Administração Financeira e Orçamentária - 01 - Orçamento - Conceituação e Princípios

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AULA ZERO 
Saudações, caro aluno! 
Esta é a aula demonstrativa de nosso novo curso de Administração 
Financeira e Orçamentária para Analista do TRF-02 (área 
Administrativa), dedicado à exposição teórica específica sobre o conteúdo do 
edital e à resolução de questões recentes de provas. 
Nessa aula demonstrativa, além do conteúdo bacana – e muito exigido em 
provas – que selecionei para tratarmos, você poderá conhecer a qualidade de 
meu trabalho, assim como a didática que pretendo exercer ao longo do curso. 
Uma grande vantagem desse curso online está na agregação da matéria em 
uma só publicação. Se você tentar reunir, por conta própria, todas as 
referências necessárias para cobrir o conteúdo de AFO, vai amontoar mais de 
uma dezena de normativos – que não vai utilizar completamente –, além de 
livros e materiais esparsos. 
Com nossas aulas, além de ter acesso ao conteúdo programado, de forma bem 
mastigada, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o 
comportamento da banca nos últimos anos. 
Por falar nisso, considerando que a FCC foi escolhida como organizadora do 
concurso do Tribunal, utilizaremos, neste curso, dezenas e dezenas de 
questões desta banca, mas, quando necessário, empregaremos algumas de 
outras organizadoras. 
Devo alertar que, muitas vezes, mesmo as questões da FCC, que têm o 
formato “múltipla escolha” (A-B-C-D-E) serão adaptadas para o formato “certo 
ou errado”. Isso permite um estudo mais progressivo do conteúdo, sem 
precisar entrar em outros assuntos que às vezes aparecem nas demais 
alternativas de uma questão. 
Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas 
durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito 
visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com 
algumas questões adicionais. O gabarito de todas ficará na última página. 
Antes de avançarmos mais, conheçam-me um pouco. Eu me chamo Graciano 
Rocha Mendes, tenho 31 anos, sou servidor público federal, ocupante do 
cargo de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União; 
estudioso de Orçamento Público; pós-graduando em Orçamento Público pelo 
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Instituto Serzedello Correa/TCU; professor da matéria em cursos preparatórios 
de Brasília e na Internet. 
Bom, ditos os “inicialmentes”, vamos aos “finalmentes”. Segue nosso 
conteúdo, reproduzido do edital da FCC e dividido em quatro aulas, além dessa 
demonstrativa: 
 
Aula zero Orçamento: conceituação, princípios. 
Aula 01 
(18/jan) 
Orçamento programa. Elaboração e aprovação orçamentária. 
Aula 02 
(25/jan) 
Lei Orçamentária Anual – LOA e Plano Plurianual – PPA. 
Aula 03 
(1º/fev) 
Receita pública. 
Aula 04 
(8/fev) 
Despesa pública: conceituação e classificação. Unidade 
orçamentária e unidade administrativa. Realização de despesa: 
empenho, liquidação, pagamento e suprimentos. Restos a 
pagar. Despesas de exercícios anteriores. Ordenador de 
despesa. 
 
 
Muito bem, vamos então a nosso encontro demonstrativo. Boa aula! 
 
GRACIANO ROCHA 
 
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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples 
orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público. 
Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses 
princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses 
princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e 
flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula. 
 
Legalidade 
“O orçamento deve ser aprovado e publicado como lei”. 
Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao 
conflito entre sua forma e seu conteúdo. 
Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram 
apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e 
nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos, o 
orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do orçamento” é 
mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na forma de leis 
desde o século XIX. 
Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros, 
no seguinte trecho da Constituição: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
(...) 
III - os orçamentos anuais. 
Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento 
público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em 
programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de 
competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de 
atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o 
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planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente 
administrativas. 
A partir disso que estamos vendo, ao  se  confrontar a  lei orçamentária 
com  o  significado  jurídico‐histórico  da  palavra  “lei”,  verifica‐se  certa 
desarmonia.  “Lei”  representa  um  ato  normativo  abstrato,  que  pode, 
entre outras coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, 
impor  punições  etc.  Para  aplicar‐se  a  lei,  nesse  sentido  estrito,  faz‐se 
necessário verificar os dados da realidade e compará‐los com a descrição 
abstrata trazida pela norma. 
O  que  ocorre  com  o  orçamento  público  é  que  ele  não  cria  nem 
regulamenta  direitos  e  deveres,  não  disciplina  condutas,  não  prevê 
punições  etc.  NÃO  TEM  CARÁTER  ABSTRATO;  pelo  contrário,  um 
orçamento  deve  se  revestir  de  concretude,  para  aplicação  mais 
apropriada e racional dos recursos públicos. 
É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido 
formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento, 
sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essência é de um ato 
administrativo. 
Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se constatar 
que ele tem natureza apenas autorizativa, e não, impositiva. O governo 
não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei 
orçamentária (com exceção das despesas obrigatórias em virtude de outros 
normativos). Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se 
caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação. 
A  título  de  exemplo,  quanto  ao  poder  normativo  da  lei  orçamentária, 
podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que 
programas  e  projetos  sejam  iniciados  no  âmbito  da  Administração,  é 
necessária  a  prévia  inclusão  desses  programas  e  projetos  na  Lei 
Orçamentária Anual (ou em leis que a retifiquem). 
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Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no 
orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são 
fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial. 
A título de exemplo, quanto ao poder normativo da lei orçamentária, podemosindicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que programas e 
projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é necessária a prévia 
inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária Anual (ou em leis 
que a retifiquem).Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito 
parlamentar e na opinião pública em geral, tendo como alvo o 
“descompromisso” do governo quanto à execução do orçamento em 
observância ao texto original aprovado pelo Congresso. 
Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma 
lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de 
natureza orçamentária, na esfera concreta. 
 
