APS 2024

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UNIVERSIDADE PAULISTA – UNIP 
 
 
 
 
 
ELIELZA GARCIA RAMOS OLIVEIRA 
GABRIEL DE LUCCA MACEDO COSTA 
 PRISCILA FIGUEREDO 
 
 
 
 
 
 
IMPLEMENTAÇÃO E DESAFIOS DA REFORMA TRIBUTÁRIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 SÃO JOSÉ DOS CAMPOS 
2025 
 
 
 
ELIELZA GARCIA RAMOS OLIVEIRA 
GABRIEL DE LUCCA MACEDO COSTA 
PRISCILA FIGUEREDO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
IMPLEMENTAÇÃO E DESAFIOS DA REFORMA TRIBUTÁRIA 
 
 
 
 
 
 
Projeto de pesquisa apresentado ao Departamento 
de Graduação da Universidade Paulista como 
requisito parcial para a obtenção avaliativa de 
atividades práticas supervisionada do curso Direito da 
disciplina: Tributos em Espécie. 
Orientador: Professor M.e. Lucas S. de Almeida. 
 
 
 
 
 
 
 
 
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS 
2025 
 
 
RESUMO 
 
 
 
Este trabalho analisa criticamente as inovações e perspectivas da Reforma Tributária 
brasileira, estabelecida pela Lei Complementar nº 214, de 2025. A reforma introduz 
um novo paradigma para a tributação do consumo, substituindo cinco tributos (ICMS, 
ISS, IPI, PIS, Cofins) por um modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual, 
composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) de competência federal e 
pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) de competência compartilhada entre 
estados e municípios, além de instituir um Imposto Seletivo (IS) sobre produtos 
prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Objetiva-se a simplificação do sistema, 
aumento da transparência, redução da complexidade e litigiosidade, eliminação da 
cumulatividade ("tributação em cascata") e da "guerra fiscal". Dentre as principais 
inovações, destacam-se a cobrança no destino, a não cumulatividade plena através 
de um amplo sistema de créditos, a implementação do sistema split payment para 
arrecadação direta, a introdução do cashback (devolução de imposto) para famílias 
de baixa renda e a instituição de alíquota zero para produtos da Cesta Básica Nacional 
de Alimentos, além de alíquotas reduzidas para serviços essenciais como saúde e 
educação. A implementação será gradual, com período de transição previsto até 2033. 
Apesar das promessas de modernização e justiça social, persistem incertezas quanto 
à alíquota padrão final, que pode posicionar o Brasil entre os países com maior IVA 
do mundo, e aos impactos reais sobre a carga tributária total e setorial. 
 
Palavras-chave: Reforma Tributária; Iva Dual; Cashback; Cesta Básica; Imposto 
Sobre Bens E Serviços (Ibs); Contribuição Sobre Bens E Serviços (Cbs). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
This paper critically analyzes the innovations and perspectives of the Brazilian Tax 
Reform, established by Complementary Law No. 214, of 2025. The reform introduces 
a new paradigm for consumption taxation, replacing five taxes (ICMS, ISS, IPI, PIS, 
Cofins) with a dual Value Added Tax (VAT) model, composed of the Contribution on 
Goods and Services (CBS) under federal jurisdiction and the Tax on Goods and 
Services (IBS) under shared jurisdiction between states and municipalities, in addition 
to establishing a Selective Tax (IS) on products harmful to health or the environment. 
The objectives are the simplification of the system, increased transparency, reduction 
of complexity and litigation, elimination of cumulativeness ("cascading taxation"), and 
the "tax war" [fiscal competition between states]. Among the main innovations are 
taxation at the destination, full non-cumulativeness through a broad credit system, the 
implementation of the split payment system for direct collection, the introduction of 
cashback (tax refund) for low-income families, and the establishment of a zero rate for 
products in the National Basic Food Basket, as well as reduced rates for essential 
services such as health and education. Implementation will be gradual, with a transition 
period planned until 2033. Despite the promises of modernization and social justice, 
uncertainties persist regarding the final standard rate, which could place Brazil among 
the countries with the highest VAT in the world, and the real impacts on the total and 
sectoral tax burden. 
Keywords: Tax Reform; Dual Vat; Cashback; Basic Food Basket; Tax On Goods And 
Services (Ibs); Contribution On Goods And Services (Cbs). 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
 
 
 
