Atos Administrativos

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Sumário 
1. ATOS JURÍDICOS ........................................................................................................ 4 
2. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO ....................................................................................... 4 
2.1. Atos políticos ou de governo .................................................................................. 4 
2.2. Atos privados .......................................................................................................... 5 
2.3. Atos materiais ......................................................................................................... 5 
2.4. Atos administrativos ................................................................................................ 5 
3. ATO ADMINISTRATIVO ............................................................................................... 6 
3.1. Conceito .................................................................................................................... 6 
3.2. Atos vinculados e Atos discricionários ...................................................................... 7 
4. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ..................................................................... 8 
4.1. Competência........................................................................................................... 8 
4.1.1. Delegação de competência .............................................................................. 9 
4.1.2. Avocação de competência ............................................................................. 10 
4.2. Finalidade ............................................................................................................. 11 
4.3. Forma ................................................................................................................... 12 
4.3.1. Silêncio administrativo ................................................................................... 13 
4.3.2. Vício no elemento forma ................................................................................ 13 
4.4. Motivo ................................................................................................................... 14 
4.4.1. Motivo e motivação ........................................................................................ 15 
4.5. Objeto ................................................................................................................... 17 
4.6. Elementos discricionários e vinculados ................................................................... 18 
5. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ................................................................. 19 
5.1. Presunção de legitimidade ou de veracidade ....................................................... 20 
5.2. Autoexecutoriedade .............................................................................................. 21 
5.3. Tipicidade ............................................................................................................. 22 
5.4. Imperatividade ...................................................................................................... 22 
6. FASES DE CONSTITUIÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO ........................................... 23 
6.1. Perfeição ................................................................................................................. 23 
6.2. Validade .................................................................................................................. 23 
6.3. Eficácia .................................................................................................................... 24 
7. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ..................................................... 24 
7.1. Grau de liberdade .................................................................................................... 24 
7.2. Formação ................................................................................................................ 24 
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7.3. Destinatários ........................................................................................................... 26 
7.4. Objeto ...................................................................................................................... 26 
7.5. Estrutura .................................................................................................................. 27 
7.6. Efeitos ..................................................................................................................... 27 
7.7. Resultados .............................................................................................................. 27 
7.8. Alcance ................................................................................................................... 28 
8. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS .................................................................. 28 
8.1. Atos normativos....................................................................................................... 28 
8.1.1. Regulamento .................................................................................................... 29 
8.1.2. Aviso ................................................................................................................. 30 
8.1.3. Instrução Normativa .......................................................................................... 30 
8.1.4. Regimentos....................................................................................................... 30 
8.1.5. Deliberações ..................................................................................................... 30 
8.1.6. Resoluções ....................................................................................................... 30 
8.2. Atos Ordinatórios ..................................................................................................... 30 
8.2.1. Portaria ............................................................................................................. 31 
8.2.2. Circular ............................................................................................................. 31 
8.2.3. Ordem de serviço ............................................................................................. 31 
8.2.4. Despacho.......................................................................................................... 31 
8.2.5. Memorando....................................................................................................... 32 
8.2.6. Ofício ................................................................................................................ 32 
8.3. Atos negociais ......................................................................................................... 32 
8.3.1. Autorização ....................................................................................................... 33 
8.3.2. Permissão ......................................................................................................... 34 
8.3.3. Licença ............................................................................................................. 34 
8.3.4. Admissão .......................................................................................................... 35 
8.3.5. Aprovação......................................................................................................... 35 
8.3.6. Homologação .................................................................................................... 36 
8.4. Atos enunciativos .................................................................................................... 37 
8.4.1. Certidão ............................................................................................................37 
8.4.2. Apostila ou averbação ...................................................................................... 37 
8.4.3 Parecer .............................................................................................................. 38 
8.4.4. Atestado ........................................................................................................... 38 
8.5. Atos punitivos .......................................................................................................... 38 
9. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................... 39 
9.1. Anulação ou invalidação ......................................................................................... 39 
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9.1.1. Convalidação........................................................................................................ 41 
9.2. Revogação .............................................................................................................. 42 
9.3. Cassação ................................................................................................................ 45 
9.4. Caducidade ............................................................................................................. 45 
9.5. Contraposição (derrubada) ..................................................................................... 45 
10. QUESTÕES PARA TREINO ........................................................................................ 47 
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA ............................................................................................... 48 
 
 
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ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
1. ATOS JURÍDICOS 
 
Em primeiro lugar, faz-se necessário estabelecer a diferença entre fato e ato. O fato 
pode ser entendido como qualquer conduta humana ou uma simples sucessão de eventos 
alheios à atuação de pessoas. No entanto, em algumas situações, estes fatos interferem 
nas relações travadas entre pessoas e necessitam de regulamentação por meio de 
normas jurídicas, quando então passam a ser chamados de fatos jurídicos. O nascimento 
e a morte, por exemplo, são fatos que, se atingidos a esfera jurídica, são chamados de 
fatos jurídicos em sentido estrito, pois são fatos da natureza que ensejam consequências 
nas relações entre pessoas. 
Já os atos jurídicos, que também são chamados de “fatos de pessoas”, referem-se 
ao ato humano de manifestação de vontade, de modo a interferir no direito. Os atos 
jurídicos podem ser lícitos, quando praticados em conformidade com os padrões legais, 
ou ilícitos, quando tenham sido conduzidos fora dos limites da lei. 
Sendo assim, o fato pode ser definido como um acontecimento e o ato como uma 
manifestação de vontade. 
Há, ainda, a necessidade de definirmos o ato administrativo, que ocorre quando a 
atuação humana, voltada para a produção de efeitos jurídicos, interfere na estrutura do 
Direito Administrativo, como ocorre, por exemplo, com a morte de um funcionário, pois 
este fato gera uma vacância no cargo que, com o decurso do tempo, produz a prescrição 
administrativa. 
Desse modo, o ato administrativo se configura um ato jurídico regulamentado por 
disposições do Direito Público, devido às peculiaridades que lhe são impostas pela 
supremacia do interesse público, conjugada com a indisponibilidade destes interesses. 
 
2. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
Já que definimos a concepção de ato administrativo, é preciso diferenciá-lo dos 
demais atos da Administração. Isso porque nem todo o ato da Administração será um ato 
administrativo, pois o ato administrativo abrange apenas determinada categoria de atos 
praticados no exercício da função administrativa. Já os atos da Administração têm sentido 
mais amplo, pois abrange todo o ato praticado no exercício da função administrativa. 
Nesse sentido, os atos da Administração podem ser divididos em quatro espécies, 
que serão analisadas a seguir. 
 
2.1. Atos políticos ou de governo 
 
 São os atos sujeitos ao regime jurídico-constitucional. Ocorrem quando há o 
exercício da função política e podem ser exercidos pelos membros do Poder Legislativo, 
Judiciário e Executivo. 
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Para José Santos Carvalho Filho, tais atos não podem, sequer, ser considerados 
como atos da Administração, pois são exercidos pelo Estado no exercício da função 
política. O autor dispõe: 
 
“Esses atos não são propriamente administrativos, mas atos de governo. 
Seu fundamento se encontra na Constituição, e por tal motivo não têm 
parâmetros prévios de controle. Por outro lado, são esses atos que 
permitem a condução das políticas, das diretrizes e das estratégias do 
Governo.” 
 
