos de certos fenômenos (por 
exemplo: o que causa os elevados índices de morte violenta entre os jovens 
brasileiros?). Este tipo de avaliação pode focalizar relações de causa e efeito com a 
finalidade de recomendar medidas para lidar com o problema. 
 Em segundo lugar, a avaliação formal pode ser usada como instrumento de 
acompanhamento de políticas ou programas de longo prazo. Nesses casos são 
realizadas várias avaliações em estágios-chave da política ou programa, a fim de 
prover dados confiáveis sobre os seus impactos e sobre como podem ser estes 
mitigados ou melhorados. 
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Em terceiro, ao final de um programa ou projeto a avaliação pode indicar o seu 
sucesso na consecução dos seus objetivos e permitir avaliar a sua sustentabilidade, 
ou seja, a possibilidade da sua continuidade através do tempo. 
 A avaliação formal pode contribuir para aperfeiçoar a formulação de políticas 
e projetos especialmente tornando mais responsável a formulação de metas, e 
apontar em que medida os governos se mostram responsivos frente às necessidades 
dos cidadãos. Pode mostrar se as políticas e programas estão sendo concebidos de 
modo coordenado ou articulado; e em que medida estão sendo adotadas abordagens 
inovadoras na resolução de problemas que antes pareciam intratáveis. 
Pode indicar como vão sendo construídas as parcerias entre governo central e 
local, entre os setores público, privado e terceiro setor, identificar as condições de 
sucesso ou fracasso dessas parcerias e apontar como podem ser aperfeiçoadas a fim 
de ganharem abrangência e se tornarem estratégias nacionais das políticas de 
desenvolvimento. 
 Os modelos contemporâneos de formulação de políticas enfatizam a 
importância dos objetivos compartilhados em lugar das estruturas organizacionais ou 
das funções existentes. Mas a articulação de políticas/programas não se resume a 
abordagens compartilhadas de questões comuns. 
A articulação horizontal entre agências ou organizações requer melhor 
coordenação entre os gestores e melhor articulação vertical entre os que tomam as 
decisões e os que os implementam. Isto não é um fim em si mesmo, mas deve estar 
presente onde agrega valor, e é especialmente importante quando as políticas ou 
programas se dirigem às questões socialmente perversas. Nesses casos, avaliação 
formal permite aprender e incorporar lições à implementação de novas 
políticas/programas. 
 
 
 
 
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CONSIDERAÇÕES FINAIS 
A ampliação do gasto social no Brasil e a diversificação dos programas voltados 
a atender às diversas demandas públicas vêm pressionando o setor público a 
aprimorar suas práticas de gestão. Nesse sentido, a preocupação com o 
aprimoramento técnico na elaboração de diagnósticos e nas atividades de 
monitoramento e avaliação de programas vem crescendo. 
Estruturar melhor os sistemas de indicadores de monitoramento e especificarpesquisas de avaliação mais consistentes são desafios que precisam ser rapidamente 
enfrentados nos três níveis de governo – federal, estadual e municipal –, sob pena de 
estender, por mais tempo ainda, a superação das iniquidades sociais no país e sob o 
risco de se perder a crença de que os programas públicos podem ser vetores 
impactantes da mudança social no Brasil. 
Este texto procurou mostrar que tais instrumentos precisam ser especificados, 
respondendo às demandas de informação do gestor nas diferentes fases da política 
pública Não existe uma receita única, pronta e acabada para desenhar esses 
instrumentos. Existem experiências, recomendações e boas práticas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
44 
 
 
 
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Assim, do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral e a 
política social em particular são campos multidisciplinares, e seu foco está nas 
explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Por isso, uma 
teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no 
campo da sociologia, da ciência política e da economia. As políticas públicas 
repercutem na economia e nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política 
7 
 
 
 
pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e 
sociedade. Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas 
economia, ciência política, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gestão 
e ciências sociais aplicadas partilham um interesse comum na área e têm contribuído 
para avanços teóricos e empíricos. 
Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que 
busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação‖ e/ou analisar essa ação 
(variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso 
dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se 
no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas 
eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo 
real. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
 
 
O PAPEL DOS GOVERNOS 
Debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço 
que cabe aos governos na definição e implementação de políticas públicas. Não se 
defende aqui que o Estado (ou os governos que decidem e implementam políticas 
públicas ou outras instituições que participam do processo decisório) reflete tão-
somente as pressões dos grupos de interesse, como diria a versão mais simplificada 
do pluralismo. Também não se defende que o Estado opta sempre por políticas 
definidas exclusivamente por aqueles que estão no poder, como nas versões também 
simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas 
classes sociais, como diriam as concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado. 
No processo de definição de políticas públicas, sociedades e Estados 
complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da 
perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma autonomia relativa do 
Estado, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação, embora 
permeável a influências externas e internas (Evans, Rueschmeyer e Skocpol, 1985). 
Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam 
as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas. A margem 
dessa autonomia e o desenvolvimento dessas capacidades, dependem, obviamente, 
de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país. 
Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os governos se 
envolvem na formulação de políticas públicas, tais como os grupos de interesse e os 
movimentos sociais, a maior ou menor influência dependem do tipo de política 
formulada e das coalizões que integram o governo. 
 
 
 
 
9 
 
 
 
MODELOS DE FORMULAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Dentro do campo específico da política pública, alguns modelos explicativos 
foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa 
de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos. Muitos foram os modelos 
desenvolvidos e aqui serão mapeados apenas os principais. 
O tipo da política pública 
Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia 
sobre política pública, elaborada através de uma máxima: a política pública faz a 
política. Com essa máxima Lowi quis dizer que cada tipo de política pública vai 
encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua 
decisão passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a política pública pode assumir 
quatro formatos. 
O primeiro é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo, que 
desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais 
do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do 
todo. 
O segundo é o das políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, 
envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. 
O terceiro é o das políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas 
e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos 
incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas sociais universais, o sistema 
tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento. 
O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada 
uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios 
diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma também 
diferente. 
10 
 
 
 
Incrementalismo 
A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por 
Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992). Baseados em 
pesquisas empíricas, os autores argumentaram que os recursos governamentais para 
um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de 
decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou 
mudanças substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos 
seriam apenas incrementais e pouco substantivas. A visão incrementalista da política 
pública perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas reformas ocorridas 
em vários países, provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto os que trabalham nos 
governos e os que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a força do 
incrementalismo, que mantém intactos estruturas governamentais e recursos para 
políticas públicas que deixaram de estar na agenda dos governos. Mas é do 
incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem 
decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas 
públicas ou de reverter a rota das políticas atuais. 
O ciclo da política pública 
Esta tipologia vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado por 
vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. 
Figura 1: o ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios 
 
 
11 
 
 
 
O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de 
agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, 
implementação e avaliação. 
Esta abordagem enfatiza sobremodo a definição de agenda (agenda setting) e 
pergunta por que algumas questões entram na agenda política, enquanto outras são 
ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da política pública focalizam mais os 
participantes do processo decisório, e outras, o pro cesso de formulação da política 
pública. Cada participante e cada processo pode atuar como um incentivo ou como 
um ponto de veto. À pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados 
três tipos de respostas. 
A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando 
assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos 
problemas afeta os resultados da agenda. 
A segunda resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se 
constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado 
problema. Essa construção se daria via processo eleitoral via mudanças nos partidos 
que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados 
à força ou à fraqueza dos grupos de interesse. 
Segundo esta visão, a construção de uma consciência coletiva sobre 
determinado problema é fator poderoso e determinante na definição da agenda. 
Quando o ponto departida da política pública é dado pela política, o consenso é 
construído mais por barganha do que por persuasão, ao passo que, quando o ponto 
de partida da política pública encontra-se no problema a ser enfrentado, dá-se o 
processo contrário, ou seja, a persuasão é a forma para a construção do consenso. 
 A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como 
visíveis, ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. e invisíveis, tais 
como acadêmicos e burocracia. Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis 
definem a agenda e os invisíveis, as alternativas. 
 