 
1. INTRODUÇÃO……………………………………………………….……………………7 
2.TRIBUTOS……………………………………………………………...…….…….…….10 
2.1 Panorama Comparativo: Afinal, O Que Realmente Mudou?………….…………..10 
2.2 Aspectos Introdutórios Sobre a Reforma Tributária…………………….……….…12 
2.3 Reforma Tributária e a Constituição Federal De 1988………………….…………14 
3.CONTEXTO SOCIAL DA REFORMA TRIBUTÁRIA………………………………..16 
3.1 A Tributação e a Desigualdade Social …………..……….………….………..........16 
3.2 Cashback e a Desoneração da Cesta Básica para a População de Baixa 
Renda……………………………………………..………………………..…………….....17 
4.CONCLUSÃO………………………………………………………………………...….20 
REFERÊNCIAS………………………………………………………………………….…22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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“Um príncipe, não podendo exercer a qualidade de liberal de forma que ela 
seja reconhecida, sem se prejudicar com isso, se ele for sábio, não temerá a 
reputação de ser miserável, pois como o passar do tempo, será bem-visto 
assim do que por sua liberdade, porque ficará claro que com sua economia a 
receita é suficiente, e ele poderá se defender contra todos os ataques e 
poderá realizar empreendimento sem ser um peso sobre o povo. Assim, o 
que ocorre é que ele vem a usar a liberdade para com todos aqueles e quem 
não tira nada, que são muitos, e a empregar a parcimônia para com todos os 
outros aos quais não dá nada, que são poucos.” (Niccolo Machiavelli) 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
Este trabalho propõe uma análise crítica, conforme problema apresentado à 
turma do 6º semestre do curso de Direito, “as principais inovações ocorridas e, quais 
as perspectivas, positivas ou negativas”, para a economia e para a sociedade, 
referindo-se à Lei Complementar sob n. 214, de 2025, que estabeleceu a Reforma 
Tributária no Brasil. 
Antes de adentrar no tema, este faz jus a uma síntese apanhada na história 
tributária conforme exibe a epígrafe do filósofo, historiador, diplomata e músico 
Nicolau Maquiavel, na tradução de 2018. Em sua obra “O Príncipe”, no capítulo XVI, 
ele discute a importância do príncipe do dever de administrar seus recursos e sua 
imagem pública; sugere que ele seja generoso sem comprometer suas finanças, “ele 
vem a usar a liberdade para com todos aqueles e quem não tira nada, que são muitos, 
e a empregar a parcimônia para com todos os outros aos quais não dá nada, que são 
poucos”, relacionado à ideia de que o governante, ao atribuir tributos excessivos, pode 
perder o apoio do seu povo, diferente daquele que administra os recursos com 
prudência, podendo assim, evitar revoltas e manter estabilidade do seu Estado. 
 Antes da obra “O príncipe”, segundo o autor Cristóvão Barcelos da Nóbrega, 
2014, que foi Auditor-fiscal da Receita Federal do Brasil, graduado em Direito, ocorreu 
no século XV, em Florença, uma espécie de tributo progressivo denominado de 
Décima Scalata, “não teve longa duração, porque atingia os mais abastados, que não 
aceitavam arcar com maior carga tributária. Com a reintrodução do regime 
aristocrático, não só a Décima Scalata, mas também outros tributos diretos sobre a 
riqueza desapareceram”. Com certeza, politicamente, ofuscava a imagem do 
governante. 
Contudo, devemos nos lembrar do artigo 153, inciso VII, da Constituição 
Federal, o qual se refere à competência de a União instituir impostos sobre grandes 
7 
 
fortunas, o que contraria há mais de 36 anos a própria letra, e o que resultou foi a 
redução nas taxas para as classes sociais mais abastadas. Tudo isso só nos lembra 
o quão complexos são os tributos. Como a relevância neste trabalho é a Lei 
Complementar 214, de 2025, o assunto abordado acima nos serviu apenas como 
reflexão e aqui se finda, a fim de abraçarmoso nosso propósito analítico. 
A Reforma Tributária é composta por 544 artigos, desmembrados em três 
livros; tratado de normas gerais, impostos seletivos e regras peculiares para a 
trajetória ao novo sistema tributário tendo como desígnio a unificação e modernização 
dos impostos sobre consumo. A lei originou-se do Projeto de Lei Complementar 
68/2024 que trazia em seu bojo a instituição ao imposto e a contribuição sobre Bens 
e Serviços, incluído o imposto. 
Em janeiro de 2025, depois de alguns vetos e modificações para que se 
ajustasse às formas normativas e ao contexto político e para que evitasse conflitos 
entre grupos que poderiam ser impactados de maneira negativa pelo projeto 68/24, 
assim, abrolhou a Reforma Tributária 214/2025, sancionada pelo presidente Luís 
Inácio Lula da Silva. 
 A Reforma Tributária deu-se, por meio da Emenda Constitucional 132 de 2023, 
que, decompondo a Constituição, permitido a criação de novos impostos, assim, a 
consequência dos projetos da Emenda complementar 132 de 2023 e da lei 68 de 
2024, foi que constituíram as bases da Reforma Tributária, ocasionaram algumas 
inovações como a do Sistema Dual de Imposto Sobre o Valor Agregado, ajustado pela 
Contribuição Sobre Bens e Serviços e Imposto sobre Bens e Serviços. 
Para tanto, era importante a harmonia entre os poderes; em 2023, o Senador 
Rodrigo Pacheco aludiu à necessidade da Reforma e a importância do liame dos 
Poderes: “É muito importante que o Executivo participe. Reforma tributária sem a 
participação e sem a vontade do Executivo ela não sai, porque é a arrecadação do 
Estado brasileiro, de responsabilidade do Poder Executivo”. A importância do 
envolvimento dos três poderes. 
Com razões voltadas ao social e não apenas pautada na economia, mas sem 
esquecer a importância dessa, ressaltou o Deputado Arthur Lira “Essa questão 
pontual se insere, é claro, no contexto da busca por uma sintonia fina entre os 
objetivos econômicos e as prioridades sociais, que são muitas.” Segundo ele é preciso 
seriedade nas prioridades sociais e econômicas desta Reforma, argumentou também, 
8 
 