Como isso cai na prova? 
1. (CESPE/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da 
administração pública. 
2. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Ao dispor sobre finanças públicas, a 
Constituição da República autoriza o início de programas ou projetos não 
incluídos na lei orçamentária anual, mediante prévia autorização do 
Presidente da República. 
3. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) Os decretos de transposição, 
remanejamento e transferência de créditos orçamentários não se sujeitam 
ao princípio da legalidade. 
A primeira questão está ERRADA. Vimos que a lei orçamentária tem natureza 
de ato administrativo, mas não é um ato administrativo. É uma lei, em sentido 
formal. 
A questão 2 refere-se ao trecho constitucional que destacamos, sobre uma 
vedação da CF/88 (art. 167, inc. I), segundo o qual é vedado “o início de 
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programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual”. A “autorização 
prévia do Presidente” não corrige o problema. Questão ERRADA. 
Os decretos referidos na questão 3 tratam-se de modificações nas 
classificações orçamentárias. Usando um exemplo bem forçado, um crédito 
orçamentário que seria executado num programa de pavimentação asfáltica é 
transferido para um programa de construção de usinas hidrelétricas. Para esse 
tipo de mudança na execução do orçamento, necessariamente deve haver 
prévia autorização legislativa (essa é a ordem do art. 167, inc. VI, da 
Constituição). Portanto, há sujeição ao princípio da legalidade. Questão 
ERRADA. 
 
Unidade/totalidade 
“O orçamento deve ser uno”. 
A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se 
normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito 
financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados. 
A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia 
os conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do 
dinheiro  público.  Porém,  como  se  vê,  ela  já  é  bastante  antiga,  e  a 
atividade  financeira  dos  entes  federados  brasileiros  precisa  de 
atualizações.  
É por  isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de 
uma  lei  complementar  que  atualize  as  normas  gerais  de  direito 
financeiro.  Enquanto  isso  não  ocorre,  diversas  “atualizações” 
relacionadas ao direito financeiro e ao orçamento público são instituídas 
anualmente, com as Leis de Diretrizes Orçamentárias. 
No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a 
discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica 
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade” 
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Desses outros princípios, falaremos em seguida. 
Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só 
peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas. 
Nesse  momento,  vale  registrar  uma  informação  histórica  sobre  o 
Orçamento  Público.  Inicialmente,  a  peça  orçamentária  era  bastante 
simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica 
dos países europeus  (onde a  lei orçamentária  surgiu primeiro) não era 
muito ampla.  
Nesses tempos, prestigiava‐se o liberalismo econômico, a  livre  iniciativa 
dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal 
vista,  porque,  desde  sempre,  o  setor  público  foi  visto  como  um  mau 
gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia  fazer  seria gastar 
pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores 
privados, sem intervenções, sem tributação. 
Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação 
na economia –  situação  ideal para os  liberais –, o orçamento  consistia 
numa  autorização  de  gastos  que  também  representava  o  controle  do 
tamanho  do  Estado. Assim,  o  Parlamento  utilizava  o  orçamento  como 
ferramenta de controle da ação do Executivo. 
Para  facilitar  esse  controle,  era  necessário  que  o  orçamento  tivesse 
certas  características.  Essas  características  vieram  a  constituir  os 
primeiros  princípios  orçamentários,  dos  quais,  como  já  falamos,  a 
unidade é um dos exemplares. 
Sendo  o  orçamento  público  uma  peça  única,  a  tarefa  de  controle  e 
acompanhamento  dos  gastos  públicos  estaria  assegurada.  Caso  a 
execução  orçamentária  obedecesse  a  diversos  instrumentos,  diversas 
leis,  quadros,  normativos,  os  controladores  teriam  bem mais  dores  de 
cabeça. 
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Porém,  ocorre  que  o  crescimento  do  aparelho  do  Estado,  em 
praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação 
de estruturas descentralizadas e autônomas – as  conhecidas entidades 
da  administração  indireta.  Essas  entidades  também  cumpriam 
(cumprem)  funções  estatais,  mas  sua  autonomia,  inclusive  financeira, 
dificultava  a  consolidação  do  orçamento  público  numa  só  peça,  bem 
como o acompanhamento de sua execução. 
No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a 
visão tradicional do princípio da unidade: 
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Pisou pra valer, hein? 
Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É 
dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como 
uma “atualização” do da unidade. 
Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª 
edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos 
variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que 
continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas. 
Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o 
princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles 
compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual. 
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Como isso cai na prova? 
4. (FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008) O princípio orçamentário da unidade não 
está previsto na Lei nº 4.320/64. 
5. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da unidade é o que preconiza a 
existência de um único documento orçamentário, consolidando as receitas 
e despesas dos municípios no orçamento dos estados, e dos estados no 
orçamento da União. 
6. (FCC/PROCURADOR/TCE-RO/2010) O princípio da unidade expressa que a 
lei orçamentária deve ser uma peça só e o texto constitucional o consagra 
ao dispor que a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal, 
o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social. 
A Lei 4.320/64 prevê explicitamente a adoção do princípio da unidade quanto à 
lei orçamentária dos entes federados no Brasil. Em vista disso, a questão 4 
está ERRADA. 
A questão 5 está ERRADA: o princípio da unidade não implica qualquer 
agregação entre orçamentos de entes distintos. 
A unidade orçamentária atualmente vigente encontra reflexo na edição de uma 
única lei orçamentária editada pelos entes federados a cada ano. O fato de 
haver orçamentos especializados em sua composição não afetaria o princípio 
clássico. A questão 6 está CERTA. 
 
