Comentário Contextual à Constituição

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JOSÉ AFONSO DA SILVA é Professor Titular 
r 
-- aposentado da USP, onde também foi respon- 
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* A sável pelo Curso de Direito Urbanístico em 
I I I ; 4 - Pós-Graduaçäo. É Procurador do Estado de 
São Paulo aposentado, além de ter sido Pro- 
lessor Livre-Docente de Direito Financeiro, de 
Processo Civil e de Direito Constitucional da - - 
_i Facuidade de Direito da UFMG. 
: É membro do lAB, do Instituto dos Advo- 
gados do Pará e do Instituto Ibero-americano 4 de Derecho Constitucional (cuja Seçào Brasi- - 
n inter- leira organizou e preside); do Instituto de De- _ 
lavras -: 
, 
recho Político y Constitucional da Faculdade 
. 
6 
A de Ciências Jurídicas e Sociais da Universidade 
que teiñ Nacional de La Plata (Argentina) e membro 
correspondente do Instituto de Derecho Parla- aneira J 
inodo-= mentario del Senado de la Nación Argentina e 
. da Academia Nacional dc Dcrecho de Cordoba ?-: (Argentina). É fundador da Associaçào Brasi- ite := leira de Constitucionalistas Democratas. 
Publicou várias obras, dentre as quais se 
st6ic destacam: Recurso Extraordincírio no Direito gua_ Processual Brasileiro; Açdo Popular C'onsti- 
tucional; Orçamento-Prograina no Brasil; Do 
A Recurso Adesivo no Processo Civil Brasileiro; 
nJt ; ::L * Execuçâo Fiscal; O Municzio e a Constitui- 
- 
cao; O Prefeito e o Munic(pio; Principios do 4 Processo de Formaçäo das Leis no Direito 
- 
: . 
4 Constitucional, além de colaboraçôes em revis- ntun-1: 
- - ii;J . tas especializadas. 
- 
_: 
:i;E 
E autor, também, do Açdo Popular Consti- 
r tucional (2 ed., 2007), Aplicabilidade das Nor- 
pct_ . 
-: 
mas Constitucionais (75 ed., 2 tir., 2008), Cur- 
vV 
---v 
so de Direito Constitucional Positivo (32 ed., 
: 
, 
I 2009), DireitoAmbiental Constitucional (75 ed., 
- 
2009), Direito Urbanístico Brasileiro (55 ed., 
:.-; 
' 
I : i : 
2008), A Faculdade e men Itinerário Constitu- 
;-: -;: cional (2007), Manual da Constituiçdo de 1988 
.- 
: E (2002), Manual do Vereador (55 ed., 2004), . 
; - Ordenaçdo Constitucional da Cultura (2001), 
Poder Constituinte e Poder Popular (Estudos 
sobre a Constituiçdo) (l ed., 3 tir., 2007), Pro- . 
cesso Constitucional de Formaçâo das Leis (2 
ed., 2 tir., 2007) e Um Pouco de Direito Cons- 
341 24 (C i 988) 
titucional Comparado (2009), publicados por S586c 
esta Editora. 2009 
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I 
Ministérlo Público de Pernamb 
Procuradorja Gera! de Justiça 
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José fonso da Silva 
6 edição, 
atualizadaatéa 
Emenda Constitucional 57, de 18. 122OO8 
y iu;iii.i 
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COMENTARIO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇAO 
© JosE AFONS0 DA SILVA 
1 edição: 4.2005; 2 ediçâo: 32OO6; 3 edição: 1.2007; 4 edição: 7.2007; 
5 ediçao: 4.2008. 
- . 
: 
ISBN 978-85742O-921-O 
. 
Direitos reservados desta ediçäo por 
MALHEIROS EDITORES LTDA. 
Rua Paes de Araújo, 29, conjunto i 71 
CEP 04531-940 - São Paulo - SP 
Tel.: (11) 3078-7205 - Fax: (1 1) 3168-5495 
URL: www.ma'heiroseditores.com.br 
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Composição 
PC Editorial Ltda. 
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Capa 
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I 
Criaçäo: Vânia Lúcia Amato 
I i-u0 
Arte: PC Editorial Ltda. 
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-.3 Impresso no Brasil 
- Printed in Brazil 
01.2009 
Ac JOAQUIM AFONSO DA SILVA, 
meu neto parisiense, 
que, ao nascer, mudou o mundo 
e enriqueceu a vida dos avós, pais e tios, 
embelezando o Universo e todos nós 
corn seus magníficos olhos negros 
e seu sorriso contagiante 
"VovOZic" 
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PREAMBULO . 21 
TÍTULO - Dos PRINCIPIOS FUNDAMENTAS (arts. i a 4Q) 27 
TÍTULO H - Dos DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAlS ............................................... 55 I 
CAPÍTULO I - Dos Dir&tos e Deveres ndMduais e Coeflvos (art. 5Q) 62 
1 
CAPITULO II - Dos Dir&tos Socîas (arts. 6 a 11) .......................................... 183 
CAPITULO HI - Da NaconaUdade (arts. 12 e 13) ............................................ 201 
CAPÍTULO V - Dos Direitos Polificos (art. 1 4 a 1 6) ....................................... 21 1 
CAPITULO V - Dos Partidos Políticos (art. 1 7) ............................................... 235 
TÍTULO ifi - DA ORGANIZAÇÄO DO ESTADO ................................................................. 243 1 
CAPÍTULO I - Da Orgarüzaçâo Poítico-Administrativa (arts. 1 8 e 1 9) ......... 247 I 
CAPITULO II - Da Unâo (arts. 20 a 24) ............................................................ 253 
CAPÍTULO III - Dos Estados Federados (arts. 25 a 28) .................................. 282 I 
CAPÍTULO IV - Dos Mufflcípos (arts. 29 a 31 ) ............................................... 300 
CAPÍTULO V - Do Distrto Federa e dos Terrtóros ..................................... I 318 
SEÇÄO I - Do Distrito Federal(art. 32) ....................................................... 318 I 
SEcAD II - Dos Territórios (art. 33) ............................................................ 321 
CAPÍTULO VI - Da ntervenção (arts. 34 a 36) ................................................ 324 I 
CAPÍTULO VII - Da Administração Pública .................................................... 330 I 
SEÇÄO I - Disposiçöes Gerais (arts. 37 e 38) ............................................ 330 
SEÇAO II - Dos Servidores Públicos (arts. 39 a 41 ) ................................... 351 I 
SEÇAO lii - Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios 
I (art. 42) ..................................................................................................... 377 
SEÇAO IV - Das Regioes (art. 43) .............................................................. 379 I 
TíTuLo W - DA ORGANIZAÇAO DOS PODERES ............................................................. 381 I 
CAPÍTULO I - Do Poder LegsIativo ................................................................ 383 
SEÇÄO I -. Do Congresso Nacional (arts. 44 a 47) ..................................... 385 I 
SEÇÂO II - Das Atribuiçt5es do Congresso Nacional (arts. 48 a 50) ........... 395 
I 
SEÇAO Ill - Da Câmara dos Deputados (art. 51 ) ....................................... 409 
SEçÄ0IV-DoSenadoFederal(art.52) ................................................... 412 
SEÇÄO V- Dos Deputados e dos Senadores (arts. 53 a 56) ..................... 418 
VI - Das Reuniães (art. 57) ............................................................ 426 I 
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6 COMENTÁRO CONTEXTUAL À CONSTTUIÇAO 
SEÇAO VII - Das ComissOes (art. 58) ........................................................ 431 
SEÇAO VIII - Do Processo Legislativo ....................................................... 437 
SUBSEÇAO -Dsposiçäo Gera (art. 59) ............................................... 437 
SUBSEÇAO I - Da Emenda à Constituição (art. 60) ............................... 439 
SUBSEÇAO U - Das Leis (arts. 61 a 69) ................................................. 443 
SEÇAO IX - Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária 
(arts. 70 a 75) ........................................................................................... 463 
CAPÍTULO U - Do Poder Execufivo ................................................................472 
SEÇÄO I - Do Presidente e do Vice-Presidente da República 
(arts. 76 a 83) ........................................................................................... 473 
SEÇÄO II - Das Atribuiçãos do Presidente da República (art. 84) .............. 481 
SEÇÂO lii - Da Responsabilidade do Presidente da República 
(arts. 85 e 86) ........................................................................................... 489 
SEÇAO IV - Dos Ministros de Estado (arts. 87 e 88) .................................. 495 
SEÇÄO V - Do Conselho da República e do Conseiho de Defesa Nacional . 497 
SUBSEÇAO - Do Conseiho da RepúbHca (arts. 89 e 90) ...................... 497 
SUBSEÇAO H - Do Conseiho de Defesa Nacona (art. 91) ..................... 498 
CAPÍTULO - Do Poder Judcáro ............................................................... 500 
SEÇÄO I - Disposíçöes Gerais (arts. 92 a i 00) .......................................... 504 
SEÇÄO II - Do Supremo Tribunal Federal (arts. 1 01 a 1 03) ........................ 528 
SEÇÄO Ill - Do Superior Tribunal de Justiça (arts. 1 04 e 1 05) ................... 565 
SEÇÂO IV - Dos Tribunals Regionais Federais e dos Juízes Federais 
(arts. 106 a 110) ....................................................................................... 571 
SEÇÄO V - Dos Tribunais e Juízes do Trabalho (arts. 1 1 1 a 1 1 7) ............... 577 
SEÇAO VI - Dos Tribunais e Juízes Eleitorais (arts. 118 a 121) ................. 585 
SEÇÂO VII Dos Tribunais e Juízes Militares (arts. 1 22 a i 24) .................. 587 
SEÇÄO VIII - Dos Tribunais e Juízes dos Estados (arts. 1 25 e 1 26) .......... 589 
CAPÍTULO V - Das Funçäes Essenclais à Jusflça ....................................... 593 
SEÇÂO I - Do Ministério Público (arts. 1 27 a 1 30) ...................................... 593 
SEÇÂO li - Da Advocacia Pública (arts. 1 30-A a 1 32) ................................ 604 
SEÇÄO Ill - Da Advocacia e da Defensoría Pública (arts. 1 33 a 1 35) ........ 612 
TÍTULO V - DA DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUÇÖES DEMOCRÁTICAS ......................... 617 
CAPÍTULO I - Do Estado de Defesa e do Estado de Sitio ............................. 619 
SEÇAO I - Do Estado de Defesa (art. 1 36) ................................................. 619 
SEÇÂO li - Do Estado de SItio (arts. 1 37 a 1 39) ........................................ 621 
SEÇAO III - Disposiçoes Gerais (arts. 1 40 e i 41 ) ...................................... 625 
CAPÍTULO Il - Das Forças Armadas (arts. 142 e 143) .................................... 628 
CAPÍTULO U - Da Segurança Púbilca (art. 144) ............................................ 635 
TÍTULO VI - DA TRIBUTAÇÄO E DO ORÇAMENTO .......................................................... 641 
CAPÍTULO - Do Sistema Trbutário Naciona' .............................................. 642 
SEÇAO I - Dos PrincIpios Gerais (arts. i 45 a 1 49-A) ................................. 642 
SEÇA0 li - Das Limitaçoes do Poder de Tributar (arts. 1 50 a i 52) ............ 652 
SEÇÂO Ill - Dos lmpostos da União (arts. 1 53 e 1 54) ................................ 660 
SEÇAO IV- Dos Impostos dos Estados e do Distrito Federal(art. 155) ..... 667 
SEÇAO V - Dos Impostos dos MunicIpios (art. i 56) ................................... 675 
SEÇAO VI - Da Repartiçäo das Receitas Tributárias (arts. 1 57 a 1 62) ....... 677 
j SUMARIO 7 i 
CAPÍTULO U - Das Fnanças Públicas ............................................................ 683 
SEÇAO I - Normas Gerais (arts. 1 63 e 1 64) ............................................... 683 
SEÇAO Il - Dos Orçamentos (arts. 1 65 a i 69) ........................................... 687 
TÍTULO VU - DA ORDEM ECONOMICA E FINANCEIRA ................................................. 