12 
 
 
 
O modelo "garbage can" 
O modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por Cohen, March e 
Olsen (1972), argumentando que escolhas de políticas públicas são feitas como se as 
alternativas estivessem em uma “lata de lixo”. Ou seja, existem vários problemas e 
poucas soluções. As soluções não seriam detidamente analisadas e dependeriam do 
leque de soluções que os decisores (policy makers) têm no momento. Segundo este 
modelo, as organizações são formas anárquicas que compõem um conjunto de ideias 
com pouca consistência. 
A compreensão do problema e das soluções é limitada, e as organizações 
operam em um sistema de tentativa e erro. Em síntese, o modelo advoga que soluções 
procuram por problemas. 
As escolhas compõem um reconhecimento de vários tipos de problemas e 
soluções são colocados pelos participantes (apoio político) à medida que eles 
aparecem. Esta abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando também 
elementos do ciclo da política pública, em especial a fase de definição de agenda 
(agenda setting), constituindo o que se classifica como outro modelo, o de multiple 
streams, ou múltiplas correntes em português múltiplos fluxos. 
Coalizão de defesa 
O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-
Smith (1993), discorda da visão da política pública trazida pelo ciclo da política e pelo 
garbage can por sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanças 
ocorrem nas políticas públicas. Segundo estes autores, a política pública deveria ser 
concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis, que se articulam 
com os acontecimentos externos, os quais dão os parâmetros para os 
constrangimentos e os recursos de cada política pública. Contrariando o modelo do 
garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defendem que crenças, valores e ideias são 
importantes dimensões do processo de formulação de políticas públicas, em geral 
ignorados pelos modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma política 
pública é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem pelos 
seus valores, crenças e ideias e pelos recursos de que dispõem (BUENO, 2005). 
13 
 
 
 
Arenas sociais 
O modelo de arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa dos 
chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas. Isto porque, para que 
uma determinada circunstância ou evento se transforme em um problema, é preciso 
que as pessoas se convençam de que algo precisa ser feito. É quando os policy 
makers do governo passam a prestar atenção em algumas questões e a ignorar 
outras. Existiriam três principais mecanismos para chamar a atenção dos decisores e 
formuladores de políticas públicas: (a) divulgação de indicadores que desnudam a 
dimensão do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetição continuada do 
mesmo problema; e (c) feedback, ou informações que mostram as falhas da política 
atual ou seus resultados medíocres. Esses empreendedores constituem a policy 
community, comunidade de especialistas, pessoas que estão dispostas a investir 
recursos variados esperando um retorno futuro, dado por uma política pública que 
favoreça suas demandas. Eles são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de uma 
ideia e para colocar o problema na agenda pública. 
Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais. 
Redes envolvem contatos, vínculos e conexões que relacionam os agentes entre si e 
não se reduzem às propriedades dos agentes individuais. As instituições, a estrutura 
social e as características de indivíduos e grupos são cristalizações dos movimentos, 
trocas e "encontros" entre as entidades nas múltiplas e intercambiantes redes que se 
ligam ou que se superpõem. O foco está no conjunto de relações, vínculos e trocas 
entre entidades e indivíduos e não, nas suas características. Este método e referencial 
teórico partem do estudo de situações concretas para investigar a integração entre as 
estruturas presentes e as ações, estratégias, constrangimentos, identidades e valores. 
As redes constrangem as ações e as estratégias, mas também as constroem e 
reconstroem continuamente. A força deste modelo está na possibilidade de 
investigação dos padrões das relações entre indivíduos e grupos (MARQUES, 2000). 
Modelo do "equilíbrio interrompido" 
O modelo do "equilíbrio interrompido" (punctuated equilibium) foi elaborado por 
Baumgartner e Jones (1993), baseado em noções de biologia e computação. Da 
biologia veio a noção de "equilíbrio interrompido", isto é, a política pública se 
14 
 
 
 
caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de 
instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores. Da computação e dos 
trabalhos de Simon, vem a noção de que os seres humanos têm capacidade limitada 
de processar informação, daí por que as questões se processam paralelamente e não, 
de forma serial, ou seja, uma de cada vez. Os subsistemas de uma política pública 
permitem ao sistema político-decisório processar as questões de forma paralela, ou 
seja, fazendo mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e 
somente em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda. Este 
modelo, segundo os autores, permite entender por que um sistema político pode agir 
tanto de forma incremental, isto é, mantendo o status quo, como passar por fases de 
mudanças mais radicais nas políticas públicas. Fundamental ao modelo é a 
construção de uma imagem sobre determinada decisão ou política pública (policy 
image), e a mídia teria papel preponderante nessa construção. 
Modelos influenciados pelo "novo gerencialismo público" e pelo ajuste 
fiscal 
A partir da influência do que se convencionou chamar de "novo gerencialismo 
público" e da política fiscal restritiva de gasto, adotada por vários governos, novos 
formatos foram introduzidos nas políticas públicas, todos voltados para a busca de 
eficiência. Assim, a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer 
política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas 
públicas para instituições com "independência" política. Estes novos formatos, que 
guiam hoje o desenho das políticas públicas mais recentes, ainda são pouco 
incorporados nas pesquisas empíricas. 
A ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas públicas e suas 
instituições estavam fortemente influenciadas por visões redistributivas ou 
distributivas, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questão da sua eficiência. As 
razões para tal reconhecimento estão na crise fiscal e ideológica do Estado, aliadas 
ao declínio do sonho pluralista que caracterizou a visão norte-americana sobre 
políticas públicas em décadas passadas. O primeiro grande ataque às possibilidades 
das ações coletivas e no qual decisões sobre políticas públicas podem ser situadas, 
veio de Olson (1965), ao afirmar que interesses comuns, os quais, em princípio, 
guiariam o processo decisório que afetam os indivíduos, não resultam 
15 
 