que ao “Integrar essas duas linhas de trabalho é imprescindível para que o Brasil 
reencontre o caminho do crescimento com responsabilidade.” 
Isso é, basicamente, o conceito do filósofo Aristóteles: os iguais devem ser 
tratados igualmente, enquanto os desiguais devem ser tratados de maneira 
proporcional às suas desigualdades, na prática, isso significa que a legislação 
tributária não pode estabelecer distinções arbitrárias entre contribuintes que se 
encontram em situações equivalentes. Além disso, o princípio da isonomia também 
permite ajustes para garantir que grupos com diferentes capacidades econômicas 
sejam tributados de maneira proporcional à sua realidade. 
Em um Estado com a imensidão do Brasil e com tamanha desigualdade 
socioeconômico é impossível pensar em qualquer espécie de Reforma, 
principalmente a Tributária, sem invocar a deusa Têmis da mitologia grega, a pôr na 
balança essas questões, pois não há desenvolvimento em nação desestruturada e 
com gigantesca desigualdade social, o que nos faz lembrar a obra “O Povo Brasileiro” 
do autor Darcy Ribeiro, 1995; “o Brasil, último país a acabar com a escravidão tem 
uma perversidade intrínseca na sua herança, que torna a nossa classe dominante 
enferma de desigualdade, de descaso”. Embora possa parecer um problema histórico, 
na verdade é um problema que afeta até hoje, também, as estruturas e os processos 
de tributação no mecanismo de redistribuição de renda e financiamento dos serviços 
públicos. 
Este trabalho tem como tema “Implementação e Desafios Da Reforma 
Tributária”, que já se apresenta nas entrelinhas desta introdução, será baseado nos 
métodos bibliográficos normativos do Direito e jurisprudencial. Procura-se analisar 
obras jurídicas e normativas e os mais que se façam necessários para a compreensão 
do aprendizado e compreensão, em prol ao desenvolvimento acadêmico, o trabalho 
será dividido em três partes: Introdução, desenvolvimento e conclusão, entre eles 
tópicos e subtópicos. 
 
 2.TRIBUTOS 
2.1 Panorama comparativo: afinal, o que realmente mudou? 
 
O atual modelo de tributação do consumo no Brasil apresenta uma alta 
complexidade, marcada pela sobreposição de diferentes impostos sobre as mesmas 
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transações. Essa estrutura gera instabilidade jurídica, altos custos de adequação para 
as empresas e um volume expressivo de disputas fiscais. Além disso, a acumulação 
tributária onera o preço final, e a competição fiscal entre estados e municípios (guerra 
fiscal) agrava as distorções. 
A atual sistemática caracteriza-se ainda pela fragmentação de competências 
entre União, estados e municípios. Cada um desses entes federativos institui tributos 
sobre bases de incidência legalmente distintas, em âmbito Estadual, tem-se o ICMS 
incidindo sobre a circulação de mercadorias, em âmbito municipal, o ISS que incide 
sobre a prestação de serviços, e em âmbito federal, o PIS- Programa de Integração 
Social e a Cofins- Contribuição para Financiamento da Seguridade Social incidem 
sobre o faturamento. Não obstante, sob a ótica econômica, todos esses encargos são, 
em última análise, transferidos para os preços de bens e serviços, repassado aos 
consumidores por meio da composição dos preços finais dos produtos e serviços 
adquiridos. 
A reforma tributária visa a simplificação do sistema, com a unificação de 
tributos, aumento da transparência, eliminação das desigualdades entre setores e 
regiões, redução da sonegação e a evasão fiscal, entre outros benefícios. Como 
resposta a esses desafios, a EC 132/2023 introduz um novo paradigma baseado no 
Imposto sobre Valor Agregado (IVA), visando unificar e racionalizar a cobrança. Este 
será implementado por meio de dois tributos com bases de incidência idênticas: o IBS 
(Imposto sobre Bens e Serviços), cuja competência será partilhada entre os entes 
subnacionais (estados, DF e municípios), e a CBS (Contribuição sobre Bens e 
Serviços), que ficará sob a competência da União. 
Diante desse cenário, a reforma tributária introduz alterações substanciais no 
modelo vigente, com ênfase na criação de novos tributos que visam alinhar a 
tributação do consumo a um modelo similar ao Imposto sobre Valor Adicionado- IVA, 
com o objetivo simplificar a cobrança de tributos e eliminar problemas que impactam 
a capacidade de competição e o desenvolvimento da economia. 
Segundo Palma (2007), no âmbito do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), 
avalia-se que não deve haver margem para o aumento dos tributos, sendo crucial 
direcionar os esforços para o combate à fraude e evasão fiscal, assim como, na 
simplificação dos tributos. Conclui-se que, diante das transformações globais, o 
sistema tributário necessita de constante atualização, modernizando-se e 
simplificando-se, e além de tudo, adaptando-se para responder às crises que 
10 
 
