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Curso: Tecnólogo em Segurança Pública 
Disciplina: Análise de Políticas Púbicas 
Conteudista: Marcial A. Garcia Suarez 
DI: Fernanda Felix 
 
 
 Aula 2 
 
 Políticas públicas e sua análise 
 
 
META 
Apresentar uma introdução à análise de políticas públicas. 
 
 
OBJETIVO 
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de: 
1. Identificar a relação entre soberania, bens públicos e política pública; 
2. Reconhecer os atores e objetivos das políticas públicas; 
3. Descrever o ciclo de elaboração de uma política pública e a classificação das 
políticas públicas. 
 
PRÉ-REQUISITO 
É necessário que você tenha lido a aula anterior e esteja familiarizado com os 
conceitos de Política e Poder, a fim de compreender por quem as políticas públicas 
são criadas e qual seu objetivo último, isto é, as políticas direcionadas especificamente 
para prover e atuar diretamente na solução de problemas político-sociais. 
 
 
 
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Introdução 
Nesta aula, você irá ler sobre a dimensão das políticas públicas e o espaço que 
ocupa como subárea da ciência política. A nossa trajetória nesta aula tem por objetivo 
permitir que você compreenda qual o ator político principal na construção das políticas 
públicas, isto é, o Estado. Quem é o Estado? Essa é uma questão que nos interessa, 
pois esse ator político é fundamental para nossa leitura. Iremos estudar quando a área 
de políticas públicas surge e as etapas de desenvolvimento de uma política pública. 
 
 
1. A Política e as políticas públicas 
A partir do momento em que a humanidade toma consciência de que as ações 
coletivas, ou da sociedade, são mais efetivas que aquelas levadas à frente por 
indivíduos, parece nascer um espírito público, de uma coletividade. 
Assim, o grupo social passa a definir, por exemplo, aqueles que devem ser 
tomados por inimigos e a quem devem considerar amigos, que novas propriedades 
devem adquirir, o quanto são capazes de expandir sua esfera de poder, o que fazer 
para defender as posses conquistadas; enfim, como assegurar sua existência. 
Consequentemente, a institucionalização do poder político diz respeito ao processo 
que transfere o poder de uma pessoa física a uma instância abstrata, que possui, 
dentre outros, o mérito de garantir a perpetuação de uma comunidade. 
Um dos autores fundamentais para a definição clássica sobre o poder político e a 
soberania é Jean Bodin, e sua principal obra é Seis Livros da República, publicado em 
1576. O que nos importa nesse autor é a ênfase no caráter indivisível da soberania. 
Isso irá permitir aos teóricos políticos considerarem a ideia de um Estado soberano, e 
o Estado é soberano porque pode ou é legitimamente o ator político que pode produzir 
normas, e, em nosso caso, especificamente, políticas públicas. 
 
 
1.1 A política estatal: doméstica e internacional 
Costuma-se dividir, para fins analíticos, a política estatal, isto é, praticada pelo 
Estado, em doméstica e internacional. Em termos práticos, as duas estão imbricadas, 
mas, para fins de análise, propõe-se analisar a política doméstica como aquela intra-
estatal, ou seja, que versa apenas sobre questões imediatas da administração pública, 
tais como orçamento, legislação trabalhista, sistema político, dentre outros. 
A política doméstica, a princípio, trata da atividade de governos, relações entre os 
componentes de comunidades, grupos e governantes, em tese, visando ao bem-estar 
da sociedade que compõe a unidade. A política doméstica pode ser compreendida 
como o conjunto de políticas responsáveis pelo andamento do Estado e da 
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comunidade interna ao Estado em todas as suas dimensões, isto é, política, 
econômica, social, etc. 
Por outro lado, as questões de política interna ou doméstica estão se tornando cada 
vez menos distintas dos assuntos externos da unidade política, a partir do instante em 
que as economias cruzam as fronteiras dos países. A partir daí, grupos estrangeiros 
são capazes de interferir em governos, bem como em suas políticas, acabando por 
exercer influência, inclusive, na qualidade de vida do povo, e este passe a depender 
do que acontece além dos limites físicos de seu território. Um exemplo disso pode ser 
visto claramente quando analisamos a economia de um país. No caso do Brasil, temos 
um ator com uma matriz exportadora de commodities (soja, minérios, etc.); um dos 
compradores principais é a China. Num cenário no qual a China entre num processo 
econômico recessivo, o impacto é direto na balança comercial, fazendo o governo 
tomar medidas tanto externas quanto internas. 
No ambiente internacional, em geral, os atores estatais, na maioria das vezes, 
empenham-se no alcance dos objetivos traçados por determinada unidade política. Em 
função da inexistência de uma autoridade formal para o gerenciamento das metas 
traçadas pelos diferentes Estados, a harmonia entre eles pode ser abalada pelo 
emprego de meios violentos, à medida que os outros protagonistas intervenham em 
seus interesses. Voltando a Bodin, podemos considerar que cada Estado é uma 
unidade soberana em si mesma, logo, por definição, um Estado não pode interferir na 
soberania de outro Estado, isto é, um Estado não pode legislar sobre outro e, se isso 
ocorrer, o outro deixa de ter ou ser soberano. 
 