 O autor ainda menciona como exemplo desses atos a concessão de indulto, de 
competência do Presidente da República (art. 84, XII, CF); o ato de permissão pelo 
Presidente da República para que forças estrangeiras transitem pelo território nacional 
(art. 84, XXII, CF); o ato de concessão de autorização, pelo Congresso Nacional, para que 
o Presidente da República se ausente do país (art. 49, III, CF). Para ele, todos esses atos 
são atos políticos, pois seus motivos residem na esfera exclusiva da autoridade 
competente para praticá-los. 
 
2.2. Atos privados 
 
São os atos da Administração Pública regidos pelo direito privado, a exemplo da 
doação, permuta, compra e venda, e locação. Portanto, são atos nos quais a 
Administração Pública atua sem prerrogativas, ou seja, em igualdade de condições com o 
particular. 
 
2.3. Atos materiais 
 
São atos que não contêm a manifestação de vontade do Estado e, por isso, 
também são chamados de fatos administrativos. Trata-se de atos de mera execução 
de atividade, a exemplo da demolição de uma casa, da apreensão de mercadorias e 
da realização de um serviço. 
Cabe ressaltar que o ato que determina a demolição de um prédio, por exemplo, 
é um ato administrativo, mas a demolição em si é um mero ato material, podendo, 
inclusive, ser executado por qualquer particular contratado pelo Poder Público. 
 
2.4. Atos administrativos 
 
Para Matheus Carvalho: 
 
 “São os atos por meio dos quais a Administração atua, no exercício da 
função administrativa, sob o regime de direito público e ensejando a 
manifestação de vontade do Estado ou de quem lhe faça às vezes.” 
 
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Ademais, tais atos podem ser praticados pela Administração ou por concessionárias 
de serviços públicos na execução de suas atividades delegadas. Por isso, nem todo ato 
administração irá se configurar como ato da Administração Pública, devido à possibilidade 
de serem praticados por meio de entidades privadas, que não integram a estrutura 
estatal. 
Feita essa breve análise, passamos a tratar especificamente sobre ato administrativo 
propriamente dito. 
 
 
3. ATO ADMINISTRATIVO 
 
3.1. Conceito 
 
 Como já verificamos, os atos administrativos são atos jurídicos, ou seja, decorrem 
da manifestação de vontade humana, de modo a repercutir na esfera jurídica dos 
cidadãos. Além disso, para ser caracterizado como ato administrativo, este deve ser 
emanado por um agente público (de forma ampla), ou seja, deve ser emanado por alguém 
que esteja investido de múnus público, podendo atuar em nome da Administração. 
 Ademais, o ato administrativo deve ser praticado buscando atingir uma finalidade 
pública e sob um regime público, no qual se definem prerrogativas, inerentes à 
supremacia do interesse público sobre o interesse privado e limitações, em decorrência 
do interesse público. Portanto, consoante Matheus de Carvalho, o ato administrativo: 
 
“É aquele ato editado no exercício da função administrativa, sob o regime 
de Direito Público e traduzindo uma manifestaçãode vontade do Estado. É 
regido pelo Direito Público e difere dos demais atos da Administração 
Pública, embora seja um deles.” 
 
 O ato administrativo, segundo a doutrina mais moderna, pode ser delegado. Ou 
seja, os particulares receberão a delegação pelo Poder Público para praticar os referidos 
atos, o que faz com que nem todo ato administrativo seja um ato da administração, 
propriamente dito. 
 Ainda sobre a definição de atos administrativos, cumpre esclarecer que o autor 
Celso Antônio Bandeira de Melo estabelece que tais atos podem ser analisados em 
sentido estrito ou em sentido amplo. 
 Os atos em sentido estrito são as declarações unilaterais de vontade do Poder 
Público, no exercício das funções administrativas, gozando de todas as prerrogativas do 
regime de direito público, para fiel execução do dispositivo na lei, sujeito a controle 
jurisdicional. Estão excluídos dos atos administrativos em sentido estrito os atos gerais e 
abstratos e os acordos firmados pela Administração Pública, por não serem unilaterais. 
 Já os atos administrativos em sentido amplo incluem os atos bilaterais, decorrentes 
de acordos celebrados pelo Poder Público e, também, os atos gerais e abstratos 
praticados em conformidade com a lei. 
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3.2. Atos vinculados e Atos discricionários 
 
 Primeiramente, impende mencionar que não existem atos administrativos 
totalmente discricionários no Direito Administrativo, uma vez que alguns elementos do ato 
serão sempre vinculados. 
 O ato discricionário ocorre quando o comando normativo confere uma 
possibilidade de escolha ao administrador público, ou seja, o dispositivo legal confere 
margem de escolha ao administrador público mediante análise de mérito (razões de 
conveniência e oportunidade). Entretanto, conforme veremos a seguir, somente os 
elementos motivo e objeto podem ter feição discricionária. 
 Para Di Pietro, a atuação é discricionária quando a Administração, diante do caso 
concreto, tem a possibilidade de apreciá-lo segundo critérios de oportunidade e 
conveniência e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas para o direito. 
Cabe ressaltar que a fonte da discricionariedade é a própria lei. Nesse sentido, uma 
atuação será discricionária: 
 
a) Quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no caso da norma 
que permite a remoção ex officio do funcionário, a critério da Administração, para atender a 
conveniência do serviço. 
 
b) Quando a lei é omissa, porque não lhe é possível prever todas as situações 
supervenientes ao momento de sua promulgação, hipótese em que a autoridade deverá 
decidir de acordo com princípios extraídos do ordenamento jurídico. 
 
c) Quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser 
adotada; exemplos dessa hipótese se encontram em matéria de poder de polícia, em que 
é impossível à lei traçar todas as condutas possíveis diante de lesão ou ameaça de lesão à 
vida, à segurança pública, à saúde. 
 
 Já os atos vinculados são aqueles em que a atuação da administração está 
adstrita aos ditames previstos na legislação, de forma objetiva. Ou seja, a norma legal 
estabelece todos os elementos do ato administrativo, sem deixar qualquer margem de 
opção acerca da melhor atuação para o Poder Público. 
 Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello: 
 
“Os atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva 
tipificação legal do único possível comportamento da administração em face 
de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a 
Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva 
alguma.” 
 
 Temos que falar ainda que, os atos administrativos, sejam eles discricionários ou 
vinculados, estão sujeitos ao controle jurisdicional. No entanto, o controle exercido pelo 
Poder Judiciário limita-se apenas a análise de legalidade, ou seja, não há interferência no 
mérito do ato administrativo (quando se tratar de ato discricionário). Desse modo, no 
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exercício da função jurisdicional, o órgão controlador está adstrito a verificar se o 
respectivo ato foi praticado em conformidade com a lei. 
 
Atenção: Como este assunto é cobrado em prova? 
 