Universalidade 
“O orçamento deve abranger todas as receitas e despesas”. 
O princípio da universalidade e o recém-visto, da unidade/totalidade, são 
complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o 
orçamento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e 
despesas do governo em poucos documentos (num só agregado, de 
preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas 
devem constar da lei orçamentária. 
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Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém 
que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas. 
Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade 
também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei: 
Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de 
operações de crédito autorizadas em lei. 
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos 
órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio 
deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°. 
Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da 
universalidade proporciona ao Legislativo: 
• conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia 
autorização para a respectiva arrecadação e realização; 
• impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e 
despesa sem prévia autorização parlamentar; 
• conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a 
fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para 
atendê-las. 
Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história 
de a lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica 
mais.  
Até  a  Constituição  de  1967,  isso  era  verdade,  mas,  de  lá  para  cá,  os 
tributos e  sua arrecadação  são  regulamentados por  leis próprias. A  lei 
orçamentária, atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. 
A arrecadação ocorre havendo ou não orçamento publicado. 
Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto 
de maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento 
também foi de autorização da arrecadação.  
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Portanto,  surgindo  questões  totalmente  teóricas,  sem  aplicação  à 
realidade atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária 
quanto à arrecadação, marque CERTO.  
Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o 
gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.  
 
Como isso cai na prova? 
7. (FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008) O princípio da universalidade admite 
exceções no tocante à fixação das despesas. 
8. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade 
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e 
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva 
arrecadação. 
9. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da universalidade expressa que 
as despesas devem estar previstas de forma genérica e universal. 
Não há, na doutrina e na legislação, exceções a princípio da universalidade 
como a estabelecida na questão 7. Em vista disso, ela está ERRADA. 
A questão 8 é um exemplo do que acabamos de destacar. Questão teórica, 
sem referência à prática atual, etc. etc., tratando da “autorização 
orçamentária” para arrecadação da receita. Nesse caso, questão CERTA. 
A questão 9 mistura informações de maneira incorreta. Apesar de o tratamento 
das receitas e despesas ser universal, como acabamos de ver, a previsão das 
despesas de “forma genérica” seria contrária ao princípio da discriminação, 
tratado mais à frente. Questão ERRADA. 
 
Orçamento Bruto 
“O orçamento deve apresentar valores brutos, sem dedução”. 
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Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos 
fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários. 
Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que 
realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria 
insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente 
público. 
A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de 
informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que 
decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse 
modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas 
públicas devem ser considerados no orçamento. 
É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações 
orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é 
complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade 
estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do 
orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos 
seus valores brutos, sem deduções”. 
Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público 
não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a 
arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração da 
peça orçamentária. 
 
Como isso cai na prova? 
10. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio do orçamento bruto tem 
seu cerne no art. 6º da Lei nº 4.320/1964, que estatui que as receitas e 
despesas constarão da lei orçamentária pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções. 
11. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) A renúncia ou anistia fiscal deve ser 
deduzida da previsão bruta das receitas. 
A questão 10 apenas reproduz o embasamento legal do princípio do orçamento 
bruto, que vimos mais acima. Questão CERTA. 
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Como vimos, pelo princípio do orçamento bruto, não deve haver deduções 
tanto na despesa quanto na receita. Assim, a previsão bruta das receitas deve 
ser justamente a indicada na lei orçamentária. Porisso, a questão 11 está 
ERRADA. 
 
Anualidade/Periodicidade 
“O orçamento deve limitar-se a um período de tempo”. 
Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º 
da Lei 4.320/64. 
Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento 
deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está 
ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de 
1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que 
autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as 
despesas pertencentes a esse mesmo exercício. 
Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é 
válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro 
coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a 
terminologia da lei orçamentária anual. 
A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a 
atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a 
aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas 
nos prazos estabelecidos. 
Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas 
assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício.  
Para  alcançar  objetivos  de  maior  dimensão,  apenas  ações  plurianuais 
podem  garantir  o  sucesso  dessas  iniciativas  governamentais.  A 
conciliação  entre  esses  programas  plurianuais  e  o  princípio  da 
anualidade/periodicidade ocorre por meio da execução “fatiada” dessas 
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despesas  plurianuais,  com  parcelas  distribuídas  pela  sequência  de 
orçamentos anuais. 
Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em 
outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários) 
autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente, 
quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas 
autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária. 
 
Como isso cai na prova? 
12. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O Princípio da Anualidade estabelece que o 
orçamento público deve ser votado um ano antes do início do ano fiscal. 
13. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio da anualidade 
estabelece que o orçamento deve ter vigência de um ano, que não 
necessariamente precisa coincidir com o ano civil. 
14. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) O fato de a Constituição Federal brasileira 
estabelecer que os créditos especiais e extraordinários possam ter 
vigência no exercício financeiro seguinte, no caso de o ato da autorização 
for promulgado nos últimos quatro meses do exercício corrente, 
demonstra que o princípio orçamentário da anualidade não é adotado em 
nosso país. 
A questão 12 é uma forçação de barra, ou talvez falta de imaginação da banca. 
Questão ERRADA. 
Para julgar a questão 13, bastaria uma rápida leitura do art. 34 da Lei 
4.320/64 para matar a questão. O exercício financeiro, período em que se 
observa a execução orçamentária da receita e da despesa, necessariamente 
coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questão ERRADA. 
Quanto à questão 14, ela aborda justamente o que a doutrina indica como 
exceção ao princípio da anualidade, como vimos. Sendo assim, o princípio não 
é invalidado pela hipótese descrita. Questão ERRADA. 
 
