ATO ADMINISTRATIVO E PROCESSO ADMINISTRATIVO (Atualizado e corrigido)

Prévia do material em texto

ATO ADMINISTRATIVO E PROCESSO ADMINISTRATIVO
Fontes: Aula Larissa Medeiros + Carvalho Filho + Matheus Carvalho
Regime Jurídico dos Atos Administrativos
Noção geral, origens e conceito
O ato administrativo é uma espécie de ato jurídico. O que torna esse ato administrativo uma figura própria é a sua função administrativa, que pode existir não só no âmbito do Poder Executivo, mas, também, nos demais poderes. Trata-se, pois, de uma função administrativa, a qual é exercida a partir de prerrogativas públicas próprias da administração.
Essa discussão é trazida, no âmbito do Direito Civil, pela “Teoria do Fato Jurídico”, segundo a qual os fatos jurídicos em sentido amplo se classificam em: fato jurídico em sentido estrito, ato-fato jurídico e atos jurídicos. O ato jurídico como um todo consiste em uma manifestação de vontade que produz efeitos jurídicos. São, pois, comportamentos voluntários pré-ordenados. O fato jurídico lato sensu, por sua vez, consiste em um acontecimento que produz efeitos jurídicos, podendo ser de origem humana (ato jurídico); um acontecimento material que também, como um fenômeno da natureza (fato jurídico stricto sensu); ou, ainda, uma manifestação de vontade humana da qual decorre efeitos jurídicos independente de sua vontade, isto é, o elemento vontade é irrelevante, sendo considerada a sua externalização, são aqueles decorrentes de uma vontade moldada perfeitamente pelos parâmetros legais, ou seja, uma manifestação volitiva submissa à lei (ato-fato jurídico). Há, ainda, o negócio jurídico, que é todo ato decorrente de uma vontade autorregulada, onde uma ou mais pessoas se obrigam a efetuar determinada prestação jurídica colimando a consecução de determinado objetivo, independente de previsão legal. A noção central do ato jurídico repousa na manifestação de vontade em conformidade com o ordenamento jurídico, ao passo que a do negócio jurídico reside na declaração de vontade dirigida no sentido da obtenção de um resultado perseguido pelo emitente. O ato jurídico, portanto, é gênero do qual o negócio jurídico é espécie. Revisitados esses conceitos, voltemos ao ato administrativo.[1: É preciso considerar que a Administração Pública, conquanto muito mais voltada à edição de atos jurídicos, qualificados como atos administrativos, também pode praticar negócios jurídicos, conforme sucede, por exemplo, quando celebra contratos com particulares.]
Alguns conceitos em Direito Administrativo utilizam o mesmo conceito de ato jurídico para o ato administrativo. Pode-se dizer, ainda, que o ato administrativo é uma declaração do Estado, ou de quem lhe faça no exercício de prerrogativas públicas, ou seja, seguindo as regras do Direito Administrativo, como traz Celso Antônio Bandeira de Mello. É uma conceituação um tanto ultrapassada, eis que se vale da ideia da superioridade em relação ao particular. O Direito Administrativo contemporâneo não mais enxerga a relação da administração com o cidadão de modo verticalizado. O conceito de ato administrativo, por sua vez, passou a surgir, historicamente, a partir do momento em que o Estado se subordinou à lei. Hoje, não se fala mais em uma atuação do administrador conforme a lei, mas, sim, conforme o direito, o que dá uma visão mais ampla acerca dessa atuação da administração. Isso porque não se pode conceber que a atuação do administrador é sempre segundo a lei, haja vista existir zonas que não possuem lei, mas que exigem a atuação do administrador. O ato administrativo é unilateral, porque é aditado pelo o Estado, o que não quer dizer que na construção do ato não tenha havido a participação popular.
Carvalho Filho defende a ideia de que o fato administrativo não tem correlação com o conceito de ato jurídico, eis que não leva em consideração a produção de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem prática para a Administração, isto é, retrata alteração dinâmica na Administração. Nessa linha, a noção de fato administrativo passa a ser mais ampla do que a própria noção de fato jurídico, porque uma simples dispersão de manifestantes consiste em fato administrativo, ainda que não repercuta na esfera jurídica. A ocorrência desse fato jurídico, por sua vez, é decorrência da manifestação de vontade oriunda do ato administrativo, ainda que a conduta não seja formalizada enquanto ato. O próprio fenômeno natural tem a capacidade de repercutir na esfera do fato administrativo, ainda que não seja um ato.
Já o ato administrativo em si, por sua vez, guardaria grande correlação com o ato jurídico. Isso porque há a característica primordial que é ser um ato de vontade que ocasiona determinados efeitos no mundo jurídico. Há, também, o sujeito, o objeto, a forma, que estruturam o ato jurídico em conjunto com a vontade. A diferença é que o sujeito e o objeto do ato administrativo possuem qualificações especiais: o sujeito é sempre um agente investido de prerrogativas públicas, e o objeto há de estar preordenado a determinado fim de interesse público. Entende, assim, que há uma relação de gênero e espécie. Os atos jurídicos são o gênero do qual os atos administrativos são a espécie, o que denota que em ambos são idênticos os elementos estruturais.
Acerca do conceito de ato administrativo, tem-se, em primeiro lugar, a caracterização pela manifestação de vontade. Mas não é qualquer manifestação de vontade, é a manifestação de um agente no exercício de sua prerrogativa pública (ou, ao menos, no pretexto de exercê-la), cuja vontade, no momento, é a vontade administrativa, isto é, essa exteriorização é a exteriorização proveniente do órgão administrativo e não do agente visto com sua individualidade própria. Dito isso, o ato administrativo consiste na “exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público”. 
Atributos do ato administrativo
Quando comparamos os atos administrativos com os atos jurídicos privados, observamos que se diferem por conta de o ato administrativo possuir regime jurídico próprio, que traz uma série de atributos e elementos ao ato administrativo. Dito isso, o ato administrativo é dotado de atributos. O primeiro deles é o de presunção de sua legitimidade. Isso porque se o legislador deve atuar conforme os comandos legais, presume-se legal essa atuação. Para o particular, a presunção é de que o que não é ilegal é permitido, enquanto que para o administrador somente é permitido o que está previsto em lei. Do contrário, deverá ser provado e tratado como ilegal. Consiste, assim, na a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normas legais. O principal fundamento dessa presunção reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores de parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Além da presunção de legitimidade, Di Pietro acrescenta a presunção de veracidade dos fatos alegados pela administração (ex.: quando a Administração expede uma certidão, essa goza de fé pública). Essa presunção de legalidade existe até que seja declarada a ilegalidade do ato, o qual produzirá todos os seus efeitos. Outra consequência dessa presunção consiste no ônus da prova. O ônus de provar que o ato é ilegal é de quem se insurge contra ele, eis que todo ato jurídico presume-se legítimo, não sendo um elemento diferenciador dos atos administrativos (art. 219, do CC). Cabe ao Judiciário analisar essa alegação de ilegalidade, o que não pode ser feito de ofício, é necessário que se provoque o Judiciário. Efeito da presunção de legitimidade é, também, a autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado.
Outro atributo consiste em sua imperatividade, que se relaciona com o “poder extroverso”. Isso quer dizer que os atos administrativos se impõem a terceiros mesmo quenão haja a concordância destes. O poder extroverso é justamente a capacidade de a administração emitir atos que produzirão efeitos para além da esfera do emitente. O princípio da supremacia do interesse público justifica a coercibilidade dos atos administrativos. Essa é, no entanto, a regra geral, a qual comporta exceções, eis que há determinados atos administrativos que carecem da concordância do particular. Isso porque há certos atos em que está ausente o cunho coercitivo. É o caso dos atos de consentimento (permissões, autorizações), em que ao lado do interesse público de todo ato há também o interesse privado. Entretanto, ainda neles se pode descobrir um resquício de imperatividade, ao menos no que toca à obrigação do beneficiário de se conduzir exatamente dentro dos limites que lhe foram traçados.
Acerca da exigibilidade, que é outro atributo do ato administrativo, tem-se que é a capacidade que tem a administração de impor o ato é exigir o seu cumprimento. Quando não tem como compelir materialmente o cumprimento do ato, pode a administração impulsionar a pessoa através de outros meios (se não pagar a multa de trânsito, não tem como obrigar a pagar, mas pode condicionar o licenciamento do veículo ao pagamento). É uma decorrência da imperatividade do ato administrativo. Há, assim, uma “escala de força dos atos”: autoexecutoriedade > exigibilidade > imperatividade. 