intensificam as desigualdades e impactam a arrecadação fiscal, além de enfrentar os 
desafios climáticos e ambientais. 
Conforme informações compiladas na enciclopédia online Wikipedia, O Imposto 
sobre Valor Agregado-IVA já é utilizado em vários países, tendo sua origem em 1954 
na França. Inicialmente, a aplicação do IVA francês restringiu-se às grandes 
empresas, mas seu alcance foi posteriormente ampliado para abranger todos os 
setores de negócios. Hodiernamente, o IVA representa a mais significativa fonte de 
receita para o Estado francês, correspondendo a quase 50% do total arrecadado. 
 Ainda consoante enciclopédia online Wikipedia, o sucesso na implementação 
do IVA está fortemente ligado ao seu mecanismo de crédito, que incentiva as 
empresas a se registrarem e a manterem faturas. Ao se registrar, a empresa pode 
recuperar o IVA pago sobre os bens e serviços que utiliza em seu negócio (seus 
insumos), por intermédio de créditos ou regimes como a alíquota zero,o que funciona 
como um estímulo à formalização e à manutenção de registros. 
Segundo o site da Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital- 
FENAFISCO, cerca de 170 (cento e setenta) países adotam o Imposto sobre Valor 
Agregado-IVA. O modelo de IVA implementado no Brasil apresenta uma característica 
dual, resultando na prática em dois tributos distintos: primeiramente, a Contribuição 
sobre Bens e Serviços (CBS), de âmbito federal, que substituirá o IPI, PIS e Cofins; e, 
em segundo lugar, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência estadual 
e municipal, que unificará o ICMS e o ISS. 
De acordo com informativo divulgado pela Agência Senado, a alteração central 
introduzida pela recente legislação tributária é a adoção do Imposto sobre Valor 
Agregado (IVA). Este tributo caracteriza-se pela incidência apenas sobre o valor 
adicionado em cada elo da cadeia produtiva, mediante o desconto do imposto pago 
nas fases anteriores, o que impede a incidência cumulativa ("em cascata") de tributos. 
O modelo brasileiro será um IVA dual, composto pela Contribuição sobre Bens 
e Serviços (CBS), de competência federal, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços 
(IBS), de competência compartilhada entre estados e municípios. Juntos, CBS e IBS 
substituirão cinco tributos atualmente vigentes — ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI —, 
promovendo uma reestruturação da tributação sobre o consumo. Prevê-se, ainda, a 
criação do Imposto Seletivo (IS), de caráter extrafiscal, incidente sobre produtos 
nocivos à saúde ou ao meio ambiente (AGÊNCIA SENADO, 2025). 
11 
 
A implementação do novo regime será gradual. Em 2026, iniciará uma fase de 
testes para CBS e IBS, sem recolhimento efetivo, permitindo ajustes no sistema. A 
transição completa está prevista para ser concluída em 2033, com avaliações 
legislativas a cada cinco anos sobre os efeitos da reforma. A alíquota padrão, a ser 
fixada por lei complementar, é estimada em torno de 28% pelo Secretário 
Extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, embora haja uma diretriz para 
que o Executivo busque um patamar inferior a 26,5% até 2030. O princípio é que essa 
alíquota padrão seja uniforme para a maioria dos bens e serviços, simplificando o 
sistema e onerando o consumo final, não a produção (AGÊNCIA SENADO, 2025). 
Segundo sítio da Associação Paulista de Estudos Tributários, diante da referida 
alíquota do IVA brasileiro ser estimada em torno de 28%, o Brasil poderá ocupar o 
primeiro lugar entre os maiores IVAS do mundo, superando países como Hungria que 
atualmente lidera o ranking possuindo uma alíquota de 27%, Dinamarca, Finlândia e 
Suécia com 25%, Grécia e Islândia ambas com 24%. 
 