 
A questão da hierarquia no ambiente estatal interno e no 
internacional 
 
Ao compararmos o ambiente estatal interno e o ambiente 
internacional, temos que levar em conta que o sistema internacional 
de Estados, formalmente, é anárquico, isto é, não possui hierarquia 
formal. 
 
Todos os Estados, em tese, possuem as mesmas prerrogativas que 
os demais. Já quando tratamos de sociedades intraestatais (a 
sociedade brasileira, por exemplo), elas possuem um sistema jurídico 
que as ordena, sendo assim hierárquicas, já que há um poder estatal 
que versa sobre a legislação e possui os meios necessários para 
executá-la. 
 
 
 
 
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1.2 A relação entre política e política pública 
A partir dessas aproximações, a política pode ser entendida como uma atividade 
que envolve lutas por autoridade para estabelecer, fazer cumprir e mudar regras, 
mediante, inclusive, o uso da força, com o objetivo de se conseguir obter 
comportamentos, por parte dos indivíduos, julgados aceitáveis pela maioria. 
Além de pressupor obediência decorrente de leis ou regras que refletem o modo de 
vida em comum, a autoridade é um reflexo da convenção estabelecida pelos membros 
do grupo. 
A política deve apresentar, como característica fundamental, o foco, por parte 
daqueles que governam, na provisão de bens públicos, em que os custos da produção 
são pouco afetados pela quantidade de indivíduos que irão consumir tal bem. 
Entendemos como bens públicos aqueles que pertencem à sociedade, como os 
bens relativos à defesa nacional, à proteção ambiental, à garantia de segurança das 
pessoas, quer sejam membros da população ou visitantes. Tal característica torna os 
bens públicos difíceis de serem encontrados no ambiente privado, o que reforça a 
necessidade de provimento por aqueles que governam. Além disso, cabe ao Estado 
regular o uso desses bens públicos por meio da soberania exercida na formulação de 
políticas públicas. 
 