A autoexecutoriedade significa que o ato administrativo, tão logo praticado, pode ser imediatamente executado e seu objetoa imediatamente alcançado, construção hoje consagrada entre os autores modernos e haurida no Direito Francês. É, assim, a capacidade de a administração impor o ato, exigir seu cumprimento e compelir materialmente o seu cumprimento sem necessidade da intermediação do judiciário. A autoexecutoriedade tem como fundamento jurídico a necessidade de salvaguardar com rapidez e eficiência o interesse público, o que não ocorreria se a cada momento tivesse que submeter suas decisões ao crivo do Judiciário. Essa não submissão tem a ver, também, com a divisão entre as funções estatais, eis que a Administração, assim como o Judiciário, tem a seu cargo uma das funções estatais, que é a função administrativa.
Essa característica, no entanto, é exceção, poucos são os atos administrativos autoexecutáveis. A vigente Constituição instituiu linhas mais restritivas à autoexecutoriedade dos atos da Administração, sob forma do art. 5º, LV, da CF. A autoexecutoriedade autoriza, inclusive, o uso da força para imposição do cumprimento da obrigação, como a utilizada no exercício do Poder de Polícia, como a da destruição de bens impróprios ao consumo público e a demolição de obra que apresenta risco iminente de desabamento. Verificada a situação que provoca a execução do ato, a autoridade administrativa de pronto o executa, ficando, assim, resguardado o interesse público. O interesse público impõe que a medida seja tomada de maneira imediata - mesmo que depois seja instaurado um processo administrativo. A autoexecutoriedade deve estar previamente estabelecido em lei. 
A tipicidade prevê que os atos administrativos devem corresponder a figuras que estejam previamente definidos em lei. Não são permitidos os atos administrativos inominados. 
Elementos do Ato Administrativo
Nem todos os autores utilizam a nomenclatura "elementos", mas essa expressão se baseia na Lei da Ação Popular (Lei nº 4717/65), na qual são tratados os vícios dos atos administrativos (que seriam, justamente, esses elementos). Diante disso, alguns autores empregam o termo “elementos”, como Di Pietro e Carvalho Filho, ao passo que outros preferem a expressão “requisitos de validade”, como Hely Lopes Meirelles. Independentemente da terminologia, contudo, o que se quer consignar é que tais elementos constituem os pressupostos necessários para a validade dos atos administrativos.
A competência é o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua atividade. Assim como ocorre na competência legislativa e jurisdicional, a competência administrativa consiste na necessidade de divisão do trabalho, ou seja, na necessidade de distribuir a intensa quantidade de tarefas decorrentes de cada uma das funções que constituem a Administração Pública. Assim, a prerrogativa de um agente público está limitada à função que lhe é dada. Relaciona-se, assim, ao sujeito que pratica o ato administrativo. A lei deve atribuir a determinado agente a competência de realização do ato. Trata-se de requisito de validade do ato. Por esse motivo, o elemento da competência administrativa anda lado a lado com o da capacidade no direito privado. Isso porque a competência está para o direito administrativo assim como a capacidade está pra o direito civil, eis que é a idoneidade de atribuir-se a alguém a titularidade de relações jurídicas. Na lei do processo administrativo, têm-se algumas regras sobre a competência para a prática dos atos administrativos (a partir do art. 11 da Lei nº 9784/99). No art. 13, é dito o que não pode ser objeto de delegação de competência.
A competência de um agente público tem que decorrer de norma expressa, eis que não pode haver a presunção de competência administrativa, esta há de originar-se de texto expresso. Se a função administrativa é subjacente à lei, é nesta que se encontra, de regra, a fonte da competência administrativa. É na lei que se encontram os limites e a dimensão das atribuições cometidas a pessoas administrativas, órgãos e agentes públicos. Mas a lei não é a fonte exclusiva da competência administrativa. Para órgãos e agentes de elevada hierarquia, ou de finalidades específicas, pode a fonte de a competência situar-se na própria Constituição (como a competência do Presidente da República, por exemplo). Em relação a órgãos de menor hierarquia, pode a competência derivar de normas expressas de atos administrativos de organização. Nesse caso, serão tais atos editados por órgãos cuja competência decorre de lei. Em outras palavras, a competência primária do órgão provém da lei, e a competência dos segmentos internos dele, de natureza secundária, pode receber definição através dos atos de organização.
Diante disso, a competência é revestida de duas características: a inderrogabilidade e a improrrogabilidade. Acerca da primeira, tem-se que a competência de um órgão não se transfere a outro por acordo entre as partes, ou por assentimento do agente da Administração. Fixada em norma expressa, deve a competência ser rigidamente observada por todos. Sobre a segunda, tem-se que incompetência não se transmuda em competência, ou seja, se um órgão não tem competência para certa função, não poderá vir a tê-la supervenientemente, a menos que a antiga norma definidora seja alterada.
No que se refere à competência, tem-se a delegação e a avocação. O fenômeno da delegação de competência ocorre quando um agente transfere a outro, normalmente de plano hierárquico inferior, funções que originariamente lhe são atribuídas. Para que ocorra é necessário que haja norma expressa autorizadora, normalmente de lei. Observe-se, todavia, que o ato de delegação não retira a competência da autoridade delegante, que continua competente cumulativamente com a autoridade delegada. Em regra é a delegação de um superior para um inferior, mas pode acontecer de uma delegação se fazer entre órgãos de mesma hierarquia, ou até entre pessoas jurídicas distintas. A lei pode, por outro lado, impedir que algumas funções sejam objeto de delegação. São as funções indelegáveis, que, se transferidas, acarretam a invalidade não só do ato de transferência, como dos praticados em virtude da indevida delegação. Não podem ser objeto de delegação: edição de atos normativos; decisão de recurso administrativo; matérias de competência exclusiva de órgão ou autoridade.
No sentido contrário, tem-se a avocação, que ocorre quando o superior hierárquico avoca para si a atribuição da autoridade inferior. Ela é absolutamente excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, comomeio de evitar decisões concorrentes e eventualmente contraditórias. A avocação pressupõe sistema de hierarquia e inexistência de competência exclusiva atribuída ao órgão.
Outro elemento do ato administrativo é o seu objeto, que é denominado por alguns autores de “conteúdo”. Consiste na alteração no mundo jurídico que o ato administrativo se propõe a processar, isto é, o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade com vistas a determinado alvo (trata-se, assim, de seus efeitos jurídicos). Podemos dizer, também, que o objeto do ato administrativo é aquilo que o ato enuncia, que prescreve. Além disso, para que o ato administrativo seja válido, seu objeto deve ser lícito. A licitude é, pois, o requisito fundamental de validade do objeto, exigível, como é natural, também para o ato jurídico. Além de lícito, deve o objeto ser possível, ou seja, suscetível de ser realizado. Esse é o requisito da possibilidade.
Esse objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato, por sua vez, pode ser discricionário ou vinculado. É discricionário quando a lei permite ao agente que faça o delineamento do que pretende com sua manifestação de vontade, que constitui a parte variável do ato, sendo possível, desse modo, a fixação de termos, condições e modos. Já no caso de atividade vinculada, o que se tem é a necessidade de que o ato reproduza a vontade do legislador, isto é, o autor do ato deve limitar-se a fixar como objeto deste o mesmo que a lei previamente já estabeleceu.
A forma é o revestimento exterior do ato administrativo, é como se exterioriza a vontade. Quando se projeta, é necessário que o faça através da forma, eis que sem esta ele sequer existe. Por isso mesmo é que a forma é elemento que integra a própria formação do ato. Por outro lado, uma coisa é o ato ter forma, e outra, diversa, é o ato ter forma válida. Para ser considerada válida, a forma do ato deve compatibilizar-se com o que expressamente dispõe a lei ou ato equivalente com força jurídica. Isso porque a forma deve ser prevista, e esse revestimento consiste em uma formalidade necessária para a edição do ato.