2.2 Aspectos introdutórios sobre a Reforma Tributária 
 
A reforma tributária no Brasil engloba duas fases: a fase constitucional, 
instituída por meio da Emenda Constitucional nº132 de 20 de janeiro de 2023 e a fase 
infraconstitucional, regulada por meio da Lei Complementar 214 de 16 de janeiro de 
2025. 
A promulgação da Lei Complementar nº 214/2025, tem o objetivo de 
regulamentar a Emenda Constitucional nº 132/2023. Com a promulgação e publicação 
da referida Lei Complementar, concluiu-se a reforma tributária. No entanto, para a sua 
aplicabilidade, serão expedidos Atos administrativos (Decretos, Instruções 
Normativas, Portarias, Regulamentos) da Administração Tributária a fim de regular a 
aplicação da lei. 
A referida Lei Complementar possui 544 (quinhentos e quarenta e quatro) 
artigos, a título comparativo, isto significa que ela equivale a três vezes o tamanho do 
Código Tributário Nacional. A nova lei reserva boa parte da redação sobre os 
aspectos contábeis dos novos tributos, identifica-se ainda que muitos artigos são 
direcionados aos servidores do Fisco. Portanto, os advogados e contribuintes não 
somos os destinatários da maior parte da norma. 
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A ementa da lei complementar consigna o seu conteúdo fundamental, nos 
seguintes termos: Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social 
sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS); cria o Comitê Gestor do IBS e 
altera a legislação tributária. Em suma, a lei complementar instituiu três novos tributos: 
IBS, CBS e o Imposto Seletivo. 
A lei complementar nº214/2025 está dividida em três livros. O Livro I trata da 
instituição da IBS e CBS, consignados nos artigos 01 ao 408. No livro I, o legislador 
asseverou sobre a base de incidência de ambos os tributos (IBS e CBS); momento da 
ocorrência do fato gerador; local da operação; base de cálculo; alíquota; sujeição 
passiva; modalidades de extinção do débito; pagamento; split payment, etc. 
O IBS e a CBS não são substitutos perfeitos do ICMS - Imposto sobre 
Circulação de Mercadoria, porque uma mercadoria é algo completamente distinto de 
um bem. O ICMS incide sobre a circulação de mercadoria, já o IBS e a CBS têm o fato 
gerador, infinitamente, mais amplo, incidindo sobre quaisquer operações onerosas 
com bens e serviços, inclusive a circulação de mercadorias. 
O sistema de cobrança dos tributos foi denominado na nova norma de split 
payment. Este sistema faz a divisão dos tributos pagos pelo contribuinte, à vista disto, 
no momento do pagamento é realizada a arrecadação compartilhada, sendo enviada 
diretamente a parte da contribuição destinada ao prestador de serviço e a parte da 
contribuição destinada ao Fisco. Em outras palavras, o Fisco já recebe no momento 
do pagamento a parte que lhe cabe de tributo. O mesmo raciocínio também é aplicado 
a repartição de receitas, pelo sistema split payment, a arrecadação já é entregue a 
cada uma das entidades diretamente. 
Diferentemente do que acontece hoje com o ICMS, em que o próprio 
contribuinte recebe o tributo e repassa para o Fisco, gerando um alto risco de 
sonegação. Com o novo sistema split payment, ocorre a distribuição do montante da 
operação entre o titular do valor do tributo e os Fiscos, evitando a sonegação. 
 Outra inovação com relação aos dois tributos, foi a instituição da devolução 
personalizada para a população carente, chamado de cashback, com reduções de 
30%, 60% e até 100% do valor dos tributos para alguns itens da economia. Inclusive 
prevê a isenção dos tributos para dispositivos médicos, dispositivos para 
acessibilidade próprios para pessoas portadoras de deficiência, entre outras. 
O livro II que trata do Imposto Seletivo, apelidado por "Imposto do pecado", 
consignado nos artigos 409 ao 438, com o objetivo de desestimular o consumo de 
13 
 
produtos considerados prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. A EC 132/2023 
instituiu um novo princípio tributário da proteção ao meio ambiente, desta forma, o 
Imposto Seletivo é coerente com este novo princípio constitucional. 
Por derradeiro, o Livro 3, denominado Demais Disposições, abrange os artigos 
439 a 544 da proposta legislativa. Trata-se de uma parte que reúne temas bastante 
diversos. A título exemplificativo, destacam-se: a disciplina do regime jurídico da Zona 
Franca de Manaus; a regulamentação das Áreas de Livre Comércio (ALCs); a previsão 
de devolução da CBS e do IBS a turistas estrangeiros; a disciplina do Comitê Gestor 
do IBS; além de disposições sobre o período de transição relativo a bens imóveis, 
entre outros assuntos. 
 
 2.3 Reforma tributária e a Constituição Federal de 1988 
 
Há um sentimento generalizado na sociedade brasileira de que a reforma 
tributária se tornou um tema de relevância inadiável. As rápidas transformações pelas 
quais a economia mundial vem passando nos últimos anos, especialmente a intensa 
integração entre os mercados, reduzem a margem de manobra dos sistemas 
tributários nacionais, comprometendo o crescimento econômico e a produtividade do 
país. Grande parte das deficiências do sistema tributário brasileiro tem origem na 
Constituição Federal de 1988, que reformulou amplamente o papel do Estado na 
economia, inclusive no quese refere à tributação Thomas Piketty, afirma: 
 
a reforma tributária, de mera importância, é uma medida em que foi criada e 
mencionada na constituição de 1988, o qual o objetivo é cobrar impostos 
sobre bens ou serviços, sendo um recurso importante para política econômica 
visando tributos como a taxa e as contribuições de melhoria que seriam 
algumas de sua espécie, mencionada no art 3º do código tributário nacional 
(Piketty, 2014). 
 