1. (TRT 16º região/2015) Os atos administrativos não se confundem com os atos da Administração, 
que podem eventualmente ser regidos pelo Direito Privado, bem assim porque estes últimos podem 
ter o viés de atos tipicamente de governo, com função puramente política e, consequentemente, 
com margem de discricionariedade maior. (CERTO) 
 
2. (TJSC/2013) Pode-se se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o 
represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de 
direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. (CERTO) 
 
3. (CESPE/TRF 2/2013) Quando o administrador exara um ato administrativo discricionário, no que 
concerne ao critério administrativo, ou seja, conveniência e oportunidade do administrador público, 
o Poder Judiciário pode adentrar nesse ponto, sem macular o princípio da separação dos poderes, 
podendo, nesse sentido, realizar a análise da adequação do ato administrativo e verificar a 
correlação entre este ato e os motivos que inspiraram a sua edição, sob o argumento de controle de 
legalidade do ato administrativo. (ERRADO) 
 
 Veja que o último enunciado se encontra errado, pois ao Poder Judiciário não cabe 
o controle do mérito administrativo (razões de conveniência e oportunidade), mas tão 
somente o controle de legalidade. 
 
4. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
 Tomando-se por referência a lei da Ação Popular, são 5 os elementos do ato 
administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto, que são analisados 
separadamente a seguir. 
 
4.1. Competência 
 
 O elemento competência é definido em lei ou em atos administrativos gerais. 
Ademais, em algumas situações, a competência decorre da Constituição Federal e não 
pode ser alterada por vontade das partes ou do administrador público. 
 A competência é exercida por um agente público (considerado em sentido amplo), 
ou seja, refere-se a todo e qualquer agente que atue em nome do Estado, a qualquer 
título e, ainda que sem remuneração, por prazo determinado ou com vínculo de natureza 
permanente. Nesse sentido, são considerados agentes: os agentes políticos, quais sejam 
os detentores de mandatos eletivos, os secretários e ministros de Estado, além dos 
membros da magistratura e do Ministério Público. Ademais, os atos podem ser praticados 
por particulares em colaboração com o Poder Público, a exemplo dos jurados e mesários. 
Por fim, os servidores estatais, sejam estatutários, empregados públicos ou servidores 
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temporários, atuam no exercício da função administrativa e podem praticar atos 
administrativos. 
 Tendo elucidado quais são os sujeitos que têm competência para a pratica de atos 
administrativos, iremos falar sobre as características da competência administrativa. 
 Em razão da indisponibilidade do interesse público, a competência para praticar 
determinado ato não se configura como uma faculdade do servidor, mas sim uma 
imposição legal, ou seja, autoridade do Estado não pode se manter inerte, diante de 
situação prevista em lei que enseje a sua conduta. Nesse sentido, observa-se que se trata 
de um verdadeiro poder-dever conferido ao Poder Público e distribuído entre seus 
agentes e órgãos internos. 
 Ademais, a competência é imprescritível, de modo que, ainda que o agente se 
exima de praticar as condutas a ele atribuídas, seja por não ocorrência dos pressupostos 
legais, seja por simples inércia ou descumprimento do dever de atuar, não será 
sancionado com a perda da sua legitimidade. 
 Domesmo modo, a competência é improrrogável, não podendo ser atribuída ao 
agente público pelo fato de ter praticado o ato para o qual não tinha atribuição, sem que 
houvesse objeção por parte de terceiros. 
 A competência administrativa também é irrenunciável, conforme prevê a Lei 
9.784/99: 
 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos 
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de 
delegação e avocação legalmente admitidos. 
 
Tal característica decorre do princípio da indisponibilidade do interesse público. No 
entanto, a própria Lei 9.784/99 prevê que a competência, embora irrenunciável, pode ser 
objeto de delegação e avocação, desde que de forma temporária e excepcional. Ademais, 
não podem ser objeto de delegação e avocação a competência conferida pela lei a 
determinado órgão ou entidade, com exclusividade. 
 
 
4.1.1. Delegação de competência 
 
 A delegação é a extensão da competência, de forma temporária, para um outro 
agente da mesma ou de inferior hierarquia. Desse modo, a delegação de competência 
ocorre quando um agente público legalmente competente estende ou amplia sua 
competência, fazendo com que ela se aplique a outro agente 
 Ademais, cabe ressaltar que a delegação deve especificar as matérias e poderes 
transferidos, bem como os limites de atuação do delegado, os objetivos da delegação e o 
recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. Pode, 
ainda, o ato de delegação ser revogado a qualquer tempo, consoante prevê a Lei 
9.784/99: 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou 
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titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, 
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, 
social, econômica, jurídica ou territorial. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no 
meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os 
limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o 
recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição 
delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade 
delegante. 
 
 Há que se falar, ainda, de que o agente delegante não transfere a competência, 
mas apenas a amplia, mantendo-se competente após a delegação juntamente com o 
agente delegado, de modo a reservar a sua competência delegada. Nesse sentido, o 
Supremo Tribunal Federal estabelece que a autoridade coatora é o agente que praticou o 
ato,, ainda que o tenha feito por delegação: 
 
Súmula 510, STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de 
competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou 
a medida judicial. 
 
 Desse modo, quem pratica o ato é o responsável por essa conduta, ou seja, o 
agente deve responder pelo exercício da atividade a ele atribuída, ainda que decorrente 
de delegação regular. 
 Para finalizarmos o tópico de delegação, cumpre mencionar que a Lei 9.784/99 
proíbe expressamente a delegação de competências em três situações: 
 
a) Edição de atos de caráter normativo. 
 
b) Decisão de recursos administrativos, já que o recurso administrativo também 
decorre da hierarquia e há de ser decidido por cada instância separadamente. 
 
 
c) As matérias de competência exclusiva de órgão ou autoridade, para que a 
delegação não implique em infringência da lei que reservou a matéria à 
competência de determinado órgão ou autoridade. Ressalta-se que a legislação 
proíbe a competência definida como exclusiva, entretanto, é possível a delegação 
para a prática de atos decorrentes da competência privativa de determinado agente 
público. 
 
4.1.2. Avocação de competência 
 
 Primeiramente, temos que esclarecer que a avocação deve haver subordinação, ou 
seja, o agente poderá avocar para si a competência de outro agente de hierarquia inferior. 
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A avocação ocorre quando o agente público chama para si a competência de outro 
agente. Entretanto, a avocação só poderá ocorrer de modo temporário e por motivos 
devidamente justificados, conforme dispõe o artigo 15 da Lei 9.784/99: 
 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída 
a órgão hierarquicamente inferior. 
 
Dessa forma, não pode ocorrer a avocação de competências genéricas. Ademais, 
não é permitida a avocação de competências nas hipóteses em que a lei proíbe a 
delegação, ou seja: atos de caráter normativo, decisão de recursos administrativos e 
competência definida em lei como exclusiva. 
 
4.2. Finalidade 
 
 Podemos conceituar a finalidade como o resultado que a Administração quer 
alcançar com a prática do ato. A finalidade trata-se do escopo do ato, do efeito jurídico 
mediato que o ato produzirá. 
 