CAPÍTULO I - Dos Prncípios Geras da AtMdade Econômca 
(arts. 170a 181) ........................................................................................ 
CAPÍTULO U - Da Poíflca Urbana (arts. 1 82 e i 83) .................................... 
CAPÍTULO H - Da Poíflca Agrícoa e Fundiára e da Reforma Agrára 
(arts. 184a 191) ........................................................................................ 
CAPÍTULO V - Do Sstema Fnanc&ro Nacona (art. 1 92) ....................... 
. . 705 
TÍTULO VIH - DA ORDEM SOCIAL ............................................................................ 
CAPITULO -Dsposçao Gera (art. 1 93) ...................................................... 
CAPÍTULO UI - Da Segurdade Soca ............................................................. 
SEÇAO I - Disposiçoes Gerais (arts. 1 94 e 1 95) ....................................... 
SEçÄ0II-DaSaúde(arts. 196a200) ..................................................... 
SEÇAO Ill - Da Previdência Social (arts. 201 e 202) ................................. 
SEÇAO IV - Da Assistência Social (arts. 203 e 204) ................................. 
CAPÍTULO HI - Da Educação, da Cuftura e do Desporto ............................. 
SEÇÄO I - Da Educaçäo (arts 205 a 21 4) ................................................. 
SEÇAO Il - Da Cultura (arts. 21 5 e 21 6) .................................................... 
SEÇAO Ill - Do Desporto (art 21 7) ........................................................... 
CAPÍTULO IV - Da Cênca e Tecnooga (arts. 21 8 e 21 9) ............................ 
CAPÍTULO V - Da Comuncação Soca (arts, 220 a 224) ............................. 
CAPÍTULO VI Do M&o Ambiente (art. 225) ................................................. 
CAPÍTULO VII - Da FamíUa da Criança, do Adoesoente e do doso 
(arts. 226 a 230) ........................................................................................... 
CAPÍTULO VIII - Dos ndos (arts. 231 e 232) ................................................. 
TÍTULO X -. DAS DISPOSIÇOES CONSTITUCIONAIS GERAIS (arts. 233 a 250) ................. 
TÍTULO X -ATo DAS DISPOSIQOES CONSTITUCIONAIS TRANSITORIAS (arts. 1 a 94) ........ 
Bibliografía ....................................................................................................... 
índice alfabético-remissivo .............................................................................. 
708 
736 
743 
752 
757 
758 
759 
759 
767 
773 
781 
784 
784 
802 
815 
818 
824 
834 
S.S 
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1 Tentei organizar estes comentários do modo mais smpIes possív&, sem prejuízo 
da correçäo e da precisão conceituals e científicas. Procurei elaborar urna obra que 
nao fosse muito longa, como costumam ser os comentários constitucionais, mas 
também em que estes nao fossem rnuito sintéticos, de modo a deixar de fora aspec- 
tos mportantes de cada dispositivo comentado. Preocupou-me destacar o que fos- 
se fundamental em cada dispositivo comentado, dando especial atenção aqueles te- 
mas que requeriam maior desenvolvirnento. E evidente que tudo isso está contami- 
nado de muito subjetivismo, por mais objetivo que 'o autor pretendesse ser. Nao há 
método inteiramente objetivo; há aspectos seletivos que dependern de urna visão 
subjetiva, do modo de ser do autor, de sua formaçäo científica - enfim, de sua ideo- 
logia e concepçao do mundo. 
É razoável esperar que reapareça nestes cornentários muito do que já escrevi an- 
tes, nao raro em urna nova formulaçao, porque também, ao elaborá-los, muitas ve- 
zes me dei conta de que escritos anteriores deveriam sofrer reelaboração, reajusta- 
mentos e, mesmo, correçöes. Ver-se-á, contudo, que se trata de uma obra compie- 
tamente nova, especialmente pela abordagem de temas novos e pela nova roupa- 
gem de temas versados antes. O que aqui desejo consignar é que me utiiizei de qua- 
se todas as minhas obras anteriores na feitura destes comentários, sern citá-las es- 
pecificamente. Urna vez ou outraas citei. Utilizei em especial o meu Curso de Direito 
Constitucional Positivo, hoje em 32 edição, pela Maiheiros Editores; mas outras 
obras foram utilizadas, tais corno: Do Recurso Extraordinário no Direito Processual 
Brasileiro, São Paulo, Ed. RI, 1963 (esgotado); Processo Constitucionalde Forma- 
çäo das Leis, 2 ed., 2 tir., São Paulo, Malheiros Editores, 2007; Açao Popular Cons- 
titucional, Doutrina e Processo, 2 ed., São Paulo, Maiheiros Editores, 2007; Tributos 
e Normas de Política Fiscal na Constituição do Brasil, tese impressa na Ed. RT, i 968 
(esgotado); Aplicabilidade das Normas Constitucionais, em 7 ed., 2 tir., São Pau- 
lo, Maiheiros Editores, 2008; Manualdo Vereador, em 5ed., São Paulo, Malheiros 
Editores, 2004; Orçamento-Programa no Brasil, São Paulo, Ed. RT, i 973 (esgota- 
do); Sistema Tributário Nacional, São Paulo, IBDF/Resenha Tributária, i 975 (esgo- 
tado); Direito Urbanístico Brasileiro, em 5 ed., São Paulo, Malheiros Editores, 
2008; 0 Município na Constituição de 1988, São Paulo, Ed. RT, i 989 (esgotado); 
Mandado de lnjunção e "Habeas Data", São Paulo, Ed. RT, i 989; Direito Ambiental 
Constitucional, em 7 ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2009; Poder Constituinte e 
Poder Popular (Estudos sobre a Constituiçäo), em la ed., 3â tir., São Paulo, Malhei- 
ros Editores, 2007 - especialmente os textos sobre dignidade da pessoa humana 
(que é de i 994), construção da cidadania (que é de i 993), acesso à Justiça e cida- 
dania, direitos humanos e direitos humanos da criança; Ordenaçao Constitucional da 
a 
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10 COMENTÁRO CONTEXTUAL À CONSTTUIÇÂO 
Cultura, São PaUlo, Maiheiros Editores, 2001 ; Manual da Constituição de 1988, São 
Paulo, Malheiros Editores, 2002. 
2. Comentários à Constituiçâo nao se fazem sem se recorrer ao que de fundamen- 
tal já se produziu antes. Sempre dei especial primazia ao Constitucionalismo brasi- 
leiro, sem embargo de buscar no Constitucionalismo estrangeiro o instrumental 
conceitual e as idéias universais indispensáveis à compreensâo das normas constitu- 
cionais. Mas minha preocupaçào foi sempre a de fazer direito constitucional em con- 
sonância com a realidade brasileira, sempre contribuí para a construção de um 
Constitucionalismo brasileiro, se nao latino-americano. Enfim, recorri às liçòes de 
nossos comentadores em geral, e em especial os comentadores da Constituiçào de 
i 988, tais como: 
a) Comentários a anotaçOes às Constituiçöes 
al) Comentários à Constituição de 1891 
BARBALHO (Uchba Cavalcanti), Joäo. Constituição Federal Brasileira: Comentários. Brasí- 
lia, Senado Federal, 1992. 
BARBOSA, Ruy. Comentários à Coristituição Federal Brasile/ra. 5 vols. São Pulo, Saraiva, 
i 933. 
MAXIMILIANO (PEREIRA DOS SANTOS), Carlos. Comentários à Constituiçào Brasile/ra. 3 
ed. Rio de Janeiro, 1929. 
a.2) Comentários à Constituição de 1934 
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituiçäo da República dos 
Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro, Ed. Guanabara, i 936. 
a.3) Comentários à Constituiçäo de 1946 
CAVALCANTI, Themístocles Brandào. A Constituiçäo Federal Comentada. 2 ed., vol. I. Rio 
de Janeiro, José Konfino Editor, i 951. 
DUARTE, José. A Constituiçào Brasile/ra de 1946, Exegese dos Textos à Luz dos Trabalhos 
da Assembléla Constituinte. 3 vols. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1947 (no final do 
volume, na anotação da casa impressora consta a data de 1948). 
ESPINOLA, Eduardo. Constituiçào dos Estados Unidos do Brasil. 2 vols. Rio de Janeiro/Sao 
Paulo, Freitas Bastos, 1952. 
MAXIMILIANO (PEREIRA DOS SANTOS), Carlos. Comentários à Constituiçào Brasile/ra. 5 
ed. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1954. 
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constítuiçào de 1946. 4 voIs. 
e um Suplemento sobre o Ato Adicional 4/1963. Rio de Janeiro, Henrique Cahen Editor, 
s/d (o Suplemento é do Editor Borsól, 1962). 
SAMPAIO DORIA, AntOnio. Direito Constitucional: Comentários à Constituiçào de 1946. São 
Paulo, Max Limonad, 1960. 
a.4) Comentários à Constituiçäo de 1967 
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição do 1967. 6 ts. São 
Paulo, Ed. RI, 1967/1 968. 
a.5) Comentários à Constituição de 1969 (Emenda 1 à Constituição de 1967) 
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituiçao Brasile/ra. 2 ed., 3 voIs. 
São Paulo, Saraiva, 1977. 
MELLO FILHO, José Celso de. Constituiçào FederalAnotada. São Paulo, Saraiva, i 984. 
INFORMAÇAO AO LEITOR 11 
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Cornentários à Constituiçào de 1967 corn a 
Ernenda n. 1 de 1969. 6 ts. São Paulo, Ed. RT, i 970/1972. 
a.6) Comentários e anotaçOes à Constituiçâo de 1988 
BARROSO, Luís Roberto. Const/tuiçào da República Federativa do Brasil Anotada e Logis- 
laçào Complementar. São Paulo, Saraiva, 1998. 
BASTOS, Celso Ribeiro, e MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituiçào do 
Brasil. 15 vols. São Paulo, Saraiva, 1988/1 998. 