 
Atkinson e Stiglitz (1980) fazem uma interessante discussão sobre o papel 
normativo das finanças públicas. O exemplo é um imposto indireto sobre todas as 
mercadorias. A questão é se a alíquota deveria ser a mesma para todos os bens ou 
deveria ser diferenciada de acordo com o grau de essencialidade do produto. A 
resposta depende do objetivo. Se o objetivo é maximizar a eficiência do sistema 
econômico, então uma alíquota uniforme é a mais recomendada porque minimiza 
distorções. 
14 
 
No entanto, o objetivo do sistema tributário é distribuir renda, os bens de luxo 
deveriam ser tributados mais pesadamente. A conclusão a que se chega é que o 
desenho do sistema tributário ótimo não indica a alíquota exata sobre cada 
mercadoria, mas procura relacionar os objetivos de política e as políticas propriamente 
ditas, conforme os autores Joseph Stiglitz e Anthony Atkinson: 
 
O imposto indireto tem um grande papel normativo das finanças públicas, pois 
o objetivo desse imposto é buscar a taxa nas transações comerciais, de modo 
que seja repassado ao consumidor final, transando consigo um impacto 
econômico em relação ao poder de compra das pessoas. No entanto, a 
alíquota sobre a mercadoria não é exata em relação ao sistema tributário Mas 
procurando relacionar os objetivos políticos. (Atkinson; Stiglitz, 1980). 
 
 
 
O tributo indireto é um grande desafio da gestão tributária nas empresas, por 
exemplo, mas está sujeito a riscos fiscais. Esses tributos são embutidos no preço final 
dos produtos e pagos de forma indireta pelos consumidores, com isso maximizando o 
sistema econômico. O sistema tributário seria nada menos que um conjunto do 
recolhimento de taxas, impostos e por fim as contribuições em que o estado irá obter 
recursos para cumprir tais funções. 
 
 3. CONTEXTO SOCIAL DA REFORMA TRIBUTÁRIA 
3.1 A tributação e a desigualdade social 
 
O combate às desigualdades sociais pela via da tributação se dá não só pela 
redistribuição de renda, por intermédio da introdução de prestações positivas aos mais 
pobres, a partir de recursos orçamentários obtidos por meio da tributação dos mais 
ricos, mas ainda pela distribuição de rendas, que não tem propriamente o conteúdo 
distributivo, mas baseia-se se apenas nas receitas e na ideia de divisão justa do ônus 
fiscal pela capacidade contributiva, por meio da progressividade e da tributação sobre 
as grandes riquezas, a fim de evitar a concentração de renda. Deste modo, 
independentemente das prestações estatais positivas a serem financiadas pelas 
receitas públicas, a tributação das altas rendas e patrimônios constitui uma forma de 
fazer dos ricos um pouco menos ricos, o que acaba por assegurar uma maior 
https://en.wikipedia.org/wiki/Joseph_Stiglitz
https://en.wikipedia.org/wiki/Tony_Atkinson
15 
 
igualdade social já que esses recursos são destinados a outros segmentos sociais, 
conforme o autor Thomas Piketty: 
 
O combate às desigualdades sociais ocorre em duas situações, pela 
redistribuição em que consiste taxas as pessoas mais ricas para benefício 
dos pobres, e pela distribuição de renda em que a arrecadação faz com que 
as pessoas mais ricas se tornem menos ricas, trazendo a igualdade social e 
o controle das crises financeiras (Piketty, 1997). 
 
 
Quanto às desigualdades sociais, por meio da tributação ocorre pela 
redistribuição de renda, visto que recursos dos mais ricos ajudam os mais pobres. Isso 
inclui também uma divisão justa dos impostos, baseada na capacidade de cada um 
contribuir. A tributação sobre grandes riquezas de alguma forma evita a concentração 
de renda, tornando os ricos um pouco menos ricos e promovendo maior igualdade 
social, já que esses recursos vão para outros grupos. 
 