 Para a doutrina, a finalidade divide-se em dois sentidos diferentes: 
 
a) Finalidade genérica: está presente em todos os atos administrativos. Trata-se do 
atendimento ao interesse público, ou seja, se o ato for praticado com a finalidade 
de atender interesses particulares e individuais, estará eivado de vício insanável. 
Nesse sentido, pode-se dizer que o ato administrativo tem que ter finalidade 
pública. 
 
b) Finalidade específica: Trata-se do resultado específico que cada ato deve 
produzir, conforme definido em lei. Ou seja, podemos dizer que a finalidade do ato 
administrativo sempre decorre, implícita ou explicitamente, da lei. Como exemplo, 
cita-se o ato de remoção de um agente público para prestar serviços em localidade 
diversa da sua lotação originária. Tal ato é regulamentado em lei para reorganizar 
e redistribuir a prestação do serviço público, não podendo ser utilizado para a 
punição de um agente público. 
 
Desse modo: 
 
 
 
Finalidade 
genérica 
Interesse 
Público 
Finalidade 
específica 
Definida 
em lei 
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Cabe ressaltar que, quando o agente público atua de modo a desvirtuar a finalidade 
definida em lei para a prática de determinado ato, estaremos diante de um abuso de 
poder, na espécie desvio de poder (ou desvio de finalidade). O desvio de finalidade ocorre 
quando é infringida a finalidade legal do ato (finalidade específica), mas também quando o 
ato é produzido desatendendo ao interesse púbico (finalidade genérica). Nesse caso, o 
desvio de finalidade ensejará a nulidade do ato, pois se trata de ato ilegal. 
 
4.3. Forma 
 
 A forma é definida como a exteriorização do ato, determinada por lei. Nesse 
sentido, a ausência de forma importará na inexistência do ato administrativo, pois a forma 
faz parte do próprio ciclo de formação do ato, uma vez que se trata de elemento 
constitutivo da atuação. Por exemplo, se a lei exige a forma escrita e determinado ato é 
praticado verbalmente, ele será nulo; se a lei exige processo disciplinar para a demissão 
de um funcionário, a falta ou vício naquele procedimento invalida a demissão, ainda que 
esta esteja correta. 
 A existência de forma para a prática dos atos da Administração Pública decorre do 
princípio da solenidade, conforme explica Matheus Carvalho: 
 
“Por seu turno, as condutas estatais são regidas pelo direito público, 
mediante prerrogativas inseridas como forma de garantia dos interesses da 
coletividade, sendo os atos praticados com a intenção de satisfazer os 
interesses de toda a sociedade, vigendo, por esses motivos, o princípio da 
solenidade das formas.” 
 
 Desse modo, os atos administrativos devem ser praticados por escrito, ainda que 
não haja determinação legal neste sentido e, ainda, em vernáculo (em língua portuguesa). 
No entanto, essaregra comporta exceções estabelecidas por leis específicas que podem 
determinar outras formas para a prática de condutas estatais, a exemplo dos semáforos, 
que se manifestam por meio de sinais, sendo amplamente divulgado que o acendimento 
da luz vermelha significa uma imposição de parar aos condutores de veículos. 
 Devemos ter em mente que o elemento forma não se configura a essência do ato, 
ou seja, a finalidade estatal, mas tão somente o instrumento necessário para que a 
conduta administrativa alcance os seus objetivos. Dessa forma, a doutrina costuma 
apontar o princípio da instrumentalidade das formas, dispondo que a forma não é 
essencial à prática do ato, mas tão somente o meio, definido em lei, pelo qual o Poder 
Público conseguirá alcançar os seus objetivos. 
 Por fim, cabe ressaltar que o motivo, que veremos a seguir, integra o conceito de 
forma do ato administrativo, ou seja, a exposição dos fatos e do direito que serviram de 
fundamento para a prática do ato, de modo que a sua ausência impedirá a verificação de 
legitimidade do ato. 
 
 
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4.3.1. Silêncio administrativo 
 
 Para a doutrina majoritária, o silêncio administrativo, diante de determinada 
situação, não produz qualquer efeito, com exceção das hipóteses previstas em lei que 
admitem que a ausência de conduta do Poder Público implicará a aceitação tácita de 
determinado fato ou até mesmo a negativa por decurso de tempo. Por exemplo, quando a 
lei fixa um prazo findo o qual o silêncio da Administração significa concordância ou 
discordância. 
 Cabe ressaltar ainda que, não havendo previsão legal acerca da matéria, não 
somente se determina que não haja a produção de efeitos pelo silêncio, mas, também, é 
faculdade do particular peticionar aos órgãos públicos, diante de inércia administrativa, 
que possa ser sanada por meio de provocação do Poder Judiciário. Assim, conforme 
explica Matheus Carvalho, o silêncio pode ensejar a atuação do Poder Judiciário em duas 
situações distintas: 
 
a) Quando a própria lei define o prazo para atuação do agente, sendo que a ausência 
de manifestação de vontade, dentro do prazo estipulado legalmente, enseja a 
possibilidade de se provocar o Judiciário para determinar a prática do ato. Por 
exemplo, a lei 8.112/90 dispõe que a autoridade pública deve proferir decisão, em 
sede de processo administrativo, no prazo máximo de 20 (vinte) dias, contados da 
conclusão do procedimento, após a apresentação do relatório pela comissão 
processante. Neste caso, após o transcurso do prazo em lei, a omissão 
administrativa é abusiva e passível de controle, inclusive mediante a impetração de 
Mandado de Segurança determinando a prática do ato administrativo. 
 
b) Quando não há definição legal de prazo para a manifestação de vontade do poder 
público. Nessa situação, a demora da Administração Pública configura 
irregularidade, de modo que compete ao administrador público e ao Judiciário, com 
base no princípio da razoabilidade, estabelecer o que pode ser considerado um 
prazo justo para a atuação estatal e, a partir de quando, pode-se considerar a 
demora como ilicitude. Desse modo, mediante manifestação de qualquer 
interessado, é possível ao Judiciário determinar que o agente público pratique o 
ato, cessando a ilegalidade que decorria da omissão estatal. 
 
Essas situações, conforme jurisprudência dos tribunais superiores, não configura 
invasão de mérito do administrador, desde que o Poder Público não interfira no conteúdo 
da conduta a ser praticada. 
 
4.3.2. Vício no elemento forma 
 
 O vício de forma, quando não acarretar em prejuízo ao interesse público ou a 
terceiros, é sanável, em face à aplicação do princípio da instrumentalidade das formas. 
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Desse modo, quando a ausência de formalidades legais não ensejar prejuízo aos 
interesses que devem ser alcançados, na prática do ato, deve-se manter o ato viciado, 
embora seja possível a responsabilização dos agentes públicos que desrespeitaram as 
formalidades legais. 
 Entretanto, em algumas situações, o vício de forma é insanável por atingir 
diretamente o próprio conteúdo do ato. Por exemplo, em situações em que seja 
declarada, por meio da expedição de uma Instrução Normativa, a utilidade pública de um 
bem imóvel para fins de desapropriação. Neste caso, estaremos diante de um vício de 
forma insanável, pois a legislação exige a edição de um decreto, expedido pelo 
Presidente da República, para a prática desses atos. Assim, o desrespeito à forma atinge 
diretamente os interesses e garantias do particular atacado pelo ato. 
 Finalmente, temos que esclarecer que, como regra, a forma é elemento sempre 
vinculado, seja nos atos vinculados ou discricionários, ressalvadas as hipóteses em que a 
legislação estabelece mais de uma forma possível para a prática do ato ou, ainda, quando 
a lei for silente acerca da forma que deve ser obedecida. Nessas situações, a forma será 
discricionária. 
 
