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CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 1 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL CURSO BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO MÓDULO 1 ENTENDENDO O ORÇAMENTO PÚBLICO (ORG) FERNANDO CÉSAR ROCHA MACHADO BRASÍLIA 2015 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 2 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão Nelson Barbosa Secretário-Executivo Dyogo Henrique de Oliveira Secretária de Orçamento Federal Esther Dweck Secretários-Adjuntos Antônio Carlos Paiva Futuro Franselmo Araújo Costa George Alberto Aguiar Soares Diretores Clayton Luiz Montes Felipe Daruich Neto Marcos de Oliveira Ferreira Zarak de Oliveira Ferreira Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos Luiz Guilherme Pinto Henriques Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira Organização do Conteúdo Fernando César Rocha Machado Revisão do Conteúdo José Paulo de Araújo Mascarenhas Revisão Pedagógica Janiele Cardoso Godinho Revisão Gramatical e Ortográfica Renata Carlos da Silva Projeto Gráfico Tiago Ianuck Chaves Colaboração Bruno Rodolfo Cupertino Karen Evelyn Scaff Nayara Gomes Lima Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8, 70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329 escolavirtualsof@planejamento.gov.br CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 3 OBJETIVO DO MÓDULO Apresentar conceitos básicos sobre orçamento público, tendo em vista a importância em conhecer esse tema para atuar como cidadão crítico e participativo na sociedade. UNIDADES ABORDADAS Introdução ao Orçamento Público Funções do Orçamento Princípios Orçamentários Receita e Despesa Pública Transparência governamental e Controle Social CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 4 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO ................................................................................................................. 5 UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................ 6 UNIDADE 2 - FUNÇÕES DO ORÇAMENTO ......................................................................... 9 UNIDADE 3 - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................. 11 UNIDADE 4 - RECEITA E DESPESA PÚBLICA ................................................................. 13 UNIDADE 5 - TRANSPARÊNCIA GOVERNAMENTAL E CONTROLE SOCIAL ................ 18 REVISÃO DO MÓDULO ...................................................................................................... 19 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 21 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 5 APRESENTAÇÃO Car@ Participante! É um enorme prazer tê-lo (a) como nosso aluno (a) no Curso Básico em Orçamento Público. Nas próximas quatro semanas, estudaremos juntos as informações que permeiam esse tema e você é o nosso convidado principal! Neste curso, você terá a oportunidade de conhecer informações básicas sobre Orçamento Público por meio dos seguintes módulos: • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público • Módulo 2: Fundamentos Legais • Módulo 3: Leis Orçamentárias • Módulo 4: Orçamento e Cidadania No Módulo 1 “Entendendo o Orçamento Público” você aprenderá conceitos básicos sobre Orçamento e verá a importância de conhecer esse tema para atuar como cidadão crítico e participativo na sociedade. Estudarão ainda os conceitos de receita e despesa pública, as funções do orçamento, quais são os princípios orçamentários e a sua aplicabilidade para a boa gestão pública. No Módulo 2 “Fundamentos Legais” você conhecerá os fundamentos legais que regem o orçamento público, buscando analisar a importância dessas Leis em todas as esferas de governo. No Módulo 3 “Leis Orçamentárias” analisaremos a composição do processo orçamentário, identificando seus instrumentos e etapas que resultam na elaboração dos orçamentos. No Módulo 4 “Orçamento e Cidadania” serão abordados os instrumentos que promovem a participação popular dos cidadãos de forma crítica e efetiva. Apresentaremos, por fim, os conceitos sobre a participação popular na composição e fiscalização do orçamento, bem como a importância do orçamento participativo nas escolhas das prioridades para a utilização dos recursos públicos. Esperamos que após a conclusão dos estudos em todas essas etapas, você aprenda informações básicas, mas essenciais, sobre Orçamento Público. Desejamos excelente estudo! CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 6 UNIDADE 1 INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO Que tal iniciarmos esta unidade refletindo sobre orçamento familiar? Ao planejar uma viagem de férias, você costuma analisar o seu orçamento e organizar os seus gastos? Você consegue prever qual o valor disponível para alimentação, hospedagem, combustível e lazer no decorrer da sua viagem? Quais são as suas despesas prioritárias? Alguns assuntos precisam ser considerados no planejamento da sua viagem: dinheiro, despesas, receita, planejamento, responsabilidade, decisões. Falar sobre Orçamento Público é lidar diretamente com algumas dessas questões. Mas, vamos ver como isso acontece na prática? Caso você seja uma daquelas pessoas que têm o hábito de planejar e analisar o orçamento doméstico buscando verificar quais são os gastos prioritários para a sua família, compreenderá facilmente que o Estado também deve buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 7 Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas vezes são limitados. É importante que a sociedade tenha conhecimento e compreenda o processo orçamentário, bem como os aspectos que são considerados na alocação de recursos, isso é Transparência Governamental! Estudaremos mais à frente na unidade 5 desse módulo, o que é transparência governamental e a importância do controle social, que é, na realidade, a participação e o acompanhamento exercido pelos cidadãos. Agora, vamos dar continuidade às informações sobre orçamento público analisando a charge abaixo e buscando refletir sobre as seguintes questões: Você se preocupa em saber quais áreas o Estado tem investido o dinheiro que arrecada? Em sua opinião, qual a importância do orçamento público para o crescimento do país e qualidade de vida da população? Pois bem, o orçamento público é de fundamental importância para o desenvolvimento do país. É uma lei de iniciativa exclusiva do Chefedo Poder Executivo (Presidente da República, Governadores, Prefeitos) que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 8 Esta lei tem como objetivo atender às necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais, tais como: saúde, educação e infraestrutura. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 9 UNIDADE 2 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO Por meio do orçamento público, os governos desenvolvem funções que são fundamentais para direcionar o desenvolvimento econômico e social do país. São três as funções do orçamento público: alocativa, distributiva e estabilizadora. A Função Alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em vista oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade. A Função Distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e busca o desenvolvimento de regiões e classes menos favorecidas. A Função Estabilizadora busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm impacto na economia, visando à manutenção de elevado nível de emprego, o desenvolvimento do setor produtivo (empresas, indústrias, etc.) e o equilíbrio e estabilidade de preços (controle da inflação) para o crescimento sustentável. Vamos conhecer exemplos práticos de como o governo desenvolve essas funções? CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 10 Função alocativa: a demanda social pela redução dos níveis de violência tenderá a eleger candidatos comprometidos com o aumento da segurança pública, os quais deverão alocar maiores volumes de recursos orçamentários em despesas relacionadas com esta política pública. Função distributiva: a concessão de bolsas assistenciais para as pessoas de baixa renda, que são custeadas por meio dos tributos pagos pela sociedade, inclusive por cidadãos que não recebem esse benefício. Função estabilizadora: a decisão do governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, que incide diretamente na produção de veículos e em seu preço final. É uma forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de emprego e promovendo o crescimento econômico do país. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 11 UNIDADE 3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Você sabia que o orçamento público também segue regras fundamentais para direcionar a prática orçamentária? Estas regras são um conjunto de orientações que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração dos orçamentos. É o que chamamos de Princípios Orçamentários. Agora, vamos estudar os mais importantes princípios orçamentários. Acompanhe! Princípio da Anualidade: O orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo. O princípio da Anualidade, como o próprio nome indica, supõe o período de tempo de um ano. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro). Princípio da Legalidade: Segundo esse princípio orçamentário, as receitas arrecadadas e as despesas executadas devem estar previstas em lei. Princípio da Uniformidade: Este princípio estabelece que os métodos e os dados devam ser homogêneos no decorrer dos anos, mostrando semelhança na metodologia de elaboração do orçamento, o que permite comparações ao longo do tempo. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 12 Princípio da Clareza: Como o próprio nome diz, por este principio o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer cidadão. Princípio da Não afetação da receita: Segundo a Constituição Federal, é proibida a vinculação de parcela de receita de impostos para atender a certos e determinados gastos, tendo em vista não comprometer a arrecadação da receita para atender apenas a algumas despesas específicas, em detrimento de outras também necessárias. Princípio da Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária. Princípio do Equilíbrio: Os valores autorizados para realização das despesas em determinado ano devem ser compatíveis com a arrecadação das receitas. Princípio da Publicidade: A garantia de que os contribuintes possam ter acesso às informações orçamentárias para o pleno exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados e aplicados. Princípio do Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesas devem constar no orçamento anual com seus valores brutos (integrais) e não líquidos, sendo proibidas deduções. A adoção deste princípio reforça a transparência no orçamento público. Princípio da Exclusividade: A lei orçamentária deverá conter apenas dispositivos relacionados à fixação das despesas e à previsão das receitas públicas. Princípio da Unidade Orçamentária: O orçamento, com todas as suas receitas e despesas, deve constar de uma única lei orçamentária, ou seja, o orçamento é uno. Fique atento! O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para uma melhor compreensão das questões relacionadas aos processos orçamentários, assunto que será abordado no próximo módulo. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 13 UNIDADE 4 RECEITA E DESPESA PÚBLICA Aprendemos que o orçamento público tem como objetivo precípuo atender às necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais como saúde, educação e infraestrutura. O orçamento é também o planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos (receitas) e aplicações de recursos (despesas) em determinado período. Assim, o orçamento é composto de receitas e despesas. Vamos entender melhor esses conceitos? A receita pública é o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro Nacional, incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas públicas e as necessidades de investimentos públicos. Em outras palavras, podemos afirmar que a receita é constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes (aluguéis de imóveis, multas, etc.), durante um determinado período financeiro (no caso do Brasil coincide com o ano civil). Esses recursos serão utilizados no planejamento e execução das despesas públicas que estão sob a responsabilidade do Estado, com o objetivo de oferecer bens e serviços à sociedade. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 14 Um exemplo de Receita Pública é arrecadação anual do imposto de renda. Para saber mais sobre esse recurso obtido pelo governo acesse o site http://www.brasil.gov.br/economia-e- emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais Os tributos são a principal fonte de arrecadação de receitas pelo Estado, sendo fundamentais para os governos financiarem suas políticas públicas. O Estado, em virtude de seu poder soberano, pode retirar de seus cidadãos parcelas de suas riquezas paraa consecução de seus fins, visando ao bem-estar geral. Em outras palavras, os tributos são os impostos, taxas e contribuições incluídas nos produtos e serviços que consumimos e utilizamos. No preço dos produtos que compramos como comida e roupa estão incluídos tributos. As receitas públicas podem ser agregadas em várias classificações. Neste curso, estudaremos três dessas classificações. Sob os pontos de vista Coercitivo (Receita originária e Derivada); Econômico (Receita Corrente e De Capital); e de Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer agora as classificações sob as óticas coercitiva e econômica. Acompanhe! Receita Derivada: São aquelas obtidas pelo Estado por meio do seu poder soberano, sendo captadas de forma obrigatória. Exemplos: pagamento de tributos, tais como o Imposto de Renda - IR, Imposto de Importação - II, etc. Receita Corrente: São as receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, de origem agropecuária e industrial, de serviços, entre outras. Exemplos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, aluguéis, etc. Receita de Capital: São as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos, entre outras. Exemplos: recebimento de empréstimo, venda de imóvel público, etc. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 15 Receita Originária: São receitas oriundas da exploração do patrimônio do Estado, através da cobrança de preço ou tarifa decorrente da contraprestação de bens ou serviços, obtidos de forma voluntária. Exemplos: aluguéis de imóveis públicos, bilhetes de ônibus, etc. Vamos estudar agora a classificação da receita sob o ponto de vista da competência. Acompanhe! Federal: receitas pertencentes ao Governo Federal. Exemplos: Imposto Territorial Rural – ITR; Imposto sobre Operações Financeiras – IOF; Imposto sobre Produtos Industrializados IPI. Estadual: receitas que pertencem aos Estados. Exemplos: Imposto sobre Circulação de Mercadorias – ICMS; Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA. Municipal: são as pertencentes aos municípios. Exemplos: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU; Imposto Sobre Serviços – ISS. Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e municipais. O poder público utiliza os recursos arrecadados respeitando os compromissos previstos na Constituição e em leis específicas. Com o dinheiro recolhido, o governo investe em melhorias e paga as despesas necessárias ao atendimento das demandas da sociedade. E a despesa pública, o que é? Segundo Aliomar Baleeiro (1998), despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo. Com base nas receitas arrecadadas, o governo realiza os gastos previstos na Constituição, na legislação e no respectivo plano de governo, tendo em vista atender as demandas da sociedade. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 16 Nesse sentido, o orçamento deve abranger todos os gastos dos órgãos e entidades da Administração Pública, que são responsáveis por fornecer bens e serviços em quantidade e qualidade adequadas à população. Cabe lembrar que todas as despesas públicas devem ser autorizadas por lei. Assim, a Lei Orçamentária é fundamental para viabilizar as políticas públicas do governo. Dentre as classificações das despesas públicas, serão destacadas também três formas: sob os pontos de vista Coercitivo (Obrigatórias e Discricionárias); Econômico (Corrente e De Capital); e da Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer agora as classificações sob as óticas coercitiva e econômica. Acompanhe! Despesa Obrigatória: Despesas previstas em lei, representando um gasto obrigatório. Exemplo: pagamento de salários dos servidores públicos. Despesa Corrente: Caracteriza-se pela manutenção das atividades relacionadas à prestação dos bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplos: pagamento dos salários dos médicos, aquisição de remédios, pagamento das contas de água e luz de um hospital. Despesa de Capital: Contribuem para a ampliação da oferta de bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplo: construção de hospitais. Despesa Discricionária: Despesas que o governo pode decidir livremente onde aplicar os recursos. Exemplo: duplicação de uma rodovia. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 17 Agora, observe o gráfico a seguir. Ele aponta a relação entre as despesas obrigatórias e discricionárias no âmbito do orçamento da União, assim como a sua evolução desde 2009. Conforme pode ser observado, verificam-se montantes significativos de despesas obrigatórias, o que implica em restrições quanto ao grau de autonomia do governo federal para a tomada de decisão sobre a aplicação dos recursos públicos, uma vez que a maior parte dos recursos está comprometida com o pagamento de despesas criadas por meio de dispositivos constitucionais e legais. Agora, vamos estudar a classificação da despesa sob o ponto de vista da competência. Acompanhe! Federal: Despesas sob a responsabilidade do Governo Federal. Exemplos: funcionamento de embaixadas do Brasil em outros países; manutenção e desenvolvimento da Defesa Nacional (Exército, Aeronáutica e Marinha); investimentos em Universidades Federais. Estadual: São as executadas pelos Estados. Exemplos: Manutenção da Polícia Militar; construção de escolas públicas; acesso à Justiça Comum. Municipal: São as pertencentes aos Municípios. Exemplos: Manutenção de espaços públicos (praças, ruas, calçadas); funcionamento da Câmara de Vereadores; oferta de transporte escolar. Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e municipais. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 18 UNIDADE 5 TRANSPARÊNCIA GOVERNAMENTAL E CONTROLE SOCIAL Podemos afirmar que em qualquer esfera governamental (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) o orçamento é público e todos nós temos o direito e o dever de saber o que é feito com o dinheiro que se arrecada. Isso é transparência governamental! Já o Controle Social no orçamento público ocorre quando os cidadãos se organizam para conhecer o seu conteúdo; participar da sua elaboração; acompanhar a sua execução e verificar o alcance de resultados. Desse modo, os dados que compõem o orçamento público devem estar sempre disponíveis para consulta da sociedade, seja na internet ou em outros meios de informação. O acesso à informação é um direito fundamental para que o processo orçamentário seja transparente e que haja controle social, tanto na sua elaboração como na sua execução. Este direito é garantido por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa lei é um dos assuntos do módulo 2 do curso. Caso queira conhecer mais sobre o orçamento federal, acesse o site http://www.orcamentofederal.gov.br/ CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 19 REVISÃO DO MÓDULO Agora, vamos recordar juntos algumasinformações essenciais que vimos nesse módulo. Inicialmente, aprendemos que o orçamento público é uma lei que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo. Vimos ainda que o Estado deve buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade. Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas vezes são limitados. Na unidade 2 vimos que por meio do orçamento público os governos desenvolvem as funções alocativa, distributiva e estabilizadora a fim de direcionar o desenvolvimento econômico e social do país. A função alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em vista oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade. A função distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e a função estabilizadora busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm impacto na economia. Estudamos na unidade 3 que os Princípios Orçamentários são regras fundamentais para direcionar a prática orçamentária. Alguns princípios do orçamento público são: Princípio da Anualidade; Princípio da Legalidade; Princípio da Uniformidade; Princípio da Clareza; Princípio do Equilíbrio; Princípio da Universalidade; Princípio da Unidade Orçamentária. O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para uma melhor compreensão dos temas a serem CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 20 abordados no curso, sobretudo quando tratarmos de questões relacionadas aos processos orçamentários. Já na unidade 4 aprendemos que a receita pública é constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes, durante um determinado período financeiro. Já a despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo. Tanto a receita quanto a despesa são classificadas nas formas coercitivas, econômica e de Capital. Por fim, na unidade 5, aprendemos a importância de acompanhar saber o que é feito com o dinheiro que se arrecada em nosso país. Isso é transparência governamental! Quanto ao Controle Social vimos que é fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. Agora, realize os exercícios de fixação disponíveis no Ambiente Virtual de Aprendizagem e, em seguida, inicie os estudos do módulo 2. Av@nte! CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 21 REFERÊNCIAS BALEEIRO, A. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18ª edição. 2012. Brasil.gov.br: http://www.brasil.gov.br. Secretaria de Orçamento Federal: http://www.orcamentofederal.gov.br/. Momento do Orçamento: O que é o orçamento público? 31/05/2010: http://www.agenciadoradio.com.br/espelho_mp/corpo_noticia.php?codigo_noticia=MPLA100131. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 1 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL CURSO BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO MÓDULO 2 FUNDAMENTOS LEGAIS (ORG) FERNANDO CÉSAR ROCHA MACHADO BRASÍLIA 2015 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 2 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão Nelson Barbosa Secretário-Executivo Dyogo Henrique de Oliveira Secretária de Orçamento Federal Esther Dweck Secretários-Adjuntos Antônio Carlos Paiva Futuro Franselmo Araújo Costa George Alberto Aguiar Soares Diretores Clayton Luiz Montes Felipe Daruich Neto Marcos de Oliveira Ferreira Zarak de Oliveira Ferreira Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos Luiz Guilherme Pinto Henriques Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira Organização do Conteúdo Fernando César Rocha Machado Revisão do Conteúdo José Paulo de Araújo Mascarenhas Revisão Pedagógica Janiele Cardoso Godinho Revisão Gramatical e Ortográfica Renata Carlos da Silva Projeto Gráfico Tiago Ianuck Chaves Colaboração Bruno Rodolfo Cupertino Karen Evelyn Scaff Nayara Gomes Lima Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8, 70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329 escolavirtualsof@planejamento.gov.br CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 3 OBJETIVO DO MÓDULO Apresentar as principais legislações que regem o Orçamento Público em nosso País. UNIDADE ABORDADA Fundamentos Legais do Orçamento Público CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 4 SUMÁRIO UNIDADE 1 – FUNDAMENTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO ............................... 