O aspecto relativo à forma válida tem estreita conexão com os procedimentos administrativos. Constantemente, a lei impõe que certos atos sejam precedidos de uma série formal de atividades, como ocorre com a licitação. O ato administrativo, nesses casos, é o ponto em que culmina a sequência de atos prévios, devendo, assim, todo o procedimento seguir as formalidades previamente expressas. Alem disso, há de se observar o princípio da solenidade, eis que, ao contrário do direito privado, no direito público não vigora o princípio da liberdade das formas. Desse princípio decorre a necessidade de que o ato deve ser escrito, registrado (ou arquivado) e publicado. Não obstante, admite-se que em situações singulares possa a vontade administrativa manifestar-se através de outros meios. Decorre, ainda, que o silêncio é entendido enquanto manifestação de vontade, isto é, a omissão da Administração quando lhe incumbe manifestação de caráter comissivo. Esse último ponto ocasiona discrepâncias entre os doutrinadores e estudiosos.[2: Essa discussão é bastante extensa. Ver diretamente o tópico II, item 3, do capítulo 4 de Carvalho Filho.]
* Para Larissa, o silêncio administrativo é a ausência do ato, que também é considerado como fato jurídico para alguns autores. Em determinadas situações, o silêncio pode gerar efeitos positivos e negativos. Isso porque o silêncio, sendo uma omissão do poder público, é, ainda assim, uma conduta: uma conduta omissiva. Na maioria dos casos, o silêncio tem o efeito negativo para o pleito do administrado, mas em situações excepcionais a própria lei estabelece um prazo para o órgão apreciar o pleito e se não houver manifestação após o prazo, ele será tacitamente deferido (efeito positivo ao silêncio). Se houver, com a inércia, efeito negativo, poderá o particular recorrer ao judiciário. 
Se a lei estabelece determinada forma como revestimento do ato, não pode o administrador deixar de observá-la, pena de invalidação por vício de legalidade. Mas isso deve ser analisado sob o princípio da razoabilidade. Isso porque haverá hipóteses em que o vício de forma constitui, em última instância, mera irregularidade sanável, sem afetar a órbita jurídica de quem quer que seja; em tais casos não precisará haver anulação, mas simples correção, o que se pode formalizar pelo instituto da convalidação do ato. Em outras hipóteses, porém, o vício na forma é insanável, porque afeta o ato em seu próprio conteúdo. Isso vai ser melhor analisado quando do estudo dos vícios do ato administrativo.
* As formalidades existem em favor do cidadão e se dividem em essenciais e acidentais. As formalidades essenciais são aquelas sem as quais o ato se torna inválido. Já as formalidades acidentais são as que podem ser corrigidas por meio da convalidação.
O motivo é outro elemento do ato administrativo. Consiste, linhas gerais, no dever de motivar o ato administrativo, isto é, de explicitar o porque de o ato estar sendo realizado. Se o ato administrativo deveria ser motivado e não o foi, a presunção passa a ser a de ilegitimidade do ato administrativo. Os motivos constituem nas circunstâncias de fato e de direito que justificam a prática do ato. É a causa do ato, enquanto a motivação é a exposição dos motivos. Isso porque toda vontade que é emitida por um agente da Administração resulta da impulsão de certos fatores fáticos e jurídicos. Disso decorre a necessidade de que haja razões de fato ou de direito que resultem na extroversão da vontade.
O motivo, como visto, pode consistir em um direito ou em um fato. Motivo de direito é a situação de fato eleita pela norma legal como ensejadora da vontade administrativa. Motivo de fato é a própria situação de fato ocorrida no mundo empírico, sem descrição na norma legal. Quando há um motivo de direito, a situação fática já está delineada na normal legal, o que enseja uma mera aplicação pelo administrador público. Dito isso, caracteriza-se a produção de ato vinculado por haver estrita vinculação do agente à lei. Já na hipótese de motivo de fato, o que se tem é a não delineação da hipótese fática pela lei, ocorrendo a transferência por esta ao agente da verificação de sua ocorrência atendendo a critérios de caráter administrativo (conveniência e oportunidade). Desvinculado o agente de qualquer situação de fato prevista na lei, sua atividade reveste-se de discricionariedade, redundando na prática de ato discricionário.
Uma grande discussão é travada em relação à necessidade de motivação no ato administrativo. Alguns estudiosos entendem que é obrigatória; outros, que a obrigatoriedade se circunscreve apenas aos atos vinculados, como defende Di Pietro e Hely Lopes Meireles. Já Hugo de Brito Machado se posiciona em sentido contrário, tendo, inclusive, publicado um artigo a respeito intitulado “Motivação dos atos administrativos e o interesse público”, no qual defende que todo e qualquer ato administrativo deve ser motivado, porque somente assim se pode fazer efetivo o controle jurisdicional da Administração Pública, corroborando o pensamento de Bandeira de Mello. Para Carvalho Filho, no entanto, defende que nos atos discricionários, por haver mais subjetivismo, há uma maior necessidade de motivação nesses atos para que haja a sindicabilidade da congruência entre a sua justificativa e a realidade fática apresentada. Já nos atos vinculados, a lei já predetermina os seus elementos, havendo apenas a necessidade de confronto dos motivos apresentados no ato com os motivos legais predeterminados. A corrente majoritária no Brasil defende que os atos meramente ordinatórios não precisam ser motivados, mas apenas há a exigência para os atos que tem conteúdo decisório, os quais vão interferir na liberdade das pessoas, nos seus direitos fundamentais, que é o que pode ser visto no art. 50 da Lei 9.784/99.
Há de se ressaltar que, acima, estamos falando de motivação, oque é diferente de motivo. Motivo, como visto, é a situação de fato, enquanto a motivação, como sintetiza Cretella Jr., é a justificativa do pronunciamento tomado. Dito isso, a motivação	 exprime de modo expresso e textual todas as situações de fato que levaram o agente à manifestação de vontade. Assim, quando falamos da necessidade ou não da motivação, estamos dizendo que um ato seria inválido pela falta de justificativa dentro do texto do ato	. Não é uma mera falta de justificativa. Neste caso, o que ocorreria seria a ofensa à legalidade por fata de motivo. Isso porque o motivo pode ser encontrado fora do ato. Pontua-se, no entanto, que essa distinção é extremamente formal, e que há quem defende que deveria ser abandonada, como o próprio Carvalho Filho.
Este defende, ainda, que a motivação não deveria ser obrigatória, seja por falta de previsão constitucional, seja por falta de norma legal que o expresse. A Lei 9.784/99, por exemplo, exige que determinados atos administrativos devem ser motivados. Nesse sentido, os que ali não estiverem presentes careceriam dessa exigência. Os que advogam a tese da obrigatoriedade, por sua vez, invocam o art. 93, X, da CF, segundo o qual “as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros”.
* A “Teoria dos motivos determinantes”, desenvolvida no Direito Francês, baseia-se no princípio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade. Se o motivo se conceitua como a própria situação de fato que impele a vontade do administrador, a inexistência dessa situação provoca a invalidação do ato. O ato administrativo pode ser ilegal porque os motivos alegados pelo autor não existiram, na realidade, ou não têm o caráter jurídico que o autor lhes emprestou; é a ilegalidade por inexistência material ou jurídica dos motivos (considerada, ainda, erro de fato ou de direito). Até mesmo nos atos que não se exige a expressa motivação, esta, se existir, passa a vincular o agente aos termos em que foi mencionada. Relaciona-se, também, com a necessidade de que o motivo esteja em consonância com os resultados obtidos com o ato.
Por fim, defende-se, ainda, a necessidade de congruência entre o motivo e o resultado do ato, ou seja, aos fins a que se destina. Isso porque os motivos devem aparecer como premissas de onde se extraia logicamente a conclusão, que é a decisão. Essa necessidade aparece no art. 2º, p. ún., d, da Lei nº 4.717/1965, que regula a ação popular. Aquele dispõe que “a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”. Desse modo, a inexistência de motivo se dá tanto quando a matéria de fato ou de direito é materialmente inexistente, como, também, quando há a incongruência entre o motivo e o resultado do ato. Dito isso, o ato administrativo é nulo quando o motivo se encontrar dissociado da situação de direito ou de fato que determinou a sua realização. A vinculação dos motivos à finalidade do ato é representada pela teoria dos motivos determinantes.
A finalidade é o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse público. Isso porque o intuito da atividade do administrador público deve ser o bem comum. O desrespeito ao interesse público constitui abuso de poder sob a forma de desvio de finalidade, além de ofender o princípio da impessoalidade e da moralidade administrativa. A finalidade está relacionada, também, à competência do agente, eis que quando a lei define a sua competência, está vinculando a finalidade a ser perseguida pelo agente.
