Básico em Orçamento Público (módulos 1 a 4)

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Básico em Orçamento Público (módulos 1 a 4)
Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público
"Entendendo o Orçamento Público” tem como objetivo introduzir informações básicas sobre Orçamento; os conceitos básicos de receita e despesa pública; as funções do orçamento; os princípios orçamentários e a sua aplicabilidade para a boa gestão pública. Estudaremos esses assuntos por meio de cinco unidades:
Unidade 1- Introdução ao Orçamento Público 
Unidade 2- Funções do Orçamento
Unidade 3- Princípios Orçamentários 
Unidade 4- Receita e Despesa Pública
Unidade 5- Transparência Governamental e Controle Social
Introdução ao Orçamento Público
Falar sobre Orçamento Público é lidar diretamente com algumas dessas questões. Mas, vamos ver como isso acontece na prática?
Caso você seja uma daquelas pessoas que têm o hábito de planejar e analisar o orçamento doméstico buscando verificar quais são os gastos prioritários para a sua família, compreenderá facilmente que o Estado também deve buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade.
Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas vezes são limitados.
É importante que a sociedade tenha conhecimento e compreenda o processo orçamentário, bem como os aspectos que são considerados na alocação de recursos, isso é Transparência Governamental!
Estudaremos mais à frente, na Unidade 5 desse módulo, o que é transparência governamental e a importância do controle social, que é, na realidade, a participação e o acompanhamento exercido pelos cidadãos.
O orçamento público é de fundamental importância para o desenvolvimento do país. É uma lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores, Prefeitos) que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa, determina, as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo.
Essa lei tem como objetivo atender as necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais, tais como: saúde, educação e infraestrutura.
Aprendemos nessa unidade que o orçamento público é uma lei que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo.
Vimos ainda que o Estado deve buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade. Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas vezes são limitados.
Funções do Orçamento
Por meio do orçamento público, os governos desenvolvem funções que são fundamentais para direcionar o desenvolvimento econômico e social do país.  São três as funções do orçamento público:
Função Alocativa: direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em vista oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade.
Função Distributiva: combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e busca o desenvolvimento de regiões e classes menos favorecidas.
Função Estabilizadora: busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm impacto na economia, visando a manutenção de elevado nível de emprego, o desenvolvimento do setor produtivo (empresas, indústrias, etc.) e o equilíbrio e estabilidade de preços (controle da inflação) para o crescimento sustentável.
Função alocativa: 
A demanda social pela redução dos níveis de violência tenderá a eleger candidatos comprometidos com o aumento da segurança pública, os quais deverão alocar maiores volumes de recursos orçamentários em despesas relacionadas com esta política pública.
Função distributiva: 
A concessão de bolsas assistenciais para as pessoas de baixa renda, que são custeadas por meio dos tributos pagos pela sociedade, inclusive por cidadãos que não recebem esse benefício
Função estabilizadora: 
A decisão do governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, que incide diretamente na produção de veículos e em seu preço final. É uma forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de emprego e promovendo o crescimento econômico do país
Princípios Orçamentários
O orçamento público também segue regras fundamentais para direcionar a prática orçamentária?
Essas regras são um conjunto de orientações que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração dos orçamentos. É o que chamamos de Princípios Orçamentários.
Anualidade:
O orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo. O princípio da Anualidade, como o próprio nome indica, supõe o período de tempo de um ano. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).
Legalidade: 
Segundo esse princípio orçamentário, as receitas arrecadadas e as despesas executadas devem estar previstas em lei.
Uniformidade:
Este princípio estabelece que os métodos e os dados devem ser homogêneos no decorrer dos anos, mostrando semelhança na metodologia de elaboração do orçamento, o que permite comparações ao longo do tempo
Clareza:
Como o próprio nome diz, por este princípio o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer cidadão.