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Exclusividade 
“O orçamento deve tratar apenas de matéria financeira”. 
Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha 
carimbada! 
Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira, 
não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da 
despesa. 
O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art. 
165, § 8º, da CF/88: 
“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa (...)”. 
A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não 
financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se 
do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos 
passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente, 
em pauta de votação, assuntos de seu interesse. 
Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição 
impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar: 
“(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita, nos termos da lei”. 
Os créditos suplementares serão mais bem estudados nas aulas seguintes, 
mas adianto que eles representam um acréscimo às despesas já previstas 
na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que 
suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei 
orçamentária. 
A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para 
contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma 
necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de 
empréstimos pelo ente público. 
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Vamos  separar  aqui  a  operação  de  crédito  “normal”  da  operação  de 
crédito  por  antecipação  da  receita  orçamentária,  ambas  referidas  no 
dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA. 
As  operações  de  crédito  “normais”  constituem  receitas  orçamentárias, 
que  servirão  para  custear  despesas  orçamentárias.  Ou  seja,  para 
determinadas despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo; 
deverá ser tomado junto a agentes financiadores. 
Por outro  lado, as operações por antecipação da  receita orçamentária 
(ARO’s)  são  empréstimos  tomados  pelos  entes  públicos  para  suprir 
insuficiências  momentâneas  de  caixa.  Para  as  despesas,  nesse  caso, 
existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada. 
Em  outras  palavras,  ARO’s  não  são  receitas  orçamentárias,  mas  sim 
empréstimos  que  substituem  receitas  orçamentárias  que  não  foram 
arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem 
finalmente  realizadas,  servirão  então  para  honrar  as  ARO’s  que  as 
substituíram, ao invés das despesas originais. 
Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual, 
no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não 
fogem da temática orçamentária. 
Grave  essas  exceções,  porque  é  difícil  achar  um  tópico  tão  cobrado 
quanto esse quando o tema é princípios orçamentários! 
 
Como isso cai na prova? 
15. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da exclusividade determina que o 
orçamento não poderá conter dispositivo estranho à fixação da despesa e 
à previsão da receita. 
16. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) Como o princípio da exclusividade 
estatui que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivo 
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estranho à previsão de receita e fixação da despesa, a peça orçamentária 
não poderá conter autorização para créditos suplementares.17. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização, 
a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo 
dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da 
despesa. 
18. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) O princípio orçamentário que resta 
excepcionado quando o Parlamento autoriza, na lei orçamentária, a 
contratação de operações de crédito por antecipação da receita (ARO) é: 
(A) unidade. 
(B) exclusividade. 
(C) universalidade. 
(D) orçamento bruto. 
(E) não-afetação de receitas. 
A questão 15 reproduz o teor do princípio da exclusividade. Embora não sejam 
referidas as exceções à regra, isso não impede que a questão seja considerada 
CERTA. 
A questão 16 está ERRADA, já que a autorização para créditos suplementares 
é permitida, constituindo uma das exceções ao princípio da exclusividade. 
Na questão 17, houve uma inversão de princípios e conceitos. Todo o 
vocabulário da questão indica que estamos tratando do princípio da 
exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos últimos comentários, 
e não da especialização. Questão ERRADA. 
Na questão 18, a hipótese referida trata de uma exceção ao princípio da 
exclusividade (letra B). 
 
Não Afetação/Não Vinculação 
“As receitas do orçamento devem ter livre aplicação”. 
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Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse 
ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de 
arrecadação vinculada. 
No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de 
melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios. 
Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a 
aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos 
provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas 
conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa. 
Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para 
aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não 
vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria. 
As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições 
de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação 
vinculada. 
Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos 
são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem 
estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos 
teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade 
principal). 
Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou 
estatura constitucional, mas com uma série de exceções: 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se 
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços 
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para 
realização de atividades da administração tributária, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
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garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
(...) 
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a 
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 
e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e 
para pagamento de débitos para com esta. 
Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos, 
permitidas pela Constituição, são: 
• repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre 
produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados 
e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I); 
• destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88, 
art. 198, § 2º); 
• destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino 
(CF/88, art. 212); 
• destinação de recursos para realização de atividades da administração 
tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII); 
• prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita 
– ARO (CF/88, art. 165, § 8º); 
• prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de 
débitos para com esta. 
Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do 
inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o § 
4º. 
Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo 
constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não 
vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de 
emenda à Constituição. 
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Vale  escrever  uma  nota,  destacando  o  alto  nível  de  vinculação  que  a 
arrecadação tributária sofre no Brasil.  
As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas; 
os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação, 
também  são  destinados  a  diversas  despesas,  por  ordem  da  própria 
Constituição, como se depreende das exceções vistas acima. 
Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que 
reforça  essa  necessidade  de  aplicação  das  receitas  vinculadas  nas 
despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca: 
Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade 
específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua 
vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. 
Portanto,  a  partir  dessa  determinação  da  LRF,  nem  mesmo  a 
arrecadação  que  “sobrar”  em  determinado  exercício  está  livre,  se  sua 
origem estiver ligada a alguma vinculação legal. 
Pois  bem,  diante  desse  quadro  de  alta  vinculação  dos  recursos,  para 
“desamarrar”  um  pouco  as  receitas  tributárias  de  suas  aplicações 
obrigatórias,  instituiu‐se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação, 
por meio de emenda à Constituição.  
A chamada Desvinculação das Receitas da União  (DRU)  libera 20% dos 
impostos  e  contribuições  vinculados,  para  livre  aplicação  pelos 
administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações 
nas  quais  certos  setores  da  ação  governamental  tenham  recursos 
abundantes, enquanto outros passam por penúria. 
 
Como isso cai na prova? 
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19. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) Segundo o princípio da não 
afetação de receitas, é vedada a vinculação de impostos a órgão, fundo ou 
despesa, sendo que a Constituição Federal de 1988 fortaleceu esse 
princípio, ao impedir quaisquer exceções ao mesmo. 
20. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o 
princípio da não vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições 
são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de 
atribuições específicos sob a responsabilidadedo Estado. 
21. (FCC/ANALISTA/TRE-AM/2009) Os recursos legalmente vinculados a 
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao 
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que 
ocorrer o ingresso. 
22. (FCC/ANALISTA/TRE-MS/2007) O Princípio orçamentário que está 
relacionado com a afirmação: “É vedada a vinculação de impostos a 
órgãos e despesas”, é o da 
(A) Universalidade. 
(B) Unidade. 
(C) Singularidade. 
(D) Exclusividade. 
(E) Não afetação da receita. 
Sobre a questão 19, como visto, a Constituição estabelece diversas exceções 
ao princípio da não afetação. Questão ERRADA. 
Quanto à questão 20, mais uma vez relembrando o Direito Tributário, as taxas 
e contribuições têm arrecadação vinculada, geralmente. Portanto, o princípio 
da não vinculação, assim como bem destacado na Constituição, só se aplica 
aos impostos. Questão CERTA. 
A questão 21 apenas reproduziu o dispositivo da LRF que reforça a vinculação 
legal das receitas. Questão CERTA. 
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Quanto à questão 22, a afirmação mencionada refere-se justamente ao 
princípio da não afetação da receita (letra E). 
 