* Mérito administrativo: Em certos atos, a lei permite ao agente proceder a uma avaliação de conduta, ponderando os aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática do ato. Esses aspectos que suscitam tal ponderação é que constituem o mérito administrativo. A identificação, na prática do ato administrativo, de determinados fatores que pressupõem a valoração do administrador e seu processo de escolha.
Em síntese, são os seguintes os elementos do ato administrativo: a competência, a finalidade, a forma, o motivo, e o objeto. Em qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionário, os três primeiros requisitos serão de observância obrigatória, ou seja, sempre serão vinculados.
Classificação do Ato Administrativo (Utilizei a classificação de Matheus Carvalho)
* Larissa Medeiros não costuma cobrar em prova.
1. Quanto ao grau de liberdade, os atos se dividem em vinculados e discricionários.
Os atos vinculados são aqueles definidos em lei que não confere ao agente público qualquer margem de escolha. A lei, assim, regulamenta a edição do ato, dispondo acerca de seus elementos, critérios objetivos, com a intenção de perseguir o interesse público. Preenchidos esses requisitos, o agente público tem o dever de praticar o ato, não podendo se eximir de sua responsabilidade. Dito isso, não é dada ao agente a liberdade de apreciação da conduta, devendo haver apenas a averiguação de conformidade entre o ato e a lei. De modo diverso sucede nos atos discricionários. Não obstante estejam regulamentados em lei, esta admite a análise de pressupostos subjetivos por parte do agente estatal. Há, assim, uma margem de escolha em relação à forma ou momento de atuação, por exemplo. Não é, no entanto, uma liberdade total, eis que a discricionariedade também se funda na lei. Por esse motivo, é inafastável a finalidade do ato prevista, ainda que seja discricionário. A valoração incidirá sobre o motivo e o objeto do ato, que resulta, na atividade discricionária, da liberdade de escolha entre alternativas igualmente justas.
2. Quanto à formação, os atos administrativos podem ser divididos em simples, complexos ou compostos (ou “critério da intervenção da Vontade Administrativa”).
Essa classificação encontra algumas divergências doutrinárias, eis que se trata de matéria com caráter eminentemente teórico. O ato simples seria aquele que, para a sua formação, depende de vontade de um único órgão, ainda que se trate de órgão colegiado (ato simples coletivo). A manifestação desse órgão, desse modo, torna o ato perfeito, tratando-se de uma vontade unitária. Já o ato composto dependeria de mais de uma manifestação de vontade. Nesse caso, os atos seriam compostos por uma vontade principal (ato principal) e a vontade que ratifica esta (ato acessório). É o caso de um ato administrativo que necessita de um visto ou homologação de outra autoridade, que verifica se a primeira vontade foi emitida de forma válida. Essa segunda vontade, repita-se, é acessória: depende da vontade principal. Assim, não são vontades autônomas, são vontades múltiplas. Desse modo, Carvalho Filho diz que há uma vontade autônoma (principal) e as demais são meramente instrumentais, que se limitam à verificação da legitimidade do ato de conteúdo próprio. Os atos compostos não se confundem com o processo administrativo, eis que neste se desenvolvem vários atos para um provimento final decorrente de uma única manifestação de vontade. O ato complexo, por sua vez, é formado pela soma de vontades de órgãos públicos independentes, em mesmo nível hierárquico, de forma que tenham a mesma forma, não havendo uma relação de dependência entre um ou outro. Há, logo, vontades manifestadas independentes para a formação de um único ato. Como exemplo, temos a investidura do Ministro do STF, que se inicia pela escolha do Presidente da República; passa pelo Senado, e culmina com a nomeação.
* Atenção: Di Pietro entende de modo diverso a conceituação de atos compostos e complexos. Ainda que faça a distinção, ela entende que a nomeação de uma autoridade, como o Procurador-Geral da República, por exemplo, sendo precedida de aprovação do Senado, seria um ato composto, o que, para Carvalho Filho, seria, na verdade, um ato complexo. O STF também entende ser complexo.3. Quanto aos destinatários, os atos podem ser gerais ou individuais.
Os atos gerais são aqueles que se referem a uma quantidade indeterminada de pessoas, com caráter abstrato e impessoal. Não se destina a pessoas específicas, mas descreve uma situação de fato, tornando todos aqueles que se enquadram nessa situação obedientes aos termos expostos no ato. São, por esse motivo, também denominados de “atos normativos”, eis que se dão a partir de regulamentos e instruções normativas, por exemplo	. Dependem, ainda, de publicação para que estejam aptos a produzir efeitos. Por trazerem em si esse aspecto de generalidade, abstração e impessoalidade, são considerados de natureza legislativa e, em alguns casos, podem se submeter ao controle de constitucionalidade (art. 102, I, “a”, da CF). Já os atos individuais ou concretos se referem a determinados indivíduos, estes especificados no próprio ato, ainda que coletivamente. Tais atos preordenam a regular situações jurídicas concretas, individualizando os seus destinatários. Costuma-se, ainda, a dividir os atos individuais em múltiplos (que se referem a mais de um destinatário que ficarão sujeitos às disposições do ato) e atos singulares (que se destinam a um único sujeito definido na conduta). Os atos individuais podem ser impugnados diretamente pelos interessados quanto à legalidade, quer seja na via administrativa ou na via judiciária. (qual o meio de impugnação do ato geral/normativo?).
4. Quanto ao objeto, os aos podem ser atos de império, de expediente ou atos de gestão (ou “critérios das prerrogativas”).
Consiste em uma classificação histórica da França e atualmente é superada. É trazida a título de conhecimento. Os atos de império seriam aqueles propriamente administrativos, nos quais a Administração atua com a prerrogativa de Poder Público, valendo-se da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Já os atos de gestão são os atos executados pelo Poder Público como se fosse particular, isto é, sem as prerrogativas de Estado, atuando a Administração em situação de igualdade com o particular. Em tais casos, a atividade é regida pelas regras de direito privado, pois ali está enquanto gestor da coisa pública. Não há, assim, o poder de coerção que existe nos atos de império. Matheus Carvalho traz, nessa classificação, o conceito de atos de expediente, os quais se diferenciariam por serem executados visando a dar andamento à atividade administrativa, sem configurar propriamente uma vontade do Estado, mas sim a execução de condutas previamente definidas, como ocorre com o despacho que encaminha o processo administrativo para julgamento.
5. Quando à estrutura, os atos podem ser concretos ou abstratos.
É uma classificação trazida por Matheus Carvalho e que não aparece em Carvalho Filho, por exemplo. Os atos concretos são os que tem por fito resolver uma situação específica, não perdurando após a prática e execução da conduta; enquanto os atos abstratos são aqueles que definem uma regra genérica que deverá ser aplicada sempre que a situação descrita ocorrer. Nesse caso, a conduta estatal tem efeitos permanentes.
6. Quanto aos efeitos, os atos se dividem em constitutivos, declaratórios e enunciativos.
Esse critério leva em consideração os tipos de efeitos que os atos administrativos podem produzir. Podem ser constitutivos, declaratórios e enunciativos. Os atos constitutivos são aqueles que alteram uma relação jurídica, criando, modificando ou extinguindo direitos. Os atos declaratórios, por sua vez, são os que apenas declaram uma situação preexistente. Já os enunciativos indicam juízos de valor, dependendo, portanto, de outros atos de caráter decisório. É o que acontece com os pareceres.
7. Quanto aos resultados na esfera jurídica, os atos podem ser ampliativos ou restritivos.
Os atos ampliativos são os que atribuem direitos e deveres aos seus destinatários, normalmente concedendo vantagens previamente requeridas pelo interessado. Já os atos restritivos são os atos que impõem obrigações ou aplicam penalidades aos destinatários, como é o caso da multa de trânsito.
8. Quanto ao seu alcance, os atos administrativos podem ser internos ou externos.
Os atos internos são aqueles que produzem efeitos dentro da Administração Pública responsável por sua edição, não atingindo pessoas estranhas à organização administrativa interna. Como regra, não dependem da publicação oficial, haja vista estarem restritos à estrutura orgânica da entidade. Os atos externos produzem efeitos em relação aos administrados, estranhos à estrutura da Administração Pública, dependendo, por esse motivo, de publicação em órgão oficial.
Espécies de Atos Administrativos (Utilizei a classificação de Hely Lopes Meirelles e Matheus Carvalho) 
As espécies de atos administrativos não estão definidas em lei com critérios objetivos, o que enseja algumas divergências doutrinárias. A mais comum é a classificação que toma por base os efeitos deste ato no mundo jurídico.