5 REVISÃO DO MÓDULO ...................................................................................................... 10 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 11 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 5 UNIDADE 1 FUNDAMENTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO O orçamento público além de ser uma lei é também um instrumento de gestão utilizado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores públicos e acompanhadas pela sociedade. Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. A palavra fundamento pode ser entendida como: alicerce, base, apoio, entre outros significados. O termo legal refere-se à lei, norma ou conjunto de regras aprovadas pelo poder legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade. Para o contexto do nosso curso, os fundamentos legais e infralegais são as leis, decretos e portarias que organizam e regulamentam o orçamento público no Brasil. Conhecer a legislação que rege o orçamento público é muito importante para todos os cidadãos. Essas leis são as "regras do jogo" e existem para garantir que as previsões orçamentárias (receitas e despesas) sejam cumpridas pelos administradores públicos. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 6 Agora que você já sabe o que são fundamentos legais, vamos aprender quais são os fundamentos que dão base ao orçamento público brasileiro? Observe cada um deles na imagem abaixo! CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 A Constituição Federal de 1988 traz o tema "Dos Orçamentos" em seus artigos 165 a 169 (Título VI, Capítulo II, SeçãoII), os quais dispõem sobre as normas gerais do orçamento público brasileiro. Portanto, todas as leis relacionadas ao orçamento público devem estar em harmonia com esses dispositivos. Acesse o endereço http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm para conhecer esses artigos. LEI N º 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964 Esta lei estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, ou seja, seus dispositivos são aplicados na elaboração, execução e controle dos orçamentos até os dias atuais. Em suma, esta lei descreve: CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 7 a composição dos orçamentos; a classificação das receitas e despesas; o conteúdo e a forma da proposta orçamentária; o exercício financeiro; os créditos adicionais ao orçamento; a execução do orçamento; o controle da execução orçamentária; o controle e a contabilidade do orçamento. Acesse o endereço http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm para visualizar a lei na íntegra. DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967 Na década de 60 foi verificada a necessidade de modernização da Administração Pública Federal. Sendo concretizada pela publicação do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. No tocante ao orçamento público, o Decreto enfatiza a importância do planejamento, promovendo as bases para implantação do Orçamento-Programa. Em linhas gerais, a concepção do Orçamento-Programa esta ligada à ideia de planejamento. Portanto, o orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar durante um determinado período de tempo. Com base nesta característica, o Orçamento-Programa ultrapassa a fronteira do orçamento como simples documento financeiro, aumentando a sua dimensão no sentido de ser um instrumento que busca viabilizar o alcance de resultados. Acesse o endereço http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm para visualizar o Decreto-Lei nº 200. LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000- LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) Antes dos anos 2000, a administração pública convivia com elevado nível de endividamento dos governos, cujas despesas eram maiores que as receitas, sobretudo nos estados e municípios. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 8 Diante desse contexto, surgiu a necessidade de criação de vários mecanismos para melhoria da gestão fiscal, consolidados na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal –LRF. A LRF é um código de conduta para os governantes e administradores públicos de todo o País, com o objetivo de promover a responsabilidade na gestão dos recursos públicos, por meio de: ação planejada e transparente; prevenção de riscos e correção de desvios que afetem as contas públicas; garantia de equilíbrio nas contas. Essa lei é válida para todos os entes federativos, abrangendo os três poderes (Executivo Legislativo e Judiciário). Acesse o endereço http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm para conhecer a LRF. Vamos entender de maneira criativa como funciona a Lei de Responsabilidade Fiscal? Acesse o endereço http://www.youtube.com/watch?v=bkfBz1Rhyao e assista ao vídeo criado pela Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, no âmbito do Programa de Educação Tributária que apresenta uma proposta esclarecedora sobre a LRF. LEI COMPLEMENTAR Nº 131, DE 27 DE MAIO DE 2009 Como estudado anteriormente, a LRF instituiu mecanismos que permitem a participação social na gestão dos recursos públicos. O art. 48 da referida lei trata da transparência na gestão fiscal, mediante a divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias e relatórios específicos. Nesse sentido, para acrescentar dispositivos na LRF que promovam maior participação social no acompanhamento das contas públicas, foi criada a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009. Com a finalidade de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 9 pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Acesse o endereço http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp131.htm para conhecer essa Lei. Nos anos 90, verificou-se a necessidade de melhorias na gestão pública do País, com ênfase no aspecto gerencial, com o intuito de proporcionar um melhor atendimento das demandas da sociedade. Nesse contexto, iniciou-se em 1995 a Reforma da Gestão Pública que tinha como objetivo: contribuir para a formação de uma administração pública forte e eficiente, com reflexos na gestão orçamentária, resultando nos seguintes instrumentos: Decreto nº 2.829/98. Portaria 42/99. Portaria 51/98. Com esses instrumentos, houve uma mudança do enfoque até então vigente: o que antes incidia para o controle das despesas, hoje é direcionado para a obtenção de resultados das ações de governo. Você sabia que além da adoção do planejamento estratégico, baseado na ideia de que os programas governamentais devem solucionar os problemas enfrentados pela sociedade e vislumbrar oportunidades para o desenvolvimento do País, foi estabelecido um conjunto de medidas capazes de melhorar a utilização do orçamento? Vamos conhecer que medidas são essas? Acesso às informações; Fixação de metas para as ações; Adoção de indicadores de desempenho para medir a eficácia dos programas; Cobrança de resultados; Responsabilização de gestores. Agora que você já reuniu algumas informações importantes sobre orçamento público, que tal finalizar os estudos com um jogo bem interessante? Suponhamos que você seja o prefeito de uma cidade e terá de alocar todo o dinheiro público em diversas áreas. Quais delas seriam suas prioridades? CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 10 O objetivo do jogo é mostrar como se planeja e se executa as finanças publicas. Está preparado? Acesse o endereço http://www.plenarinho.gov.br/diversao/reportagens-publicadas/jogo- do-orcamento e aproveite para refletir sobre os conceitos aprendidos até agora! Vamos lá! CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 11 REVISÃO DO MÓDULO Este módulo reuniu informações essenciais sobre os fundamentos que dão base ao orçamento público. Vamos recordar quais são eles: A Constituição Federal de 1988 em seus artigos 165 a 169 (Título VI, Capítulo II, Seção II), os quais dispõem sobre as normas gerais do orçamento público brasileiro. Portanto, todas as leis relacionadas ao orçamento público devem estar em harmonia com esses dispositivos. A Lei 4.320 de 1964 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O Decreto Lei nº 200 enfatiza a importância do planejamento, promovendo as bases para implantação do Orçamento-Programa. A Lei de Responsabilidade Fiscal éum código de conduta para os governantes e administradores públicos de todo o País, com o objetivo de promover a responsabilidade na gestão dos recursos públicos. Por fim, a Lei Complementar nº 131 tem a finalidade de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 12 REFERÊNCIAS BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. _______. Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. _______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. _______. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. _______. Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998. Estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União, e dá outras providências. _______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1o do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências. _______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Portaria nº 51, de 16 de novembro de 1998. Institui o Subsistema de Cadastro de Atividades e Projetos, do Sistema Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR, da Secretaria de CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 2: Fundamentos Legais | 13 Orçamento Federal, estabelece o recadastramento das atividades e projetos constantes do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício financeiro de 1999 e dá outras providências. Lei de Responsabilidade Fiscal. Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. Programa de Educação Tributária: http://www.youtube.com/watch?v=bkfBz1Rhyao. Câmara dos Deputados – Plenarinho: http://www.plenarinho.gov.br/. Presidência da República: http://www2.planalto.gov.br/. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 1 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL CURSO BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO MÓDULO 3 LEIS ORÇAMENTÁRIAS (ORG) FERNANDO CÉSAR ROCHA MACHADO BRASÍLIA 2015 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 2 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão Nelson Barbosa Secretário-Executivo Dyogo Henrique de Oliveira Secretária de Orçamento Federal Esther Dweck Secretários-Adjuntos Antônio Carlos Paiva Futuro Franselmo Araújo Costa George Alberto Aguiar Soares Diretores Clayton Luiz Montes Felipe Daruich Neto Marcos de Oliveira Ferreira Zarak de Oliveira Ferreira Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos Luiz Guilherme Pinto Henriques Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira Organização do Conteúdo Fernando César Rocha Machado Revisão do Conteúdo José Paulo de Araújo Mascarenhas Revisão Pedagógica Janiele Cardoso Godinho Revisão Gramatical e Ortográfica Renata Carlos da Silva Projeto Gráfico e Diagramação Tiago Ianuck Chaves Colaboração Bruno Rodolfo Cupertino Karen Evelyn Scaff Nayara Gomes Lima Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8, 70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329 escolavirtualsof@planejamento.gov.br CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 3 OBJETIVO DO MÓDULO Apresentar a composição do processo orçamentário, identificando seus instrumentos e etapas que resultam na elaboração dos orçamentos. UNIDADES ABORDADAS O Processo Orçamentário Plano Plurianual (PPA) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Lei Orçamentária Anual (LOA) Integração das Leis Orçamentárias CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 4 SUMÁRIO UNIDADE 1 – O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO .................................................................. 5 UNIDADE 2 – PLANO PLURIANUAL ................................................................................... 7 UNIDADE 3 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS .................................................... 10 UNIDADE 4 – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ..................................................................... 12 UNIDADE 5 – INTEGRAÇÃO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS ............................................ 15 REVISÃO DO MÓDULO ...................................................................................................... 20 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 22 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 5 UNIDADE 1 O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO O processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo constituído por diversas etapas, procedimentos, prazos e órgãos participantes e compreende cada uma das fases apresentadas: A etapa de Elaboração envolve um conjunto de atividades para formulação do programa de trabalho; compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentadas ao Poder Legislativo. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 6 A etapa de Aprovação compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas e os programas de trabalhos podem ser alterados por meio de emendas parlamentares. Esta etapa é concluída com a aprovação da proposta por votação parlamentar. Após aprovada, a proposta é encaminhada para a sanção do chefe do Poder Executivo e, em seguida, para a sua publicação, quando passa a entrar em vigor. Na fase da Execução, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos de controle externo. Veremos quais órgãos são esses no último módulo do curso. O Controle e Avaliação ocorrem em parte de forma concomitante à execução orçamentária, em que são produzidos os balanços, a seremapreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nesta fase há a realimentação do processo de planejamento. O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário. De acordo com a Constituição Federal, estes instrumentos devem ser adotados de forma integrada, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 7 UNIDADE 2 PLANO PLURIANUAL Como você viu o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário. E para iniciarmos os estudos sobre o primeiro instrumento orçamentário, o PPA, considere as seguintes questões: Para que serve um PPA? Quais são os benefícios que essa lei poderá trazer para o desenvolvimento de uma cidade, estado ou país? É por meio dessa lei que os chefes do Poder Executivo estabelecem as diretrizes, objetivos e metas para os próximos quatro anos de governo. A União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios PPAs. Inicialmente, é importante destacar que todos os cidadãos precisam saber que a cada novo governo o Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) elabora o seu planejamento. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 8 A União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios PPAs. Na esfera federal (União), o PPA deve ser encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo ao Congresso Nacional, na forma de Projeto de Lei, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato. Em seguida, ele deve ser devolvido para sanção do Presidente da República até o dia 22 de dezembro, data de encerramento da sessão legislativa. Assim, após a sua devida sanção e publicação, passará a vigorar como Lei. O PPA tem como premissa buscar a continuidade da execução de políticas públicas importantes. Assim, o novo governo executa o último ano do PPA do governo anterior, tendo em vista garantir a continuidade da ação governamental. Analisaremos agora um exemplo, em âmbito federal, da elaboração e vigência de um PPA! No primeiro ano de mandato da presidenta Dilma Rousseff, iniciado em 2011, o PPA vigente foi o elaborado no mandato do presidente Lula, PPA 2008-2011. No governo da Presidenta, cujo mandato finalizará em 2014, foi elaborado o PPA 2012-2015. Assim, o próximo governo iniciará o seu primeiro ano de mandato, em 2015, executando o PPA do governo da Presidenta. O PPA, período de 2012 a 2015, é a Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Que tal conhecê-lo? Visite o endereço http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2012/lei/l12593.htm CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 9 Você sabia que o Governo Federal é obrigado a enviar ao Congresso Nacional um relatório anual de avaliação do PPA, mostrando o que foi e o que deixou de ser feito pelo Plano original? E que, por exigência da Constituição Federal de 1988, o PPA também deve contribuir para reduzir as desigualdades entre as diversas regiões do País? Vamos conhecer um pouco mais sobre o PPA? Acesse o endereço http://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc e assista ao vídeo “O que é o PPA”. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 10 UNIDADE 3 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um instrumento legal que estabelece critérios para a elaboração e execução dos orçamentos públicos. Essa lei é elaborada anualmente e deve ser compatível com o PPA. O Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias - PLDO, na esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril e devolvido para sanção presidencial até 17 de julho, data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Por fim, após a sua devida sanção e publicação, passará a vigorar como Lei (LDO). O que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal falam a respeito da LDO? Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 165, parágrafo 2º, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, e ainda: orientará a elaboração da lei orçamentária anual; disporá sobre as alterações na legislação tributária; estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 11 A LRF trouxe uma série de inovações à LDO, relacionadas à criação de mecanismos para a garantia de uma gestão fiscal mais responsável e equilibrada, das quais cabe destacar: definição e alcance de metas fiscais (receitas e despesas) para organizar e equilibrar as contas públicas; avaliação de riscos que possam impactar as contas públicas, como, por exemplo, o pagamento de sentenças judiciais; critérios e formas de limitação/redução das despesas, aplicados no caso de frustração das receitas (arrecadação menor do que a prevista); normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos públicos; condições e exigências para transferências de recursos orçamentários a entidades públicas e privadas. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 12 UNIDADE 4 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL Em consonância com as diretrizes estabelecidas na LDO, anualmente, no âmbito federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a colaboração dos outros Ministérios, elabora e encaminha um documento com a proposta orçamentária para o próximo exercício financeiro, contendo as receitas e despesas públicas. O referido documento será avaliado pela Presidência da República que o encaminhará até o dia 31 de agosto ao Congresso Nacional. Lá os Deputados Federais e Senadores discutem e aprovam o conteúdo da proposta, que se transforma em lei. Os Deputados e Senadores podem alterar a proposta, sob determinadas regras, aumentando ou reduzindo as alocações de recursos, por meio de emendas parlamentares. Desse modo, por ser um documento que será transformado em lei, a proposta de orçamento é um "Projeto de Lei", conhecido como Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA. Como a sua vigência é anual, o nome da lei aprovada é "Lei Orçamentária Anual"- LOA. Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas para o período de um ano, devendo ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 13 e com os objetivos e metas definidas no PPA. Também deve viabilizar o alcance dos resultados pretendidos pelas políticas públicas do governo. Assim, a LOA é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas para o período de um ano, devendo ser compatível com as diretrizesestabelecidas na LDO e com os objetivos e metas definidas no PPA. A LOA Também deve viabilizar o alcance dos resultados pretendidos pelas políticas públicas do governo. Cabe relembrar que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios elaboram e executam suas próprias leis orçamentárias. Nestas devem constar as despesas necessárias ao atendimento de diversas áreas: saúde, educação, segurança. E também as receitas que as financiam, como, por exemplo, os impostos. A Lei Orçamentária Anual da União é composta por três esferas orçamentárias: Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimentos. O Orçamento da seguridade social abrange todos os órgãos e entidades envolvidos nas ações relativas à saúde, previdência e assistência social. O Orçamento de investimento das empresas estatais abrange as empresas estatais independentes que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Ex.: Petrobrás e Banco do Brasil. O Orçamento fiscal abrange todos os outros órgãos e entidades não incluídos nos demais orçamentos. Esses três orçamentos são consolidados numa única peça orçamentária, atendendo ao princípio orçamentário da unidade. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 14 No prazo de 30 dias após a publicação da LOA, o Poder Executivo deve estabelecer um cronograma mensal de desembolso e uma programação financeira para execução das despesas autorizadas, tendo em vista organizar o seu fluxo durante o período de um ano. Essas ações estão em consonância com determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. O PLOA 2015, encaminhado pela Presidente da República em 31 de agosto de 2014, permanece em exame pelo Congresso Nacional. Para conhecer esse Projeto e o Orçamento Cidadão 2015, acesse o nosso Ambiente Virtual de Aprendizagem, no campo “Leituras Complementares”. Agora, para saber um pouco mais sobre LOA acesse o endereço ahttp://orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento- 2014/orcamentos_anuais_view?anoOrc=2014 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 15 UNIDADE 5 INTEGRAÇÃO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS Depois de todos os conceitos aprendidos, talvez você esteja se questionando: Então qual é a relação entre o PPA, a LDO e a LOA? O PPA estabelece o planejamento de médio prazo, por meio dos programas e iniciativas do governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e programas a serem executados; À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO. Preste bastante atenção na imagem a seguir, ela representa a integração entre as leis orçamentárias. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 16 Como você viu, as leis orçamentárias têm prazo para serem encaminhadas ao Poder Legislativo e também para serem devolvidas ao Poder Executivo. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 17 Agora, observe a próxima imagem com as datas de envio e aprovação de cada uma dessas leis. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 18 Observe as etapas do processo orçamentário no quadro abaixo. PPA LDO LOA Prazo Responsável Prazo Responsável Prazo Responsável Elaboração Até 31/08 do primeiro ano do mandato Executivo Até 15/04 de todos os anos Executivo Até 31/08 de todos os anos Executivo Discussão/votação Até 22/12 Legislativo Até 17/07 Legislativo Até 22/12 Legislativo Execução Durante 3 anos do primeiro governo e 1 ano do governo seguinte. Ministérios, Secretarias e outros órgãos do Executivo. Durante a elaboração da LOA e no ano seguinte. Ministérios, Secretarias e outros órgãos do Executivo. De 01/01 a 31/12 do ano seguinte ao encaminhamen to do PLOA ao Poder Legislativo. Ministérios, Secretarias e outros órgãos do Executivo.. Avaliação/controle Controle Interno, durante a execução. Controle Externo durante e após o fim da execução. Ministérios, Secretarias e outros órgãos do Executivo. Controle Interno, durante a execução. Controle Externo durante e após o fim da execução. Ministérios, Secretarias e outros órgãos do Executivo. Controle Interno, durante a execução. Controle Externo durante e após o fim da execução. Ministérios, Secretarias e outros órgãos do Executivo. Você sabia que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é quem organiza a distribuição dos recursos públicos federais por meio do orçamento? As atividades de orçamento, no âmbito federal, são organizadas e disciplinadas pela Lei nº 10.180/2001, que atribui ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a responsabilidade da coordenação do processo orçamentário. A coordenação desse processo envolve um trabalho conjunto com os demais ministérios e órgãos da esfera federal, uma vez que cada um conhece as respectivas demandas e prioridades de suas políticas setoriais, tais como: meio ambiente, saúde, agricultura e educação. Por fim, cabe mencionar que o processo orçamentário é composto por outros normativos importantes, tais como o decreto de programação orçamentária e financeira e de limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) e a portaria que estabelece CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 19 procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que não serão foco de estudos no nosso curso. Agora, para conhecer mais sobre os temas abordados nesse módulo, leia a publicação “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”, disponível no endereço http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamento-cidadao/ofat/revista_ofat_2014_web.pdf. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 20 REVISÃO DO MÓDULO Neste módulo você conheceu as fases importantes do processo orçamentário: elaboração, aprovação, execução e avaliação. A fase de Elaboração envolve um conjunto de atividades para formulação do programa de trabalho; compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentadas ao Poder Legislativo. A etapa de Aprovação compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas e os programas de trabalhos podem ser alterados por meio de emendas parlamentares. Na fase da Execução, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelosórgãos de controle externo. O Controle e Avaliação ocorrem em parte de forma concomitante à execução orçamentária, em que são produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 21 O PPA, a LDO e a LOA são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário. Quanto a estas leis, vimos que: O Plano Plurianual é uma lei que declara as diretrizes, objetivos e metas que a administração pretende realizar nos próximos quatro anos; A Lei de Diretrizes Orçamentárias fixa as metas e prioridades da administração para a elaboração e execução do orçamento; A Lei Orçamentária Anual é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas para o período de um ano. Deve ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e com os objetivos e metas definidos no PPA, com vistas a viabilizar o alcance dos resultados pretendidos pelas políticas públicas do governo. Cabe mencionar que o processo orçamentário ainda é composto por outros normativos importantes, tais como o decreto de programação orçamentária e financeira e de limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) e a portaria que estabelece procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que não serão foco de estudos no nosso curso. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 3: Leis Orçamentárias | 22 REFERÊNCIAS _______. Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o Período de 2012 a 2015. _______. Lei nº 12.465, de 12 de agosto de 2011. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2012 e dá outras providências. _______. Lei nº 12.595, de 19 de janeiro de 2012. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2012. _______. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. Presidência da República: http://www2.planalto.gov.br/. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: http://www.planejamento.gov.br/. Plano Plurianual. TV Senado. Reportagem de Dante Accioly: https://www.youtube.com/watch?feature=player_embedded&v=VVwHYzoqHB8. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 1 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL CURSO BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO MÓDULO 4 ORÇAMENTO E CIDADANIA (ORG) FERNANDO CÉSAR ROCHA MACHADO BRASÍLIA 2015 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 2 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão Nelson Barbosa Secretário-Executivo Dyogo Henrique de Oliveira Secretária de Orçamento Federal Esther Dweck Secretários-Adjuntos Antônio Carlos Paiva Futuro Franselmo Araújo Costa George Alberto Aguiar Soares Diretores Clayton Luiz Montes Felipe Daruich Neto Marcos de Oliveira Ferreira Zarak de Oliveira Ferreira Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos Luiz Guilherme Pinto Henriques Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira Organização do Conteúdo Fernando César Rocha Machado Revisão do Conteúdo José Paulo de Araújo Mascarenhas Revisão Pedagógica Janiele Cardoso Godinho Revisão Gramatical e Ortográfica Renata Carlos da Silva Projeto Gráfico e Diagramação Tiago Ianuck Chaves Colaboração Bruno Rodolfo Cupertino Karen Evelyn Scaff Nayara Gomes Lima Informações: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Orçamento Federal SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8, 70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329 escolavirtualsof@planejamento.gov.br CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 3 OBJETIVOS DO MÓDULO Discutir como se caracteriza a participação social no contexto orçamentário; apresentar a importância do orçamento participativo para o efetivo exercício da cidadania. UNIDADES ABORDADAS Participação Social Como participar? Orçamento Participativo Controle Institucional CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 4 SUMÁRIO UNIDADE 1 – PARTICIPAÇÃO SOCIAL .............................................................................. 5 UNIDADE 2 – COMO PARTICIPAR? .................................................................................... 7 UNIDADE 3 – ORÇAMENTO PARTICIPATIVO .................................................................. 10 UNIDADE 4 – CONTROLE INSTITUCIONAL ..................................................................... 12 REVISÃO DO MÓDULO ...................................................................................................... 