 
 
necessariamente em ação coletiva e sim em free riding, pois os interesses de poucos 
têm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos. Existe, 
segundo Olson, um interesse público que não é a soma dosinteresses dos grupos. 
Assim, a "boa" política pública não poderia resultar da disputa entre grupos, mas de 
uma análise racional. Como consequência, embora indireta, do influente trabalho de 
Olson, passou-se a enfatizar a questão da eficiência/racionalidade das políticas 
públicas, que seria alcançada por novas políticas voltadas, por exemplo, para a 
desregulamentação, privatização e para reformas no sistema social, as quais, afirma-
se, poderiam diminuiriam os riscos da ação coletiva. 
O elemento credibilidade das políticas públicas também ganhou importância, 
ou seja, a prevalência de regras pré-anunciadas seria mais eficiente do que o poder 
discricionário de políticos e burocratas, contido nas políticas públicas. O fator 
credibilidade passou a ser fundamental para políticas como a monetária, mas também 
influenciou o novo desenho das políticas públicas em várias outras áreas. A 
credibilidade baseia-se na existência de regras claras em contraposição à 
discricionariedade dos decisores públicos e burocratas, a qual levaria à inconsistência. 
Além do mais, a discricionariedade gera altos custos de transação. Assim, a 
discricionariedade, de acordo com esta visão, seria minimizada ou eliminada, 
delegando poder a instituições bem desenhadas e "independentes" do jogo político e 
fora da influência dos ciclos eleitorais. 
A delegação para órgãos "independentes" nacionais, mas também 
internacionais, passou a ser outro elemento importante no desenho das políticas 
públicas. Mas por que os políticos (governantes e parlamentares) abririam mão do seu 
poder? A resposta estaria na credibilidade desses órgãos "independentes" devido à 
experiência técnica de seus membros e para que as regras não fossem, aqui também, 
submetidas às incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e 
coerência. 
Concorrendo com a influência do "novo gerencialismo público" nas políticas 
públicas, existe uma tentativa, em vários países do mundo em desenvolvimento, de 
implementar políticas públicas de caráter participativo. Impulsionadas, por um lado, 
pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por mandamentos 
constitucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos políticos, várias 
16 
 
 
 
experiências foram implementadas visando à inserção de grupos sociais e/ou de 
interesses na formulação e acompanhamento de políticas públicas, principalmente 
nas políticas sociais. No Brasil, são exemplos dessa tentativa os diversos conselhos 
comunitários voltados para as políticas sociais, assim como o Orçamento 
Participativo. Fóruns decisórios como conselhos comunitários e Orçamento 
Participativo seriam os equivalentes políticos da eficiência. 
Apesar da aceitação de várias teses do "novo gerencialismo público" e da 
experimentação de delegação de poder para grupos sociais comunitários e/ou que 
representam grupos de interesse, os governos continuam tomando decisões sobre 
situações-problema e desenhando políticas para enfrentá-las, mesmo que delegando 
parte de sua responsabilidade, principalmente a de implementação, para outras 
instâncias, inclusive não-governamentais. 
Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos extrair e 
sintetizar seus elementos principais: 
• A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer 
e o que, de fato, faz. 
• A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja 
materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe 
a participantes formais, já que os informais são também importantes. 
• A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras. 
• A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem 
alcançados. 
• A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política 
de longo prazo. 
• A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e 
proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação. 
OS SISTEMAS DE INDICADORES DE MONITORAMENTO NO CICLO DE 
POLÍTICAS E PROGRAMAS 
A formulação de políticas configura-se como um processo que envolve a 
interação de muitos agentes, com diferentes interesses. É marcada por apoios 
17 
 
 
 
entusiasmados de alguns, resistências legítimas ou não de outros. Está repleta de 
avanços e retrocessos, com desdobramentos não necessariamente sequenciais e não 
plenamente antecipáveis. 
Contudo, na visão de Howlett & Ramesh (2003), o ciclo de políticas públicas 
como modelo de representação tem a grande virtude de facilitar o entendimento do 
processo complexo de interação de diversos agentes, nos múltiplos estágios por que 
passa a formulação de políticas públicas, oferecendo um marco metodológico geral 
para análises isoladas de cada etapa do processo ou das relações de cada uma com 
as demais, à frente ou à jusante. Esse modelo seria também suficientemente geral 
para ser aplicado no entendimento do processo na maioria dos âmbitos e contextos 
de formulação de políticas e programas– em nível federal, estadual, local e mesmo 
setorial. 
Jann & Wegrich (2007) acrescentam ainda que o sucesso e a “resiliência” 
desse modelo clássico às críticas de pesquisadores acadêmicos é que ele parece 
como um modelo prescritivo ideal a ser adotado, em que gestores eleitos governam 
com corpos burocráticos com boa capacidade de diagnóstico de problemas, com 
posturas ativas e inovadoras na formulação de programas, operando com 
racionalidade técnica na tomada de decisões, com controle efetivo das atividades na 
implementação dos programas públicos e objetividade na avaliação desses. Dessa 
forma, a presente disciplina utilizará o modelo mencionado para dar prosseguimento 
às explicações necessárias. 
A preocupação com a construção de indicadores de monitoramento da ação 
governamental é tão ou mais antiga que a própria avaliação de programas públicos, 
se forem consideradas as medidas de performance mais geral do setor público 
baseadas na entrega de obras e produtos e na computação de indicadores de custos 
de serviços, a partir da execução orçamentária. 
Os autores citam as iniciativas de alguns governos locais nos EUA, antes da 2ª 
Guerra Mundial, na elaboração de relatórios com computação regular de medidas de 
eficiência dos serviços públicos então oferecidos, como a construção e manutenção 
das ruas e rodovias, distribuição de água e recolhimento de lixo. Os produtos e 
18 
 
 
 
serviços disponibilizados pelo setor público municipal eram bastante simples e 
tangíveis, assim como a contabilização dos custos para sua produção. 
Mas é a introdução das técnicas de programação orçamentária por programas 
no Governo Kennedy que marcaria um momento de maior aprimoramento na medição 
do desempenho, expresso por indicadores de eficiência e efetividade, na esfera 
federal americana. Ao propor a estruturação do orçamento segundo conjunto de 
atividades e programas afins, agora bem mais complexos que os oferecidos pelos 
municípios na primeira metade do século XX, e não segundo as agências e 
organizações que as executavam, esperava-se conseguir apurar resultados e custos 
mais consistentes dos serviços públicos disponibilizados e, portanto, medidas de 
eficiência mais precisas. (MCDAVID; HAWTHORN, 2006). 
Em que pesem o fracasso na implementação do orçamento-programa – na 
vinculação entre recursos-produtos ao nível de programas, e o contexto de crise fiscal 
do estado, comentam os autores que a orientação voltada à medição dos resultados 
ganhou força nos anos 1970 e na década seguinte, Os governos conservadores desse 
período, em especial na Inglaterra, com Tatcher, e nos EUA, com Reagan, imprimem 
reformas no setor público, que vieram a ser conhecidas como o movimento da Nova 
Administração Pública, preconizando a adoção de instrumentos de controle e gestão 
de resultados do setor privado. 
Sem entrar na discussão acerca dos excessos, limitações e aspectosmeritórios 
de tal movimento, debate esse já empreendido no Brasil por vários autores, com muito 
mais competência, autoridade e espaço, do que o disponível para este texto, o legado 
de preocupação com a transparência e responsabilização pública criou oportunidades 
para aprimoramento da gestão de programas, seja para a estruturação de sistemas 
de indicadores de monitoramento, seja para a realização das pesquisas de avaliação. 
Neste tópico do texto, discute-se o primeiro desses instrumentos de gestão: os 
sistemas de monitoramento. 
 O modelo idealizado de ciclo de vida‖ de políticas e programas apresentado 
anteriormente é uma referência conceitual interessante para ilustrar como os sistemas 
de indicadores de monitoramento podem ser estruturados e como as pesquisas de 
19 
 