3.2 Cashback e a Desoneração da Cesta Básica para a População de Baixa 
Renda 
 
Segundo o sítio da Agência Câmara de notícias, uma novidade no sistema 
tributário nacional, é a devolução de tributos a pessoas de baixa renda, com o objetivo 
de beneficiar o responsável por família inscrita no Cadastro Único para Programas 
Sociais (CadÚnico) com renda familiar mensal por pessoa declarada de até meio 
salário-mínimo. A pessoa que receber a devolução deverá residir no território nacional 
e possuir CPF ativo, mas o mecanismo envolve as compras de todos os membros da 
família com CPF. 
As regras relativas ao cashback entrarão em vigor a partir de janeiro de 2027 
para a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e a partir de 2029 para o Imposto 
sobre Bens e Serviços (IBS). Um regulamento específico ainda definirá o método de 
cálculo e de devolução, porém o texto constitucional já antecipa que, em casos de 
serviços ou bens consumidos com periodicidade mensal — como energia elétrica, 
abastecimento de água e esgoto, e gás natural —, o valor correspondente à devolução 
será creditado diretamente na conta. Para as demais situações, o governo transferirá 
os valores aos bancos em até 15 dias após a apuração, sendo que estas instituições 
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financeiras terão o prazo de 10 dias para repassar os valores aos beneficiários 
(AGÊNCIA CÂMARA DE NOTÍCIAS, 2023). 
As famílias de baixa renda comprometem a maior parte da sua renda com a 
sua subsistência, nesta perspectiva, a previsão de alíquota zero para itens da cesta 
básica pode aumentar o poder de compra da camada mais pobre. Vejamos o artigo 
125 e 126 da Lei Complementar nº 214/2025, in verbis: 
 
Art. 125. Ficam reduzidas a zero as alíquotas do IBS e da CBS incidentes 
sobre as vendas de produtos destinados à alimentação humana relacionados 
no Anexo I desta Lei Complementar, com a especificação das respectivas 
classificações da NCM/SH, que compõem a Cesta Básica Nacional de 
Alimentos, criada nos termos do art. 8º da Emenda Constitucional nº 132, de 
20 de dezembro de 2023. 
Parágrafo único. Aplica-se o disposto nos §§ 1º e 2º do art. 126 desta Lei 
Complementar às reduções de alíquotas de que trata o caput deste artigo. 
Art. 126. Ficam instituídos regimes diferenciados do IBS e da CBS, de 
maneira uniforme em todo o território nacional, conforme estabelecido neste 
Título, com a aplicação de alíquotas reduzidas ou com a concessão de 
créditos presumidos, assegurados os respectivos ajustes nas alíquotas de 
referência do IBS e da CBS, com vistas a reequilibrar a arrecadação (BRASIL, 
2025). 
 
O anexo I da referida lei, relaciona os produtos destinados à alimentação, tais 
como: arroz; leite; manteiga; margarina; feijão; café; farinha de trigo; açúcar; pão; 
carnes; peixes; sal; mate; etc. Depreende-se, portanto, que a legislação abrangeu os 
itens alimentícios básicos, com o objetivo de garantir o equilíbrio alimentar. 
A produção agropecuária no Brasil é incentivada, pois deve garantir a 
segurança alimentar do País. Não se trata de um privilégio ao agronegócio, mas sim 
de assegurar a geração/produção de alimentos, de assegurar a geração de energia, 
de gerar postos de trabalho, e consequentemente movimentar a economia brasileira. 
A segurança alimentar é um tema de extrema importância, garantido inclusive 
no texto constitucional, vejamos o artigo 23 da lei maior: “Art. 23. É competência 
comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VIII - fomentar a 
produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar”. 
Neste sentido, a fim de garantir a segurança alimentar a toda a população, a 
reforma tributária regulamentou a forma do cashback (alíquotas do IBS e CBS 
reduzidas a zero) a fim de garantir o acesso ao alimento para aspopulações mais 
vulneráveis. Importante destacar ainda, a previsão de redução em Serviços 
Essenciais, como serviços de saúde e educação que terão alíquota reduzida em 60%, 
o que pode baratear esses serviços para a população. 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc132.htm#art8
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc132.htm#art8
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Nesta linha, o Anexo II e Anexo III da referida Lei Complementar, elenca os 
serviços abrangidos pelo redutor de 60% da alíquota do IBS e da CBS, a título 
exemplificativos, está previsto nos serviços de educação, ensino: infantil, fundamental 
e médio, de línguas nativas, educação especial, entre outros. Assim como, no tocante 
aos serviços de saúde, abrange: serviços: cirúrgicos, psiquiátricos, enfermagem, 
ambulância, vigilância sanitária, farmacêutico, funerários etc. 
Neste momento é prematuro afirmar se haverá aumento de carga tributária, 
tudo indica que para alguns setores haverá aumento substancial. Pergunta-se ainda, 
como será o imposto seletivo (imposto do pecado), será um risco para o agronegócio? 
É muito difícil dizer neste momento o que será a reforma tributária, como mencionado 
anteriormente, a reforma tributária ainda passará pelas normas que regulamentarão a 
sua aplicabilidade, como por exemplo, a definição das alíquotas. 
As alíquotas da CBS e IBS serão fixadas por lei específica, assim como as 
alíquotas de referência serão fixadas por Resolução do Senado Federal, vejamos a 
redação dos artigos 14, 18 e 19, da Lei Complementar nº 214/2025, in verbis: 
 