1. Atos normativos
Os atos normativos são atos gerais e abstratos que geram obrigações a uma quantidade indeterminada de pessoas, dentro dos limites da lei, ensejando a produção de normas gerais, estas inferiores aos comandos legais. É decorrência do poder normativo do Estado, e visam a execução das leis. As espécies encontradas são: regulamento, aviso, instrução normativa, regimento, deliberações e resolução.
A principal espécie de ato normativo é o regulamento, os quais são atos privativos do Poder Executivo conforme prevê o art. 84, IV, da CF. A doutrina divide os regulamentos em executivos, quando editados para a fiel execução da lei, e regulamentos autônomos, quando atuam substituindo a lei e tem o condão de inovar o ordenamento jurídico. Alguns doutrinadores entendiam pela impossibilidade dos regulamentos autônomos. Atualmente, com a Emenda Constitucional nº 32, de 2001, passou-se a estabelecer, no art. 84, a possibilidade de regulamento autônomo em duas hipóteses: determinar a extinção de cargo público vago e tratar da organização administrativa, desde que não implique em aumento de despesas e não crie órgãos públicos. Seriam, assim, as duas únicas hipóteses de regulamento autônomo constitucionalmente permitido.
A despeito de serem exteriorizados através de forma própria, constituem apêndices de outros atos, mais comumente de decretos (embora nem sempre). Esses atos é que os colocam em vigência. Trata-se, no entanto, de atos diversos – um é o regulamento e outro é o ato administrativo que o põe em vigor no mundo jurídico. Os regulamentos são atos dependentes e, por isso, não têm força própria que os impulsione para a vigência (vale dizer: dependem de outro ato como instrumento para que possam vigorar).
* A seguinte assertiva foi considerada incorreta: “O decreto, como espécie de ato administrativo, confunde-se com o regulamento, de maneira que não pode haver decreto sem regulamento, nem o regulamento sem o decreto respectivo”. Isso porque as expressões decreto e regulamento não se confundem. Enquanto o decreto é a forma, o regulamento é o conteúdo. É viável a existência de decreto sem regulamento, tal como ocorre no caso em que o decreto tem efeitos individuais ou concretos, conforme mencionado anteriormente (ex,: decreto expropriatório). Por outro lado, pode haver regulamento sem decreto, quando o conteúdo genérico e abstrato é veiculado por outro ato administrativo (ex.resoluções).
2. Atos ordinatórios
Consistem nos atos de ordenação e organização interna que decorrem do poder hierárquico. Esses atos se aplicam internamente aos órgãos pertencentes à estrutura administrativa, não atingindo terceiros alheios à estrutura do Estado. Logo, são sempre destinados a produzir efeitos somente no âmbito da Administração Pública. Esses atos internos não geram direito adquirido a seus destinatários. São eles: portarias, circulares, ordens de serviço, despacho, memorando e ofício.
3. Atos negociais
São aqueles por meio dos quais a administração concede direitos pleiteados por particulares. Na hipótese, o particularformaliza um requerimento de determinado benefício perante a Administração, que enseja a manifestação de vontade do ente estatal que coincide com o interesse do particular. Não consiste, como pode parecer, em um contrato administrativo. Trata-se, na verdade,, de um ato unilateral da Administração Pública, que não gera imperatividade ou coercibilidade justamente pela coincidência do interesse com o do particular. Pode-se elencar seis tipos de atos negociais, sendo que todos eles são formalizados por meio de alvará: a autorização, a permissão, a licença, a admissão, a aprovação e a homologação.
4. Atos enunciativos
São os atos que estabelecem opiniões e conclusões do ente estatal, ou e que verificam e atestam situação de fato ocorrida que afete a atuação estatal. Para alguns doutrinadores, por não manifestar vontade do ente público, não seria efetivamente um ato administrativo. Consistem, assim, em fatos administrativos que não estão sujeitos à análise de mérito ou legalidade, não produzindo efeitos imediatos. São eles: atestado, certidão, apostila ou averbação, e o parecer.
5. Atos punitivos
São os atos por meio dos quais o Poder Público determina a aplicação de sanções, em face do cometimento de infrações administrativas pelos servidores públicos ou por particulares. Assim, pode tanto ser decorrência do Poder Disciplinar como do Poder de Polícia. Por restringirem a esfera jurídica dos particulares, devem ser antecedidos de processo administrativo regular, em que sejam respeitadas as garantias do contraditório e da ampla defesa.
* Costuma se cobrar especificamente, em concursos, cada espécie de ato administrativo e suas características detalhadas. 
Vícios dos Atos Administrativos (Invalidação ou anulação) e sua extinção
Ler texto “Preservação dos efeitos dos atos administrativos viciados”, de Jacinto Arruda Câmara.
Indicação de livro “Dever de convalidação e de invalidação” (Weida Zancaner).
Para esse tema, é essencial que se faça uma distinção entre a nulidade no direito privado e a nulidade no direito público. No Direito Privado, quando se fala em invalidação do ato, tem-se a necessidade de tutelar um direito individual. No âmbito do Direito Administrativo, o que se tem, por outro lado, é um somatório de interesses. Quando um ato viola a norma jurídica, o interesse público é quem foi violado. Por causa dessa distinção, não se pode importar a teoria das nulidades do Direito Civil para o Direito Administrativo. Quando se fala em vício no âmbito do Direito Administrativo, está diretamente relacionado aos elementos do ato administrativo.
A Invalidação
Por esse motivo, há, no Direito Administrativo, uma “Teoria das Nulidades” própria. A adaptabilidade ou não da teoria das nulidades ao Direito Administrativo provocou uma fusão doutrinária. De um lado, há a teoria monista, que defende a inaplicabilidade das nulidades ao Direito Administrativo, eis entendem que o ato é nulo ou válido, de modo que um vício de legalidade enseja todos os efeitos que emanam de um ato nulo. Já a teoria dualista defende que os atos administrativos podem ser nulos ou anuláveis, de acordo com a maior ou menor gravidade do vício. Carvalho Filho se perfilha à segunda teoria.
Há, também, uma diferenciação em relação aos autores que utilizam a nomenclatura “invalidação” e os que utilizam a nomenclatura “anulação” do ato administrativo. Bandeira de Mello e Carvalho Filho adotam o termo “invalidação”, para significar qualquer desconformidade do ato com as normas reguladoras. Invalidação, assim, abrange tanto a anulabilidade como a nulidade do ato administrativo.
A invalidação, assim, é a “forma de desfazimento do ato administrativo em virtude da existência de vício de legalidade”, sendo este o pressuposto da invalidação. O ato administrativo que não observa seus requisitos de validade não pode produzir os seus efeitos, regra geral. Como visto, o vício está relacionado aos elementos do ato administrativo. Assim, pode decorrer da competência, da finalidade, da forma, do objeto, e do motivo.
Quanto à competência, o vício decorre da inadequação entre a conduta e as atribuições do agente, seja porque refoge do círculo de suas atribuições (excesso de poder), seja porque o sujeito não é funcionário público (usurpação de função). No elemento finalidade, o vício consiste na prática do ato direcionado a interesse privado (desvio de finalidade). Já no vício de forma, tem-se a inobservância ou omissão do meio de exteriorização exigido pelo ato, ou que não atende ao procedimento previsto pela lei como necessário.
No que toca o elemento motivo, o vício pode ocorrer de três modos: inexistência de fundamento para o ato, fundamento falso/incompatível com a verdade real, e fundamento desconexo com o objetivo pretendido pela a Administração. A Lei nº 4.717/65, no entanto, apenas faz referencia à inexistência dos motivos (art. 2º, p. ún., “d”). Já em relação ao vício no objeto, este consiste na prática do ato dotado de conteúdo diverso do que a lei autoriza ou determina. Há vício se o objeto é ilícito, impossível ou indeterminável (material ou juridicamente impossível). 