 
 
avaliação podem ser especificadas de forma a potencializar seu emprego na gestão 
dos programas. 
A proposta básica desta seção é mostrar a importância de se dispor de 
indicadores relevantes e periodicamente atualizados para acompanhar as atividades 
e a produção de serviços dos programas, que permitam corrigir desvios, reprogramar 
atividades ou mesmo especificar pesquisas de avaliação para entender por que 
determinados processos não estão se encaminhando no sentido idealizado 
originalmente. 
As atividades de cada etapa do ciclo apoiam-se em um conjunto específico de 
indicadores. Na definição da agenda, os indicadores são recursos valiosos para 
dimensionar os problemas sociais, servindo como instrumentos de advocacy e 
pressão de demandas sociais não satisfeitas. Indicadores produzidos pelas 
instituições oficiais de estatísticas sobretudos os computados a partir de censos 
demográficos e pesquisas amostrais regulares prestam-se bem a esse papel, pela 
legitimidade que gozam perante diferentes públicos. 
No Brasil, o relatório, Síntese de Indicadores Sociais, publicado anualmente 
pelo IBGE, é uma referência importante nesse sentido, provocando grande interesse 
na mídia quando de sua divulgação. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) 
computado para países, municípios, mulheres e negros é outro bom exemplo de como 
uma medida simples pode mobilizar os veículos de comunicação e recolocar 
anualmente o debate sobre desigualdade social e os impactos das políticas públicas 
na mídia e nas esferas de governo. 
Na elaboração dos diagnósticos para formulação de programas, os indicadores 
são imprescindíveis para qualificar os públicos-alvo, localizá-los e retratá-los de modo 
tão amplo e detalhado quanto possível. É preciso adequar as intervenções às 
características e necessidades dos demandantes dos programas. De modo geral, na 
elaboração de diagnósticos socioeconômicos propositivos para programas públicos 
empregam-se indicadores de várias áreas temáticas analíticas ou de atuação 
governamental. Para desenvolver programas no campo da educação básica, por 
exemplo, é preciso conhecer não apenas as condições de acesso à escola, a 
infraestrutura escolar, o desempenho dos alunos, mas também aspectos relacionados 
20 
 
 
 
às condições de vida dos estudantes, como moradia, nível de pobreza e rendimento 
familiar, acesso a serviços de saúde, escolaridade dos pais, fatores esses que 
certamente podem afetar ou potencializar as ações programáticas específicas. 
Indicadores construídos a partir dos censos demográficos são particularmente 
úteis nessa fase, pela amplitude do escopo temático investigado e pela possibilidade 
de desagregação territorial ou por grupos sociodemográficos específicos. 
Na seleção de alternativas programáticas idealizadas para atender à questão 
pública colocada na agenda e eleger prioridades de intervenção, é preciso dispor de 
indicadores que operacionalizem os critérios técnicos e políticos definidos. 
Indicadores sintéticos, como o já citado Índice de Desenvolvimento Humano, o Índice 
de Desenvolvimento da Educação Básica, o Índice da Pegada Humana (Footprint 
Index) ou as classificações geradas por técnicas de análise multicritério podem ser 
úteis para apoiar decisões nessa fase do ciclo, como discutido em Scandar et al. 
(2006) e Jannuzzi et al. (2009). 
Para acompanhar a implementação dos programas e, posteriormente, para 
gestão, quando eles entrarem em plena operação, são necessários indicadores que 
permitam acompanhar regularmente as ações programadas, do previsionamento e 
alocação do gasto à produção dos serviços e, idealmente, aos eventuais resultados e 
impactos esperados quando da idealização dos programas. 
São os indicadores que estruturam processos formais de monitoramento, 
entendido, nas palavras de Coutinho (2001, p.11) como um processo sistemático e 
contínuo que, produzindo informações sintéticas e em tempo eficaz, permite rápida 
avaliação situacional e a intervenção oportuna que confirma ou corrige as ações 
monitoradas. 
Dispostos em painéis ou em sistemas informatizados, os indicadores de 
monitoramento devem ser atualizados com regularidade e tempestividade adequada 
à tomada de decisão. Idealmente, esses indicadores devem ser específicos e 
sensíveis às ações programadas, a fim de se tornarem, de fato, úteis para inferir se o 
programa está sendo implantado conforme planejado ou para permitir as correções 
21 
 
 
 
de rumo (aspectos que só poderão ser comprovados mais precisamente por meio de 
pesquisas de avaliação específicas, durante ou após a implantação). 
Para isso, esses painéis ou sistemas de indicadores de monitoramento devem 
se valer dos dados continuamente atualizados nos cadastros e registros 
administrados pelos gestores e operadores envolvidos nos programas. Devem estar 
interligados aos sistemas informatizados de gestão do programa, no qual são 
registrados atendimentos prestados, informações dos agentes que o operam, 
características dos beneficiários, processos intermediários, que produzirão os efeitos 
idealizados pelo programa. 
Diferentemente do que se passa nas pesquisas de avaliação, na estruturação 
de sistemas de monitoramento não se prevê levantamentos primários de dados. Pode 
ser necessário criar rotinas de coleta de dados que operem fora dos círculos normais 
de produção de serviços dos programas, mas é preciso fazer esforços para aproveitar 
as informações geradas no âmbito de operação cotidiana dos programas. 
A criação de mais uma rotina para registro de informação, pelo beneficiário do 
programa ou pelo agente envolvido na implementação, pode implicar atrasos 
indesejados e, pior, declarações mal preenchidas que acabam não se prestando à 
sua finalidade original. 
Vale observar que, em geral, as informações compiladas e enviadas para 
atualização dos registros de acompanhamento do Plano Plurianual, no Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão, são somente a ponta do iceberg de dados 
armazenados em planilhas eletrônicas e gavetas nos escritórios da administração 
pública. Aliás, é curioso que, nas médias e altas gerências do setor público: 
prefeituras, secretarias de estados ou ministérios, reclame-se de falta de informação 
para gestão em meio a tanta informação continuamente produzida nas unidades de 
prestação de serviços públicos (escolas, postos de saúde, delegacias, centros de 
referência da assistência social, postos de intermediação de mão de obra, agências 
do INSS etc). 
Para superar esse paradoxo da, escassez na abundância, é preciso aprimorar 
os processos de gestão da informação nos escritórios em que se planejam e 
22 
 
 
 
coordenam as políticas e programas públicos. Os fluxos de informação, os processos 
de tratamento, validação, classificação e, naturalmente, de armazenamento precisam 
ser pensados de forma articulada, valendo-se de aplicativos e ferramentas de 
integração de dados (e não dos custosos, em planejamento, tempo é dinheiro, 
sistemas informatizados de 4ª, 5ª ou enésima geração propostos por consultorias 
experientes em automação de processos nainiciativa privada, mas pouco 
conhecedoras da complexidade operacional da gestão de programas públicos). 
É possível que algumas informações produzidas pelas agências estatísticas, 
no caso brasileiro, o IBGE, o Datasus, o Inep, a Secretaria de Avaliação do Ministério 
de Desenvolvimento Social, entre outros, possam ser úteis para a construção de 
indicadores de monitoramento de programas, sobretudo de natureza universal ou com 
público-alvo numeroso. 
Em geral, essas fontes proveem informações para avaliações de políticas ou 
para um conjunto de políticas e macro ações governamentais, mais adequadas para 
composição de mapas estratégicos da ação governamental, e não para os propósitos 
de monitoramento de programas específicos, em função da escala territorial de 
desagregação dos dados ou do tempo que levam para serem produzidas. 
 Não só se poderá dispor de um escopo mais amplo de estatísticas e 
indicadores sociais divulgados mais regularmente ao longo do ano, como também 
referidos para domínios territoriais e grupos sociodemográficos bem mais diversos. 
Aos indicadores mensais de emprego, hoje restritos às seis principais regiões 
metropolitanas, somar-se-ão muitos outros indicadores educacionais, habitacionais, 
de rendimentos etc., divulgados em base trimestral (semestral ou anual) para todos 
os estados brasileiros. Mediante o emprego de métodos estatísticos avançados, 
usando informação combinada dessas pesquisas com outras fontes de dados, 
pesquisadores de centros de análise de políticas públicas e universidades poderão 
estimar indicadores sociais com bom grau de precisão para domínios territoriais ainda 
mais específicos. 
Um bom sistema de indicadores de monitoramento não é necessariamente 
composto de grande quantidade de informação, mas sim um sistema em que a 
23 
 