Não Afetação das Receitas:
Segundo a Constituição Federal, é proibida a vinculação de parcela de receita de impostos para atender a certos e determinados gastos, tendo em vista não comprometer a arrecadação da receita para atender apenas a algumas despesas específicas, em detrimento de outras também necessárias
Universalidade: 
Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária
Equilíbrio: 
Os valores autorizados para realização das despesas em determinado ano devem ser compatíveis com a arrecadação das receitas
Publicidade: 
A garantia de que os contribuintes possam ter acesso às informações orçamentárias para o pleno exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados e aplicados
Orçamento Bruto: 
Todas as receitas e despesas devem constar no orçamento anual com seus valores brutos (integrais) e não líquidos, sendo proibidas deduções. A adoção deste princípio reforça a transparência no orçamento público
Exclusividade: 
A lei orçamentária deverá conter apenas dispositivos relacionados à fixação das despesas e à previsão das receitas públicas.
Unidade Orçamentária: 
O orçamento, com todas as suas receitas e despesas, deve constar de uma única lei orçamentária, ou seja, o orçamento é uno
 Receita e Despesa Pública
Aprendemos que o orçamento público tem como objetivo precípuo atender as necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores fundamentais, como saúde, educação e infraestrutura.
O orçamento é também o planejamento de  qualquer entidade, seja pública ou privada, e representa o fluxo previsto de ingressos (receitas) e aplicações de recursos (despesas) em determinado período. Assim, o orçamento é composto de receitas e despesas.
A Receita Pública é o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro Nacional, incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas públicas e as necessidades de investimentos públicos.
Em outras palavras, podemos afirmar que a receita é constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes (aluguéis de imóveis, multas, etc.), durante um determinado período financeiro (no caso do Brasil coincide com o ano civil).
Esses recursos serão utilizados no planejamento e execução das despesas públicas que são da responsabilidade do Estado, com o objetivo de oferecer bens e serviços à sociedade.
Um exemplo de Receita Pública é arrecadação anual do imposto de renda.
Os tributos são a principal fonte de arrecadação de receitas pelo Estado, sendo fundamentais para os governos financiarem suas políticas públicas.
O Estado, em virtude de seu poder soberano, pode retirar de seus cidadãos parcelas de suas riquezas paraa consecução de seus fins, visando ao bem-estar geral.
Em outras palavras, os tributos são os impostos, taxas e contribuições incluídos nos produtos e serviços que consumimos e utilizamos. No preço dos produtos que compramos como comida e roupa, estão incluídos tributos.
As receitas públicas podem ser agregadas em várias classificações. Neste curso, estudaremos três dessas classificações. Dos pontos de vista Coercitivo (Receita originária e Derivada); Econômico (Receita Corrente e De Capital);  e de Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer melhor essas classificações. Acompanhe clicando sobre cada uma delas.
Receita Originária: 
São receitas oriundas da exploração do patrimônio do Estado, através da cobrança de preço ou tarifa decorrente da contraprestação de bens ou serviços, obtidas de forma voluntária. Exemplos: aluguéis de imóveis públicos, bilhetes de ônibus, etc.
Receita derivada: 
São aquelas obtidas pelo Estado por meio do seu poder soberano, sendo captadas de forma obrigatória. Exemplos: pagamento de tributos, tais como o Imposto de Renda - IR, Imposto de Importação - II, etc.
Receita Corrente: 
São as receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, de origem agropecuária e industrial, de serviços, entre outras. Exemplos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, aluguéis, etc.
Receita de Capital:
São as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos, entre outras. Exemplos: recebimento de empréstimo, venda de imóvel público, etc
Classificação quanto à competência do ente da Federação:
Federal: receitas pertencentes ao Governo Federal. Exemplos: Imposto Territorial Rural - ITR; Imposto sobre Operações Financeiras - IOF; Imposto sobre Produtos Industrializados IPI.
Estadual: receitas que pertencem aos Estados. Exemplos: Imposto sobre Circulação de Mercadorias - ICMS; Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA.
Municipal: são as pertencentes aos municípios. Exemplos: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU; Imposto Sobre Serviços - ISS.
Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e municipais.
O poder público utiliza os recursos arrecadados respeitando os compromissos previstos na Constituição e em leis específicas. Com o dinheiro recolhido, o governo investe em melhorias e paga as despesas necessárias ao atendimento das demandas da sociedade.
E a Despesa Pública, o que é? Segundo Aliomar Baleeiro (1998), Despesa Pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo.
Com base nas receitas arrecadadas, o governo realiza os gastos previstos na Constituição, na legislação e no respectivo plano de governo, tendo em vista atender as demandas da sociedade.