Especificação/Especialização/Discriminação 
“O orçamento deve ser detalhado”. 
Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado 
como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de 
discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os 
controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a 
sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de 
forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento. 
Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e 
institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se 
os seguintes trechos: 
Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a 
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, 
transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu 
parágrafo único. 
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo 
por elementos. 
O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos 
países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das 
receitas e despesas. 
Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na 
LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que 
as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas 
mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo. 
Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior 
complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao 
princípio da especificação. 
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Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma 
peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no 
momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes 
fixados na LOA. 
Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com 
dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de 
controlador, o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e 
não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo. 
Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das 
exceções/flexibilizações. 
A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da 
discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face 
genérica”, sem detalhamento. 
Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a 
discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos 
agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o 
detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa. 
Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo 
a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação 
pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em 
nível de elemento. 
Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa 
pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente à 
aprovação da Lei. 
Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à 
aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros, 
indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam 
consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras 
despesas correntes”). 
Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma 
dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode 
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atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções 
judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais. 
Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu 
parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da 
discriminação: 
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os 
projetos de obras e de outras aplicações. 
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, 
não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da 
despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as 
Despesas de Capital. 
Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes 
investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem 
ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são 
autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente 
discriminação das despesas se dá durante a própria execução. 
 
Como isso cai na prova? 
23. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da 
programação orçamentária, em consonância com o princípio da 
especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário 
para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo, 
suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das 
políticas públicas. 
24. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Apesar de a Lei n.º 4.320 
determinar que a lei de orçamento não deve consignar dotações globais 
destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, 
serviços de terceiros, transferências, na atual estrutura das leis 
orçamentárias verificam-se dotações destinadas ao mesmo tempo à 
aquisição de materiais e a pagamento de serviços de terceiros. 
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25. (FCC/ANALISTA/TRT-SP/2008) O artigo 5º da Lei nº 4.320/64, ao 
estabelecer que a lei orçamentária não consigne dotações globais 
destinadas a atender indiferentemente a diversos tipos de despesas, entra 
em confronto com o princípio orçamentário da unidade. 
26. (FCC/ANALISTA/TCM-AM/2008) Tendo em vista os princípios 
orçamentários, é correto afirmar que 
(A) a contabilização pelo valor líquido atende ao princípio de 
racionalidade. 
(B) asfundações públicas, desde que independentes do erário central, não 
precisam integrar o orçamento. 
(C) as dotações globais atendem ao princípio da especificidade da despesa 
pública. 
(D) vincular imposto à despesa não contraria qualquer princípio de 
orçamento. 
(E) a autorização para abertura de créditos suplementares excepciona, na 
lei orçamentária, o princípio da exclusividade. 
A questão 23 reflete justamente o meio termo que deve ser alcançado quanto 
ao princípio da discriminação. Questão CERTA. 
No caso da questão 24, como ela se refere a uma das flexibilizações ao 
princípio da discriminação aqui comentadas, ela também está CERTA. 
A questão 25 está ERRADA, já que a obediência ao princípio da discriminação 
não conflita com o da unidade. 
Sobre a questão 26, temos o seguinte: a letra A pretendeu se referir ao 
princípio do orçamento bruto (não existe princípio orçamentário da 
racionalidade), mas, mesmo que trocássemos “racionalidade” por “orçamento 
bruto”, a alternativa estaria errada, já que não é admitida a contabilização de 
receitas e despesas pelo valor líquido; na letra B, há erro em dizer que as 
fundações não precisam integrar o orçamento, que, pelo princípio da 
universalidade, deve abranger todas as receitas e despesas públicas; a letra C 
está errada, porque as dotações globais não atendem ao princípio da 
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especificação (e não especificidade – outro erro), constituindo exceções a esse 
princípio; a letra D contraria o teor do princípio da não vinculação; e a letra E 
está CERTA, por se referir corretamente a uma das exceções do princípio da 
exclusividade. 
 
Clareza 
“O orçamento deve ser de fácil compreensão”. 
Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado 
numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em 
acompanhá-lo. 
Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que 
agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de 
planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade 
o cumprimento desse princípio. 
Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas 
sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma, 
se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural 
necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela 
de se compreender a complexidade de seu conteúdo. 
Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento 
de  2011:  além  da  proposta  “técnica”  de  orçamento,  foi  editada  uma 
cartilha  especial,  chamada  “Orçamento  Federal  ao Alcance  de  Todos”, 
que busca expor, de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação 
de recursos federais nas diferentes áreas do governo, durante o exercício 
de 2011. Essa publicação está no link abaixo, vale visitar: 
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquiv
os/noticias/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf.  
 
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27. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da 
discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem 
clara e compreensível. 
O problema da questão 27 foi ter feito, como já vimos ser um costume, uma 
inversão entre os princípios orçamentários e suas descrições (no caso, 
substituição do princípio da clareza pelo da discriminação). Questão ERRADA. 
 