COSTA, Nélson Nory, e ALVES, Geraldo Magela. Constítuição FederalAnotada o Expilcada. 
Rio de Janeiro, Forense, 2002. 
CRETELLA JR., José. Cornentários à Constituiçao de 1988. Rio de Janeiro, Forense Univer- 
sitária, i 989/1993. 
DANTAS, Ivo. Coristítuiçao FederalAnotada. 2 ed. Rio de Janeiro, Renovar, 2002. 
FERREIRA FILF-IO, Manoel Gonçalves, Comentários à Constituição Brasileira. 3 ed., 2 vols. 
São Paulo, Saraiva, 2000. 
FUNDAÇAO PREFEITO FARlA LIMA (CEPAM). Breves Anotaçöes à Constituiçào do 1988. 
São Paulo, Atlas, 1990. 
MORAES, Alexandre de. Constituiçéo do Brasil Interpretada e Legislaçao Constitucional. São 
Paulo, Atlas, 2002. 
PINTO FERREIRA, Luiz. Comentários à Constituíçào Brasileira. 7 vols. São Paulo, Saraiva, 
1989/1995. 
PRICE WATERHOUSE. A Constituiçao do Brasil de 1988, Comparada e Comentada. São 
Paulo, Price Waterhouse, i 989. 
b) Cursos, manuals e estudos sobre a Constituíçào de 1988 
A promulgaçao da Constituição de 1 988 despertou grande interesse pelos estudos 
de direito constitucional. Diversos cursos, manuais e estudos foram produzidos. Im- 
portantes monografias têm sido publicadas, com especial atençao aos direitos fun- 
damentais e à jurisdição constitucional, que, infelizmente, nao posso indicar aqui, 
dada a exigüidade de espaço. Vou, porém, apontar os cursos, manuals e estudos 
que chegaram a meu conhecimento. 
AGRA, Walter de Moura. Manual do Dire/to Constitucional. São Paulo, Ed. RI, 2002. 
ARAUJO, Luís Alberto David, e NUNES JR., Vidai Serrano. Curso de Dire/to Constitucional. 
São Paulo, Saraiva, 2003. 
BARBOSA, Erivaldo Moreira. Dire/to Constitucional, urna Abordagem Histórico-Crítica. São 
Paulo, WVC Editora, 2003. 
BARROSO, Luís Roberto. Temas de Dire/to Constitucional. 2 ts. Rio de Janeiro, Renovar, 
2001 e 2003. 
BASTOS,Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20 ed. São Paulo, Saraiva, 1999 
(obra escrita corn base na Constituição de i 969 e reelaborada em face da Constituição 
de 1988). 
BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 3 ed. São Paulo, Malheiros Editores, 2004. 
______ 
. Curso de Dire/to Constitucional. 24 ed. São Paulo, Malheiros Editores, 2009. 
CARRION, Eduardo Kroeff Machado. Apontamentos de Dire/to Constitucional. Porto Alegre, 
Livraria do Advogado, 1 997. 
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Dire/to Constitucional Didático. 6 ed. Belo Horizonte, Del 
Rey, 1999. 
CASTRO, Carlos Roberto de Siqueira. A Constítuiçào Aberta e os Direitos Fundamentals, Ensa/os 
sobre o Constitucionalismo Pós-Moderno e Comunitário. Rio de Janeiro, Forense, 2003. 
CENEVIVA, Walter. Dire/to Constitucional Brasileiro. 2 ed. São Paulo, Saraiva, 1991. 
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12 COMENTÁRO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇÂO 
CLEVE, Clémerson Merlin. Tomasde Diroito Constitucional. São Paulo, Acadêmica, i 993. 
DALLA-ROSA, Luiz VrgíUo. Urna Teoria do Discurso Constitucional. São Pau$o, Landy, 2002. 
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 30 ed. São Paulo, 
Saraiva, i 999 (obra produzida primeiramente corn base na Constituição de 1 969, reela- 
borada orn face da Constituiçao de i 988). 
GRAU, Eros Roberto, e CUNHA, Sergio Sórvulo da (coords.). Estudos de Direito Constitucio- 
na! em Homenagem a José Afonso da Silva. São Paulo, Malheiros Editores, 2003. 
HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito ConstitucionaL Belo Horizonte, 1995 (corn estu- 
dos de teoria constitucional e outros anteriores à Constituição de i 988). 
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 6 ed. São Paulo, Método, 2003. 
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 6 ed. São Paulo, Atlas, i 999. 
PEÑA, Guilherme. Dire/to Constitucional, Teoria da Constituição. Rio de Janeiro, Lurnen Ju- 
ris, 2003. 
PONTES FILHO, Walrnir. Curso Fundamental de Direito Constitucional. São Paulo, Dialéti- 
ca, 2001. 
REIS FRIEDE, R. Curso Analítico de Direito Constitucional e Teoria Geral do Estado. Rio de 
Janeiro, Forense, 2002. 
ROSA, Antônio José Miguel Feu. Direito Constitucional. São Paulo, Saraiva, 1998. 
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 22a ed., 2 tir., São Paulo, Malheiros Edi- 
tores, 2008 (obra produzida corn base na Constituição de 1 969 e reelaborada ern face da 
Constituição de 1988). 
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 32 ed. São Paulo, MaIhel- 
ros Editores, 2009 (as 4 prirneiras ediçoes de acordo corn a Constituição de 1 969; na 5 o 
Curso foi inteirarnente reelaborado em face da Constituição de 1988). 
_________. Manual da Constituição de 1988. São Paulo, Malheiros Editores, 2002. 
________. Poder Constituinte e Poder Popular (Estudos sobre a Constituição). 1 ed., 3 tir. 
São Paulo, Malheiros Editores, 2007. 
TAVARES, André Rarnos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo, Saraiva, 2002. 
WEBER, Albrecht, e outros. Direlto Constitucional, Esiudos erri Horrienagern a Manuel Gon- 
çalves Ferreira FIIho. São Paulo, Dialética, 1999. 
c) Repertórios de jurisprudência constitucional 
Recorri aos diversos repertórios de jurisprudência constitucional relativos à Cons- 
tituiçäo de i 988, tais como: 
BARBOSA LIMA SOBRINHO. A Constituiçäo Federal Vista pelo STF. 3 ed. São Paulo, Jua- 
rez de Oliveira Editor, 2001. 
CUSTODIO, Joaquirn Ferreira. Constituição Federal Interpretada pelo STF. 7 ed. São Pau- 
Io, Juarez de Oliveira Editor, 2002. 
Revista de DíreitoAdrninistratívo (RDA). Rio de Janeiro, Renovar. 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Revista Trimestral de Jurisprudência (RTJ). 
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1 REGIÄO. Gabinete da Revista. A Constituiçäo na Vi- 
são dos Tribunais, lnterpretaçäo e Julgados Artigo porArtigo. 3 vols. São Paulo, Saraiva, 
1997. 
a Finalmente, o leitor encontrará a bibliografia geral no final do volume. Quero 
consignar aqui meus agradecimentos ao Prof. José Manoel de Aguiar Barros pela 
minuciosa leitura deste volume e pelas correçöes e sugestöes apresentadas. 
"Ora, a meti ver essa ínterpretaçän puramente literal de urn texto iso/ado nao seria boa. Ternos que 
interpretar as normas constitucionais no seu contexto e quando interpretamos a Constituiçäo é born lern- 
brar a afirmativa de Marshall, no M'Culloch vs. Maryland, de 1819: quando se interpretarn normas cons- 
titucionais, deve o intérprete estar atento ao espIrito da Constituiçäo, ao que e/a çontÓrn noseu contex- 
to Parece me que a ,nterpretaçao literal nao prestana obséquio à Constituição que deve ser sistemati 
carnente interpretada" (Min. CARLOS VELLOSO, voto na Red. 383-SP, RTJ 147/465). 
I Pressupostos. 2. Texto e contexto. 3. Sentido do texto constitucional: de onde vem?. 4. Ta- 
refa da hermenéutica constitucional. 5. Hermenêutica das palavras. 6. Hermenêutica do espín- 
to. 7. Hermenéutica contextual. 8. Conclusào. 
A interpretaçao (ou herrnenêutica) é urn 
rnodo de conhecimento de objetos cultu- 
raa Quando esses objetos se cornpoern 
de palavras, tern-se a interpretaçào de um 
texto que é, ao mesmo tempo, urn objeto 
de sgnificaçôes e umobjeto de comurnca- 
çao, cujo sentido se capta mediante análi- 
se interna e análise externa Ou seja, o 
1 . Este texto nao está interessado em fazer 
urna teoria da interpretaçao constitucional. Vai 
preocupar-se corn urn aspecto pouco cuidado do 
assunto. Para os interessados em estudos mais 
aprofundados de herrnenêutica constitucional, 
lernbro alguns textos brasileiros (corn informa- 
çöes adicionais sobre as obras na "Bibliografia"): 
Luís Roberto Barroso, lnterpretaçäo e Aplica çào 
da Constituiçäo, 2 ed.; Márcio Augusto Vascon- 
celos Diniz, Constituiçäo e Hermenéutica Consti- 
tucional, 2 ed.; Glauco Barreira Magalhaes Filho, 
Hermenéutica e Unidade Axiológica da Constitui- 
cao, 2 ed. ; George Salornâo Leite, Interpreta cáo 
Constitucional e Tópica Jurídica; Lenlo Luiz Streck, 
Jurisdição Constitucional e Hermenéutica - nao ti- 
picarnente de interpretaçáo constitucional, mas 
corn born desenvoivimento sobre a interpretaçâo 
conforme a Constituiçâo. 
sentido do texto se reconstrói de duas 
perspectivas distintas e complementares 
de dentro para fora, a partir da análise in- 
terna das muitas pistas nele espalhadas; 
de fora para dentro, por meto das relaçöes 
contextuais 2 A Constituição é um texto, 
um texto normativo, um texto jurídico, por 
isso, sua interpretaçào - ou seja, a capta- 
cao de seu sentido, a descoberta das nor- 
mas que esse texto veicula - também se 
submete às relaçöes de contexto. Ela é 
urn texto que está no rnundo, independen- 
te daqueles que a captarn. A percepção 
que cada um tern dela é considerada se- 
paradamente dela prOpria. De igual modo, 
as intençòes de seu autor -o constituinte 
- são consideradas separadas dola, por- 
que ola é, em si mesma, um ser, um ser 
corn sous próprios poderes e sua dinâmi- 
ca, um ser autOnomo. Atarefa do intérpre- 
te é como a de aIgLiém que penetra nesse 
ser autônomo, por melo da artálise tetual. 
Elá se vê que a intorpretaçâo tern um as- 
2. Cf. Diana Luz Pessoa de Barros, Teoria Se- 
miótica do Texto, pp. 7 e 83. 
ii 
i/ 
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14 COMENTÁRO CONTEXTUAL À CONSTITUÇÂO 
pecto objetivo - que se refere ao objeto a 
ser nterpretado -e um aWcT5uJbjetivo 
- - ueeefere às quaHficaçòes e ideolo- 
gis do iiiJete, porque ¡sté io é neu- 
fr6?oEssointerpretativo, porque fleJe 
- .-. participa corn a carga de experiencia, de 
conhecimentos, cultura e ideologia que in- 
formam sua formaçao jurídica. 