Nesse sentido, o orçamento deve abranger todos os gastos dos órgãos e entidades da Administração Pública, que são responsáveis por fornecer bens e serviços em quantidade e qualidade adequadas à população.
Cabe lembrar que todas as despesas públicas devem ser autorizadas por lei. Assim, a Lei Orçamentária é fundamental para viabilizar as políticas públicas do governo.
Dentre as classificações das despesas públicas, serão destacadas também três formas: dos pontos de vista Coercitivo (Obrigatórias e Discricionárias); Econômico (Corrente e De Capital); e da Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer melhor essas classificações. Acompanhe clicando sobre cada uma delas. 
Despesa Obrigatória:
Despesas previstas em lei, representando um gasto obrigatório. Exemplo: pagamento de salários dos servidores públicos.
Despesa Discricionária: 
São aquelas em que o gestor público possui flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante e quanto à oportunidade de sua execução. Exemplo: duplicação de uma rodovia.
Despesa Corrente: 
Caracteriza-se pela manutenção das atividades relacionadas à prestação dos bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplos: pagamento dos salários dos médicos, aquisição de remédios, pagamento das contas de água e luz de um Hospital.
Despesa de Capital: 
Contribuem para a ampliação da oferta de bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplo: construção de hospitais.
Classificação quanto à competência do ente da federação:
Federal: despesas de responsabilidade do Governo Federal. Exemplos: Funcionamento de embaixadas do Brasil em outros países; manutenção e desenvolvimento da Defesa Nacional (Exército, Aeronáutica e Marinha); investimentos em Universidades Federais.
Estadual: são as executadas pelos Estados. Exemplos: Manutenção da Polícia Militar; construção de escolas públicas; acesso à Justiça Comum.
Municipal: são as pertencentes aos municípios. Exemplos: Manutenção de espaços públicos (praças, ruas, calçadas); funcionamento da Câmara de Vereadores; oferta de transporte escolar.
Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e municipais.
Nessa unidade, aprendemos que a receita pública é constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes, durante um determinado período financeiro.
Já a despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo.
Tanto a receita quanto a despesa são classificadas nas formas coercitivas, econômica e de Competência. Agora, nosso assunto é Transparência Governamental e Controle Social. Vamos aprender o que esses termos significam dentro do contexto orçamentário? 
Transparência Governamental e Controle Social
Podemos afirmar que em qualquer esfera governamental (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) o orçamento é público e todos nós temos o direito e o dever de saber o que é feito com o dinheiro que se arrecada. Isso é transparência governamental!
Já o Controle Social no orçamento público ocorre quando os cidadãos se organizam para conhecer o seu conteúdo; participar da sua elaboração; acompanhar a sua execução e verificar o alcance de resultados.
Desse modo, os dados que compõem o orçamento público devem estar sempre disponíveis para consulta da sociedade, seja na internet ou em outros meios de informação.
O acesso à informação é um direito fundamental para que o processo orçamentário seja transparente e que haja controle social, tanto na sua elaboração como na sua execução.
Este direito é garantido por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa lei é um dos assuntos do módulo 2 do curso.
Módulo 2: Fundamentos Legais
O orçamento público além de ser uma lei é também um instrumento de gestão utilizado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores públicos e acompanhadas pela sociedade. Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. 
A palavra fundamento pode ser entendida como: alicerce, base, apoio, entre outros significados. O termo legal refere-se à lei, norma ou conjunto de regras aprovadas pelo poder legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade. 
Para o contexto do nosso curso, os fundamentos legais são as leis e os fundamentos infralegais, ou seja, de nível hierárquico inferior às leis são decretos e portarias que organizam e regulamentam o orçamento público no Brasil. Todas essas legislações devem estar de acordo com a Constituição Federal de 1988.
Conhecer a legislação que rege o orçamento público é muito importante para todos os cidadãos. Essas leis são as "regras do jogo" e existem para garantir que as previsões orçamentárias (receitas e despesas) sejam cumpridas pelos administradores públicos.