O ato inválido é aquele que contém vício de legalidade. Este pode ter a sua invalidação processada tanto pelo Judiciário, como pela própria Administração, como já foi sumulado pelo STF em suas Súmulas nº 346 e 473. Essas vias invalidam todos os tipos de atos administrativos, quer sejam vinculados ou discricionários. No que tange a primeira hipótese, a Constituição Federal prevê hipóteses em que se pode encontrar suporte da garantira de ser levado ao Judiciário questionamento sobre os atos administrativos ilegais. Tais hipóteses são: o mandado de segurança (art. 5º, LXIX), a ação popular (art. 5º, LXIII), a ação civil pública (art. 129, III) e, sobretudo, o princípio da inafastabilidade da jurisdição, consagrado no art. 5º, XXXV. Além disso, a Lei nº 11.417/2006, em seu art. 7º, a qual instituiu o regime das súmulas vinculantes, prevê que em caso de ato administrativo que contrarie enunciado de súmula vinculante, ou lhe neguem vigência, este ato pode ser reclamado ao próprio STF para que seja anulado, desde que haja o esgotamento das vias administrativas (hipótese da reclamação constitucional).
Por outro lado, a Administração Pública pode invalidar os seus próprios atos. Isso porque é dotada do poder de autotutela, que enseja o seu dever de fazê-lo. Essa questão de haver ou não o dever da Administração Pública de invalidar o seu ato gera polêmica. Para uns, haverá sempre a obrigatoriedade de fazê-lo. Para outros, há a faculdade de optar pela invalidação ou pela manutenção, se nesse caso houver a prevalência do interesse público sobre o da invalidação dos atos, como traz Seabra Fagundes em sua obra “Controle dos atos administrativos”.[3: A autotutela se caracteriza pela iniciativa de ação atribuída aos próprios órgãos administrativos, sem que seja necessário o requerimento. Modernamente, no entanto, tem prosperado o pensamento de que, em certas circunstâncias, não pode ser exercida a autotutela de ofício em toda a sua plenitude, para que se evite condutas autoritárias e ilegais, exigindo-se que se confira aos interessados o direito ao contraditório. Isso mitigou a Súmula 473 do STF, que atualmente não mais tem caráter absoluto.]
Para Carvalho Filho, a regra geral deve ser no sentido de que a Administração Pública, em face de ato contaminado por vício de legalidade, deve anulá-lo, eis que é regida pelo princípio da legalidade. Por outro lado, sendo uma regra geral, deve-se reconhecer as circunstâncias especiais nas quais podem surgir situações em que a Administração é conduzida a manter o ato inválido. Essa, no entanto, não deve ser uma escolha discricionária do administrador, mas a única conduta juridicamente viável terá que ser a de não invalidar o ato e deixá-lo subsistir produzindo efeitos. Essas situações são, assim, limitações ao poder de invalidar, e se dão sob duas formas: decurso do tempo e consolidação dos efeitos produzidos.
Isso porque o decurso do tempoestabiliza situações fáticas transformando-as em situações jurídicas. Além disso, impor uma limitação temporal é necessário em razão da segurança jurídica. Assim, estão nessa discussão as hipóteses de prescrição e decadência. A outra limitação se dá quando as consequências jurídicas do ato gerarem tal consolidação fática que a manutenção do ato atenderá mais ao interesse público do que a invalidação. Alguns autores denominam de “teoria do fato consumado”, dentro do Direito Administrativo. A invalidação provoca efeitos ex tunc, fulminando o que já ocorreu, no sentido de que se negam hoje os efeitos de ontem, como leciona Bandeira de Mello. A decretação da invalidade de um ato administrativo, assim, atinge a sua edição.
A Lei nº 9.784/99, que dispõe sobre o processo administrativo na Administração Federal, limitou a ação administrativa de anulação de atos administrativos, estabelecendo que o direito da Administração de anular atos que tenham produzido efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data da prática do ato, ressalvada, entretanto, a ocorrência de comprovada má-fé. Tendo havido má-fé do beneficiário ou da Administração, o prazo seria o mesmo de cinco anos, iniciando-se, porém, a contagem a partir da ciência do ato lesivo. Ressalta-se que tal opção é no âmbito da Administração Federal, restando aos estados legislarem acerca da prescrição no âmbito da Administração Estadual. Em Pernambuco, estabelece-se o prazo de dez anos para a decadência do direito de ação.[4: Em relação ao novo prazo, há entendimento no sentido de que o termo a quo de sua contagem ocorre a partir da data da publicação da lei nova – no plano federal, a Lei nº 9.784/1999 – quando se trata de atos administrativos praticados em data anterior à sua vigência. Há divergência pela doutrina acerca desse entendimento, como o próprio Carvalho Filho. ]
A convalidação
Diante do exposto, ao se deparar com um ato administrativo com vício de legalidade, este pode ser nulo ou anulável (adotando a teoria dualista). Os atos inconvalidáveis são nulos, enquanto os atos convalidáveis são anuláveis. A invalidação do ato ocorre sempre que não for possível sanar o vício contido, como foi discutido. Por outro lado, diante de um vício sanável, o ato viciado poderá ser aproveitado. 
Edilson Nobre, em seu texto, resgata a teoria de Seabra Fagundes ao dizer que quando você imagina as nulidades no direito civil, o que se quer preservar declarando a nulidade daquele ato é o equilíbrio individual (interesse particular), mas no campo do direito administrativo, quando se anula um ato, o que se deseja é restaurar o interesse público. Por força desse interesse público é possível manter situações que normalmente seriam ilegais e ensejariam a nulidade. Em outras palavras, Seabra diz a afronta a lei em si, no ato administrativo, considerando-se separadamente, sempre será entendida como prejudicial ao interesse público, mas quando confrontada com as circunstâncias que gravitam em torno do caso concreto pode não ser.	
A convalidação, por esse motivo, é também denominada por alguns autores de aperfeiçoamento ou sanatória, sendo o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-los no todo ou em parte e, com isso, produzir efeitos práticos no exercício da Administração Pública. Por essa razão, o ato que convalida tem efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário. Por analogia, possui o mesmo prazo para a invalidação. Em relação aos elementos do ato administrativo, são passíveis de convalidação quando o vício for estiver na forma ou na competência. Entretanto, isso não é absoluto. Se houver uma forma prevista que é indispensável à finalidade do ato, não é convalidável. Ainda nessa discussão, se houver um vício quanto ao objeto ou ao conteúdo, e nesse ato administrativo houver mais de uma providência administrativa, seria possível suprimir ou alterar alguma providência eivada de vício, e aproveitas as demais providências. Contudo, se o objeto ou conteúdo do ato for único, não haverá como saná-lo: a correção será necessária por ato de anulação.
Pode-se dar a convalidação por três formas: ratificação, reforma e conversão. Na primeira, o órgão competente sana o vício existente suprindo a ilegalidade que o vicia. É apropriada para convalidar atos inquinados de vícios extrínsecos, como a competência e a forma, não se aplicando, contudo, ao motivo, ao objeto e à finalidade. Na segunda, admite-se que novo ato suprima a parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. Por fim, na terceira, depois de retirar a parte inválida do ato anterior, a Administração Pública processa a sua substituição por uma nova parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma nova parte, nascida esta com o ato de aproveitamento. Assemelha-se, assim, à reforma.
Weida Zancaner defende que se o vício é sanável, há um dever de convalidar. O vício de competência é sanável, mas se o ato foi praticado no exercício de competência discricionária, se houver um vício quanto à competência do agente que o praticou, Weida diz que não há um dever de convalidar porque o juízo de competência que aconteceu o agente verdadeiramente competente poderia ter outro juízo.
A Revogação
Na revogação, diferentemente da invalidação, o ato é perfeitamente válido. Ocorre que há uma inoportunidade/inconveniência em sua manutenção, por algum motivo. Dito isso, a revogação é o instrumento jurídico através do qual a Administração Pública promove a retirada de um ato administrativo por razões de conveniência e oportunidade. Esse juízo de oportunidade e conveniência, no entanto, é exclusivo da Administração Pública, não podendo ser suscitado pelo Judiciário. Isso porque o pressuposto do instituto da revogação é o interesse público, que deve ser mencionado pela Administração. Consiste, assim, em um poder discricionário dado à Administração. Sendo um poder discricionário, essa discricionariedade que conduz o ato à revogação se correlaciona com a que inspira o ato. Dito isso, como regra, são suscetíveis de revogação os atos discricionários. Por atingir atos válidos, os efeitos da revogação devem ser ex nunc, ou seja, a partir de sua vigência, de modo que os efeitos já produzidos pelo ato revogado devem ser respeitados.
Este poder de revogação, no entanto, não é ilimitado. Há determinadas situações jurídicas que não rendem ensejo à revogação, seja pela própria natureza do ato ou pelos efeitos que produziu na ordem jurídica. 	Dito isso, são insuscetíveis de revogação: os atos que exauriram os seus efeitos; os atos vinculados; os atos que geram direitos adquiridos, garantidos por preceito constitucional; os atos integrativos de um procedimento administrativo, por ocorrer a preclusão do ato anterior pela prática do ato sucessivo; e, por fim, os denominados meros atos administrativos, como pareceres, certidões e atestados.