4.4. Motivo 
 
 O motivo é o pressuposto de fato e de direito que dá ensejo à prática do ato. A 
autora Di Pietro, elenca que o pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se 
baseia o ato. Já o pressuposto de fato refere-se ao conjunto de circunstâncias, de 
acontecimentos, de situações, que levam a Administração a praticar o ato. 
 É importante destacar que, em determinas situações, a lei não esgota todas as 
situações que ensejariam a prática do ato administrativo, dando ao agente público uma 
margem de escolha em sua atuação. Essa margem de escolha pode decorrer de opções 
expressas em lei ou, em outros casos, o texto legal se vale de conceitos jurídicos 
indeterminados, concedendo ao agente público o poder-dever de analisar a melhor forma 
e momento de atuação, com base em seus critérios de valoração. Desse modo, o motivo 
é elemento do ato administrativo que poderá ser discricionário, nos termos da lei. 
 Ademais, para que não haja irregularidade no ato administrativo, em razão de vício 
no elemento motivo, deve haver a adequação entre os motivos que deu ensejo à prática 
do ato e o resultado a ser obtido pela atuação estatal, conforme dispõe o artigo 2º, 
parágrafo único, “d”, da lei 4.717/65: 
 
Art. 2º, § 2º, “d”: a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de 
fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente 
ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; 
 
 Por fim, cabe destacar a diferença entre motivo e móvel. O motivo, como já dito, 
refere-se àquela situação prevista em lei que justifica a prática do ato administrativo. Já o 
móvel diz respeito a real intenção do agente público quando pratica a conduta estatal. No 
entanto, devemos esclarecer que a definição do móvel somente será relevante diante de 
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atos administrativos discricionários, pois na análise de mérito, deve ser verificada a 
vontade real do agente. Assim, não pode o agente valer-se do mérito para alcançar 
interesses individuais. 
 Por outro lado, caso se trate de ato vinculado, não há possibilidade de mérito pelo 
administrador, pois o próprio texto legal já previu um único comportamento cabível, não 
havendo margem de subjetivismo que comporte a busca por interesses individuais. 
 
4.4.1. Motivo e motivação 
 
 Não se deve confundir motivo (elemento do ato administrativo, conforme 
explicamos) com a motivação. Esta se trata somente da exposição dos motivos do ato, ou 
seja, a fundamentação do ato administrativo, de forma a estabelecer a relação lógica 
entre o ato descrito em lei e os fatos efetivamente ocorridos. 
 A explicitação dos motivos integra a “formalização do ato”, sendo assim, o ato 
praticado sem a motivação devida conterá um vício no elemento forma. Desse modo, 
deverão ser observadas as seguintessituações, conforme alude Matheus Carvalho: 
 
a) O ato administrativo foi praticado com a devida motivação, no entanto, os motivos 
apresentados não encontram correspondência com a justificativa legal para a 
prática da conduta. Nestes casos, pode-se definir que o ato é viciado, por 
ilegalidade no elemento motivo. 
 
b) Por outro lado, se o ato administrativo é praticado em decorrência de situação 
fática verdadeira e prevista em lei, como ensejadora da conduta estatal, todavia, o 
administrador público não realizou a motivação do ato, apresentando as razões 
que justificam sua edição. Trata-se de ato com vício no elemento forma. 
 
 
 O art. 50 da Lei 9.784/99 dispõe que a motivação é obrigatória para os atos que: 
 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem 
de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
 
 Entretanto, há divergência na doutrina acerca da obrigatoriedade na motivação dos 
atos administrativos. O autor José dos Santos Carvalho Filho, em entendimento 
minoritário, dispõe que a motivação não é obrigatória em todos os casos, não obstante 
seja aconselhável que ao administrador público fundamentar as razões que embasaram 
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seus atos. O autor alude que a Constituição Federal não elencou a motivação como 
princípio inerente à atuação administrativa, e nas hipóteses em que a motivação é 
indispensável, a Carta Magna se manifesta neste sentido. 
 Por outro lado, a doutrina majoritária entende que a motivação é obrigatória nos 
atos administrativos, configurando um princípio implícito na Constituição Federal. Dessa 
forma, tem-se que a motivação é um princípio explícito na Lei 9.784/99, conforme já 
descrevemos, e, para a maior parte da doutrina, está também implícito na Constituição 
Federal. Assim, os atos administrativos devem ser motivados, sendo uma regra expor as 
razões de fato e de direito que deram motivo ao ato. 
 Há, ainda, divergência na doutrina em relação ao dever de motivação dos atos 
administrativos discricionários. Alguns doutrinadores defendem que somente os atos 
vinculados têm a obrigação de serem motivados, devido a necessidade de demonstrar 
que o agente público observou os parâmetros previstos na legislação. Por sua vez, os 
atos discricionários não teriam esta necessidade de motivação em decorrência da 
liberdade conferida ao administrador público de definir a atuação. 
 Contudo, a doutrina moderna dispõe que a obrigatoriedade de motivação dos atos 
administrativos deve ocorrer tanto nos atos vinculados como nos atos discricionários. No 
ato vinculado, a motivação resume-se a apresentação do dispositivo legal que determina 
a atuação do poder estatal. Já nos atos discricionários, há uma necessidade de se 
detalhar as razões que justificaram a conduta pública. 
 Cabe ressaltar ainda que, em algumas situações, a motivação do ato administrativo 
não precisa estar expressa em sua redação, de forma que é possível, no ordenamento 
jurídico brasileiro, a chamada motivação aliunde, que está presente sempre que, ao 
invés de expor os motivos que deram ensejo à prática do ato, o administrador público 
remete sua motivação aos fundamentos apresentados por um ato administrativo anterior 
que o justificou, conforme dispõe o art. 50, § 1º da Lei 9.784/99: 
 
Art. 50, § 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo 
consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores 
pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão 
parte integrante do ato. 
 