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
A Constituição Federal de 1988 traz o tema "Dos Orçamentos" em seus artigos 165 a 169 (Título VI, Capítulo II, Seção II),os quais dispõem sobre as normas gerais do orçamento público brasileiro. Portanto, todas as leis relacionadas ao orçamento público devem estar em harmonia com esses dispositivos.
Lei n º 4.320, de 17 de março de 1964
Esta lei estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, ou seja, seus dispositivos são aplicados na elaboração, execução e controle dos orçamentos até os dias atuais. Em suma, esta lei descreve:
· a composição dos orçamentos;
· a classificação das receitas e despesas;
· o conteúdo e a forma da proposta orçamentária;
· o exercício financeiro;
· os créditos adicionais ao orçamento;
· a execução do orçamento;
· o controle da execução orçamentária;
· o controle e a contabilidade do orçamento.
· 
Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967
Na década de 60 foi verificada a necessidade de modernização da Administração Pública Federal. Sendo concretizada pela publicação do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. No tocante ao orçamento público, o Decreto enfatiza a importância do planejamento, promovendo as bases para implantação do Orçamento-Programa.
Em linhas gerais, a concepção do Orçamento-Programa esta ligada à ideia de planejamento. Portanto, o orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar durante um determinado período de tempo.
Com base nesta característica, o Orçamento-Programa ultrapassa a fronteira do orçamento como simples documento financeiro, aumentando a sua dimensão no sentido de ser um instrumento que busca viabilizar o alcance de resultados.
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal
Antes de 2000, a administração pública convivia com elevado nível de endividamento dos governos, cujas despesas eram maiores que as receitas, sobretudo nos estados e municípios.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade de criação de vários mecanismos para melhoria da gestão fiscal, consolidados na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.
A LRF é um código de conduta para os governantes e administradores públicos de todo o País, com o objetivo de promover a responsabilidade na gestão dos recursos públicos, por meio de:
· ação planejada e transparente;
· prevenção de riscos e correção de desvios que afetem as contas públicas;
· garantia de equilíbrio nas contas.
Essa lei é válida para todos os entes federativos, abrangendo os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).
Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009
Como estudado anteriormente, a LRF instituiu mecanismos que permitem a participação social na gestão dos recursos públicos. O art. 48 da referida lei trata da transparência na gestão fiscal, mediante a divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias e relatórios específicos.
Nesse sentido, para acrescentar dispositivos na LRF que promovam maior participação social no acompanhamento das contas públicas, foi criada a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009. Com a finalidade de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Nos anos 90, verificou-se a necessidade de melhorias na gestão pública do País, com ênfase no aspecto gerencial, com o intuito de proporcionar um melhor atendimento das demandas da sociedade.
Nesse contexto, iniciou-se em 1995 a Reforma da Gestão Pública que tinha como objetivo contribuir para a formação de uma administração pública forte e eficiente, com reflexos na gestão orçamentária, resultando nos seguintes instrumentos: Decreto nº 2.829/98. Portaria 42/99. Portaria 51/98.
Com esses instrumentos, houve uma mudança do enfoque até então vigente: o que antes incidia para o controle das despesas, hoje é direcionado para a obtenção de resultados das ações de governo.
Além da adoção do planejamento estratégico, baseado na ideia de que os programas governamentais devem solucionar os problemas enfrentados pela sociedade e vislumbrar oportunidades para o desenvolvimento do País, foi estabelecido um conjunto de medidas capazes de melhorar a utilização do orçamento?
Conjunto de medidas capazes de melhorar a utilização do orçamento público:
Acesso às informações;
Fixação de metas para as ações;
Adoção de indicadores de desempenho para medir a eficácia dos programas
Cobrança de resultados;
Responsabilização de gestores.
Módulo 3: Leis Orçamentárias
A etapa de Elaboração envolve um conjunto de atividades para formulação do programa de trabalho; compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentadas ao Poder Legislativo.
A etapa de Aprovação compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas e os programas de trabalhos podem ser alterados por meio de emendas parlamentares. Esta etapa é concluída com a aprovação da proposta por votação parlamentar. Após aprovada, a proposta é encaminhada para a sanção do chefe do Poder Executivo e, em seguida, para publicação, quando passa a entrar em vigor.
Na fase da Execução, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos de controle externo. Veremos quais órgãos são esses no último módulo do curso.