Nessa discussão, entra em jogo a possibilidade da revogação da revogação. De início, há de se pontuar que o ato da revogação é definitivo, isto é, ao atingir o seu objetivo, exaure-se. Com o ato revogador, assim, desaparece do mundo jurídico o ato revogado. Há quem entenda que a só revogação não terá o efeito de repristinar o ato revogado, porque a isso se opõe o art. 2º, § 3º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, conquanto destinada a norma às leis revogada e revogadora. De outro lado, quando a Administração, no próprio ato em que revoga o ato que revogou o ato primeiro, manifesta-se com a intenção de restaurar a vigência do ato revogado, há um novo ato administrativo. Esse terceiro ato tem caráter de ato novo, e, por tal motivo, não podem ser aproveitados os efeitos anteriores, isto é, aqueles produzidos no momento em que vigorava o ato revogador. Sua vigência, assim, não alcança o período em que vigorava o ato de revogação do primeiro dos atos.
Perguntas:
Quando eu delego a competência, eu tenhoresponsabilidade sobre o ato realizado para quem eu deleguei?
A Lei 9.784/99, em seu art. 13, §3º, dispõe que “as decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado”.
Determinado servidor público requereu a aposentadoria voluntária, a qual foi deferida. O ato de aposentadoria foi publicado no Diário Oficial. Posteriormente, o servidor requereu a desistência da aposentadoria, sob o fundamento de que o ato de aposentadoria é um ato complexo, que depende do registro no Tribunal de Contas, o que ainda não teria acontecido. É possível a desistência sob essa alegação?
A Súmula Vinculante nº 3, do STF, diz que “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. Assim, o ato de aposentadoria é um ato complexo que se aperfeiçoa com o registro perante o TCU. Esse tipo de ato depende da manifestação de dois órgãos sem hierarquia entre eles: sem elas, ele inexiste.
Processo Administrativo (Aspectos gerais da Lei 9.784/99)
Indicação de livro: “Processo Administrativo” (Sérgio Ferraz)
A Lei 9.784/99 estabelece normas gerais de processo administrativo. Demorou-se a ter essa lei, reflexo de uma Administração Pública autoritária, que não tinha seu processo regulamentado, havendo apenas algumas leis esparsas. Nessa legislação, não se entra no mérito da diferenciação entre processo e procedimento. Os doutrinadores dizem que a lei veio para regular os atos decisórios da Administração Pública, visando à proteção do particular, regulando o agir da Administração, prevendo um devido processo legal. Essa lei veio tarde, considerando-se que o art. 5º, LV, da CF, já previa a necessidade do devido processo legal no âmbito dos processos da Administração Pública. Essa lei é aplicada subsidiriariamente caso haja uma lei específica acerca de determinado procedimento, como ocorrei na Lei de Licitação. Há, ainda, alguns precedentes que invocam essa Legislação Federal para servir de parâmetro para a Administração Pública estadual e municipal, quando não houver uma lei que regulamente o processo administrativo no âmbito desse estado ou município.
Conceito
De acordo com Carvalho Filho, o processo administrativo nada mais é do que uma sequência ordenada de atos e atividades para que seja produzida a vontade final da Administração. Destinam-se a um resultado que é a prática de um ato administrativo. É, assim, um instrumento que regula a atividade decisória da Administração. Tanto quanto o processo judicial, que visa a uma decisão, o processo administrativo tem igualmente objetivo certo, no caso a prática de ato administrativo final. O processo administrativo, diferenciando-se do processo judicial, implica o desempenho de atividade administrativa, nem sempre se verificando qualquer tipo de conflito. Ademais, a relação é bilateral, porque, quando há conflito, de um lado está o particular e de outro o Estado, a este incumbindo decidir a questão; o Estado é parte e juiz.
No Direito brasileiro, não há sistematização uniforme para o processo administrativo, como existe para o processo judicial. Por isso, não se pode esperar uma rigidez absoluta para os processos administrativos. Ao se editar a Lei nº 9.784, de 29.1.1999, estabelecendo as regras para o processo administrativo e instituindo um sistema normativo, teve-se por fim obter uniformidade nos diversos expedientes que tramitam nos órgãos administrativos. A disciplina encontrada nessa lei é aplicável no âmbito da Administração direta e indireta e também aos órgãos administrativos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União.
Sempre que há a referência a um processo, certamente haverá a menção a algo que é pretendido, ao fim a que se destina, a um objeto. Esse é o conteúdo do processo, os efeitos aos quais ele se propõe, assim como temos no ato administrativo. Temos, enquanto objeto genérico, um processo legislativo, um processo judicial e um processo administrativo: a produção de lei, a produção de uma sentença judicial e a produção do ato administrativo. Mas, em relação aos objetos específicos do procedimento, tem-se as providências especiais que a Administração pretende adotar por meio do ato administrativo final. Há, assim, processos com objeto de mera tramitação, de controle, punitivo, contratual, revisional ou de outorga de direitos.
Princípios
O processo administrativo é regido por todos os princípios da Administração Pública em geral, mas há princípios específicos que se relacionam com essa atividade. O princípio do devido processo legal é um dos mais relevantes quando se trata de examinar os efeitos da relação jurídica entre o Estado e os administrados. Em relação ao processo administrativo, o princípio do devido processo legal tem sentido claro: em todo o processo administrativo devem ser respeitadas as normas legais que o regulam.
O princípio da oficialidade significa que a iniciativa da instauração e do desenvolvimento do processo administrativo compete à própria Administração. Neste ponto, há flagrante diferença com o processo judicial. A Administração pode instaurar e impulsionar, de ofício, o processo e não depende da vontade do interessado. Trata-se de responsabilidade administrativa e se relaciona com o princípio da autotutela.
O princípio do contraditório e da ampla defesa está esculpido no art. 5º, LV, da CF. O mandamento constitucional abrange processos judiciais e administrativos. É necessário, todavia, que haja litígio, ou seja, interesses conflituosos suscetíveis de apreciação e decisão. Portanto, a incidência da norma recai efetivamente sobre os processos administrativos litigiosos. A representação constitui uma faculdade outorgada ao acusado, haja vista que este pode atuar por si mesmo, elaborando a sua defesa e acompanhando o processo. Nessa linha, entendeu o STF não ser ofensiva à Constituição a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar, entendimento sumulado pela Súmula Vinculante nº5.
Em geral, a jurisprudência e a doutrina não se preocupam em distinguir esses dois princípios, mas se a Constituição Federal tratou com duas expressões diferentes, é porque ela quis distingui-las. A ampla defesa é o princípio mais abrangente, que inclui o contraditório. O contraditório é justamente contradizer as alegações da outra parte. Todavia, para isso, você precisa ter acesso aos autos, tomar conhecimento do que se está sendo produzido, motivo pelo qual depende da ampla defesa, a qual garante a informação e a manifestação acerca das informações contidas, bem como a produção de provas e os meios de impugnação.
O princípio da publicidade é consagrado pela Constituição Federal em seu art. 37, caput, que importa o dever do Estado de dar a maior divulgação possível aos atos que pratica. É o dever de transparência das atividades administrativas. Em relação aos processos administrativos, o princípio está a indicar que os indivíduos têm direito de acesso aos referidos processos, desde que apontem algum interesse publico a ser preservado (o direito material discutido no processo não necessita ser da pessoa).
Diante disso, há um dever do Estado de dar publicidade aos atos que pratica. O Poder Público administra o interesse público, do qual não é dono. Portanto, se pertence à coletividade, o Poder público tem que dar satisfação do que faz. Esse princípio é refletido não só na formalização de um meio de divulgação/imprensa dos atos administrativos. A publicidade se reflete no acesso ao processo, bem como haver a certificação das informações ali contidas.
O informalismo procedimental significa que, no silêncio da lei ou de atos regulamentares, não há para o administrador a obrigação de adotar excessivo rigor na tramitação dos processos administrativos, tal como ocorre, por exemplo, nos processos judiciais. O queé importante nesse princípio é que os órgãos administrativos compatibilizem os trâmites do processo administrativo com o objeto a que é destinado. Aqui, observa-se que a vinculação e o princípio da legalidade incidem de forma relativa, mitigada.