 
Atividade 1 - Atende ao objetivo 01 
 
Nossa primeira atividade será para você exercitar a compreensão do que é 
soberania e o que são bens públicos. A soberania, como pudemos ler até 
aqui, pode ser traduzida, também, pela capacidade que o Estado possui de 
criar leis e normas, nesse sentido, normas para gerir, organizar, distribuir 
os bens públicos. A partir desses conceitos, escreva sobre a relação entre 
soberania, bens públicos e política pública, e busque na mídia exemplos 
de exercício de soberania na formulação de políticas públicas. 
Diagramação, favor deixar7 linhas para a resposta do aluno. 
Resposta Comentada 
O que você deve buscar nesta atividade é a identificação de dois conceitos 
que tratamos até aqui. O primeiro é o de soberania. Para identificar de 
maneira preliminar esse conceito, você deve compreendê-lo na sua 
condição mais básica, isto é: soberania é a capacidade de um ator político 
(em nosso caso, o Estado) produzir leis e executá-las. O outro conceito 
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são os bens públicos, estes nada mais são do que os bens que pertencem 
à sociedade: a água de um rio, um hospital, etc. Para regular o uso desses 
bens públicos, o Estado exerce sua soberania na produção de leis e na 
sua execução. Exemplos dessa relação podem ser encontrados na mídia, 
quando lemos sobre ajustes na economia, novas regulações que definem 
os relacionamentos do Estado, enquanto governo, com as diversas 
atividades (econômicas, políticas, sociais, culturais, religiosas, etc.), os 
bens públicos e a sociedade. 
// 
2. O estudo das políticas públicas 
Para muitos pesquisadores, a disciplina acadêmica relacionada ao estudo das 
políticas públicas surgiu a partir da aproximação das ciências políticas (policy 
sciences), primeiramente creditada a Harold D. Lasswell, que produziu, entre o final 
dos anos 1940 e início da década de 1950, o ensaio “The policy orientation”. 
Nesse estudo, a orientação era estritamente focada na aplicação rigorosa das 
ciências para a análise e interpretação de temas voltados para o governo e para a 
governança – uma forma de criar uma ciência social aplicada, que atuaria como 
mediadora entre acadêmicos, agentes governamentais e cidadãos, provendo soluções 
para problemas que poderiam ser minimizados. O resultado dessa relação seria a 
produção de políticas públicas direcionadas para a solução de problemas sociais, com 
públicos-alvo. Um exemplo dessa produção seria o de compreendermos que 
determinadas políticas passam necessariamente pela reflexão acadêmica e pela 
aplicação na vida social pelos atores políticos. 
O estudo de políticas públicas envolve, além de uma mostra da realidade, o que é o 
foco de um trabalho acadêmico, a apresentação de recomendações e de alternativas 
para a solução do problema em questão. 
Além disso, na maioria dos casos, envolve uma multidisciplinaridade em suas 
aproximações: intelectual e prática, uma vez que os problemas políticos, em geral, 
envolvem componentes múltiplos, podendo abranger várias disciplinas acadêmicas. 
Um exemplo disso pode ser analisado quando pensamos em políticas públicas 
relacionadas à pacificação de regiões conflagradas. Elas possuem, na sua matriz, não 
apenas a introdução das forças de segurança pública, mas também outras esferas, 
como melhorias nas condições de educação, saúde, habitação e trabalho. 
O estabelecimento de políticas, às vezes, é função de propósitos particulares – sua 
elaboração é um processo pelo qual os governos traduzem suas visões políticas em 
programas e ações que remetem a resultados – mudanças desejáveis no mundo real. 
Nesse sentido, introduzimos o termo “agenda política”, que nada mais é do que o 
conjunto de ações que norteiam um determinado governo, isto é, foco na educação, 
foco na segurança pública, foco na produção de postos de trabalho. Em nenhum caso, 
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um governo se dedica exclusivamente a um ponto apenas, mas produz políticas 
públicas que possam resolver problemas em diversas áreas. 
Embora haja escassez de consenso no que diz respeito ao conceito de políticas 
públicas, elas podem ser entendidas como diretrizes instituídas para fazerem frente a 
problemas que atinjam um público específico. Têm, portanto, por objetivo, a solução 
de uma determinada situação, relevante em termos coletivos, que pode ser 
melhorada, trazendo maior satisfação ou menor insatisfação que a situação vivenciada 
no momento da emergência do problema. 
Nesse sentido, encontram-se políticas elaboradas e estabelecidas por atores que 
fazem parte do governo e que podem ter como origem órgãos dos poderes legislativo, 
executivo ou judiciário. Para transformar diretrizes em ações, alguns dos instrumentos 
utilizados por governos para atingirem determinado fim fazem com que as políticas 
públicas assumam a forma de programas, projetos, leis, campanhas publicitárias, 
inovações tecnológicas ou organizacionais, subsídios governamentais, entre outras. 
 
 
Atividade 2 - Atende ao objetivo 2 
Nesta atividade, nosso objetivo é que você explore a leitura que acabamos 
de realizar sobre a origem das políticas públicas e os atores políticos. 
Nesse sentido, seria importante você compreender qual o espaço que 
ocupa a teoria das políticas públicas e os agentes políticos principais que 
criam políticas públicas. Assim, como você apresentaria uma análise das 
políticas públicas? Quem a faz? Qual é o objetivo? 
 