Nao se tern levado em consideraçao a 
importância do contexto na interpretação 
constitucional. A Constituição é um texto 
que, como qualquertexto, tern seu ser nas 
palavras, no seu arranjo, que nem sempre 
exprimem corn clareza sua intencionalida- 
de. E a função do intérprete está al, preci- 
sarnente: tornar algo que é pouco familiar, 
distante o obscuro em algo real, próximo e 
inteligíveL O intérprete da Constituiçäo 
tern que partir da idéia de que ela é um 
texto que tern algo a dizer-nos que ainda 
ignorarnos. E funçâo da interpretação des- 
vendar o sentido do texto constitucional; a 
interpretaçáo é, assirn, urna maneira pela 
qual o significado mais profundo do texto 
t revelado, para além mesmo do seu con- 
teúdo material.' De onde vem o sentido 
desse texto? Como chegar a ele? 
Para chegar ao sentido, o intérprete 
tern que compreender o texto; tern que 
penetrar no horizonte do seu significado. 
Só quando consegue meter-se no círculo 
rnágico do seu horizonte é que o intérpre- 
teconsegue compreender seu significado. 
.- Esse é o tal "círculo herrnenêutico", sem o 
qual o sentido do texto nao pode emergir.ÇP.rn . ..pQd e u rn texto ser cornpreendido, 
cuando a çondiçäo para sua compreen 
são éjáter,percebido do que e que ele 
f . Y:.L!p.9ta é que, por urn processo 
3Ìbhárd E. Palmer, Hermenéutica, pp. 27- 
28. Observo, desde já, que o texto supra transpôe 
para a hermenéutica Jurídica os ensinamentos da 
hermenéutica nao-jurídica de Palmer. Mas tam- 
bém me vaU dos ensinamentos de Haidegger, de 
Hans-Georg Gadamer, de Emito Betti e de estu- 
dosos da Lingüística. 
4. Rìchard E. Palmer, Hermenêutica, p. 53. 
dialético, há urna cornpreensão parcial 
que é usada para cornpreendermos cada 
vez mais.5 Esse pré-conhecimento, essa 
pré-compreensao, é o primeiro passo para 
que o intérprete possa chegar ao sentido 
do texto constitucional. Significa que o 
texto, antes de ser interpretado, tern que 
ser decifrado e, possivelmente, reintegra- 
do e restituído à sua autenticidade6 - 
corno, por exemplo, verificar o impacto 
da ernendas e modificaçöes sobre sua 
cornpreensao. Ern hermenéutica esta 
áreade urna compreensao pressuposta é 
designada por "pré-cornpreensáo". Toda in- 
térétaCão é ouiada oela oré-comoreen- 
nao é urna questào de receptividade 
antes, há de ser considerada 
rn processo de reconstruçäo que 
lve a própria experiência que o intér- 
tern do mundo. 
3_ Sentido do texto constitucional: 
de onde vem? 
A compreensäo näo pode ser entend 
dacomömera reproduçáo do processo de 
i1açao däC óñstituiçâo, pois isso levaria 
a$originalismol_ modo de interpretaçào flc) 
constitucional que entende que o sentido 
da Constituiçáo se extrai dos anteceden- .. ts históricos, especialmente dos debates 
constituintes. Para o originalismo qualquer 
nterpretaçáo constitucional que se aparte 
da intençäo dos autores da Constituiçäo 
se revela corno urna usurpaçao de poder.6 
Nessa perspectiva, somente caberá ao in- 
térprete perquirir e revelar a intençáo ori- 
ginal do constituinte) Diga-se, desde logo, 
que nao é esse o rnodo correto de se che- 
5. Richard E. Palmer, Hermonêut!ca, p. 35. 
5. Cf. Emilio Betti, Teoria Generale della Inter- 
prelazione, vol. I, p. 355. 
7. Richard E. Palmer, Hermenêutica, p. 59. 
8. Cf. Enrique Alonso García, La Interpretación 
de la Constitución, pp. 137-138; cf. também Mi- 
guel Beltrán, Originalismo e Interpretación, 
Dworkin vs. Gork: una Polémica Constitucional, 
1989. 
INTRODUÇAO - HERMENÊUTICA CONTEXTUAL DA CONSTITUIÇAO 15 
gar ao sentido da Constituição. Pois nao é 
äeitável a idéia de que a herrnenêutica 
tern por objetivo captai5pensameiìto dos 
autores da do 
constituinte - de resto, de difícil captação 
- née tern relevancia no processo inter 
preta .i .o. A interpretaçáo é diálogo, sim; 
mase1 diálogo nao corn os autores da 
Cöiitituição, mas diálogo corn o texto cria- 
'ornpreenoer é urna operau 
.: ialrnente referencial; cornpreendernos 
... algo quando o compararnos corn algo que 
.: conhecernos. Aquilo que compreende- 
mos agrupa-se em unidades sistemáticas, 
ou círculo composto de partes. O círculo 
corno urn todo define as partes individuais, 
e as partes em conjunto forrnam o círculo. 
Por exernplo, urna frase, corno urn todo, é 
urna unidade. Cornpreendemos o sentido 
de urna palavra individual quando a consi- 
deramos na sua referência à totalidade da 
frase; e, reciprocamente, o sentido da f ra- 
se corno urn todo depende do sentido das 
palavras individuais; ou seja: "tern-se de 
cornpreenr1r o toda a partir do individua] 
e o individual a partir do todo".1° E que 'c 
movimento da cornpreensâo vai constan 
temente do todo à parte e desta ao todo 
A tarefa é ampliar a unidade do sentidc 
cornpreendido em círculos concéntricos 
o critério correspondente para a correçãc 
da cornpreensâo é sempre a concrdân 
cia de cada particularidade como . todo 
Quando nao há tal concordância, isso sig 
9. Ainda Richard E. Palmer, Hermenéutica, p. 
89. 
lo. Cf. Hans-Georg Gadamer, Verdade e Md- 
todo, Traços Fundamentais de urna Herrnenêutica 
Filosófica, 46 ed., p. 436. 
1 1 . Hans-Georg Gadamer, Verdade e Métoóo, 
..., 4 ed., p. 436. Dilthey chama "compreensâo" o 
processo pelo quai, corn a aiuda de signos per- 
cebidos do exterior através dos sentidos, conhe- 
cornos urna interioridade (cf. "Origens da herme- 
náutica", in S. Agostinho e outros, Textos de Her- 
menêutica, p. 150). 
dual tira o. seu significado do contexto ou 
horii6î ñò qual se situa; contudo, o ho- 
rizonfe .ötröi-se corn os próprios ele- 
nètosatiis dá sentido. Por urna in- 
teraçäod1?lética entre o todo e as partes, 
cada urn dá sentido ao outro; a compreen- 
são é, portanto, circular. E, porque o sen- 
tido aparece dentfo deste circulo charna 
mo-Jo de 'círcub hermenêutico".12 
No eritanto está superada a deia de 
qua a frase e que e a unidade de sentido 
o desenvolvimento dos estudos sobre a 
relaçâô da IingiÍáTh .... contexto de- 
rnônstrÌ o é que é a unidade de 
sentidö cjiie o sentido da frase deperfde 
do sritido do texto Assirn se pode con 
palavras nern as f ra- 
sos qué. d äose ... ido às normas constitu- 
cionais,FiÌYíÍoestas que dão sentido à 
Constituiço . ;Es ta, corno texto jurídico, 
corno toaIidade e que e urna unidade de 
sentido1 de sorte que as normas que a 
compöôm:íe cebern seu sentido a partir do 
sentido do todo ainda que por urna inte 
raçäo dialetica entre texto e contexto 
cada um dé sentido ao outro como visto 
aciñla. .:...:. . . . 
Pode-se dizer, a partir daí, que a tarefa 
da hermenéutica constitucional co nsiste 
em desvendar o sentido mais profupdo da 
Constituiçào pela captação de se4ignifi- 
cado interno, da relaçéo de suas partes 
entró si e, mais latamente, de sua relaçáo 
cö*ó espirito da época- ou seja, a corn- 
preénsào histórica de sou conteúdo, sua 
cornpreensào gramatical na sua relaçào 
corn a linguagern e sua cornpreensáo es- 
iritual na sua relaçào corn a visào total da 
época. Ou, em outras palavras, o sentido 
da Constituiçào se alcançará pela aplica- 
12. Cf. Richard E. Palmer, Hermenéutica, pp. 
93-94; Hans-Georg Gadamor, Verdade e Método, 
..., 
4a ed., pp. 437 e ss. - onde também atribui a 
Heidegger a concepçäo do "círculo hermenêutico" 
(p. 439). 
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16 COMENTARIO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇAO 
çao de três formas de hermenêuflca: (a) a 
hermenêutica das pa/auras; (b) a herme- 
nêutica do espIrito; (c) a hermenêutica do 
sentido - segundo Rchard Pamer13 -, 
que prefiro chamar de "hermenêutica con- 
textual". 
L Hermenêutica das palavras 
A hermenêutica das palavras nao é a 
interpretação gramatical estritamente con- 
siderada. Nela se incluem, sim, a explica- 
çao de palavras assim como a explicação 
do contexto factual, tal como o cenário 
histórico; mas cIa exige nao só o coriheci- 
mntó faothal do meio histórico no mo- 
thntodintepetaçäo mas tambem o 
oñécimento da Lingua de suas trans 
forffíòöÈtuist&icäs e de suas caracte rIs- 
ticas intrínas, porqUé a interpretaçáo 
gramatical perteri6ï6rnêîito da lin 
guagern. A interpretaçao da linguagern 
mostra a Constituiçäo na sua relaçáo com 
a LIngua, tanto na estrutura das normas 
como na de suas partes normati- 
vas; assim podemos ver o princípio das 
partes e do todo, em açäo na interpretação 
gramatical,14 e só assim esse tipo de inter- 
pretaçáo tern alguma utilidade, ainda que 
se possa destacar seu born serviço no mo- 
mento da pré-compreensâo constitucional. 