O Controle e Avaliação ocorrem em parte de forma concomitante à execução orçamentária, em que são produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nesta fase há a realimentação do processo de planejamento.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário.
De acordo com a Constituição Federal, estes instrumentos devem ser adotados de forma integrada, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Para que serve um PPA? Quais são os benefícios que essa lei poderá trazer para o desenvolvimento de uma cidade, estado ou país?
É por intermédio dessa lei que os chefes do Poder Executivo estabelecem as diretrizes, objetivos e metas para os próximos quatro anos de governo. A União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios PPAs. 
Inicialmente, é importante destacar que todos os cidadãos precisam saber que a cada novo governo o Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) elabora o seu planejamento.
Esse planejamento é materializado no PPA. É por meio dessa lei que os chefes do Poder Executivo estabelecem as diretrizes, objetivos e metas para os próximos quatro anos de governo.
A União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios PPAs. Na esfera federal (União), o PPA deve ser encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo ao Congresso Nacional, na forma de Projeto de Lei, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato. Em seguida, ele deve ser devolvido para sanção do Presidente da República até o dia 22 de dezembro, data de encerramento da sessão legislativa. Assim, após a sua devida sanção e publicação, passará a vigorar como Lei.
O PPA tem como premissa buscar a continuidade da execução de políticas públicas importantes. Assim, o novo governo executa o último ano do PPA do governo anterior, tendo em vista garantir a continuidade da ação governamental.
Analisaremos agora um exemplo, em âmbito federal, da elaboração e vigência de um PPA!
No primeiro ano de mandato da presidenta Dilma Rousseff, iniciado em 2011, o PPA vigente foi o elaborado no mandato do presidente Lula, PPA 2008-2011.
No governo da Presidenta, cujo mandato finalizou em 2014, foi elaboradoo PPA 2012-2015, que será executado até o final do primeiro ano de mandato do atual governo. 
Atualmente, já está em vigor o PPA, período de 2016 a 2019, é a Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016
o Governo Federal é obrigado a enviar ao Congresso Nacional um relatório anual de avaliação do PPA, mostrando o que foi e o que deixou de ser feito pelo Plano original? E que, por exigência da Constituição Federal de 1988, o PPA também deve contribuir para reduzir as desigualdades entre as diversas regiões do País?
LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um instrumento legal que estabelece critérios para a elaboração e execução dos orçamentos públicos. Essa lei é elaborada anualmente e deve ser compatível com o PPA.
O Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias - PLDO, na esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril e devolvido para sanção presidencial até 17 de julho, data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Por fim, após a sua devida sanção e publicação, passará a vigorar como Lei (LDO). 
O que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal falam a respeito da LDO?
Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 165, parágrafo 2º, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, e ainda:
· orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
· disporá sobre as alterações na legislação tributária;
· estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LRF trouxe uma série de inovações à LDO, relacionadas à criação de mecanismos para a garantia de uma gestão fiscal mais responsável e equilibrada, das quais cabe destacar:
· definição e alcance de metas fiscais (receitas e despesas) para organizar e equilibrar as contas públicas;
· avaliação de riscos que possam impactar as contas públicas, como, por exemplo, o pagamento de sentenças judiciais;
· critérios e formas de limitação/redução das despesas, aplicados no caso de frustração das receitas (arrecadação menor do que a prevista);
· normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos públicos;
· condições e exigências para transferências de recursos orçamentários a entidades públicas e privadas. 
LOA
Em consonância com as diretrizes estabelecidas na LDO, anualmente, no âmbito federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a colaboração dos outros Ministérios, elabora e encaminha um documento com a proposta orçamentária para o próximo exercício financeiro, contendo as receitas e despesas públicas.
O referido documento será avaliado pela Presidência da República que o encaminhará até o dia 31 de agosto ao Congresso Nacional. Lá os Deputados Federais e Senadores discutem e aprovam o conteúdo da proposta, que se transforma em lei.
Os Deputados e Senadores podem alterar a proposta, mediante determinadas regras, aumentando ou reduzindo as alocações de recursos, por meio de emendas parlamentares. Desse modo, por ser um documento que será transformado em lei, a proposta de orçamento é um "Projeto de Lei", conhecido como Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA. Como a sua vigência é anual, o nome da lei aprovada é "Lei Orçamentária Anual"- LOA.
Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas para o período de um ano, devendo ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e com os objetivos e metas definidos no PPA.
Também deve viabilizar o alcance dos resultados pretendidos pelas políticas públicas do governo.
Cabe relembrar que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios elaboram e executam suas próprias leis orçamentárias. Nestas devem constar as despesas necessárias ao atendimento de diversas áreas: saúde, educação, segurança. E também as receitas que as financiam, como, por exemplo, os impostos.
A Lei Orçamentária Anual da União é composta por três esferas orçamentárias: Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimentos. Para saber um pouco mais a respeito dessas esferas, clique sobre cada uma delas.
Orçamento fiscal
Abrange todos os outros órgãos e entidades não incluídos nos demais orçamentos.
Orçamento da seguridade social
Abrange todos os órgãos e entidades envolvidos nas ações relativas à saúde, previdência e assistência social.
Orçamento de investimento das empresas estatais
Abrange as empresas estatais independentes que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Ex.: Petrobrás e Banco do Brasil
No prazo de 30 dias após a publicação da LOA, o Poder Executivo deve estabelecer um cronograma mensal de desembolso e uma programação financeira para execução das despesas autorizadas, tendo em vista organizar o seu fluxo durante o período de um ano. Essas ações estão em consonância com determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Integração das leis orçamentárias
Então qual é a relação entre o PPA, a LDO e a LOA? 
O PPA estabelece o planejamento de médio prazo, por meio dos programas e iniciativas do governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e programas a serem executados;
À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO.
o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é quem organiza a distribuição dos recursos públicos federais por meio do orçamento?
As atividades de orçamento, no âmbito federal, são organizadas e disciplinadas pela Lei nº 10.180/2001, que atribui ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a responsabilidade da coordenação do processo orçamentário.
A coordenação desse processo envolve um trabalho conjunto com os demais ministérios e órgãos da esfera federal, uma vez que cada um conhece as respectivas demandas e prioridades de suas políticas setoriais, tais como: meio ambiente, saúde, agricultura e educação.
Cabe mencionar que o processo orçamentário é composto por outros normativos importantes, tais como o decreto de programação orçamentária e financeira e de limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) e a portaria que estabelece procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que não serão foco de estudos no nosso curso.
Para conhecer mais sobre os temas abordados nesse módulo, leia a publicação "Orçamento Federal ao Alcance de Todos", disponível no endereço http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamento-cidadao/ofat/revista_ofat_2014_web.pdf.
Módulo 4
Quando você pensa em participação social, quais as palavras, momentos históricos ou imagens que surgem em sua mente? Segundo o dicionário de direitos humanos, a participação popular é a soberania do povo em ação, sua expressão concreta; é o efetivo exercício do poder político pelo seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia contemporânea. 
Em relação ao orçamento público, os cidadãos podem participar exercendo influência na sua elaboração e discussão.
É possível atuar junto ao Poder Executivo, que elabora a proposta orçamentária; ao legislativo, que discute, modifica e aprova essa proposta; e aos órgãos de controle e fiscalização, como por exemplo, denunciando irregularidades no uso dos recursos públicos.
A participação social deve ser contínua, porém, há momentos cruciais no processo orçamentário que merecem maior atenção:
Primeiro mandato do governante: processo de elaboração, discussão e votação do PPA, quando serão definidas as estratégias (diretrizes, objetivos e metas) do governo para os próximos quatro anos, sendo necessário acompanhar o cronograma de atividades deste processo para uma efetiva participação.
Primeiro semestre de todos os anos: processode elaboração, discussão e votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO, que contém as metas e prioridades do governo para cada ano. Assim, as atividades estarão concentradas no primeiro semestre, sendo que os prazos variam de acordo com cada Ente (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Segundo semestre de todos os anos: processo de elaboração, discussão e votação do Projeto de Lei Orçamentária Anual, no qual constarão as receitas e despesas previstas para o próximo ano. Cabe ressaltar especial atenção quanto à qualidade e coerência da alocação proposta em relação às políticas públicas do governo.
A participação social é um direito dos brasileiros assegurado pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Outras leis também contribuem para o exercício desse direito, como por exemplo, a Lei de Acesso à Informação.