Equilíbrio 
“As receitas e despesas devem equilibrar-se entre si”. 
Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve 
haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas 
públicas não sejam afetadas por déficits. 
Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas 
formas de encarar esse princípio. 
Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a 
lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes, 
sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento 
chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta: 
Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não 
poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período. 
Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume 
perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação 
da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do 
equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento 
equilibrado. 
Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do 
governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal 
do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro 
emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados 
receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de 
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Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de 
crédito autorizadas em lei). 
Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não 
implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se 
fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das 
principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das 
despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o 
comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para 
amortizar a dívida pública. 
Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à 
execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com 
montantes iguais de receita e despesa. 
Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos 
expedientes: manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas 
de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados 
etc. 
 
Como isso cai na prova? 
28. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da clareza se sobrepõe ao do 
equilíbrio, sendo possível contrair dívida pública, desde que seja 
respeitado o princípio da clareza. 
29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio 
orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da realização de 
operações de crédito. 
30. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva de 
contingência no orçamento visa, entre outras finalidades, assegurar o 
atendimento ao princípio do equilíbrio. 
31. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) São princípios orçamentários gerais 
substanciais que regem o orçamento, além do da exclusividade, os de 
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(A) unidade, universalidade, anualidade e equilíbrio. 
(B) unidade, universalidade, competência e equilíbrio. 
(C) universalidade, anualidade, transparência e publicidade. 
(D) universalidade, anualidade, competência e publicidade. 
(E) anualidade, competência, transparência e publicidade. 
A questão 28 está ERRADA. O atendimento princípio da clareza não autoriza o 
desrespeito ao princípiodo equilíbrio. Aliás, como vimos até agora, os 
princípios orçamentários não se contradizem – pelo contrário, normalmente se 
reforçam mutuamente. 
A partir de nossos comentários, constata-se que a questão 29 se refere ao 
princípio do equilíbrio na vertente formal. As operações de crédito mantêm um 
equilíbrio apenas aparente entre despesas e receitas. Questão CERTA. 
Quanto à questão 30, estudamos antes que a reserva de contingência é uma 
dotação genérica, que pode ser aproveitada para atender a “necessidades 
especiais” durante o exercício financeiro. Portanto, o que se verifica no 
orçamento, estando presente a reserva de contingência, é a previsão de 
receita para custear uma “incógnita”, uma despesa não específica. Assim, o 
orçamento se apresenta formalmente equilibrado, com receitas e despesas em 
igual montante. Questão CERTA. 
A alternativa da questão 31 que traz a série correta de princípios 
orçamentários é a letra A. Competência é um princípio da contabilidade, e 
transparência é um princípio administrativo. 
 
Publicidade 
“O orçamento deve ser amplamente divulgado”. 
A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o 
conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele 
instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo 
governo. 
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Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento: 
como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo 
cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a 
multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se 
superar. 
Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da 
publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis 
orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais. 
A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da 
publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve 
ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial) 
– e a lei orçamentária não é exceção a essa regra. 
 
Como isso cai na prova? 
32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o 
orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público. 
33. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que 
o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais 
de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua 
validade. 
A questão 32 traz uma correlação simples e direta com o que acabamos de 
estudar, sobre o princípio da publicidade. Questão CERTA. 
Na questão 33, apresenta-se, além da correta conceituação do princípio da 
publicidade, a sua relação com a legalidade. Questão também CERTA. 
 
 
Bem, dileto aluno, nossa aula demonstrativa fica por aqui. Espero que o 
conteúdo apresentado tenha sido suficiente para demonstrar nossa abordagem 
durante o curso. 
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Aguardo você na Aula 01. Podemos nos falar por meio do fórum de dúvidas, ou 
então pelo email professor.graciano.rocha@gmail.com. 
Forte abraço, até a próxima! 
 
 
GRACIANO ROCHA 
 
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RESUMO DA AULA 
1. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é 
considerado uma lei em sentido formal. 
2. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e 
despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle. 
3. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as 
receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se 
uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de 
operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo. 
4. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e 
determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem 
qualquer dedução. 
5. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser 
elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um 
ano. 
6. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art. 
165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à 
previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz 
as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos 
suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito 
(inclusive ARO). 
7. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da 
receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas 
pela norma constitucional. 
8. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de 
sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação. 
9. O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde for 
possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos órgãos de 
controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos. 
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10. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser 
apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se 
interessem em acompanhá-lo. 
11. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na 
vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas 
em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve 
garantir o equilíbrio das contas públicas. 
12. Pelo princípio da publicidade, o orçamento deve ser levado ao 
conhecimento do público, por meio de instrumentos oficiais de 
comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia. 
 