6. Hermenêutica do espIrito 
A hermenêutica do espfrito procura a 
idéia fundante, a concepçáo básica que 
encontra sua expressáo ou incorporaçäo 
na Constituiçäo. E nessa concepçâo bási- 
ca, por detrás da multiplicidade das nor- 
mas constitucionais, que descobrirnos a 
unidade de seu sentido.15 O Preámbulo 
das Constituiçées costuma indicar ele- 
mentos importantes dessa concepçáobá- 
sica, a idéia fundante do texto constitucio- 
nal. Assim é que, segundo o Preâmbulo 
da Constituição de 1988, o poyo brasilei- 
ro, por seus representantes, procurou ins- 
13. Hermenêutica, p. 86. 
i 4. Cf. Palmer, Hermenêutica, pp. 86 e 95-96. 
i 5. Cf. Palmer, Hermenéutica, pp. 86-87. 
tituir um Estado Democrático, destinado a 
assegurar o exercíclo dos direitos sociais 
e individuals, a liberdade, a segurança, o 
bern-estar, o desenvolvimento, a igualda- 
de e a justiça como valores supremos de 
urna sociedade fraterna, pluralista e sem 
preconceitos, fundada na harmonia social 
e comprometida na ordern interna e inter- 
nacional corn a sotuçáo pacífica das con- 
trovérsias; isso mais os princIpios funda- 
mentais do respeito à dignidade da pes- 
soa humana e da cidadania, do art. 1, e 
os objetivos fundarnentais constantes do 
art. 3, especialmente o de constituir urna 
sociedade ivre, justa e solidária, é que 
oferecern a idéia-sintese da concepçâo 
básica da Constituiçào que há de orientar 
a compreensào de todas as suas partes e 
normas. 
7_ Hermenéutica contextual 
A hormenêutica contextual refere-se à 
exploraçâo da influência do contexto so- 
bre o sentido da Constituiçâo e, reciproca- 
mente, desta sobre o contexto em que ela 
se situa. E pela hermenéutica contextual 
que se descobre que duas passagens se- 
melhantes, dentro da mesma Constitui- 
çao, podem ter sentidos diversos, con- 
soante o lugar que ocupam relativamente 
ao texto como um todo. Aqui se tern que o 
contexto intrínseco (ou contexto interno) 
é que indica ao intérprete o sentido de 
umanorma dentro de urna estrutura nor- 
Lvspecífica dentro da totalidade fl:OV da Constituiçáo. Mas nao bas- 
la ocôntexto interno ou intrinseco para o 
desvendamento do sentido das normas 
k: constitucionais, porque a hermenêutica do 
sentido também busca definir o objeto da 
interpretaçâo -a Constituiçao - no mun- 
do,.aSi.rncomo atensäo do mundo sobre 
eta . Aqul, interpretaçâo envolve a busca 
deumfator externo, que se acha no con- 
têöé*fratexto, para designar o sentido da 
Constitùição e de suas normas. Só na pre- 
senç à deste fator é que os textos constitu- 
cionais se tornarn significativos. Isso su- 
gere que o sentido tern sempre a ver corn 
INTRODUÇAO - HERMENÉUTICA CONTEXTUAL DA CONSTITUIÇÂO 17 
o contexto - aliás, como observa Palmer 
em outro contexto.16 Nao se caia no "mito 
do contexto", admitindo que só se conse- 
gue o entendirnento num "contexto co- 
mum de pressupostos básicos" - situaçâo 
que pode ser válida para urna discussão 
racional, mas nao para a percepçáo do 
sentido de urn texto normativo.17 Pode-se 
sempre captar o sentido das normas jurl- 
dicas em qualquer contexto, apenas corn 
a observaçäo de que a mesma norma ou 
o mesmo texto normativo tém sentidos ou 
significados diferentes quando situados 
em contextos diferentes. lsso se percebe 
até mesmo em contextos lingüisticos di- 
versos. Seja como for, o certo é que para 
melhor compreender isso é necessário 
aprofundar o conceito de "contexto". 
A hermenêutica contextual (ou do sen- 
tido) nao tern sido considerada na campo 
16. Palmer (Hermenêutica, p. 34) dá exemplo 
de uma passagem do Evangeiho em que Cristo 
desvendou o significado dos textos colocando-os 
no contexto do seu sofrimento redentor e colocan- 
do esse sofrimento no contexto das profecias do 
Antigo Testamento, mostrando que aqui a interpre- 
tação envolve a busca de um fator externo, para 
designar o "sentido" dos textos antigos, e conclui 
que Issu sugere que o sijuiÍieadu tern a ver corn o 
contexto; o processo explicativo fornece o palco da 
compreensâo; um acontecimento só se torna sig- 
nificativo dentro de um contexto específico. 
17. Faço tais observaçòes atento ao artigo de 
Karl R. Popper traduzido para o Portugués como 
"O mito do contexto", depois integrado no seu Ii- 
vro que também recebeu em Portugués o título O 
Mito do Contexto, em Defesa da Ciência e da Ra- 
cionalidade, em 1999. Mas o título do original in- 
gles - The Myth of the Framework - sugere idéia 
diferente; ou seja, sugere a idéia de "estrutura", 
nao propriamente de 'contexto", e a definiçào de 
"contexto" na traduçao portuguesa indica o sentido 
de estrutura, in verbis: "Entendo por contexto' um 
conjunto de pressupostos básicos, ou princIpios 
fundamentais - ou seja, uma textura intelectual' 
(p. 57). E chama mito do contexto: "A existência 
de urna discussâo racional e produtiva é impossi- 
vel, a menos que os participantes partilhem um 
contexto cornum de pressupostos básicos ou, 
pelo menos, tenharn acordado em semelhante 
contexto em vista da discussào". No máximo se 
tena, aqui, uma idéia limìtada de contexto estrutu- 
ral. "Contexto" em Ingles é context logo, "o mito 
do contexto" tena que provir de um original assim: 
The Myth of the Context. Cf. a nota seguinte. 
Cléncias Jurídicas. Perde-se, corn 
um enorme potencial de 
possibilidades. A complexidade do tema 
talvez seja responsável pela desconside- 
raçäo que os juristas tém votado ao con- 
texto como um dos mais ricos elementos 
para o desvendar do sentido dos textos 
jurídicos. Interpretar urna Constituiçáo sig- 
rilfica caminhar em direçâo ao contexto no 
quai ela se move A Constltuição como 
reöit6rio de valores e um objeto de cul 
turae por iseo solidario corn outros ob 
jetös de'ct.ltura. Disse antes que ela, 
com1ët?5JêìTi sua própria autonomia, 
mas isso nao a desvincula da realidade 
contextual em que ela se insere. Logo, 
para compreendê-la é indispensável té-la 
em funçâo desse contexto. Ela é, nesse 
particular, também um elemento do con- 
texto. 
A filosofia da linguagem dá inúmeras 
quaIificçöes ao contexto: contexto livre, 
contéko independente, contexto depen- 
dente contexto estrutural etc Por outre 
lad de "contexto", no campo da 
Linguistica Sempre inclul os participantes 
do processo de enunclaçao -o que nao 
tern cabimento aqui Aqui so interessa 
con&deîar duas formas de contexto: o 
contexto interno ou intrínseco - que pref i- 
ro denominar "contexto intratexto", para 
indicar que se trata do contexto no interior 
do objeto a interpretar -e o contexto ex- 
terno - que prefiro chamar de "contexto 
extratexto", porque nao é inteiramente ex- 
terno ao objeto a interpretar, pois este 
também o integra. 
o contexto intratexto consiste na rela- 
çáo entre as partes e o todo, entre as nor- 
mas e o conjunto de normas e entre estes 
e a Constituiçâo como um texto unitário. E 
esse contexto que define o sentido das 
normas constitucionais, em particular em 
funçâo do sentido do texto constitucional 
18. Sobre a noçáo e a natureza do contexto, 
nessa perspectiva, cf. Stephen C. Levinson, Prag- 
matics, pp. X, 22 e 30 e Ss.; Ann M. Johns, Text, 
Role, and Context, pp. 27-29; Mary-Annick Morel 
e Laurent Danon-Boleau, La Deixis, p. 475. 
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18 COMENTARIO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇAO 
.1 INTRODUÇAO - HERMENÉUTICA CONTEXTUAL DA CONSTITUPÇAO 19 
na sua totalidade. esse contexto que dá 
fundamento e operatMdade à interpreta- 
çao sistemática, porque é dele que decor- 
rem ôsdois grandes principios da herme- 
'. nautica constitucional, o princIpio da uni- 
dade da Constituição e o princIpio da coo- 
rência das normas da Constituição, pois 
esta "nao é um conjunto de normas justa- 
postas, mas um sistema normativo funda- 
do em determinadas idéias que configuram 
um núcleo irredutível, condicionante da in- 
teligência de qualquer de suas partes". E 
esse princIpio da unidade impöe ao intér- 
prete o dover de harmonizar as tensòes e 
contradiçöes entre normas, e deverá fazê- 
to guiado pelos princIpios fundamentals,gerais e setoriais inscritos ou decorrentes 
da própria Constituiçáo.19 
o contexto extratexto refere-se a toda a 
realidade lingüística e nao-lingüística, nor- 
matia e nao-normativa, em que se insere 
a Constituiçáo. Refere-se, em síntese, a 
todos os eventos e acontecimentos que 
r 
se movem em torno da Constituiçáo2° 
Esta nao é, porém, alheia a esse entorno, 
pois nele está inserida, e também porque 
recebo influxos renovadores e a ele 
conferc orientaçáo normativa, na medida 
: em que a realidade estatal é submetida a 
uma rígida ordenaço jurídica c'ue tem nela 
seu fundamento de validade4Näo se 
há de pensar que as bases conitucio- 
nais definem a estrutura do contexto, pois 
sso seria admitir que a Constituiçäo for- 
mal (superostrutura) constitua a realidade 
material (infra-estrutura). Mas também 
r!o se trata de aceitar um determinismo 
- do contexto - especialmente do contexto 
éòonômico - sobre a realidade jurídica for- 
19. Cf. Luís Roberto Barroso, Interpretaçao 
p. 182. 
20. Noçào do contexto' que, mutatis mutan- 
dis, vem de Ann M. Johns, Text ..... p. 27: Contoxt 
refers not merely to a physical place, such as a 
t classroom, or a particular publication, such as a 
journal, but to all of the nonlinguistic and nontex- 
tuai elements that contribute to the situation in 
f which reading and writing are accomplished. 