 
 
informação foi selecionada de diferentes fontes e está organizada de forma sintetizada 
e mais adequada ao uso analítico pelos diferentes gestores. 
Figura 2: Sistema de Indicadores de Monitoramento 
 
É preciso encontrar um ponto de equilíbrio entre o caos informacional, 
potencialmente gerado pela estruturação de sistemas de monitoramento construídos 
de baixo para cima em que participam inicialmente técnicos e gestores da base e 
depois de níveis táticos e mais estratégicos, e a pobreza analítica das propostas 
desenvolvidas de cima para baixo. 
 Um sistema de indicadores de monitoramento não é um sistema de gestão 
operacional do programa, que provê acesso aos incontáveis registros diários e 
individuais de operação de convênios, prestação de serviços, recursos transferidos, 
projetos e atividades concluídas. Um sistema de monitoramento vale-se do(s) 
sistema(s) de gestão dos programas para buscar informações, integrá-las segundo 
unidades de referência comum, município, escola etc., sintetizá-las em indicadores e 
conferir-lhes significado analítico. 
Ao apresentar informações sintetizadas na forma de indicadores, que podem 
ser analisados no tempo, por regiões e públicos-alvo, ou que podem ser comparados 
com metas esperadas, os sistemas de monitoramento permitem ao gestor avaliar se 
24 
 
 
 
os diversos processos e inúmeras atividades sob sua coordenação estão se somando 
no sentido preconizado. 
Um sistema de monitoramento não é, pois, um conjunto exaustivo de medidas 
desarticuladas, mas uma seleção de indicadores de processos e ações mais 
importantes. Um sistema que não provê acesso orientado às centenas de indicadores 
disponíveis talvez não se preste ao propósito de monitoramento ainda que possa ser 
útil como base de dados para estudos avaliativos a posteriorio. Também não se presta 
ao monitoramento um sistema em que a informação não está organizada segundo o 
nível de relevância operacional-estratégica do gestor usuário. 
 Ao gerente de processos operacionais básicos, deve estar disponível a 
informação essencial para o bom desempenho das atividades de seus coordenados. 
Ao gestor mais estratégico, devem estar disponíveis indicadores que lhe permitam 
acompanhar os macroprocessos segundo o modelo lógico do programa. 
Para um e para outro gestor, os indicadores devem ser os pertinentes à sua 
esfera de decisão, ajustados à referência temporal e territorial que lhes compete e 
interessa. As novas ferramentas de integração de dados permitem construir painéis 
de indicadores de forma customizada, possibilitando, inclusive, acesso a informação 
mais detalhada se assim o gestor o desejar. 
Podem-se construir painéis em camadas explicativas, isto é, organizando 
indicadores segundo uma estrutura nodal, em que um primeiro conjunto reduzido de 
indicadores estratégicos seja acompanhado de um segundo conjunto mais amplo de 
indicadores mais específicos, que ajudem a entender o comportamento e a evolução 
dos primeiros, e assim por diante. 
Na realidade, trata-se de um sistema de monitoramento que reúne informações 
sintéticas para análise de tendências gerais das atividades estratégicas e informações 
analíticas para entendimento mais aprofundado das tendências Chave de integração 
de dados: municípios, CPF, CNIS Pesquisas do IBGE Cadastros públicos Dados de 
execução orçamentária Registros de gestão dos programas Indicadores de recursos 
Indicadores de processos Registros de outros ministérios Sistema de Indicadores de 
Monitoramento Indicadores de resultados Indicadores de impactos Indicadores de 
25 
 
 
 
contexto Indicadores estratégicos Indicadores referentes a processos operacionais 
Ferramentas para análise comparativa no tempo e espaço Indicadores de eficiência 
qualidade observadas. 
A proposta de acompanhamento das metas de inclusão social nos países da 
Comunidade Europeia segue essa lógica de estruturação, dispondo os indicadores 
em três painéis articulados (ATKINSON et al., 2005), como se vê no diagrama abaixo: 
Figura 3: Organização de painéis de indicadores em SM&A 
 
Tal proposta de organizações vem acompanhada de algumas premissas 
básicas para escolha de indicadores que parece oportuno resgatar neste texto, pois 
podem ser úteis em outras aplicações. Vale registrar que tal escolha deveria se 
orientar também pela análise da aderência dos indicadores às propriedades de 
relevância social, validade de constructo, confiabilidade, periodicidade, sensibilidade 
às mudanças, especificidades das ações programadas, como discutido em Jannuzzi 
(2005). 
 
Figura 4: Quadro 1: premissas para escolha de indicadores de monitoramento da 
inclusão/exclusão social na Comunidade Europeia 
26 
 
 
 
 
Se o programa foi especificado segundo as boas práticas e técnicas de 
planejamento de projetos, deve haver um desenho lógico de encadeamento de 
atividades e etapas. Tal sistema deve conseguir oferecer evidências acerca da 
execução do gasto, da produção, eficiência e qualidade dos serviços, do consumo e 
usufruto por parte do público-alvo e, se possível, antecipar dimensões impactadas 
pelo programa. Isto é, um bom sistema de monitoramento deve prover indicadores de 
insumo, processo, resultado e possíveis impactos do programa. 
Exemplificando, tal sistema deve permitir monitorar, simultaneamente: o 
dispêndio realizado por algum tipo de unidade operacional prestadora de serviços ou 
subprojeto; o uso dos recursos humanos, financeiros e físicos; a geração de produtos 
e a percepção dos efeitos gerados pelos programas. Em Resende e Jannuzzi (2008), 
é apresentado o exemplo de Painel de Indicadores de Monitoramento do Plano de 
Desenvolvimento da Educação (PDE) estruturado na lógica insumo-processo-
resultado-impacto. 
 
 
 
 
27 
 
 
 
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Avaliar significa determinar a valia de algo, atribuir um valor (Ferreira, 1999) e 
outras línguas, incluindo o espanhol e o inglês, coincidem na associação de avaliação 
como atribuição de valor (Mokate, 2002; Garcia, 2001). 
No entanto, Ala-Harja e Helgason (2000) advertem,de início, que não existe 
consenso quanto ao que seja avaliação de políticas públicas, pois o conceito admite 
múltiplas definições, algumas delas contraditórias. Esse fato se explica justamente 
porque a área de políticas públicas é perpassada por uma variedade de disciplinas, 
instituições e executores, abrangendo diversas questões, necessidades e pessoas. 
Ala-Harja e Helgason (2000:8) definem avaliação em termos simples, 
afirmando que o termo compreende a avaliação dos resultados de um programa em 
relação aos objetivos propostos‖. Combinando contribuições de diversos autores, 
Garcia (2001:31) define avaliação: 
Avaliação é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa 
organizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão comparativo previa mente 
definido. Pode ser considerada, também, como a operação de constatar a presença 
ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para 
obtê-lo, tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade 
pretendidos. 
O Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE assinala que o 
propósito da avaliação é determinar a pertinência e alcance dos objetivos, a eficiência, 
efetividade, impacto e sustentabilidade do desenvolvimento. 
A avaliação deve proporcionar informação que seja crível e útil para permitir a 
incorporação da experiência adquirida no processo de tomada de decisão. A avaliação 
deve ser vista como um mecanismo de melhoria no processo de tomada de decisão, 
a fim de garantir melhores informações, sobre as quais eles possam fundamentar suas 
decisões e melhor prestar contas sobre as políticas públicas (Ala-Harja e Helgason, 
2000). 
28 
 