O princípio da verdade material/ real autoriza o administrador a perseguir a verdade real, ou seja, aquela que resulta efetivamente dos fatos que a constituíram, diferentemente dos processos judiciais, onde prevalece a verdade material. Nesse sentido, o próprio administrador pode buscar as provas para chegar à sua conclusão e para que o processo administrativo sirva realmente para alcançar a verdade incontestável, e não apenas a que ressai de um procedimento meramente formal. Deve, assim, a Administração satisfazer o interesse público pela conclusão calcada na verdade real, tem prevalência sobre o interesse do particular.
O processo administrativo federal deve observar os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público, gratuidade e eficiência. Tudo isso por força do que prevê a Lei 9.784/99. Essa lei previu, também, uma série de critérios em seu art. 2º que, na verdade, nada mais são do que padrões a serem observados pelas autoridades nos processos administrativos. Esses critérios também são considerados princípios a serem seguidos pela Administração Pública Federal.
Direitos e deveres do administrado
Na Lei 8.666/93, há a previsão de que a parte tenha a possibilidade de ser representada por um procurador. Isso, no entanto, não constitui uma obrigação, mas, sim, uma faculdade. Essa possibilidade de atuar no processo sem advogado e decorrência do princípio do informalismo, mas se trata de regra geral, podendo a lei exigir a representação, caso em que a inobservância implicará em nulidade do processo. Além disso, permite-se ao administrado formular alegações e apresentar documentos até o momento da decisão, em decorrência direta do princípio da verdade material. Os direitos e deveres do administrado estão nos arts. 3º e 4º da Lei 8.666/93.
Fases do processo administrativo
1. Instauração
A instauração do processo administrativo pode ser feita de ofício ou por provocação/requerimento do interessado. Esse requerimento precisa observar os requisitos do art. 6º da Lei 9.784/99. São necessários alguns aspectos relativos à formalização dos requerimentos, devendo identificar-se os órgãos a que se dirigem, a identificação completa do requerente e a exposição completa dos fatos e fundamentos do pleito. Essa instauração por provocação merece uma observação, qual seja a admissão, pela lei, que uma pluralidade de interessados formule em um único requerimento os seus pedidos, quando estes tiverem conteúdo e fundamentos idênticos, salvo preceito legal em contrário. O requerimento corresponde a uma petição inicial de um processo civil e, por isso, deve observar alguns requisitos, estes constantes no art. 6º.
2. Instrução (art. 29 e SS)
O art. 29 da Lei 8.666/93 diz para que serve a atividade de instrução do processo administrativo: são destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão. Desse modo, tudo o que auxiliar o convencimento da Adminsitração Pública deve ser trazido. Pode ocorrer tanto de ofício ou por provocação do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuação probatória. Isso porque o princípio da oficialidade não impede que o administrado proponha a prática de atos necessários ou úteis ao bom andamento da instrução.
Nessa fase de instrução, há a possibilidade de instrumentos de participação do administrado, quais sejam a consulta pública e a audiência pública. É uma faculdade que tem a Administração Pública, não se configurando uma obrigação. Por outro lado, se a lei específica assim o determinar, tais instrumentos podem ser obrigatórios, como ocorre na Lei de Licitação. Pela consulta pública, no caso de haver interesse geral, a Administração procura obter a opinião pública de pessoas e entidades sobre determinado assunto de relevância discutido no processo, formalizando-se as manifestações através de peças formais instrutórias. Diante disso, a consulta pública consiste em um meio de a Administração Pública buscar subsídios na sociedade civil para se basear. O órgão abre um período de consulta, o qual deve ser publicado nos meios oficiais, para receber a manifestação escrita de terceiros antes da tomada de decisão. O fato de comparecer à audiência não confere, por si só, a condição de interessado no processo, mas confere o direito de obter da Administração resposta fundamentada. Necessariamente, o órgão deverá dar uma resposta por escrito à contribuição de quem se manifestou. 
Já a audiência pública (que, em última instância, é também forma de consulta) se destina a obter manifestações orais e provocar debates em sessão pública especificamente designada para o debate acerca de determinada matéria tratada no processo. Estão previstas nos arts. 31 e 32, da L. 9.784/99.
O art. 42 trata dos pareceres, que são atos administrativos enunciativos através dos quais o subscritor emite uma opinião, a qual pode ser aceita ou não. Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos, vinculados ou não vinculados. Há parte da doutrina que entende não ser plausível a admissão de um parecer que seja vinculado, eis que a natureza do parecer é de uma mera opinião. Se o conteúdo vincula a decisão, o parecer passaria a ter conteúdo decisório.
Acerca desse ponto, discute-se a responsabilidade de quem emitiu o parecer. O TCU tem o entendimento de responsabilizar solidariamente tanto quem emitiu o parecer como o gestor que adotou a conduta. Isso se dá, sobremaneira, no âmbito das licitações e dos contratos. O STF entendeu que se houvesse má-fé do parecerista, por ter se afastado de um entendimento que facilmente saltaria aos olhos como razoável, entende-se que ele deverá ser responsabilizado, sim. Ou seja, a jurisprudência entende que, para o parecer gerar responsabilidade, é preciso que se configure culpa ou dolo. Mas há diversos julgamentos com posicionamentos dissonantes e é necessário analisar bem o caso concreto.
Há autores, por sua vez, que dizem que não há responsabilidade para o parecerista, por se tratar de mera consulta administrativa, podendo ser seguido ou não. Outros autores rebatem, com base na existência dos pareceres vinculantes. O mais razoável seria responsabilizar o parecerista no parecer vinculante, menos no não vinculante e menos ainda no facultativo. No entanto, a matéria é muito polêmica e ainda está sendo calorosamente discutida no universo jurídico.
Se o parecer obrigatório e não vinculante não for emitido no prazo fixado, o processo poderá ter seguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento. Se o parecer obrigatório e vinculante não for emitido no prazo fixado, o processo não terá seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
No final da instrução, há o prazo de 10 dias para o interessado apresentar as suas alegações finais.
Outra observação oportuna é no sentido de que incide no processo administrativo a tutela cautelar, em consonância com o princípio geral de cautela, apropriado a qualquer modelo processual. O art. 45 da Lei nº 9.784/99 prevê a prática de providências acauteladoras sem a manifestação do interessado.
3. Decisória 
Há um dever de decidir pela a Administração Pública e um direito de o administrado obter uma decisão. O art. 48, da Lei 9.784/99 obriga a Administração a decidir os processos administrativos e dar resposta às reclamações e solicitações formuladas pelos interessados. Consiste em uma tentativa de o legislador evitar as indesejáveis paralisações de processos na Administração. Além disso, nessas decisões, há a previsão na mencionada lei dos atos que devem ser motivados e isso inclui algumas situações decisórias no âmbito do processoadministrativo (art. 50, I a VIII). 
4. Recursal
Das decisões administrativas, cabe recurso em face de razões de legalidade e de mérito. O recurso é dirigido à autoridade que tomou a decisão. Em um primeiro momento, essa autoridade pode reconsiderar, mas, se não o fizer, no prazo de 5 dias, o recurso será encaminhado para autoridade imediatamente superior. A regra geral é que o recurso não tem efeito suspensivo. No entanto, se houver justo receio de prejuízo ou incerta reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou imediatamente superior poderá, de oficio ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso (art. 61). O prazo para a interposição do recurso é de 10 dias, salvo se a lei estipular prazo diverso.
Para evitar a perpetuação da fase recursal o recurso tramitara no máximo por três instancias administrativas, salvo disposição legal diversa (art. 57). Além disso, o recurso deverá ser decidido no prazo máximo de 30 dias, que pode ser prorrogado por justificativa explicita (art. 59). É um prazo improprio, pois não acarreta nulidade da decisão, no máximo pode ocorrer responsabilidade funcional de quem tiver dado causa ao atraso.
O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar total ou parcialmente a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência (art. 64). Agora, se dessa conduta puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão. Esse dispositivo, portanto, possibilita a reformatio in pejus, no âmbito administrativo.
Diferentemente do recurso, há a possibilidade de revisão das decisões administrativas (art. 65). A revisão ocorrerá quando houver fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de se justificar a inadequação da sanção aplicada. Essa revisão pode ser feita de oficio ou mediante provocação. Na revisão, não é possível a reformatio in pejus.
* Esse assunto foi melhor explicado na transcrição das vídeo-aulas de Matheus Carvalho.