Para tornar esse conceito mais concreto, acesse o link do Ministério da 
Justiça e leia sobre as políticas públicas para os grandes eventos 
(http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ2D390F59ITEMIDD73FF813264E45
C194B3AD10003F183EPTBRIE.htm). A partir dessa leitura, escreva como 
a segurança pública está compreendida no âmbito dos grandes eventos. 
Diagramação, favor deixar 7 linhas para a resposta do aluno. 
Resposta Comentada 
A ideia desta atividade é que se desenvolva a percepção de que os atores 
centrais do Estado, os quais estão distribuídos no legislativo, executivo e 
judiciário, são os principais produtores de políticas públicas. As normas 
que estes atores criam irão reger a vida pública. 
 
http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ2D390F59ITEMIDD73FF813264E45C194B3AD10003F183EPTBRIE.htm
http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ2D390F59ITEMIDD73FF813264E45C194B3AD10003F183EPTBRIE.htm
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No site do Ministério da Justiça, você irá encontrar o decreto presidencial 
que cria a secretaria específica para grandes eventos. Nessa portaria, é 
possível analisar a distribuição e atribuições dos diversos agentes da 
segurança pública, bem como cronograma, eventos, etc. Nessa portaria, 
podemos ler claramente como a criação de uma política pública definiu o 
papel dos agentes, a identificação do problema, o público-alvo, as 
diretrizes políticas. 
// 
3. O ciclo de desenvolvimento de políticas públicas 
 
O ciclo de políticas públicas pode, essencialmente, ser dividido em seis etapas: 
• identificação do problema; 
• formulação de agenda; 
• possíveis alternativas; 
• implantação; 
• avaliação; 
• extinção. 
 
A partir da percepção de que uma situação não é satisfatória, esta pode afetar 
atores políticos capazes de modificar tal circunstância. Assim, a solução do problema 
passa a fazer parte de uma agenda, conforme seu grau de importância - o que lhe 
dará determinada prioridade. 
Devem ser traçados objetivos e estratégias, além da previsão das consequências 
para cada solução possível. Equilibrados os interesses dos atores (policytakers– 
aqueles a quem se destina a implantação de determinada política e policymakers, com 
o sentido de legislador ou elaborador das políticas), seguem-se as demais fases, 
posteriores à implantação. 
 
O processo decisório mostra a maneira como os governos procuram atingir seus 
objetivos políticos, mas não as razões por que escolhem tais objetivos. E a 
compreensão das modificações, no âmbito político, envolve entender a dinâmica que 
engloba tanto os processos de elaboração como os de implantação das políticas. 
Nesse contexto, engloba questões como: em que medida os governos tratam 
questões de interesse nacional; até que ponto os líderes políticos refletem sobre as 
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políticas governamentais; o que fazem para aprimorar os níveis de eficiência dos 
processos de decisão, entre outras. 
 