14 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 16 CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 5 UNIDADE 1 PARTICIPAÇÃO SOCIAL Quando você pensa em participação social, quais as palavras, momentos históricos ou imagens que surgem em sua mente? Segundo o dicionário de direitos humanos, a participação popular é a soberania do povo em ação, sua expressão concreta; é o efetivo exercício do poder político pelo seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia contemporânea. Antes de continuarmos aprendendo mais informações sobre esse assunto, que tal descobrir por meio de uma enquete, se você é um cidadão participativo? Participe desse desafio em nosso Ambiente Virtual de Aprendizagem. Depois de conhecer um pouco mais acerca do seu perfil como cidadão, saiba que a sociedade pode ajudar a desenvolver algumas dessas ações participando da elaboração e execução dos orçamentos públicos. Antes de aprender como participar desse processo, convidamos você a relembrar um momento histórico ocorrido na década de 80 de efetiva participação social na busca pela democracia. Para assistir ao vídeo “Diretas Já”, acesse o endereço https://www.youtube.com/watch?v=3ABH7qkXFys CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 6 Em relação ao orçamento público, os cidadãos podem participar exercendo influência na sua elaboração e discussão. É possível atuar junto ao Poder Executivo, que elabora a proposta orçamentária; ao legislativo, que discute, modifica e aprova essa proposta; e aos órgãos de controle e fiscalização, como por exemplo, denunciando irregularidades no uso dos recursos públicos. A participação social deve ser contínua, porém, há momentos cruciais no processo orçamentário que merecem maior atenção: Primeiro mandato do governante: processo de elaboração, discussão e votação do PPA, quando serão definidas as estratégias (diretrizes, objetivos e metas) do governo para ospróximos quatro anos, sendo necessário acompanhar o cronograma de atividades deste processo para uma efetiva participação. Primeiro semestre de todos os anos: processo de elaboração, discussão e votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO, que contém as metas e prioridades do governo para cada ano. Assim, as atividades estarão concentradas no primeiro semestre, sendo que os prazos variam de acordo com cada Ente (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Segundo semestre de todos os anos: processo de elaboração, discussão e votação do Projeto de Lei Orçamentária Anual, no qual constarão as receitas e despesas previstas para o próximo ano. Cabe ressaltar especial atenção quanto à qualidade e coerência da alocação proposta em relação às políticas públicas do governo. Saiba que a participação social é um direito dos brasileiros assegurado pela Constituição Federal de 1988 e Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Outras leis também contribuem para o exercício desse direito, como por exemplo, a Lei de Acesso à Informação. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 7 UNIDADE 2 COMO PARTICIPAR? Veja que interessante, a população pode participar de diversas formas no processo orçamentário! Observe atentamente cada um dos itens negritados a seguir e descubra como participar efetivamente da fiscalização e controle do dinheiro público! Os cidadãos podem participar atuando nos Conselhos de Políticas Públicas ou nas organizações civis. Essas organizações podem proporcionar melhores resultados quanto à participação social, uma vez que a ação coletiva organizada tem maior impacto do que a individual. a) Conselhos de políticas públicas: Um conselho de política pública é um espaço público e plural, no qual representantes da sociedade e do Estado exercem funções de consulta, fiscalização, normatização e deliberação sobre políticas públicas. O conselho de política pública não é uma organização governamental e geralmente tem composição mista: representantes da sociedade civil (sindicatos, organizações não governamentais, etc) e do governo. O cidadão geralmente não possui direito a voto, mas poderá, por exemplo, expor suas dúvidas, demandas e sugestões aos conselhos. (fonte: www.conselhos.mg.gov.br/pagina/faq#a2). CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 8 b) Organizações Civis: Organizações de Sociedade Civil (OSC) são grupos, redes, fóruns, ONGs e movimentos sociais que atuam em diversas áreas. Essas organizações representam a sociedade nos processos de análise e discussão das políticas públicas no país. A participação da sociedade civil nas políticas públicas contribui para o exercício da cidadania e para o controle social. (fonte: www.aids.gov.br/pagina/o-que-sao-organizacoes-da-sociedade-civil); Os cidadãos podem participar denunciando as irregularidades identificadas na gestão dos recursos públicos aos órgãos competentes, no âmbito de cada esfera de governo: Recursos Federais: Ouvidorias dos Ministérios e órgãos do Governo Federal, Ouvidoria da Controladoria-Geral da União, Ouvidoria do Tribunal de Contas da União, Ouvidorias da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e Ministério Público Federal (5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal). Recursos Estaduais e Distritais: Ouvidorias das Secretarias e órgãos de cada estado e do Distrito Federal, Ouvidorias dos órgãos de controle interno, Ouvidorias dos Tribunais de Contas Estaduais e Distrital, Assembleias Legislativas e Ministérios Públicos Estaduais. Recursos Municipais: Ouvidorias das Secretarias e órgãos de cada município, Ouvidorias dos órgãos municipais de controle interno, Ouvidorias dos Tribunais de Contas, Câmaras Municipais e Ministério Público. Os cidadãos poderão participar das etapas de elaboração, discussão e votação das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), como, por exemplo, por meio de audiências públicas, apresentando propostas que julgarem relevantes para a defesa dos interesses da comunidade. Para o acompanhamento da gestão orçamentária, é importante que o cidadão tenha a sua disposição informações relevantes. Para isso, podem ser indicados alguns canais de acesso no âmbito federal. O SIGA BRASIL: sistema de informações sobre orçamento público, que permite acesso amplo e facilitado a bases de dados sobre planos e orçamentos públicos, por meio de uma única ferramenta de consulta. Conheça mais sobre esse sistema no site: http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 9 SIOP Acesso Público: sistema gerenciado pela SOF/MP que possibilita a consulta de informações e a geração de relatórios sobre o Orçamento e o Planejamento da União. Para acessar, visite o endereço https://www.siop.planejamento.gov.br/siop/. Portal da Transparência do Governo Federal: tem como objetivo aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar. http://www.portaltransparencia.gov.br/. É possível e importante a participação dos cidadãos, sobretudo no âmbito municipal, para decidir a alocação de recursos públicos em áreas e ações consideradas prioritárias. Tal prática já é desenvolvida em alguns municípios e é conhecida como Orçamento Participativo, assunto que veremos na próxima unidade. Como você viu anteriormente, a Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de Acesso à Informação, dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações, dentre os quais cabe destacar o art. 9º, o qual estabelece que o acesso a informações públicas será assegurado mediante a criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para: a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações; b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades; c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações. A criação do Serviço de Informações ao Cidadão é um mecanismo assegurado por lei para que os cidadãos possam ter acesso às informações públicas, inclusive as relacionadas com o orçamento. CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 4: Orçamento e Cidadania | 10 UNIDADE 3 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO O orçamento participativo é uma técnica que possibilita uma participação direta e efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo. Esse tipo de orçamento é adotado por decisão do governo, em que a sociedade civil é consultada quando da definição de metas e programas prioritários. Dessa forma, representa um progresso na busca da democratização da gestão pública. Em outras palavras, podemos afirmar que o Orçamento Participativo é um instrumento que se caracteriza pela participação social nas escolhas das prioridades para a utilização dos recursos públicos. Esse instrumento de participação social vem sendo utilizado com êxito em diversas cidades do Brasil. Em tais cidades, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos dos orçamentos das prefeituras. Além disso, o Orçamento Participativo estimula o exercício da cidadania; o compromisso
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