A participação social é a soberania do povo em ação, em sua expressão concreta; é o efetivo exercício do poder político pelo seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia contemporânea.
Como participar?
1. Os cidadãos podem participar atuando nos Conselhos de Políticas Públicas ou nas organizações civis. Essas organizações podem proporcionar melhores resultados quanto à participação social, uma vez que a ação coletiva organizada tem maior impacto do que a individual.
a) Conselhos de políticas públicas: Um conselho de política pública é um espaço público e plural, no qual representantes da sociedade e do Estado exercem funções de consulta, fiscalização, normatização e deliberação sobre políticas públicas. O conselho de política pública não é uma organização governamental e geralmente têm composição mista: representantes da sociedade civil (sindicatos, organizações não-governamentais, etc.) e do governo. O cidadão geralmente não possui direito a voto, mas poderá, por exemplo, expor suas dúvidas, demandas e sugestões aos conselhos. 
b) Organizações Civis: Organizações de Sociedade Civil (OSC) são grupos, redes, fóruns, ONGs e movimentos sociais que atuam em diversas áreas. Essas organizações representam a sociedade nos processos de análise e discussão das políticas públicas no país. A participação da sociedade civil nas políticas públicas contribui para o exercício da cidadania e para o controle social. (fonte: www.aids.gov.br/pagina/o-que-sao-organizacoes-da-sociedade-civil)
2. Os cidadãos podem participar denunciando as irregularidades identificadas na gestão dos recursos públicos aos órgãos competentes, no âmbito de cada esfera de governo:
Recursos Federais: Ouvidorias dos Ministérios e órgãos do Governo Federal, Ouvidoria da Controladoria-Geral da União, Ouvidoria do Tribunal de Contas da União, Ouvidorias da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e Ministério Público Federal (5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal).
Recursos Estaduais e Distritais: Ouvidorias das Secretarias e órgãos de cada estado e do Distrito Federal, Ouvidorias dos órgãos de controle interno, Ouvidorias dos Tribunais de Contas Estaduais e Distrital, Assembleias Legislativas, e Ministérios Públicos Estaduais.
Recursos Municipais: Ouvidorias das Secretarias e órgãos de cada município, Ouvidorias dos órgãos municipais de controle interno, Ouvidorias dos Tribunais de Contas, Câmaras Municipais e Ministério Público.
3. Os cidadãos poderão participar das etapas de elaboração, discussão e votação das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), como, por exemplo, por meio de audiências públicas, apresentando propostas que julgarem relevantes para a defesa dos interesses da comunidade;
4. Para o acompanhamento da gestão orçamentária, é importante que o cidadão tenha a sua disposição informações relevantes. Para isso, podem ser indicados alguns canais de acesso no âmbito federal:
O SIGA BRASIL: sistema de informações sobre orçamento público, que permite acesso amplo e facilitado a bases de dados sobre planos e orçamentos públicos, por meio de uma única ferramenta de consulta; Conheça mais sobre esse sistema no site: http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil
SIOP Acesso Público: sistema gerenciado pela SOF/MP que possibilita a consulta de informações e a geração de relatórios sobre o Orçamento e o Planejamento da União. Para acessar, visite o endereço: https://www.siop.planejamento.gov.br/siop/
Portal da Transparência do Governo Federal: tem como objetivo aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar. http://www.portaltransparencia.gov.br/
5. É possível e importante a participação dos cidadãos, sobretudo no âmbito municipal, para decidir a alocação de recursos públicos em áreas e ações consideradas prioritárias. Tal prática já é desenvolvida em alguns municípios e é conhecida como Orçamento Participativo, assunto que veremos na próxima unidade.
6. Como você viu anteriormente, a Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de Acesso à Informação, dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações, dentre os quais cabe destacar o art. 9o, o qual estabelece que o acesso a informações públicas será assegurado mediante a criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para:
a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;
b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;
c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações. A criação do Serviço de Informações ao Cidadão é um mecanismo assegurado por lei para que os cidadãos possam ter acesso às informações públicas, inclusive as relacionadas com o orçamento.