4. A análise de políticas públicas 
Um elemento importante para a análise das políticas públicas são as ambições 
daqueles que optam por determinadas soluções, e não somente os processos de 
decisão política,propriamente ditos. Por que os governos adotam determinadas 
políticas e almejam alcançar certos resultados? Quem se beneficia? São questões 
fundamentais para se compreender a natureza e os objetivos das políticas públicas. 
As análises, em geral, dos processos decisórios explicam como os governos 
atingem objetivos, mas não as razões ou os motivos que os direcionam a uma 
decisão, isto é, por exemplo, o conjunto de políticas públicas adotadas para a 
implantação das Unidades de Polícia Pacificadora – UPPs. Podemos buscar os 
resultados imediatos, como redução da violência, dispersão de grupos de crime 
organizado para áreas não conflagradas, ou, por outro lado, podemos analisar 
concomitantemente quais as razões para adoção deste tipo de política pública, e não 
de outra. Isto são formas de pensarmos criticamente sobre como as políticas públicas 
são adotadas pelos gestores públicos. 
Um fator relevante, por exemplo, a ser levado em consideração por aqueles que 
estudam políticas públicas é a noção de momento crítico, que exprime uma 
circunstância de modificação ou de transição política e/ou econômica vivida por um ou 
por mais atores: um legado que conduz aqueles que tomam decisões políticas a 
optarem por medidas ao longo do tempo, tendo, como pretensão, a manutenção e a 
reprodução desse legado, o que outorga importância aos acontecimentos históricos. 
Problemas sociais, como a segurança pública, a escassez de água potável nos 
grandes centros, a deterioração ambiental, a saúde pública e a educação são 
exemplos que requerem políticas baseadas em dados amplos e fidedignos, cuja 
análise criteriosa e confiável é capaz de conduzir a decisões racionais, que 
beneficiarão a sociedade como um todo. 
Um exemplo, que serve para ilustrar a análise de políticas públicas, é o artigo de 
Eliane Maria Monteiro da Fonte, intitulado “As políticas de desenvolvimento rural no 
Brasil a partir de 1930”, em que a autora examina a gênese e a estruturação no 
decorrer do tempo dos principais instrumentos utilizados pelo Estado para a promoção 
do desenvolvimento rural brasileiro desde os anos 1930. 
Nesse escrito, a autora mostra a história da intervenção estatal na agricultura 
brasileira, caracterizada, principalmente, pela priorização da produção voltada para a 
exportação, com base no latifúndio, o que deixou de lado grande parte da massa de 
agricultores familiares, calcados na média e pequena propriedades, em um processo 
de “modernização conservadora” – o desenvolvimento de uma economia agrária 
capitalista a ser integrada com uma economia urbana e industrial, além de externa. 
Como ação política, destaca-se o subsídio estatal oferecido a grandes proprietários, 
o que trouxe, entre outras consequências, o benefício a esses atores, além da 
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expansão dos chamados “insumos modernos” (defensivos e fertilizantes químicos), o 
que contribuiu para a degradação ambiental. 
4.1 A classificação de políticas públicas 
Uma forma de classificar as políticas públicas é apresentada por meio da tipologia 
proposta por Theodore J. Lowi, no ano de 1964 – uma maneira para classificar os 
conteúdos, atores, estilos e instituições, inseridos nos processos de política pública, 
que se baseia no impacto exercido por determinada política sobre a sociedade. 
Segundo o autor, elas podem ser classificadas em quatro tipos: 
 
• regulatórias – que fixam padrões de comportamento, serviços ou produtos para 
atores públicos e privados. Por exemplo, como problema público, os altos níveis de 
acidentes envolvendo motociclistas em centros urbanos e as consequências para o 
Estado, devido à gravidade dos ferimentos causados, A solução poderia advir da 
instituição de uma lei que obrigue os condutores a utilizarem capacetes e 
vestimentas adequadas, desde que essas medidas fossem observadas como 
principais redutoras do problema em questão; 
• distributivas – que produzem benefícios a determinados grupos de atores, embora 
gerem custos dispersos entre toda a sociedade. Como exemplo, a necessidade de 
geração de emprego e de renda, que poderia gerar um programa de crédito a baixo 
custo a ser oferecido a empreendedores menos favorecidos, que desejassem 
montar seus próprios negócios; 
• redistributivas – que beneficiam alguns grupos de atores enquanto os custos 
recaem sobre outras categorias de atores. Para combater a concentração de renda, 
a criação de um imposto sobre grandes fortunas para programas de distribuição de 
renda para famílias menos favorecidas; 
• constitutivas – cuja finalidade é a definição de competências, jurisdições e regras, o 
que é capaz de auxiliar na análise, por exemplo, do ambiente político interno de 
uma unidade. Com a finalidade de minimizar a “falta de ordem” no cenário político 
brasileiro, envolvendo os partidos e a infidelidade partidária, lei que obrigue os 
partidos políticos a selecionarem seus candidatos, apresentando listas definitivas 
aos eleitores até determinada data. 
 
No livro “Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos”, o autor, 
Leonardo Secchi, identifica, além da tipologia desenvolvida por Theodore J. Lowi, 
outros esquemas analíticos (tipologias) ou formas de classificação de conteúdos 
abarcados em um processo de política pública. 
 
A seguir, são exibidos extratos desses tipos, como forma de ilustração: 
 
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O modelo, formulado por James Quinn Wilson, corrobora a tipologia estabelecida por 
Lowi, complementando-a, ao adotar o critério da distribuição de custos e de benefícios 
de determinada política pública pelos membros da sociedade. 
 