 
 
Thoenig (2000) declara que o uso da avaliação é orientado para ação, assim, 
a prioridade dela é fornecer informação. Contudo, Mokate (2002) acautela que 
diversas definições, inclusive a do comitê, falham em resgatar explicitamente o 
conceito de valor ou de mérito, pois se centram na verificação do cumprimento de um 
plano e análise do atingimento de objetivos, supondo que o plano e os objetivos 
correspondentes têm um valor já reconhecido e aceito em si. Não obstante a grande 
utilidade das informações provindas da avaliação, esta é muito pouco utilizada. 
No caso das reformas do setor público, Thoenig (2000:55) observa que 
nenhuma iniciativa foi lançada para avaliar as reformas; pelo contrário, pode-se 
encontrar um relativo ceticismo para com a avaliação, particularmente, entre 
praticantes bem-informados e experientes em reforma da gestão pública, alguns até 
mesmo expressam uma resistência à avaliação que parece predominar no seu próprio 
governo. 
As avaliações podem ser um problema‖ para os governantes, executores e 
gerentes de projetos porque os resultados podem causar constrangimentos públicos. 
As informações e resultados das avaliações podem ser usados pelo público e pela 
imprensa para criticar os governos, da mesma forma que, em caso de boas notícias‖, 
os governos podem usá-las para legitimar as próprias políticas, como ganho político 
etc. 
Breve histórico sobre a avaliação de políticas públicas 
Os esforços e estudos de avaliação de políticas públicas se desenvolveram em 
diversas fases. De acordo com a literatura sobre o assunto, Faria (2005) afirma que 
existe uma diversidade de maneiras de se pensar a evolução do papel atribuído à 
pesquisa avaliativa, desde o boom da avaliação de políticas públicas nos Estados 
Unidos, principalmente após a década de 1960. 
Uma classificação é fornecida por Derlien (2001). Ele parte da distinção das 
três funções básicas atribuídas à avaliação informação, realocação e legitimação para 
dividir em três as fases evolutivas das pesquisas de avaliação, dos anos 1960 aos 
anos de 1990. Nos anos 1960, a ênfase política sobre a avaliação de políticas públicas 
preponderou sobre a função de informação. 
29 
 
 
 
O foco era a melhoria dos programas, e os gerentes tinham interesse em usar 
a avaliação como mecanismo de feedback. A função (re)alocação foi predominante 
nos anos 1980, durante a segunda etapa de institucionalização, a qual estava 
claramente destinada a promover uma alocação racional de recursos no processo 
orçamentário (Derlien, 2001; Ala-Harja e Helgason, 2000). Durante a década de 1990, 
a tônica política na avaliação de políticas passa a ser a função de legitimação. Esse 
deslocamento, segundo Derlien (2001) e Faria (2005), teria sido causado por fatores 
político-econômicos específicos, havendo também uma mudança dos atores 
dominantes. 
A influência da nova administração pública é percebida na década de 1990, 
quando os avaliadores se convertem em auditores que privilegiam a medição dos 
resultados. Assim, a avaliação é substituída (novos mercados internos surgem como 
avaliadores intrínsecos), complementada (a regulamentação de monopólios 
privatizados cria uma enorme demanda por avaliações) e aplicada a novas questões 
(novas ferramentas de avaliação, como os contratos) (Faria, 2005; Ala-Harja e 
Helgason, 2000). 
 A partir dos anos 1990, na América Latina, ocorre um questionamento 
crescente sobre o tamanho e a eficiência do setor público. Daí surgiram novas 
iniciativas para desenhar e pôr em marcha processos de avaliação (Mokate, 2002). 
Para Faria (2005), nas décadas de 1980 e 1990, a avaliação das políticas 
públicas foi posta a serviço da reforma do setor público, entretanto, a avaliação não 
se circunscreve a um tipo específico de Estado ou cultura administrativa. A 
coprodução de serviços considera o envolvimento de atores públicos, sociais e 
privados no processo de formulação, produção e/ou avaliação de serviços públicos. 
Faria (2005:99) assinala que o desenho das reformas do setor público privilegiou dois 
supostos básicos: 
A adoção de uma perspectiva de contenção dos gastos públicos, de busca de 
melhoria da eficiência e da produtividade, de ampliação da flexibilidade gerencial e da 
capacidade de resposta dos governos, bem como de maximização da transparência 
da gestão pública e de responsabilização dos gestores, em um processo no qual o 
―consumidor‖ dos bens e serviços públicos estaria, supostamente, em primeiro 
30 
 
 
 
plano. O segundo propósito ou expectativa é de que tais reformas pudessem contribuir 
para uma reavaliação da pertinência das organizações governamentais preservarem 
todo o seu leque tradicional de atribuições, prevalecendo um contexto de valorização 
do modelo de provisão privada de bens e serviços. 
Assim, a avaliação ganha centralidade porque se esperava que garantisse a 
credibilidade do processo de reforma e sustentabilidade política das diretrizes de 
desregulamentação e de diminuição do tamanho do governo, seja pelo deslocamento 
das funções e dos serviços para as esferas subnacionais, quer pela via da privatização 
(Ala-Harja e Helgason, 2000; Faria, 2005). 
Do “estado do campo” de avaliação de políticas públicas 
Como já descrito, a avaliação tem um papel de destaque nas reformas do setor 
público, assim como tem estado cada vez mais presente nos processos de análise 
das políticas públicas. 
 Cabe destacar, contudo, que tal como no caso do movimento da nova 
administração pública, as avaliações de políticas passam atualmente por uma fase de 
críticas ao gerencialismo de suas concepções. Wiesner Duran (citado por Mokate, 
2002:90) chama a avaliação de proxy do mercado na administração pública‖. Tal 
como apontado por Misoczky (2004), Faria (2005) reconhece a hegemonia inconteste 
da perspectiva gerencialista nas discussões sobre políticas públicas (no geral) e 
avaliação de políticas (em específico). De acordo com esse autor, a nova ênfase dada 
à avaliação de políticas públicas passa quase que despercebida (pelo menos sem 
interesse acadêmico equivalente) pelas áreas de sociologia e ciência política, no 
sentido de se abrirem novos campos de pesquisa. Por outro lado, no campoda 
administração pública o tema é frequente e pode ser consultado, por exemplo, em 
periódicos nacionais como a Revista do Serviço Público e Revista de Administração 
Pública. 
 Apesar disso, a escassez de estudos pós-decisão (Faria, 2003, 2005) pode ser 
explicada tanto pela frágil institucionalização da área no Brasil (o que faz com que a 
análise de políticas públicas continue imersa nas questões analíticas tradicionalmente 
31 
 