 Assim, é possível garantir uma maior eficiência e rapidez na solução de 
controvérsias. 
 Ademais, impende mencionar que, em determinados casos, é possível a dispensa 
da motivação, seja pela lei ou por disposição da própria Constituição Federal, a exemplo 
das situações que envolvem a exoneração de servidor público comissionado, designada 
como exoneração ad nutum, pois o próprio texto constitucional dispõe ser livre a prática 
do ato administrativo, não dependendo de fundamentação pelo agente público que o 
pratica. 
 Todavia, mesmo nas situações em que a motivação pode ser dispensada, como no 
exemplo citado, se o ato for motivado e o motivo apresentado não for verdadeiro ou for 
viciado, o ato será inválido, pois o administrador estará vinculado aos motivos 
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apresentados como fundamento para a prática do ato administrativo. Assim, estaremos 
diante de um vício de ilegalidade e de falta de coerência entre as razões expostas no ato 
e o resultado nele contido. Ou seja, a motivação, que é a exteriorização dos motivos, uma 
vez realizada, será considerada parte do ato administrativo, de forma a vincular a validade 
do ato. 
 Nesse caso, estaremos diante da chamada Teoria dos Motivos Determinantes. 
Tal de teoria, apontada pela doutrina brasileira, define que a validade do ato se vincula 
aos motivos indicados como seu fundamento. Dessa forma, se os motivos forem 
inexistentes ou falsos, implicará em nulidade do ato administrativo, ou seja, se a 
administração motivar o ato, mesmo que a lei não exija tal motivação, esse ato só será 
válido se os motivos forem verdadeiros. Outro exemplo dessa situação é o caso da 
revogação de uma ato de permissão de uso, sob a alegação de que a mesma se tornou 
incompatível com a destinação do bem público objeto da permissão, se a Administração, 
a seguir, permitir o uso do mesmo bem a terceira pessoa, ficará demonstrado que o ato 
de revogação foi ilegal por vício quanto ao motivo. 
 Para finalizarmos o estudo acerca do elemento motivo, cabe ressaltar que se trata 
de elemento do ato administrativo que possui feição discricionária, ou seja, o agente 
público possui uma margem de escolha, desde que observados os limites impostos pela 
norma, ressalvados os atos vinculados, nos quais todos os elementos estão postos na lei 
de forma objetiva. 
 
4.5. Objeto 
 
 O objetivo ou conteúdo é o efeito jurídico imediato que o ato produz. Aqui, não 
podemos confundir com a finalidade, que se trata do efeito jurídico mediato do ato 
administrativo. 
 
 
Atenção! 
 
 
 
 Nesse sentido, o objeto trata-se do efeito causado pelo ato administrativo no 
mundo jurídico, em virtude de sua prática. Como exemplo, podemos dizer que, na 
desapropriação, o objeto é a perda do bem a ser utilizado para fins de utilidade pública. Já 
no ato administrativo de aplicação da penalidade de multa, o objeto é a efetiva punição 
imposta ao particular. 
Objeto 
Efeito 
Imediato 
Finalidade 
Efeito 
Mediato 
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 Por fim, cabe ressaltar que o objeto deve ser lícito, ou seja, expedido em 
conformidade com a lei. Também deve ser possível, definindo uma situação viável 
faticamente e determinado ou determinável. Além disso, o objeto também pode ter 
feição discricionária, assim como o motivo, que já foi estudado por nós. 
 Desse modo, o motivo e o objeto são elementos que podem possuir feição 
discricionária. Não se esqueça! 
 
Atenção! Vejam como estes assuntos são cobrados em prova: 
 
1. (FCC/DPE-PR/2017) A delegação e avocação se caracterizam pela excepcionalidade e 
temporariedade, sendo certo que é proibida avocação nos casos de competência exclusiva. 
(CERTA) 
 
 
2. (TRT 16º região/2015) Nas hipóteses em que a lei não faz uma enunciação prévia dos motivos que 
ensejam a prática do ato,o falseamento de circunstâncias fáticas como razão ensejadora da 
realização dele não gera a nulidade do ato, uma vez inexistente obrigação legal de exteriorização 
dessas condições. (ERRADA) 
 
3. (CESPE/TRF 5º região/2015) A competência, como elemento do ato administrativo, pode ser 
delegada a outros órgãos ou agentes, se não houver impedimento legal, mesmo que estes não 
sejam hierarquicamente subordinados aos que possuam a competência originária. (CERTA) 
 
4. (VUNESP/TJM-SP/2016) Se a Administração não se pronuncia quando provocada por um 
administrado que postula interesse próprio, está-se perante o silêncio administrativo que, apesar de 
não ser um ato, deverá ser sempre interpretado como deferimento. (ERRADA) 
 
 
5. (CESPE/TJ-AM/2019) De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a validade de um ato 
administrativo vincula-se aos motivos indicados como seus fundamentos, de modo que, se 
inexistentes ou falsos os motivos, o ato torna-se nulo. (CERTO) 
 
 Veja que o enunciado 2 está incorreto, pois estudamos que caso seja comprovada 
a não ocorrência da situação declarada, ou a inadequação entre a situação ocorrida e o 
motivo descrito na lei, o ato será nulo. Estaremos diante da Teoria dos Motivos 
Determinantes. Já o enunciado 4 está incorreto, pois, conforme estudamos, o silêncio 
administrativo, como regra, não produz efeitos, sendo um simples fato administrativo. 
 
4.6. Elementos discricionários e vinculados 
 
 Já estudamos acerca dos atos administrativos vinculados e discricionários. Agora, 
precisamos definir quais elementos do ato administrativo devem, necessariamente, ser 
vinculados e quais podem ser discricionários. 
 Nesse sentido, temos que a competência, a finalidade e a forma são elementos 
vinculados, ou seja, a lei já os disciplina de forma objetiva, sem conceder ao agente 
público margem de discricionariedade. 
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 Já os elementos motivo e objeto são, em regra, discricionários, ou seja, o agente 
público pode atuar de acordo com o juízo de conveniência e oportunidade. Mas nem 
sempre esses dois elementos serão discricionários, pois há casos em que a própria lei os 
regulamenta, de forma objetiva, sem deixar margem de escolha ao administrador. 
Ademais, quando discricionários, o motivo e o objeto irão compor o mérito do ato 
administrativo, não cabendo controle do Poder Judiciário acerca do seu mérito, mas tão 
somente o controle acerca da sua legalidade. 
 Por fim, temos que ressaltar que todos os elementos do ato administrativo, ainda 
que discricionários, devem observar os limites impostos pela lei, já que a Administração 
Pública deve se valer do princípio da legalidade, não podendo utilizar da 
discricionariedade para ultrapassar os limites legais. 
 
Atenção! 
 
 
 
 
5. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
 Os atributos do ato administrativo decorrem do princípio da supremacia do 
interesse público sobre o interesse privado. Trata-se de prerrogativas conferidas ao Poder 
Público que permitem afirmar que o ato administrativo se submete a um regime jurídico 
administrativo ou a um regime jurídico de direito público, ou seja, são características que 
diferem os atos administrativos dos atos privados. 
 Apesar da divergência doutrinária, podemos dizer que existem quatro atributos dos 
atos administrativos, são eles: presunção de legitimidade ou imperatividade, 
autoexecutoriedade, tipicidade e imperatividade. 
 
Para gravá-los iremos decorar o macete: P-A-T-I 
Elementos 
discricionários 
Motivo 
Objeto 
Elementos 
vinculados 
Competência 
Finalidade 
Forma 
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Iremos destrinchar cada um desses atributos para melhor entendimento. 
 