O principal diferencial entre as tipologias desenvolvidas por Lowi e Wilson parece 
repousar nas ditas políticas empreendedoras, que implicam benefícios coletivos, 
enquanto os custos recaem sobre determinadas camadas da sociedade. A título de 
ilustração, cita leis que tornam ilegais os jogos de azar. Ressalta, ainda, as políticas 
majoritárias nas quais tanto custos como benefícios são distribuídos pela coletividade, 
como os serviços públicos voltados para a saúde, educação, segurança, defesa 
nacional e infraestrutura, entre outros. 
 
William T. Gormley fundamenta sua análise, essencialmente, no que denomina 
saliência – um assunto que afete uma grande quantidade de pessoas de maneira 
significativa, e pela complexidade envolvida na solução dos problemas. 
 
O critério adotado por Gunnel Gustafsson abrange o conhecimento e a intenção 
daqueles que elaboram políticas (policymakers). Envolve o conhecimento dos 
problemas públicos e o estímulo que os governantes têm para solucioná-los. 
 
Por sua vez, de acordo com Barry Bozeman e Sanjay Pandley, uma forma para 
discernir as políticas públicas abarca a investigação dos conteúdos técnicos (políticas 
públicas sobre a gestão financeira como a elaboração e controle orçamentários) e o 
político (custos e benefícios oferecidos às diferentes camadas sociais). 
 
O analista de políticas públicas pode escolher uma tipologia já existente ou optar pela 
criação de um modelo, desde que haja critério e abrangência na seleção das variáveis 
a serem utilizadas e não haja com vício de análise – condutas que podem levar à não- 
veracidade dos fatos e ao não-retrato da realidade investigada. 
 
A apresentação dos conceitos e aproximações, anteriormente exibidos, não tem a 
menor pretensão de esgotar o assunto. Existe vasta literatura que aborda questões 
ligadas às políticas públicas e à forma como analisá-las. Cabe, portanto, ao 
pesquisador aprofundar seus estudos e ganhar expertise na temática ora abordada. 
 
Na sequência de nossas aulas, iremos adotar a tipologia de Lowi, por ser mais direta, 
no que tange à análise das políticas públicas. Essa escolha é meramente instrumental, 
para atender nosso objetivo neste curso, isto é, que você tenha acesso a uma leitura 
clara e específica, sem, no entanto, desconsiderar a complexidade da área de políticaspúblicas. 
 
Atividade 3 – atende ao objetivo 3 
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Em nossa última atividade, iremos analisar uma política pública, tentando 
identificar seu ciclo de criação e o tipo de política, seguindo a tipologia de 
Lowi. 
Diagramação, favor deixar 7 linhas para a resposta do aluno. 
Resposta Comentada 
A proposta da questão é que você seja capaz de identificar, na leitura do 
site e de suas páginas (o que é, histórico, etc.): o problema; formulação de 
agenda; possíveis alternativas; implantação; avaliação e extinção. Em 
seguida você irá, com base na tipologia de Lowi, classificar a política de 
segurança pública definida como Unidades de Políticas Pacificadoras. 
Nesse sentido, a análise levará em conta a identificação de cada etapa, 
seu histórico e o problema em questão. Num segundo momento, você 
deverá analisar se é uma política pública regulatória, distributiva, 
redistributiva ou constitutiva. No caso específico, o tipo de política de 
segurança pública é regulatório. 
 
 
Resumo 
Nesta aula, você teve uma introdução ao tema central de nosso curso: as políticas 
públicas e algumas aproximações teóricas. Foi importante ler e analisar o espaço que 
a teoria da política pública ocupa no interior da área da Ciência Política. Pudemos 
estudar também o ciclo básico que estrutura um processo decisório em políticas 
públicas. Num último momento, estudamos alguns autores e focamos uma 
aproximação específica, que entende as políticas públicas em quatro tipos 
estabelecidos por Lowi (distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas). A 
partir dessa leitura, você será capaz de identificar, de maneira ainda inicial, as 
principais linhas de abordagem da teoria de políticas públicas. 
 
 
 
 
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