 
 
valorizadas pela ciência política), quanto pela debilidade do campo de estudos da 
administração pública no país (Faria, 2003:22). 
Assim, une-se à crítica esposada a notória carência de estudos dedicados aos 
processos e às metodologias de avaliação, que é atribuída por Faria (2003) à rara 
utilização da avaliação, como instrumento de gestão, pelo setor público do Brasil nas 
três esferas de governo. Nessa linha, se a própria avaliação tem sido relegada, o papel 
das ideias e do conhecimento no processo das políticas públicas tem passado 
praticamente em branco no país (Faria, 2003). 
 Se, como reverbera na literatura em políticas públicas, a avaliação tem o 
condão de aumentar a eficiência e eficácia do setor público, é relevante mencionar 
que a avaliação ainda não logrou um papel significativo ou estratégico dentro do 
trabalho de desenhar e implementar estratégias, programas ou projetos‖ (Mokate, 
2002:90). Em outras palavras, apesar do reconhecimento da avaliação como 
importante ferramenta, ela não se converteu em um processo indispensável que tome 
parte do processo de gestão (Cotta, 2001; Garcia, 2001; Mokate, 2002; Faria, 2005). 
Conforme Ala-Harja e Helgason (2000), as avaliações são malvistas porque 
representam um universo de muitas promessas e poucas realizações. 
Para alguns setores, a avaliação corresponde a um novo modismo, gerador de 
burocracia e poucos resultados. Cotta (2001) reconhece que o simples fato de realizar 
uma avaliação não significa, automaticamente, que as informações produzidas serão 
utilizadas. 
Dessa forma, para essa autora, uma resposta à posição apresentada por Ala-
Harja e Helgason (2000) é que o principal motivo pelo qual a avaliação geralmente 
não atende às expectativas que cria é a presunção de que as condições para o 
aproveitamento desse tipo de informação estão dadas. Ocorre justamente o contrário: 
a avaliação é uma atividade que, por suas próprias características, exige que essas 
condições sejam intencional e meticulosamente criadas, sob pena de comprometer 
todo o esforço despendido (Cotta, 2001:94). 
Faria (2005:102) aponta outros possíveis fatores que podem interferir na 
utilização dos resultados da avaliação: existência de crenças e interesses conflitantes 
32 
 
 
 
na organização que gerencia o programa; ocorrência de conflitos de interesses entre 
as distintas unidades do programa; mudanças no pessoal encarregado (exemplo, 
novatos têm prioridades diferentes daquelas vigentes no início da avaliação); eventual 
inflexibilidade das regras e dos padrões operacionais da organização, que pode 
impedir a adoção das recomendações feitas quando da avaliação; mudanças nas 
condições externas, tais como cortes orçamentários e alterações no ambiente político. 
 Uma vez superados os fatores impeditivos da utilização da avaliação, Faria 
(2005) distingue quatro tipos de uso da avaliação: 
• Instrumental — depende não apenas da qualidade da avaliação, 
mas também da adequada divulgação de seus resultados, sua 
inteligibilidade e da factibilidade das recomendações propostas; 
• Conceitual — as descobertas da avaliação podem alterar a 
maneira como esses técnicos entendem a natureza, o modo de 
operação e o impacto do programa que implementam. Nenhuma 
decisão ou ação é esperada, pelo menos não imediatamente; 
• Instrumento de persuasão — quando a avaliação é utilizada para 
mobilizar o apoio para a posição que os tomadores de decisão já 
têm sobre as mudanças necessárias na política ou programa; 
• “Esclarecimento” — acarreta, pela via do acúmulo de 
conhecimento oriundo de diversas avaliações, impacto sobre as 
redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e sobre as 
advocacy coalitions, bem como alterações nas crenças e na forma 
de ação das instituições (Faria, 2005:103), orientando a agenda 
governamental. 
Referente aos usos da avaliação, além dos diretamente envolvidos nos 
programas, diversos outros usuários podem se valer das descobertas da avaliação: 
gerentes de programas similares e/ou de diferentes níveis governamentais; agentes 
do governo e representantes de fundações, interessados em conhecer projetos bem-
sucedidos que mereçam financiamento ou preocupados em aprimorar os programas 
dos quais são responsáveis; membros do Legislativo interessados na melhoria de 
programas existentes ou na elaboração de novas propostas; cientistas sociais e outros 
33 
 
 
 
avaliadores que buscam aprender com as descobertas e com as metodologias 
empregadas (Faria, 2005). 
Por fim, o interessado final é o público em geral ou a sociedade civil, a qual o 
governo deve ser accountable for. Dessa forma, os relatórios das avaliações podem 
servir tanto para divulgação, quanto para fomento do debate público em torno das 
alternativas de intervenção governamental em uma dada realidade social. 
Metodologia de avaliação de políticas públicas 
De acordo com Faria (2005), parte significativa dos estudos sobre os processos 
de avaliação de políticas públicas desde a década de 1960 refere-se às questões de 
ordem metodológica e/ou às distintas maneiras de se classificar a avaliação. Para 
Cotta (2001:91), a avaliação tem sido classificada, em função do seu timing (antes, 
durante ou depois da implementação da política ou programa), da posição do 
avaliador em relação ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da 
natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processo e resultados). 
Sem ordem de principalidade, uma das primeiras observações remete à 
diferenciação entre o timing da avaliação. A avaliação antes (ex ante) sempre foi muito 
estimulada e induzida nos programas financiados pelos organismos multilaterais de 
financiamento, especialmente aqueles voltados à infraestrutura econômica e ao 
desenvolvimento urbano. Essas avaliações consistem em análises de custo-benefício, 
de custo-efetividade, das taxas de retorno econômico dos investimentos previstos 
(Lobo, 1998). 
 A avaliação intermediária, também chamada de formativa, é conduzida durante 
a implementação de um programa como meio de se adquirir mais conhecimento 
quanto a um processo de aprendizagem para o qual se deseja contribuir. 
O objetivo é dar suporte e melhorar a gestão, a implementação e o 
desenvolvimento do programa. A ênfase é dada à aplicabilidade direta dos resultados 
(Ala-Harja e Helgason, 2000). As avaliações posteriores à implementação do 
programa são chamadas ex post ou somativas, e visam trabalhar com impactos e 
processos, portanto, estuda-se a eficácia e o julgamento do valor geral do programa. 
34 
 
 
 
 A objetividade e a credibilidade dos achados são mais importantes que a 
aplicabilidade direta dos resultados (Lobo, 1998; Ala-Harja e Helgason, 2000). No que 
diz respeito à posição do avaliador ante o objeto avaliado, Arretche (1998) defende 
que, porque destinadas a exercer controle sobre as intervenções públicas, seja dos 
cidadãos sobre o governo, seja do governo sobre si mesmo, as avaliações precisam 
ser conduzidas por órgãos independentes. 
O ponto em questão é a neutralidade da avaliação. Para a autora, é muito difícil 
que avaliações realizadas pelas próprias equipes governamentais encarregadas da 
execução de uma dada política sejam críveis e isentas (embora a neutralidade 
absoluta seja impossível). Há uma série de incentivos para que tais avaliações 
concluam pelo sucesso do programa ou, pelo menos, que tendam a minimizar seus 
elementos de fracasso.Tais razões vão desde a manutenção dos próprios empregos até o interesse 
das burocracias em aumentar suas margens de poder e de gasto. 
Por isso, é mais difícil que tais avaliações tenham em geral valor avaliativo, 
ainda que possam ser bons instrumentos de pesquisa para estudos de avaliação, mais 
particularmente avaliações de eficácia (Arretche, 1998:3738). É impossível prevenir 
erros em julgamentos ou tendências na forma como o homem pensa ou age. 
Em vista disto, Henry (2002) defende que o ide al é tornar as decisões 
transparentes e identificar os participantes nas decisões e suas afiliações ideológicas. 
Com essas informações em mãos as tendências podem ser confrontadas. O mesmo 
deve valer para os resultados de avaliações que, além da transparência, devem ser 
amplamente disponíveis, com descrição do desenho do estudo e os processos. 
Henry (2002) oferece pelo menos duas razões para transparência dos 
processos de avaliação de políticas públicas. O primeiro motivo é o aprendizado 
decorrente do trabalho de outros pesquisadores, substantiva e metodologicamente. A 
segunda razão apontada é demonstrar mais sistematicamente os benefícios de 
processos específicos que podem ser usados para selecionar indicadores de sucesso, 
como diálogos deliberativos, negociações com os usuários ou stakeholders. 
35 
 