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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 
1. (CESPE/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da 
administração pública. 
2. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Ao dispor sobre finanças públicas, a 
Constituição da República autoriza o início de programas ou projetos não 
incluídos na lei orçamentária anual, mediante prévia autorização do 
Presidente da República. 
3. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) Os decretos de transposição, 
remanejamento e transferência de créditos orçamentários não se sujeitam 
ao princípio da legalidade. 
4. (FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008) O princípio orçamentário da unidade não 
está previsto na Lei nº 4.320/64. 
5. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da unidade é o que preconiza a 
existência de um único documento orçamentário, consolidando as receitas 
e despesas dos municípios no orçamento dos estados, e dos estados no 
orçamento da União. 
6. (FCC/PROCURADOR/TCE-RO/2010) O princípio da unidade expressa que a 
lei orçamentária deve ser uma peça só e o texto constitucional o consagra 
ao dispor que a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal, 
o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social. 
7. (FCC/ANALISTA/TRT-GO/2008) O princípio da universalidade admite 
exceções no tocante à fixação das despesas. 
8. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008)O princípio orçamentário da universalidade 
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e 
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva 
arrecadação. 
9. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da universalidade expressa que 
as despesas devem estar previstas de forma genérica e universal. 
10. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio do orçamento bruto tem 
seu cerne no art. 6º da Lei nº 4.320/1964, que estatui que as receitas e 
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despesas constarão da lei orçamentária pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções. 
11. (FCC/ANALISTA/MP-PE/2006) A renúncia ou anistia fiscal deve ser 
deduzida da previsão bruta das receitas. 
12. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O Princípio da Anualidade estabelece que o 
orçamento público deve ser votado um ano antes do início do ano fiscal. 
13. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio da anualidade 
estabelece que o orçamento deve ter vigência de um ano, que não 
necessariamente precisa coincidir com o ano civil. 
14. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) O fato de a Constituição Federal brasileira 
estabelecer que os créditos especiais e extraordinários possam ter 
vigência no exercício financeiro seguinte, no caso de o ato da autorização 
for promulgado nos últimos quatro meses do exercício corrente, 
demonstra que o princípio orçamentário da anualidade não é adotado em 
nosso país. 
15. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da exclusividade determina que o 
orçamento não poderá conter dispositivo estranho à fixação da despesa e 
à previsão da receita. 
16. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) Como o princípio da exclusividade 
estatui que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivo 
estranho à previsão de receita e fixação da despesa, a peça orçamentária 
não poderá conter autorização para créditos suplementares. 
17. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização, 
a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo 
dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da 
despesa. 
18. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) O princípio orçamentário que resta 
excepcionado quando o Parlamento autoriza, na lei orçamentária, a 
contratação de operações de crédito por antecipação da receita (ARO) é: 
(A) unidade. 
(B) exclusividade. 
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(C) universalidade. 
(D) orçamento bruto. 
(E) não-afetação de receitas. 
19. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) Segundo o princípio da não 
afetação de receitas, é vedada a vinculação de impostos a órgão, fundo ou 
despesa, sendo que a Constituição Federal de 1988 fortaleceu esse 
princípio, ao impedir quaisquer exceções ao mesmo. 
20. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o 
princípio da não vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições 
são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de 
atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado. 
21. (FCC/ANALISTA/TRE-AM/2009) Os recursos legalmente vinculados a 
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao 
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que 
ocorrer o ingresso. 
22. (FCC/ANALISTA/TRE-MS/2007) O Princípio orçamentário que está 
relacionado com a afirmação: “É vedada a vinculação de impostos a 
órgãos e despesas”, é o da 
(A) Universalidade. 
(B) Unidade. 
(C) Singularidade. 
(D) Exclusividade. 
(E) Não afetação da receita. 
23. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da 
programação orçamentária, em consonância com o princípio da 
especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário 
para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo, 
suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das 
políticas públicas. 
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24. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Apesar de a Lei n.º 4.320 
determinar que a lei de orçamento não deve consignar dotações globais 
destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, 
serviços de terceiros, transferências, na atual estrutura das leis 
orçamentárias verificam-se dotações destinadas ao mesmo tempo à 
aquisição de materiais e a pagamento de serviços de terceiros. 
25. (FCC/ANALISTA/TRT-SP/2008) O artigo 5º da Lei nº 4.320/64, ao 
estabelecer que a lei orçamentária não consigne dotações globais 
destinadas a atender indiferentemente a diversos tipos de despesas, entra 
em confronto com o princípio orçamentário da unidade. 
26. (FCC/ANALISTA/TCM-AM/2008) Tendo em vista os princípios 
orçamentários, é correto afirmar que 
(A) a contabilização pelo valor líquido atende ao princípio de 
racionalidade. 
(B) as fundações públicas, desde que independentes do erário central, não 
precisam integrar o orçamento. 
(C) as dotações globais atendem ao princípio da especificidade da despesa 
pública. 
(D) vincular imposto à despesa não contraria qualquer princípio de 
orçamento. 
(E) a autorização para abertura de créditos suplementares excepciona, na 
lei orçamentária, o princípio da exclusividade. 
27. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da 
discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem 
clara e compreensível. 
28. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O princípio da clareza se sobrepõe ao do 
equilíbrio, sendo possível contrair dívida pública, desde que seja 
respeitado o princípio da clareza. 
29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio 
orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da realização de 
operações de crédito. 
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30. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva de 
contingência no orçamento visa, entre outras finalidades, assegurar o 
atendimento ao princípio do equilíbrio. 
31. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) São princípios orçamentários gerais 
substanciais que regem o orçamento, além do da exclusividade, os de 
(A) unidade, universalidade, anualidade e equilíbrio. 
(B) unidade, universalidade, competência e equilíbrio. 
(C) universalidade, anualidade, transparência e publicidade. 
(D) universalidade, anualidade, competência e publicidade. 
(E) anualidade, competência, transparência e publicidade. 
32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o 
orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público. 
33. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que 
o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais 
de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua 
validade. 
 