5.1. Presunção de legitimidade ou de veracidade 
 
 Embora sejam tratados conjuntamente, a legitimidade e veracidade são expressões 
que podem ser desdobradas, pois abrangem situações diferentes. 
 A presunção de veracidade trata-se de uma prerrogativa presente em todos os 
atos administrativos. Significa dizer que os fatos alegados pela Administração 
presumem-se verdadeiros, ou seja, o ato goza de fé pública, como exemplo das certidões, 
atestados, declarações e informações fornecidas pela Administração. Entretanto, cabe 
ressaltar que essa presunção é relativa (juris tantum), admitindo prova em contrário pelo 
particular interessado. Diante disso, cabe ao particular lesado, em muitos casos, provar a 
falsidade das disposições. Assim, essa presunção diz respeito aos fatos e causa a 
inversão do ônus da prova dos fatos alegados no ato administrativo, como exemplo 
podemos citar a multa de trânsito, uma vez que o particular deve comprovar que não 
cometeu tal infração. 
 Nesse sentido, a presunção de veracidade gera algumas consequências: 
 
a) Enquanto não for decretada a invalidade do ato pela própria Administração ou pelo 
Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido, devendo ser 
cumprido, ressalvada as hipóteses de ato manifestamente ilegal. 
 
b) Ocorre a inversão do ônus da prova, conforme já mencionamos. 
 
 
c) O Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato. Assim, deve haver 
pedido da pessoa interessada para que seja decretada a nulidade do ato, conforme 
ensina Di Pietro. 
 
Presunção de legitimidade ou de veracidade 
Autoexecutoriedade 
Tipicidade 
Imperatividade 
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Já a presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei. 
Assim, presumem-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram 
produzidos com observância da lei. É uma presunção jurídica, que também pode ser 
elidida mediante comprovação do interessado. 
 Diferentemente da presunção de veracidade, na presunção de legitimidade o 
atributo não se refere aos fatos, mas sim à adequação da conduta com a norma jurídica 
posta. Assim, tais atos produzirão efeitos regularmente, desde a sua publicação, até que 
haja demonstração de que se configura ato ilícito. 
 
5.2. Autoexecutoriedade 
 
 Pelo atributo da autoexecutoriedade, os atos administrativos podem ser postos em 
execução pela própria Administração Pública, sem a necessidade de intervenção do 
Poder Judiciário. 
 Entretanto, a autoexecutoriedade não está presente em todos os atos 
administrativos. Ela só é possível nas seguintes situações: 
 
a) Quando expressamente prevista em lei. Em matérias de contratos, por exemplo, a 
Administração prevê algumas medidas autoexecutórias, como a retenção da 
caução, a utilização dos equipamentos e instalações do contratado para dar 
continuidade à execução do contrato etc. 
 
b) Diante de determina situação de urgência que, caso não adotada de imediato, 
possa causar prejuízo maior para o interesse público. Podemos citar, por exemplo, 
a demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença 
contagiosa, a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e 
coisas etc. 
 
 
 Para fins de prova, impende mencionar também que, para alguns autores, a 
autoexecutoriedade se desdobra em dois atributos: a exigibilidade, que ocorre quando a 
Administração utiliza meios indiretos de coerção, a exemplo da multa e de outras 
penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento ato; e na 
executoriedade, que ocorre quando a Administração emprega meios diretos de 
coerção, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se 
inclusive da força. Desse modo: 
 
Exigibilidade Meios indiretos 
 Executoriedade Meios diretos 
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 Por fim, temos que esclarecer que a autoexecutoriedade realizada pela 
Administração não afasta o controle judicial a posteriori. Assim, a pessoa que se sentir 
prejudicada pode provocar ao Poder Judiciário para impedira execução do ato 
administrativo. 
 
5.3. Tipicidade 
 
 Esse atributo é descrito pela autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Trata-se da 
exigência de que todo ato administrativo esteja previsto em lei, ou seja, deve 
corresponder a um tipo legal previamente definido. 
 Tal atributo decorre do princípio da legalidade, pois a Administração só pode agir 
quando houver lei determinando ou autorizando a prática do ato. Ademais, a autora 
menciona que a tipicidade só existe em relação aos atos unilaterais, pois nos atos 
bilaterais (como os contratos de locação) não existe imposição de vontade da 
Administração, que dependa de aceitação do particular. Assim, nos contratos, nada 
impede que as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao 
interesse público e ao do particular. 
 
5.4. Imperatividade 
 
 Pelo atributo da imperatividade os atos administrativos impõem obrigações a 
terceiros, independentemente de sua concordância. Trata-se de um poder conferido a 
Administração Pública de, unilateralmente, estabelecer uma obrigação ao particular, 
dentro dos limites da lei. 
 Tal atributo está presente somente nos atos administrativos que dispõem acerca de 
obrigações e deveres ao particular. Ademais, em decorrência da presunção de 
legitimidade, o atributo da imperatividade estará presente mesmo diante de atos 
reputados como inválidos pelo particular, enquanto não seja declarada a ilegalidade do 
ato praticado. 
 Para alguns doutrinadores, o atributo da imperatividade é designado como poder 
extroverso, que permite ao Poder Público constituir obrigações unilateralmente. Como 
exemplo, cita-se o ato imperativo que impõe a obrigação de não fazer, como a proibição 
de estacionar em determinada via pública, exposto por meio de uma sinalização de 
trânsito, ou uma obrigação de fazer como uma notificação expedida, nos moldes da lei, 
para que o particular dê função social a sua propriedade, por meio de parcelamento do 
terreno ou edificação. 
 Atenção: O atributo da imperatividade inexiste nos atos que conferem direitos 
solicitados pelo administrado, como licenças, autorizações, permissões ou admissões, e 
em atos apenas enunciativos, como certidões e atestados. 
 
 
 
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6. FASES DE CONSTITUIÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Para que o ato administrativo produza efeitos no mundo jurídico, faz-se necessário 
que ele ultrapasse algumas fases indispensáveis à sua formação e atuação. São elas: 
perfeição, validade e eficácia. Para melhor entendimento, estudaremos cada uma delas 
de forma isolada. 
 
6.1. Perfeição 
 
 A perfeição ou existência do ato administrativo refere-se ao cumprimento das 
etapas necessárias à formação do ato. Assim, o ato administrativo será considerado 
perfeito quando cumprir todos os trâmites previstos em lei para a sua constituição, ou 
seja, quando o ato completar o seu ciclo de formação, tendo sido esgotadas todas as 
etapas do seu processo constitutivo. 
 Ademais, cabe ressaltar que o ato administrativo perfeito não é retratável. No 
entanto, ele poderá ser revisado e anulado em face do princípio administrativo da 
autotutela, conforme dispõe as súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal: 
 
Súmula 346 do STF: A Administração Pública pode declarar a 
nulidade dos seus próprios atos. 
 
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios 
atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles 
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência 
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicial. 
 
 Já o ato imperfeito é aquele que ainda está em formação, ou seja, suas etapas 
ainda não foram concluídas, o que impede que ele exista no mundo jurídico. 
 
6.2. Validade 
 
 A validade ou regularidade do ato administrativo diz respeito a realização de todas 
as etapas do ato de acordo com a lei, ou seja, o ato válido é aquele que foi criado de 
acordo com as regras previamente estabelecidas na legislação. Assim, a validade é a 
compatibilidade entre o ato jurídico (administrativo) e o disposto na norma legal. 
 Por fim, cabe ressaltar que para a validade do ato ser auferida, ele precisa ao 
menos existir (ser perfeito, conforme explicamos acima). Portanto, trata-se de análise em 
segundo plano dos atos administrativos. 
 