Thus, context refers to the events that are going 
- on around when people speak (and writ)' (Halliday, 
f l991,p.5)". 
malSe esta é a forma, torna-se evidente 
ue recebe daquela os fundamentos de 
seu conteúdo, mas a forma também influi 
na modelagem da matéria. Chamo de "po- 
sitivismo dialético" a essa concepçäo do 
Direito conformado por influência da infra- 
estrutura, mas que a eta retorna como par- 
te da realidade toda, influenciando-a, e 
assim modificada condiciona novas for- 
mas jurídicas que retornam .. . num pro- 
cesso dialético dinámico de dominância 
do real à superestrutura jurídica e influên- 
cia desta naquela, de modo que a corn- 
preensão do Direito legislado (ou nao) de- 
pende da compreensäo da realidade que 
o condiciona, porque ocorre aí urna cone- 
xäo de sentido desta para aquele. Dá-se, 
assim, um processo dialético, que o posi- 
tivismo dialético por mim concebido oxpli- 
ca como sendo o processo segundo o 
quai o sentido da Constituição sobe da 
realidade subjacente, em que suas nor- 
mas incidem, para transformé-la na peça 
fundamental da realizaçâo da convivência 
humana, e, depois, esse sentido revivifica- 
do desce das normas àquela realidade 
para ajusté-la - ou soja, torriá-la justa - 
àqucics fins de convivência. O contexto 
extratexto é histórico, o que vale dizer que 
nao é estático, mas dinâmico, porque ovo- 
lui. E é este evoiver que imprime muta- 
çòes constitucionais ao longo do tempo; 
cu seja, é ele que ocasiona mudanças 
constitucionais semânticas (mudança de 
sentido) sem alteraçâo formal do seu tex- 
to -o que prova mais urna vez que a nor- 
ma nâo se confunde corn o texto. 
o ordenamento jurídico é parte relevan- 
te desse contexto, mas é necessário ad- 
venir que a inter-relação entre ele e a 
Constituiçäo se realiza pela consideraçao 
de que são as normas constitucionais que 
servem de fundamento de validado das 
normas infraconstitucionais. Embora o 
contexto extratexto tenha relevância para 
a busca do sentido da Constituiçâo, tom- 
se que "rechaçar a doutrina segundo a 
qual é o direito ordinário que dota de con- 
teúdo os preceitos constitucionais". Vale 
dizer, nao é a Constituiçäo que tern que 
ser compreendida e interpretada confor- 
me a lei, mas é a lei que tern que ser inter- 
pretada conforme a Constituiçâo. No en- 
tanto, também nao é aceitável a doutrina 
que sustenta a separação radical entre a 
legalidade constitucional e a legalidade 
ordinária. Há urna conexäo necessária 
entre ambas, que o intérprete tom que e- 
var em conta, corno tern que ter em mente 
todos os aspectos do contexto em garai.21 
A variedade de elementos desse con- 
texto externo dé origem às formas de con- 
texto social, contexto cultural, contexto 
político, contexto histórico etc. Enfirn, é 
pertinente, nesta oportunidade, lembrar as 
observaçôes de Cláudio Ari de Mello se- 
gundo as quais "a ¡nvestigaçâo do sentido 
de urna norma constitucional nao se reduz 
ao exame da sua ratio lingüística e de sou 
telos, e mesmo a apuraçãO da lógica e da 
finalidade dela nao se faz sem conecté-la 
corn o sistema normativo-constitucional. 
Nem a literalidade do texto nem a sua fi- 
nalidade dizern algo de definitivo sobre o 
sentido correto da norma se analisada 
fora do contexto social e cultural em que 
ela deve incidir, e sem a conjuqaçäo da 
letra e dos telos corn outros principios e 
valores que, previstos na Constituiçâo, 
concernern igualmente ao mesmo âmbito 
21 . Sobre essa tamática, cf. Enrique Alonso 
García, La Interpretación pp. 477 e 499. 
de incidência do preceito, e que exigem 
observância por parte do intérprete. E per- 
ceba-se que a própria finalidade da norma 
ganha outro sentido se sua interpretaçâo 
nao se processa através de seu isolamen- 
to do restante do sistema constitucional, 
mas sim mediante sua exegese reflexiva, 
concertada corn outros princípios e valo- 
res corn a mesma pertinência temática".22 
É na hermenéutica contextual que a 
pragmática se encontra corn a semântica. 
E que o àstudo das relaçöes da linguagem 
corn o contexto é urn toma da pragmática, 
mas, na medida em que o sentidodo tex- 
to se estabelece em funçäo do contexto, 
tern-se urna manifestaçâo semántica. Tal- 
vez seja essa a razäo por que parte da 
doutrina reconhece que também cabe à 
pragmática o estudo de todos aqueles as- 
pectos do sentido nao capturados na too- 
ria da sernântica.23 
Os comentários que seguem nao rea- 
lizarn inteiramente a interpretaçâo corI- 
textual da Constituiçâo, mas dâo algumas 
indicaçOes que bem podem servir de base 
para aprofundamentos posteriores, se se 
confirmar, na prática, sua fertilidade. 
22. Hermenéutica filosófica e interpretaçao 
constitucional, o caso do número de vereadores', 
RDA 230/27. 
23. Cf. Stephen C. Levinson, Pragmatics, pp. 9 
e 12. 
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;I uI :] p :] ;7j II 
Nós, representantes do poyo brasileiro, reundos em Assembéa Naciona Constitifinte 
para inshtwr um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e 
individuals, a liberdade, a segurança, o bern-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça 
como valores supremos de urna sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada 
na harmona social e comprometida, na ordern interna e nternaconal, corn a souçäo pacÍfi 
ca das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte 
1. Conc&to e funçäo. 2. V&or e eficácia. 3. Conteúdo do Preâmbulo da CoflstituiçäO de 1988. 4. Os re- 
presentantes do pavo brasileiro. 5. Assembéia Nacional Constituinte 6. Um Estado Democrático. 7 
Va'ores supremos. 8. Socedade fraterna, puraIista e scm preconceftos. O ProteçSo de Deus. 1O Pro- 
muigamos. 11. Constltuiçâo da República Federativa do Brasil. 
1_ CONCEITO E FUNÇAO. "Preâmbulo" é a 
parte que precede o texto articulado das Cons 
tituiçöes. E a expressâo solene de propósitos, 
urna afirrnaçäo de principios, urna síntese do 
pensamento que dominou naAssernbléia Cons- 
tituinte ern seu trabaiho de eiaboração constitu- 
clonai) Enuncia por quern, em virtude de que 
autoridade e para que fim foi estabelecida a 
Constituiçâo.2 Nao raro exerce a funçao de cláu- 
sula de promulgaçao e ordern de obedióncia, 
corlo tOrn sido os Preãmbulos das Constitui- 
cöos Brasileiras, desde a do Imperio. 
2. VALOR E EFICACIA. Controverte-se em 
doutrina quanto ao valor do Preâmbulo das 
Constituiçöes.A generalidade dos autores re- 
cusa-Ihe natureza normativa no sentido técni- 
co-jurfdico, reconhecendo nele simples direti- 
vas básicas (políticas, morals e filosóficas) do 
i . Cf. Themistocles Brandáo Cavalcanti, A Constítui- 
cao Federal Comentada, 2 ed., vol. I, p.13; Rafael Bielaa, 
Derecho Constitucional, 2 ed., p. 71. 
2. Cf. JOtO Ramalho, Constituiçäo Federal Brasileira, 
pp. 1-2. 
3. Ci. flesso Aplicabilidade das Normas Constituclo- 
nais, 7 ed., 2 tir., pp. 202-204, corn consideraçöes sobre 
o tema que repetiremos aquí. 
regime constitucional. É essa a opinião de 
Hans Keisen, para quern o Preámbulo eprcs- 
sa as délas políticas, morals e religiosas que a 
ConsUtuiçao tende a promover. Geralmente, o 
Preâmbulo nao estipula normas definidas em 
relação corn a conduta humana e, por conse- 
guinte, carece de um conteúdo jurídicamente 
importante. Tern um caräter antes ideológico 
que jurídico".4 
Karl Friedrich, no entanto, reconhece nele 
padicuar irnportância, porque reflete a opiniáo 
pública à quai cada Constituição deve sua for- 
ça.5 Georges Burdeau entende que o Preâmbu- 
lo, qualquer que seja, fixa a atitude do regime 
diartte dos grandes problemas socials, políticos 
e internacionais.6 Carl Schmitt sustentou que as 
Constituiçóes da Alemanha de 1871 e 1919 
continham Preámbulos em que a decisâo políti- 
ca se encontrava formulada de maneira singu- 
larmente clara e penetrante, rebatendo a teoria 
que os tratava quase sempre como "simples 
4. Teoría General del Derecho y del Estado, 2 ed., p. 
309. 
5. La Démocratie Constitutionnelle, 2 ed., p. 86. 
6. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, i 2 
ed. , p. 376. 
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22 COMENTARIO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇÄO - PREÁMBULO 
deciaraçöes", ou 'notIcias históricas", ou decla- 
raçôes dè valor meramente enunóiativo, nao 
dìspositivo7 ManuëlGárcía-Pelayo, após expor 
o pensamento de Schmitt, nao titubeia em con- 
siderar as declaraçöes contidas no Preâmbulo 
como parte integrante e essencial da ordern ju- 
rídica constitucional, posto que dâo sentido às 
normas jurídicas.8 
Do exposto, já é possível fixar urna tese ge- 
rai sobre o valorjurídico e a eficácia dos Preâm- 
bulos das Constituiçöes. Namais das vezes 
eles fazem referência explícita ou implícita a 
urna situaçäö passáda indesejável, e postulam 
a construçao de urna ordern constitucional corn 
outra direção,9 ou urna sltuaçâo de iuta na per- 
seguiçâo de propósitos de justiça e liberdade;1° 
outras vezes exprirnern urn princípio básico, po- 
lítico, social e filosófico, do regime instaurado 
pela Constituiçâo Há casos em que tudo isso 
vem misturado adeclaraçôes de direitos e ga- 
rantias constitucionais 
Em qualquer dessas hipóteses, os Preârn- 
, bulos valern corno orientaçâo para a interpreta- 
çao e aplicaçâo das normas constitucionais 
Têrn, pois, eficácia interpretativa e integrativa; 
mas, se contêm urna deciaraçao d direitos po- 
líticos e soclais do homem, valem como regra 
de principio se nô texto articulado da Constitui- 
çao nao houver norma que os confirme eficaz- 
mente Se houver, a eficácia da norma será 
Aqiiiia ditada pelo conteúdo da dispositiva que 
a contenha. A jurisprudência francesa, corno 
nota Georges Liet-Veaux, Ihe dá valor de lei, 
urna espécie de lei supletiva.12 Para Pinto Fer- 
reirao Preâmbuloé urna parte integrante da 
Constituição e está acima das eis ordinárias.13 
Assirn será quando estabelece principios e de- 
terminaçöes jurídicas claras 
Assim, quando o Preâmbulo ora em comen- 
tário declara que os poderes inerentes à sobe- 
rania sao exercidos por representantes eleitos 
ou por mecanismos departicipaçäo popular 
direta, está assumindo urna decisâo política 
fundamental e abrindo-se para um regime de 
democracia participativa que poderia desenvol- 
ver-se mesmo que o texto constitucional nao 
7 Teoría de ¡a Constitución, p. 29. 
8. Derecho Constitucional Comparado, 4 ed., p. 111. 
9. Cf. o Preâmbulo da constituiçao doe Estados Uni- 
dos da América. 
i o. ci. o Preâmbulo da Constituiçäo da Tcheco-EsIo- 
váqula de i 948 e o da constituiçao da ugosiávia de 1974 
(a de 1 946 nao tinha Preâmbuio). 
I 1 . cf. o Preámbulo da Constituiçäo Francesa de i 946. 
i 2. Droit Constitutionnel, pp. 1 36-1 37. 
i 3. ct. "Preâmbulo", in Enciclopédia Saraiva de Direi- 
to, vol. 59, p. 505. 
consignasse qualquer forma de participaçao di- 
reta. 