 
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QUESTÕES ADICIONAIS 
34. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros 
a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o 
orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um 
processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido, 
pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior 
devoluçãoao Poder Executivo, para sanção e publicação. 
35. (FCC/TÉCNICO/MPU/2007) De acordo com o disposto na Constituição 
Federal, em seu artigo 167, em matéria orçamentária, é permitido ao 
Poder Executivo a realização de despesas ou a assunção de obrigações 
diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. 
36. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da unidade é o que preconiza a 
existência de um único documento orçamentário, consolidando as receitas 
e despesas dos municípios no orçamento dos estados, e dos estados no 
orçamento da União. 
37. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também 
chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a 
Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de 
investimentos das empresas estatais e da seguridade social. 
38. (FCC/ANALISTA/TRT-18/2008) O princípio da universalidade admite 
exceções no tocante à fixação das despesas. 
39. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O fato de a lei orçamentária anual 
brasileira ser decomposta em três orçamentos (fiscal, da seguridade social 
e de investimentos) implica que ela não atende ao princípio da 
universalidade orçamentária previsto na Lei nº 4.320/1964 e na 
Constituição Federal/1988. 
40. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2007) De acordo com o princípio orçamentário da 
universalidade, 
(A) todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, para 
fins de controle pelo Poder Legislativo. 
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(B) a lei orçamentária anual não pode conter dispositivos estranhos à 
previsão da receita e à fixação da despesa. 
(C) as receitas e despesas devem constar do orçamento pelos seus 
valores brutos, vedadas quaisquer deduções. 
(D) deve haver apenas uma única lei orçamentária anual para cada esfera 
do Governo. 
(E) a receita de impostos não pode estar vinculada a órgãos, fundos ou 
despesas, ressalvados os casos previstos na Constituição. 
41. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) O princípio da universalidade recomenda a 
inclusão de todas as receitas e despesas governamentais no orçamento, 
definindo-se de forma específica a vinculação de umas com as outras. 
42. (FCC/ANALISTA/TCE-AM/2008) As fundações públicas, desde que 
independentes do erário central, não precisam integrar o orçamento. 
43. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) O Princípio da Anualidade estabelece que o 
orçamento público deve ser votado um ano antes do início do ano fiscal. 
44. (FCC/ANALISTA/TRT-18/2008) O princípio da anualidade não implica que 
o orçamento coincida com o ano civil. 
45. (FCC/ANALISTA/TRE-PI/2009) Ao assumir o cargo de prefeito do Município 
X, o Sr. Antônio realizou uma análise minuciosa da Lei Orçamentária e de 
seus respectivos anexos. Ele ficou com dúvida sobre o porquê de o valor 
fixado para a despesa com a construção de uma nova escola não 
correspondia àquele apresentado no Plano Plurianual. Considerando que 
para o quadriênio só foi prevista a construção de uma escola, o fato pode 
ser justificado pelo princípio orçamentário da 
(A) exclusividade. 
(B) unidade. 
(C) universalidade. 
(D) anualidade. 
(E) especificação. 
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46. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público 
realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em 
observância ao princípio da exclusividade. 
47. (FCC/ANALISTA/PGE-RJ/2009) A Lei Orçamentária não conterá dispositivo 
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, exceto a 
autorização para abertura de créditos especiais e para contratação de 
operação de crédito. 
48. (FCC/ANALISTA/TRT-SP/2008) A Constituição Federal brasileira adota 
explicitamente o princípio da exclusividade na elaboração da lei 
orçamentária anual, entretanto, ressalva os casos de autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de 
crédito. 
49. (CESPE/PROCURADOR/AGU/2007) Caso determinado estado da Federação 
apresente, como garantia ao pagamento de dívida que possui com a 
União, 5% da receita própria do IPVA, nessa situação, a afetação da 
receita não representa violação ao princípio da não vinculação de receitas 
tributárias. 
50. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O princípio orçamentário que estabelece 
que a Lei do Orçamento não consigne dotações globais destinadas a 
atender indiferentemente as despesas de pessoal, material, serviços de 
terceiros, transferências ou quaisquer outras é denominado Princípio da 
(A) Não afetação das Receitas. 
(B) Anualidade. 
(C) Clareza. 
(D) Exclusividade. 
(E) Especificação. 
51. (FCC/TÉCNICO/MPU/2007) O princípio orçamentário que determina que as 
despesas e receitas devam aparecer de forma detalhada no orçamento, 
para que se possa conhecer, pormenorizadamente, as origens e aplicações 
dos recursos levantados junto à sociedade é o princípio: 
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(A) do equilíbrio. 
(B) da clareza. 
(C) da discriminação. 
(D) da não afetação. 
(E) da unidade orçamentária. 
52. (FCC/ANALISTA/TRT-02/2008) O princípio orçamentário da afetação de 
receitas, previsto no art. 167 da Constituição Federal brasileira, é adotado 
em nosso país sem qualquer tipo de ressalva. 
53. (FCC/ANALISTA/TRT-09/2010) O princípio orçamentário que define que 
nenhuma parcela da receita de impostos poderá ser posta em reserva 
para cobrir certos e específicos dispêndios, salvo as exceções previstas em 
lei, é denominado Princípio da Reserva Legal. 
54. (FCC/PROCURADOR/TCE-MA/2005) No caso do Município e sob o princípio 
orçamentário da não afetação de receita, os impostos não devem se 
vincular a órgão, fundo ou despesa, exceto quando sua aplicação financie 
(A) exclusivamente a Educação e a Saúde. 
(B) a Educação; a Saúde; as garantias às operações de crédito por 
antecipação da receita (ARO) e o pagamento de débitos junto à União. 
(C) a Educação e os programas de assistência à criança e ao adolescente. 
(D) as garantias a empréstimos realizados pelo Governo Federal. 
(E) os programas de renda mínima. 
55. (FCC/ANALISTA/TRT-MT/2007) Considere as afirmações abaixo. 
I. Todas as receitas e as despesas constarão na Lei Orçamentária pelos 
seus totais, vedadas quaisquer deduções. 
II. A Lei Orçamentária não conterá qualquer dispositivo estranho à 
estimativa da receita e à fixação da despesa, exceto as ressalvas previstas 
na Constituição. 
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III. A Lei Orçamentária não consignará dotações globais destinadas a 
atender indiferentemente despesas de pessoal, material, serviços de 
terceiros, transferências ou quaisquer outras. 
IV. A Lei Orçamentária não poderá vincular a receita de impostos a órgão, 
fundo ou despesa, exceto as ressalvas previstas na Constituição. 
V. A Lei Orçamentária compreenderá todas as receitas, inclusive das 
operações de crédito e todas as despesas próprias dos órgãos do Governo. 
O princípio orçamentário da exclusividade está descrito APENAS em 
(A) I. 
(B) II. 
(C) III. 
(D) IV. 
(E) V. 
56. (FCC/ANALISTA/TCE-AM/2008) As dotações globais atendem ao princípio 
da especificidade da despesa pública. 
57. (FCC/ANALISTA/PGE-RJ/2009) Todas as receitas e despesas serão 
discriminadas na lei orçamentária