Art. 14. As alíquotas da CBS e do IBS serão fixadas por lei específica do 
respectivo ente federativo, nos seguintes termos: 
I - a União fixará a alíquota da CBS; 
II - cada Estado fixará sua alíquota do IBS; 
III - cada Município fixará sua alíquota do IBS; e 
IV - o Distrito Federal exercerá as competências estadual e municipal na 
fixação de suas alíquotas. 
Art. 18. As alíquotas de referência serão fixadas por resolução do Senado 
Federal: 
I - para a CBS, de 2027 a 2035, nos termos dos arts. 353 a 359, 366, 368 e 
369 desta Lei Complementar; 
II - para o IBS, de 2029 a 2035, nos termos dos arts. 361 a 366 e 369 desta 
Lei Complementar; 
III - para o IBS e a CBS, após 2035, as vigentes no ano anterior. 
Art. 19. Qualquer alteração na legislação federal que reduza ou eleve a 
arrecadação do IBS ou da CBS: 
I - deverá ser compensada pela elevação ou redução, pelo Senado Federal, 
da alíquota de referência da CBS e das alíquotas de referência estadual e 
municipal do IBS, de modo a preservar a arrecadação das esferas 
federativas; 
II - somente entrará em vigor com o início da produção de efeitos do ajuste 
das alíquotas de referência de que trata o inciso I deste caput. (BRASIL,2025) 
 
 
Em suma, não é possível afirmar com precisão se a reforma tributária trará 
aumento ou redução dos tributos. Ainda haverá o período de transição entre os dois 
regimes tributários (novo e antigo), do qual consequentemente trará custos adicionais 
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aos empresários, com previsão de implementação completa até o ano de 2033. Diante 
dos dispositivos legais, a Reforma Tributária tem o potencial de beneficiar os mais 
pobres por meio da redução da tributação sobre o consumo básico e de mecanismos 
de cashback para as famílias de baixa renda. 
A referida legislação complementar introduz significativas novidades, como o 
tratamento unificado da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre 
Bens e Serviços (IBS). Outro ponto de destaque é a concepção do IBS como um 
imposto de âmbito federativo compartilhado (União, Estados e Municípios). Trata-se 
de inovações relevantes cuja adequação e impacto real no sistema tributário só 
poderão ser avaliados após a sua efetiva aplicação. 
 
3. CONCLUSÃO 
 
A análise da Lei Complementar nº 214/2025, que regulamenta a Reforma 
Tributária sobre o consumo no Brasil, revela uma profunda reestruturação do sistema, 
alinhada a modelos internacionais de Imposto sobre Valor Agregado (IVA). A 
substituição de cinco tributos por um IVA dual — CBS e IBS — e a criação do Imposto 
Seletivo representam um esforço significativo para superar a complexidade, a 
cumulatividade, a falta de transparência e a elevada litigiosidade que caracterizavam 
o sistema anterior. 
As inovações trazidas pela reforma são notáveis, com destaque para a 
implementação do princípio do destino, a garantia da não cumulatividade plena e a 
introdução de mecanismos com potencial para promover maior justiça fiscal e social. 
O sistema de split payment visa aumentar a eficiência arrecadatória e reduzir a 
sonegação. O cashback destinado às famílias de baixa renda e a desoneração integral 
da Cesta Básica Nacional de Alimentos, juntamente com alíquotas reduzidas para 
serviços essenciais, são instrumentos relevantes para mitigar a regressividade da 
tributação sobre o consumo e beneficiar as camadas mais vulneráveis da população. 
Contudo, a magnitude da reforma traz consigo desafios e incertezas 
consideráveis. A definição das alíquotas finais da CBS e do IBS, que ocorrerá por 
meio de leis específicas dos entes federativos e de resoluções do Senado Federal, 
constitui um ponto crítico que determinará o impacto efetivo sobre a carga tributária 
geral e setorial. Há preocupações quanto à possibilidade de o Brasil vir a adotar uma 
das maiores alíquotas de IVA do mundo. O longo período de transição, previsto até 
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2033, exigirá uma complexa adaptação por parte das empresas e da administração 
tributária, gerando custos adicionais. A efetividade da governança do Comitê Gestor 
do IBS e a operacionalização eficiente de mecanismos como o cashback também 
serão cruciais para o êxito da reforma. 
Em suma, a Reforma Tributária instituída pela Lei Complementar nº 214/2025 
representa um marco modernizador para o sistema tributário brasileiro, com potencial 
para simplificar obrigações, melhorar o ambiente de negócios e introduzir maior 
equidade social. No entanto, seu sucesso dependerá fundamentalmente de uma 
regulamentação infralegal adequada, da ponderação adequada das alíquotas, bem 
como de um monitoramento dos seus impactos socioeconômicos durante o período 
de transição e após sua plena vigência. 
 
 
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REFERÊNCIAS 
 
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