Nessa unidade você viu que os cidadãos podem participar do processo orçamentário das seguintes formas:
· atuando nos Conselhos de Políticas Públicas;
· denunciando as irregularidades identificadas na gestão dos recursos públicos aos órgãos competentes;
· participando das etapas de elaboração, discussão e votação das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), dentre outros.
Orçamento participativo
O orçamento participativo é uma técnica que possibilita uma participação direta e efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo.
Esse tipo de orçamento é adotado por decisão do governo, em que a sociedade civil é consultada quando da definição de metas e programas prioritários. Dessa forma, representa um progresso na busca da democratização da gestão pública.
Em outras palavras, podemos afirmar que o Orçamento Participativo é um instrumento que se caracteriza pela participação social nas escolhas das prioridades para a utilização dos recursos públicos.
Esse instrumento de participação social vem sendo utilizado com êxito em diversas cidades do Brasil. Em tais cidades, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos dos orçamentos das prefeituras.
Além disso, o Orçamento Participativo estimula o exercício da cidadania; o compromisso da população com o bem público; a co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão municipal.
Vamos conhecer um exemplo de como funciona o Orçamento Participativo no âmbito municipal?
Em Porto Alegre - RS, o Orçamento Participativo inicia-se com reuniões preparatórias, quando é feita a prestação de contas do ano anterior e a apresentação do Plano de Investimentos e Serviços para o ano seguinte.
São realizadas Assembleias Regionais e Temáticas, nas quais a população elege as prioridades para o município. Esse processo é acompanhado pelas secretarias e autarquias (municipais), esclarecendo os critérios que orientam e viabilizam as demandas.
A participação social é fundamental para o alcance de uma gestão cada vez mais eficiente, ou seja, precisamos acompanhar o que fazem os governantes e exigir que nossos direitos sejam cumpridos! 
Estudamos nessa unidade que o orçamento participativo é uma técnicaque possibilita a participação direta e efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo. Dentre as cidades brasileiras que utilizam o orçamento participativo  podemos destacar Brasília, Porto Alegre e Belo Horizonte.
Vimos ainda que a Constituição Federal define responsabilidades para o controle dos recursos públicos a órgãos específicos.
Controle Institucional
De acordo com a Cartilha "Olho vivo no dinheiro público" da Controladoria-Geral da União - CGU, controlar significa verificar se a realização de uma determinada atividade não se desvia dos objetivos ou das normas e princípios que a regem.
Na Administração Pública, o ato de controlar possui significado similar. Na medida em que se propõe examinar se a atividade governamental atendeu à finalidade pública, à legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público.
A forma de controle exercida pela própria Administração Pública e por organizações privadas é chamada de Controle Institucional.
No Governo Federal, o Controle Institucional é exercido por órgãos que têm a competência legal para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.
No âmbito federal, os principais órgãos que fiscalizam a aplicação dos recursos públicos são:
O Tribunal de Contas da União - TCU, é um tribunal administrativo. Julga as contas de administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
A Controladoria Geral da União - CGU, cuja missão é defender o patrimônio público e o combate aos desvios e desperdícios de recursos públicos federais. É um órgão de controle interno, uma vez que exerce as suas atividades apenas no âmbito do Poder Executivo Federal. Ressalta-se que na esfera federal os Poderes Legislativo e Judiciário têm os seus respectivos órgãos de controle interno.
Devido à extensão do Brasil e ao significativo número de municípios, atualmente por volta de 5.500, só o Controle Institucional sobre os recursos públicos não é suficiente!
Desse modo, é fundamental uma atuação conjunta entre os órgãos de controle e a população para um eficaz acompanhamento, fiscalização e controle do dinheiro público. Pense nisso!
Outros órgãos públicos também atuam na prevenção, controle, investigação e repressão da corrupção no que se refere à gestão dos recursos públicos? O Ministério Público Federal, os Ministérios Públicos Estaduais, os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, as Controladorias dos Estados, a Polícia Federal, as Polícias Estaduais, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário também exercem esse papel. 
Nessa unidade aprendemos que a forma de controle exercida pela própria Administração Pública e por organizações privadas é chamada de Controle Institucional.
Vimos ainda que no Governo Federal, o Controle Institucional é exercido por órgãos que têm a competência legal para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, tais como o TCU e CGU.