 
 
As avaliações podem ser discutidas em uma arena pública, onde os cidadãos 
têm pleno acesso às informações, à metodologia empregada e aos resultados 
alcançados. 
A avaliação torna-se, assim, um verdadeiro instrumento democrático de 
controle sobre a ação dos governos (Arretche, 1998). Arretche (1998) assevera que a 
literatura de avaliação de políticas públicas costuma distingui-la em termos de sua 
eficácia, eficiência e efetividade, recurso analítico destinado a separar aspectos 
distintos dos objetivos, da abordagem e dos métodos e técnicas de avaliação. 
 Uma postura mais abrangente sobre a metodologia de avaliação de políticas 
públicas é exposta por Costa e Castanhar (2003). Os autores partem do pressuposto 
que se avaliação é uma forma de mensuração, de julgamento de valor, é preciso 
estabelecer, antes de tudo, os critérios de avaliação, e nesse ponto não há consenso 
sobre aspectos metodológicos e conceituais. 
O que existe é um autêntico emaranhado conceitual. A lista de critérios é longa 
e a escolha de um, ou vários deles, depende do que se deseja privilegiar na avaliação. 
Co Castanhar (2003:973) listam os mais comuns: eficiência, eficácia, impacto 
(efetividade)m fulcro no manual da Unicef, Costa e, sustentabilidade, análise custo-
efetividade, satisfação do usuário, equidade. 
No entanto, a aplicação dos critérios depende de operacionalização para 
identificação e quantificação dos resultados obtidos. A operacionalização pode ser 
feita, segundo Costa e Castanhar (2003), por meio de indicadores. O termo indicador 
é derivado da palavra latina indicare, que significa tornar patente; demonstrar, revelar, 
denotar; expor‖ (Ferreira, 1999). 
Para a OCDE, um indicador deve ser compreendido como um parâmetro, ou 
valor derivado de parâmetros que forneçam informações sobre o estado de um 
fenômeno, com uma extensão significativa (van Bellen, 2005). Tendo em mente os 
critérios e indicadores a serem utilizados, resta fazer as comparações com o 
referencial, tal como aludido por Garcia (2001). 
Os padrões de referência para guiar a avaliação podem ser classificados em: 
absolutos (as metas estabelecidas são consideradas como o padrão a ser alcançado), 
36 
 
 
 
históricos (comparação dos resultados ao longo do tempo), normativos (comparação 
do desempenho com programas similares ou semelhantes), teóricos (estabelecidos 
na própria elaboração do programa, sob a hipótese da obtenção dos resultados 
planejados), negociados ou de compromisso (baseiam-se em algum procedimento 
específico para sua fixação, normalmente decorrente de consensos entre as partes 
envolvidas na gestão e os formuladores) (Costa e Castanhar, 2003). 
O desenho de um programa público pode ser sintetizado em uma sequência de 
definições correspondentes a graus sucessivos de agregação de objetivos. A tradição 
brasileira costuma organizar, segundo Costa e Castanhar (2003), de maneira 
hierarquizada, a sequência de compromissos de um programa público da seguinte 
forma: 
Figura 5: Sequências de definições de graus sucessivos de agregação de objetivos 
 
 Atualmente maior atenção tem sido dada a uma metodologia de estruturação 
de políticas públicas chamada metodologia do marco lógico. Esta metodologia parte 
da concepção de políticas públicas como processos articulados e estabelece os 
recursos que configuram a política pública, seus programas e projetos, e encadeiam 
as etapas de um mesmo programa, desde o diagnóstico da população-alvo até a 
definição de critérios para intervenção (Carvalho, 2003). 
A ferramenta de base se estrutura em forma de uma matriz de organização: de 
um lado ficam os objetivos, indicadores, meios de aferição e fatores externos a 
influenciar os resultados do programa; de outro, a especificação dos objetivos geral e 
específicos, componentes e atividades (Carvalho, 2003). 
Outra forma de se estruturar a matriz lógica é dada por Costa e Castanhar 
(2003): começa-se pela identificação dos objetivos gerais e específicos do programa 
e dos indicadores pelos quais o programa será avaliado, assim como a identificação 
das fontes de dados que serão usadas para as mensurações, comparações e 
análises. Num segundo momento volta-se para a identificação dos recursos 
(financeiros, humanos, infraestrutura) alocados ao programa, as atividades previstas, 
PROPÓSITO OBJETIVO META ATIVIDADE 
37 
 
 
 
os resultados esperados e as relações causais que a teoria por trás do programa 
pressupõe que podem ser atingidas. 
Um exemplo de modelo lógico, para primeira etapa descrita por esses autores, 
relacionando objetivo do projeto, variáveis operacionais, indicadores, informação 
necessária e forma de obtenção dos dados são apresentadas na Figura 6, da tabela 
1. 
Figura 6: Tabela 1 - Exemplo parcial da primeira etapa do modelo lógico 
 
A identificação de recursos do programa, as atividades e os resultados 
esperados (imediatos, médio e longo prazos) pode ser visualizada no exemplo da 
Figura 7 da Tabela 2. 
 
 
 
 
 
 
 
38 
 
 
 
Figura 7: Tabela 2 - Exemplo da segunda etapa do modelo lógico em projetos de agricultura 
irrigada fatores contextuais 
 
Os fatores contextuais dizem respeito aos aspectos que estão fora do controle 
da equipe de planejamento e gestão do programa, porém podem exercer impacto 
positivo ou negativo sobre os resultados, tais como: 
• Características empreendedoras dos beneficiários, 
• Perfis de gerentes envolvidos na execução do projeto, 
• Características e atuação dos líderes comunitários. 
39 
 
 
 
Conforme Carvalho (2003:193), a metodologia do marco lógico se destaca pela 
clareza na distinção dos conceitos de avaliação e das atividades necessárias para seu 
desenvolvimento, bem como na proposição de dimensões para avaliação, 
possibilitando resultados analíticos baseados em uma interpretação integrada do 
comportamento dos agentes, das atribuições das instâncias de implementação e da 
interação com as populações potencial e beneficiária‖. 
Diante dos diversos objetivos de uma avaliação de política pública, podem-se 
distinguir três modalidades de avaliação: avaliação de metas, avaliação de processos 
e avaliação de impacto (Garcia, 2001; Carvalho, 2003; Costa e Castanhar, 2003). 
A avaliação de metas tem como propósito mensurar o grau de êxito que um 
programa alcança. As metas de um programa são os resultados mais imediatos que 
dele decorrem (número de pessoas atendidas em centros de saúde, número de horas 
de aula, número de leitos hospitalares). 
 Trata-se, pois, de uma avaliação ex post facto,