3. CONTEUDO DO PREAMBULO DA 
CONSTITUIÇAODE 1988. Distinguimos aí: (1) 
quern estabeieceu a Constituiçâo - os repre- 
sentantes do pavo brasileiro; (2) em virtude de 
que autoridade - reunidos em Assembidia Na- 
clonai Constituinte, ou seja, no exercício do po- 
der constituinte originário; (3) para que fins, ou 
seja;-corn que propósitos, se estabeleceu a 
nova Constituiçâo - para instituir um Estado De- 
mocrático; (4) corn que objetìvos - destinado a 
assegurar o exercíclo dos direitos sociais e in- 
dividuais, a liberdade, a segurança, o bem-es- 
far, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça; 
(5) fundado em que valores nos direitos so- 
oíais e individuals, na liberdadé, na segurança, 
no bern-estar, no desenvolvimento, na igualda- 
de e na justiga como valores supremos de uma 
sociedade fraterna, pluralista e sem preconcei- 
tos, fundada na harmonia social e comprometi- 
da, na ordern interna e internacional, corn a so- 
Iuçao pacifica das controvérsias; (6) cláusula de 
promúlgaçao: promulgamos a seguinte Consti- 
tuiçäo da República Federativa do Brasil; (7) 
sob que invocaçäo: sob a proteçäo de Deus. 
4 OS REPRESENTANTES DO POVO BRA- 
SILEIRO. Em verdäde, nao foi bem assim A 
Assemblóia que elaborou a Constituiçào corn- 
pos-se de 487 deputados e 49 senadores elei- 
tos em 15i1.1986, mais 23 senadores eleitos 
em i 5.1 1 .1 982. Portanto, se tivermos em conta 
que senadores representam os Estados, ternos 
que concluir que a expressâo do Preâmbulo 
nao corresponde à realidade. Nem todos eram 
representantes do pavo Nern todos forarn elel- 
toscom poderes para tazar urna Constituiçao 
Nâo quer isso dizer que a Constituiçâo de i 988 
padeça de ilegitirnidade por essas razôes A 
maiòria da Assemblóia - ou seja, os 487 depu- 
tados e os 49 senadores - foi eleita cam pode- 
res especlais para elaborar a nova Constituiçao, 
e assirn o tizeram. 1550 Ihe dà sustentaçâo. 
Houve consentimento popular, e até participa- 
çäopopular, para sua elaboraçao, sem embar- 
gp das notórias imperfeiçòes da convocaçao 
dos constituintes 
5 ASSEMBLEIA NACIONAL CONS TI rUIN- 
TE. Foi convocada pela Emenda Constitucional 
26, de 27 11.1985. Por esta foram convocados 
os membros da Cámara dos Deputados e do 
Senado Federal para se reunirem, unicameral- 
mente, em Assembléia Nàcional Constituinte, Ii- 
vra e soberana, no dia 1.2.1987, na sede do 
Congresso Nacional, sob a presidência do Pre- 
COMENTARIO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇAO - PREÂMBULO 23 
Ísidente do STF, a quem coube dirigir a sessâo 
de eleiçao do seu Presidente 
- 
É preciso observar que as eieiçöes para a Cá- 
mara dos Deputados e para o Senado Federal 
deveriam mesmo realizar-se no dia 15.11.1986, 
: de modo que a Emenda apenas criou condiçoes j para que o poyo outorgasse aos eleitos os po- 
deres coristituintes origiriários Essa foi urna i complicaçáo, porque, em lugar de se convocar 
: 
urna autêntica Assembléia Nacional Constituin- 
te, na verdade, apenas se convocou urn Con- 
- 
gresso Coristituinte - alias, como forarn o de 
1890/1891 e o de 1945/1946, que produziram 
-i as ConstituiçOes de 1 891 e de 1 946 Melhor te- 
ria sido convocar urna Assemblóia Nacional 
Constituinte exclusiva, no sentido de que nao ti- 
i vesse vínculo algurn corTi os poderes legislati- 
., vos constituIdos que compöem o Congresso 
, 
Nacional. Foi essa,no entanto, a Constituinte 
, politicamente possívei. Nem por isso a Consti- 
i tuiçáo deixa de ser produto do constituinte ori- 
ginário, ainda que atuado corn imperfeiçáo. 
. 
6. UM ESTADO DEMOCRÁTICO. Vê-se que 
a Assernbléia Nacional Constituinte se propos 
- instituir(criar) nao "o" Estado Democrático, mas 
'um" Estado Democrático. Quer-se, corn isso, 
dizer que nao se cogitava de adatar o Estado 
Democrático clássico, como mero Estado de 
. Direito como Estado contraposto ao Estado 
gendarme e ao Estado despótico. O artigo inde- 
tinido "um" tern, no contexto, funçáo diretiva im- 
portante, conotativa da idéia de que o objetivo 
era instituir um tipo diferente de Estado Demo- 
crático, corn nova destinaçào - qual soja, a de 
aesegurar os valores supremos (infra) de urna 
. 
sociedade fraterna, pluraiistae sam preconbel- 
to. Esse objetivo se realiza no art 1 corn con- 
cretizaçào normativa do Estado Democrático de 
. Qjçito. que, corno veremos, nâo é a simples 
soma dos princIpios do Estado Democrático tra- 
dicional e do Estado Liberal de Direito Significa 
isso que onde a Constituiçao fala em "Estado 
Democrático" está se referindo a esse que ela 
instituiu no art, 1 em curnprimento ao previsto 
no Preâmbulo. E sua existência e sua vigoncia 
que a Constituiçâo garante corn mecanismos 
Ypressamente estabelecidos nos arts. 55, 
XLIV, e91,1,iV,enoTítuloV. 
7. VALORES SUPREMOS. O Estado Demo- 
crático depireito destina-se a assegurar o oxer- 
cIclo de determinados valores supremos. "As- 
-- , segurar' tern, no contexto, funçao de(garantia 
dogmatico constitucional )náo porern diga 
rantia des valores abstratamente considerados 
mas do sau "exercício". Êste signo decampe- 
nha, aí, funçäo pragmática, porque, como obje- 
to de "assegura', tern o e feito irnediato de pres- 
crever ao Estado urna açao em favor da efetiva 
jiRaçäo dos ditas valores em dìreção (funçâo 
diretiva) de destinatários das normas consti- 
tucionais que dâo a esses valores conteúdo es- 
peolfipp. 
Os valores supremos, expressarnente enun- 
ciados, sãO: os direitossoclais, os direitos indi- 
viduais. a ilberdade, a segurança, bern-estar, 
o desanvolvimento, a igualdade e a justiça. Os 
artigas definidos (os direitos, a liberdade etc.) 
são do texto constitucional e tOrn, no contexto, 
importante papel, porque cumprem funçâo de 
generalizador, de qualificador universal ou ope- 
rador total, valern para a classe do termo reten- 
do; por elesse expressa urna vincuiaçâo uni- 
versal dos valores do argumento. A oraçao se 
converte num juízo universal positivo de deter- 
minaçáo, quer dizer, corn respeito à função di- 
retiva, em esquema diretivo de açao univer- 
sal" 14 
"Valores supremos" é expressâo superlativa, 
que corresponde a valoressuperioresdo art. 1 
da Constituiçáo Espanhoia: "A Espanha se 
constitui em um Estado Social e Democrático 
de Direito, que propugna como valores superb- 
res de seu ordenamento jurídico a liberdade, a 
justiça, a iguaidade e o pluralismo político". A 
nossa expressáo é, porém, mais rica de conteú- 
do, porque inclui também os direitos sociais, to- 
doe os direitos individuals e nao sé a liberdade, 
a segurança, o bern-estar e o desenvolvimento, 
além da igualdade e da justiça. De outro lado, 
os valores superiores da Constituiçâo Espanho- 
la são valores de seu ordenarnento jurídico, en- 
quanto os nossos valores supremos o são de 
urna sociedade fraterna, pluralista e sem pre- 
conceitos, fundada na harmonie social e corn- 
prometida, na ordern interna e internacional, 
corn a soluçáo pacífica das controvérsias. O 
"urna", determinante da sociedade, importa de- 
notar que só urna sociedade fraterna, pluralista 
e sem preconceitos incorpora aqueles valores 
e, reciprocamente, sé numa sociedade de tal 
tipo é que eles vigem. 
Ainda em correlaçao corn os valores superb- 
resda Constituiçao Espanhola, poder-se-iaob- 
servar que estes se situam no âmbitodánor- 
mas - e, assim, tOm caráter normativo15 -, ao 
passo que os nossos valores supremos figurarn 
ño Preâmbulo -- e, assim, carecem de normati- 
vidade. Nao nos parece que se possa assim 
14. Cf., sobre o iema, Waldemar Schreckenberguer, 
Semiótica del Discurso Jurídico, pp. 41-42. 
i 5. Cf. Gregorio Peces-Barba, Los Valores Superiores, 
pp. 36 e 42. 
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24 COMENTÁRO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇAO - PREAMBULO 
concluir, porque os valores ai enumerados 
como supremos recebem depo s,cada qua! de- 
les, tratamento normativo específico no contex- 
to da Constituiçäo (arts 3 e 5g), salvo o valor da 
fustiça, que nao precisa ser normatizado, por- 
que está na base do Diretto, como seu valor fun- 
dante. Sendo valores, a normatividade é de sua 
essência, tâm vetor que aponta para o dever- 
ser, que nao se esgota logicamente na normati- 
vidade técnico-jurídica, porquanto funcionam 
como fun amento de legitimaçao do Estado 
Democrático de Direito, razäc ética do sistema 
politico guia da interprataçao consLituctonal 
évitam o formalismo ético que concebe o direito 
positivo como justo só por ser positivo, porque 
"tern um çonteúdo conceptual que no se esgo- 
ta em sua perspectiva normativa, senâo qe ex- 
cede da mesma e funde suas raízes no campo 
da moralidade".16 
8. SOCIEDADEFRATERNA, PLURALISTA 
E SEM PRECONCEITOS. Sociedade sem pre- 
conceitos é aspiração salutar de um poyo que 
se constitui de urna pluralidade étnica; a luta 
contra o preconceito, especialmente contra o 
preconceito de cor, que tern sido urna nódoa 
disfarçada na rnal-charnada "democracia racial 
brasileira". Vârios dispositivos da Constituiçao 
concretizarn a condenaçäo do preconceito e es- 
tatuern sançäo inafiançável a quern os transgri- 
da (arts. 3, IV, e 5, capute incisos XLI e XLII). 
A fraternidade é, no dizer de Hauriou, urna 
forma de oIidrIOddO, ou de ajuda mUtua. À 
idéia de fraternidade, segundo ele, hào que re- 
ferir as instituiçöes de beneficência pública para 
os indigentes, os enfermos, as crianças aban- 
donadas, os velhos etc.17 Sociedade fraterna, 
assirn, corresponde à sociedade solidária men- 
cionada no art 3Q, I. Corn isso, o sistema cons- 
titucional se orienta no sentido do solidarismo - 
principio, esse, que examinaremos, mais a fun- 
do, nos comentários do art. 3Q Agora, cabe ape- 
nas observar que, optando por urna sociedade 
fraterna, a Constituiçäo pretende construir urna 
sociédade fundada no sentimento de irrnandade 
- ou seja, urna sociedade cujes rnembros e gru- 
pos, a despeito de suas divergências, hào de 
buscar a realizaçào da harmonia social da Na- 
cao. E importante ter isso em mente, porque a 
Constituiçào promete nao apenas urna socieda- 
de fraterna, mas urna sociedade fraterna e plu- 
ralista -o que, na sua aparente contradiçâo, sO 
pode significar a procura da convergência para 
i 6. Ct. Gregorio Peces-Barba, Los Valores Superiores, 
p. 36. 
17. Cl. Maurice Hauriou, Derecho Público y Constifucio- 
na!, 2 ed., p. 119. 
urna sociedade equilibrada e justa, tambérn re- 
ferida no art. 35, I. 
A Constituiçäo opta, pois, pela sociedade 
pluralista, que respeita a pessoa humana e sua 
liberdade, em lugar de urna sociedade monista, 
que mutila os seres e engendra as ortodoxias 
opressivas.18 O pluralismo é urna realidade, 
pois a sociedade se compOe de urna pluralida- 
de de categorias soclais, de classes, grupos 
sociais, econômicos, culturais e ideológicos.19 
Optar, pois, por urna sociedade pluralista signi- 
ficaacolher urna sociedade conflitiva, de inte- 
resàes contraditórios e antinômcos. O proble- 
rna do pluralismo está precisarnente em 
construir o equilibrio entre as tensOes rnúltiplas 
e por vezes cnntrarlitórias, .rn conciliar a soria- 
bilidade e o particularismo, em administrar os 
antagonismos e evitar divisOesirredutíveis. Ai 
se inseré o papel do poder político: "satisfazer 
pela ediçào de medidas adequadas o pluralis- 
mo social, contendo seu efeito dissolvente pela 
unidade de fundamento da ordern jurídica".20 
O caráter pluralista da sociedade traduz-se 
no Constitucionalismo ocidental - corno nota 
André Hauriou - pelo pluralismo das opiniÖes 
entre os cidadéos; a libérdade de reuniäo, onde 
asopiniöes nâo-ortodoxás podem ser publica- 
mente sustentadas (semente, em princIpio, a 
passagem às açöescontrárias à ordern pública 
é vedada); a liberdade de associaçäo e o plu- 
ralismo dos partidos políticos, o pluralismo das 
canriidatiiras a o pluralismo clos grupos pa ria- 
mentares corn assente nos bancos das As- 
sernbléias21 Daífalar-se em pluralismo social, 
pluralismo político (art. 1, V), piuralisrno parti- 
dârlo (art. 17), pluralismo econôrnico(livre inicia- 
tiva e ivre concorrencia - art 170) pluralismo 
de idéias e de concepçòes pedagógicas (art. 
206, Ill), pluralismo cultural, que se infere dos 
ails 215 a 216 e pluralismo de rneios de cornu 
ncaçao (220 § 50) Enfim a Constituiçào con 
sagra, corno um de seus princípios fundarnen- 
tais, o principio pluralista -o que vale dizer: 
encaminha-se para a construçào de urna demo- 
cracia pluralista, de que falarernos noutro lugar. 
É irnprescindível, contudo, notar que urna 
sociedade pluralista conduz à poliarquia, con- 
18. Neaae sentido, cf. Georges Burdeau, Tra!téde Scion- 
ce Politique, t. Vii, p. 559. 
19. Cf. Burdeau, Traité ..., t. Iii, p. 169; José .Joaquim 
Gomes Canotilbo, 0/reife Constitucional, 4" ed., p. 331; 
André Hauriou, Droit Constitutionne! et Institutions PoI/ti- 
ques, 5 ed., p. 226. 
20. Sobre tudo sao, cf. Burdeau, Traitó ..., t, VIi, pp. 560 
e 562, e t. i, p. 165. 
21 . André Hauriou, Droit Constitutionnel ... , 5" ed., pp. 
225-226. 
COMENTARIO CONTEXTUAL À CONSTITUIÇÄO - PREAMBULO 25 
forme ressaita Burdeau corn as seguintes pala- 
vras: 'Politicamente a reaildade do pluralismo 
de fato conduz à poiiarquia, ou seja, a urn regi- 
me onde a dispersào do poder nurna multiplici- 
dade de grupos é tal que o sistema político nào 
pode funcionar senào por urna negociaçào 
coñstante entre os líderes dessés grupos. Nes- 
se regime o poder nào é urn potência unitária; 
ele é o resultado de um equilibrio iñcessante- 
mente renovado entre urna pluralidade de for- 
ças que são, a um tempo, rivais e cúmplices. 
Rivais porque cada urna visa a fazer prevalecer 
seus interesses e suas aspiraçOes; cúmplices 
porque as relaçées que alas mantêrn entre si 
nao vào jamais à ruptura que causarla a parali- 
sia do sistema".22 
O que se coloca em face disso - ambra Bur- 
deau - são as condiçées à quais o pluralismo 
responde para constituir a base efetiva de urn 
sistema de governo: prirneira, "é preciso que 
exista no grupo urn acordo sobre os principios 
e as práticas essenclais que facilitem a compe- 
tiçào pacífica e sua aceitaçào pelos cidadàos"; 
segunda, "que o pluralismo social resulte da co- 
existência de organizaçöes sociais autónomas 
urnas em face das outras e cuja razào de ser 
nao seja exclusivamente, nem mesmo principal- 
mente, de ordern política"; terceira, "existência 
na sociedade de relativa igualdade dos recur- 
sos dos individuos; igualdade nao significa nive- 
lamento"; "pode haver ricos e pobres, mas é 
necessário qua a pobreza no ravisfa o caráter 
de urna irremediável maldiçào e quo a riqueza 
exija para conservá-la tanto esforço corno para 
adquiri-la"; enfim, a última mas fundamental 
condiçào é que as decisOes políticas nao ve- 
nharn a gerar divisöes irredutíveis na socieda- de) 
De tudo isso se deduz a importância de ter a 
Constituiçáo conjugado a concepção de urna 
sociedade pluralista corn a de urna sociedade 
livre, justa, fraterna e solidária (art. 30, I), pois, 
se o pluralismo é uma concepçäo liberal, e soli- 
darismo, de fundo socialista,24 aponta para urna 
realidade humanista de fundo igualitario, que 
supôe a superaçào dos conflitos, e, assim, fun- 
damenta a integraçào social, que evita os anta- 
gonismos irredutíveis que destroem o principio 
pluralista. Forma-se, assim, urna sociedade in- 
tégrada em que, por um lado, "cada urna das 
unidades componentes ocupa nela urn lugar 
conforme sau papel no conjunto" e em que, por 
22. Traité ..., t. Vii, pp. 563-564. 
23. Burdeau, Traité ..., t. VII, pp. 565-566. 
24. Cf. Léon Duguit, Traité de Droit Constitutionnel, 3" 
ed., vot. Iii, p. 642. 
outro lado, "seus membros adrnitem os mes- 
mos valores, participam das mesmas crenças, 
unem-se nas mesmas representaçöes, aderem 
aos mesmos símbolos".25 
Essa concepçào está expressamente tradu- 
zidano Preámbulo e na idéia de pluralismo po- 
lítico que consta do art. 1, que merecerá nos- 
sos comentários na oportunidade devida. 
g, PROTEÇAO DE DEUS O símbolo de re- 
ligiosidade consta d todas as nossas Constitui- 
çöes. Na do ImpOrle, D. Pedro I invocara a gra- 
ça de Deus e a unânime aclarnaçäo dos poyos. 
A esse tempo a religiào católica era estatal. A de 
i 891 nao invobara Deus, pois a República nas- 
cia sob o signo da separaçäo entre Estado e 
lgreja. Firmava-se a idéía do Estado leigo, e, 
por isso, sua Constituiçâo ñâo deveria invocar a 
divindade. A de 1934 tirmara-se na confiança 
em Deus. A ditatorial de i 937 nao o menciona- 
ra. As subseqüentes de i 946, 1 967 e i 969 ape- 
laram pela proteçäo de Deus. 
O deputado José Genoíno propôs extirpar a 
expressàO, que já constava do Substitutivo do 
Relator da Cornissào de Sistematizaçáo. Fez 
bonita sustentaçào filosófica no sentido de que 
a divindade permeia toda a vida e nao se corn- 
padece corn a simples banalizaçáo de urna in- 
vocaçãO formal. Só teve um voto a seu favor, 
que nao foi o seu, porque nao votava naquele 
momento. O voto favorável foi o do represen- 
tante do Partido Comunista do Brasil. O repre- 
sentante do Partido Comunista Brasileiro votou 
pela rnanutençäo da invocaçào. Disse que ou- 
trora (em i 946) seu Partido se pronunciara con- 
tra a inclusào da cláusula, mas, em nome da 
modernizaçào das idéias partidárias, e em res- 
peito ao sentimento religioso do poyo brasileiro, 
apoiava sua manutençäo no Preámbulo. Embo- 
ra deslocada, a invocaçäo permaneceu no tax- 
to aprovado pelo Plenário. 
De fato, um Estado leigo nao deveria invocar 
Deus em sua Constituiçào. Mas a verdade tam- 
bém é que o sentimento religioso do poyo bra- 
sileiro, se nao impöe tal invocação, a justifica. 
Por outro lado, para os religiosos ela é impor- 
tante. Para os ateus, há de ser indiferente. 
Logo, nao há por que condená-la. Razão forte 
a justifica: o sentimento popular, de quem pro- 
vém o poder constituinte. 
lo. PROMULGAMOS "NOs, representantes 
do poyo brasileiro, (...) promulgarnos, (...) a se- 
guinte Constituiçào da República Federativa do 
Brasil" - ternos aí a cláusula de promulgaçào da 
Constituiçào de i 98á0 ato de promulgaçäo tern 
25. Cf. Georges Burdeau, Traité ..., t. IiI, pp. 180-1 81. 
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26 COMENTÁRO CONTEXTUAL À CONSTTUIÇAO - PREAMBULO 
por objeto dar conhecimento a todos de que a 
Constituiçäo foi votada e aprovada pela Assem- 
bléla Nacional Constituinte. Foi, enfim, criada, e 
existe corn determinado conteúdo. Nao se trata 
de verificar se o processo de sua formaçäo foi 
regular, ou nao. Urna Constituiçäo nao compor- 
la qualquer forma de sindicabilidade quanto à 
sua validade. SO a própria Constituinte dispöe 
de poderes para dosfazer norma constitucional 
por ela mesma criada. Urna vez, porém, termi- 
nado o processo constituinte, corn a aprovaçào 
do texto constitucional e sua conseqüente pro- 
mulgaçao, a Constituiçäo reputa-se válida, obri- 
gatória e aplicável, tanto quanto o enunciado de 
suas normas contenha as condiçòes