 
 
 
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6.3. Eficácia 
 
 A eficácia do ato administrativo refere-se a sua aptidão para a produção de efeitos. 
Assim, os atos podem ter eficácia imediata, logo após a sua publicação, ou podem ter 
sido editados com previsão de termos iniciais ou condições suspensivas, sendo 
considerados como atos ineficazes, enquanto a situação de pendência não for resolvida. 
Como exemplo de um ato editado que já é perfeito e válido, mas ainda ineficaz, é a 
autorização de bem público para a realização de uma cerimônia de casamento na praia, 
pois o ato só produzirá efeitos na data em que for realizada a cerimônia. 
Desse modo, os atos perfeitos e válidos, mas que ainda não estão aptos a produzir 
efeitos, são designados como atos administrativos pendentes. 
 
7. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 Inúmeras são as formas de classificar os atos administrativos. Neste tópico, iremos 
tratar daquelas consideradas mais relevantes, de acordo com a doutrina pátria. 
 
7.1. Grau de liberdade 
 
 Quanto ao grau de liberdade, os atos se dividem em vinculados e 
discricionários. Esta classificação já foi abordada anteriormente em nossos estudos, 
assim iremos mencioná-la brevemente apenas para relembrarmos. 
 Os atos vinculados são aqueles definidos em lei que não confere ao agente 
público qualquer margem de escolha, pois a lei determinou um único comportamento a 
ser obrigatoriamente adotado. Assim, se fores preenchidos os requisitos definidos na 
noma aplicável, o agente público terá o dever de praticar o ato, não podendo se eximir de 
sua responsabilidade. 
 Já os atos discricionários são aqueles que ocorrem quando a lei confere uma 
margem de liberdade para o agente público. Nos atos discricionários, há margem para 
que o agente utilize critérios de conveniência a oportunidade acerca da valoração motivo 
e da escolha do objeto. 
 
7.2. Formação 
 
 Quanto à formação de vontade, os atos administrativos podem ser divididos em 
simples, complexo e compostos. 
 O ato simples decorre da manifestação de vontade de um único órgão, ainda que 
se trate de órgão colegiado. Assim, a vontade para a formação do ato deve ser unitária, 
independente do número de agentes que participam do ato. 
 Já o ato composto é aquele que depende de uma manifestação de vontade 
principal (ato principal) e uma manifestação de vontade acessória (ou instrumental). 
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Geralmente, os atos administrativos compostos são produzidos pela manifestação de 
vontade de um único órgão, mas depende de outro ato que o aprove para produzir efeitos 
jurídicos. Assim, deve o segundo ato seguir a sorte do primeiro. 
 Como exemplo de atos compostos, podemos citar os atos administrativos que 
dependem de visto ou homologação, como nos casos de dispensa de licitação em 
determinadas hipóteses. 
 O ato complexo, por sua vez, é formado pela conjugação de vontade de dois ou 
mais diferentes órgãos ou autoridades, em mesmo nível hierárquico. Nos atos complexos 
a vontade dos órgãos se funde para formar um único ato. O autor Matheus Carvalho cita 
como exemplo de ato complexo a nomeação de Procurador da Fazenda Nacional, pois o 
Advogado Geral da União e o Ministro da Fazenda manifestam vontade, por meio de uma 
edição de portaria conjunta. As vontades manifestadas são absolutamente 
independentes, mas se unem para formar um único ato. 
 Atenção! Para bem elucidar a diferençados atos compostos e complexos: No 
ato composto teremos dois atos: o principal e o acessório, sendo que uma das condutas é 
meramente ratificadora em relação à outra. Já nos atos complexos, teremos um único ato, 
mas a manifestação de vontade de dois ou mais órgãos independentes. 
 Por fim, para fins de provas e concursos públicos, temos que elucidar o 
entendimento majoritário da doutrina e da jurisprudência acerca do ato de aposentadoria 
do servidor público. É majoritário o entendimento de que tal ato se configura um ato 
complexo, pois depende da atuação do órgão a que o agente é subordinado e da 
aprovação do Tribunal de Contas (a vontade do Tribunal de Contas é independente da 
primeira, sem subordinação ou hierarquia). 
 De acordo com esse entendimento, a não aprovação pelo Tribunal da Contas do 
ato de aposentadoria não é considerado novo ato, mas sim impedimento da perfeição do 
ato de aposentadoria, não dependendo sequer de garantia ao contraditório. É o que 
dispõe a súmula vinculante nº 3: 
 
Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se 
o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar 
anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o 
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de 
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 
 
 No entanto, cumpre salientar que o entendimento jurisprudencial e doutrinário é 
firme no sentido de que a inércia do Tribunal de Contas por mais de 5 anos enseja a 
aprovação tácita da aposentadoria. Dessa forma, a anulação deste ato posterior depende 
de processo com prévio contraditório. 
 
 
 
 
 
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7.3. Destinatários 
 
 Quanto aos destinatários, os atos podem ser gerais ou individuais. 
 Os atos gerais ou normativos são aqueles que não possuem destinatários 
determinados, ou seja, referem-se a uma quantidade indeterminada de pessoas, com 
caráter abstrato e impessoal. Assim, os atos apresentam situações genéricas de 
aplicação e alcançará todos os sujeitos que nelas se enquadrarem. Ademais, cabe 
ressaltar que os atos gerais dependem de publicação para que estejam aptos a produzir 
efeitos e prevalecerem sobre as condutas individuais, definindo padrões de 
comportamentos a serem observados pelos administradores públicos. 
 Por sua vez, os atos individuais se referem a determinados indivíduos, 
especificados no próprio ato, ou seja, se dirigem a destinatários certos e determináveis. 
Ressalta-se que os atos individuais até podem se referir a vários indivíduos, mas todos 
eles estarão explicitados no ato administrativo, a exemplo da nomeação de candidatos 
para a assunção determinado cargo público. 
 
7.4. Objeto 
 
 Quanto ao objeto, os atos administrativos podem ser atos de império, de 
expediente ou atos de gestão. 
 Os atos de império são aqueles praticados com todas as prerrogativas e privilégio 
de autoridade e impostos de maneira unilateral e coercitivamente ao particular. Ou seja, a 
Administração atua com prerrogativa de Poder Público, valendo-se da supremacia do 
interesse público sobre o interesse privado. Nos atos de império, a poder público impõe 
obrigações, aplica penalidades, sem a necessidade de determinação judicial. Nesse 
sentido, os atos decorrentes do exercício de poder de polícia são exemplos de atos de 
império. 
 Por sua vez, os atos de gestão são aqueles executados pelo Poder Público sem as 
prerrogativas de Estado. Dessa forma, a Administração atua em situação de igualdade 
com o particular. Em tais casos, a atividade é regida pelo direito privado, a exemplo da 
alienação de um imóvel público inservível, o aluguel de automóveis e equipamentos, a 
doação, etc. 
 Já os atos de expediente são aqueles praticados como forma de dar andamento à 
atividade administrativa, sem configurar uma manifestação de vontade do Estado. Tratam-
se de atos internos e se caracterizam pela ausência de conteúdo decisório e pelo trâmite 
rotineiro de atividades realizadas nas entidades e órgãos públicos. Como exemplo de ato 
de expediente cita-se o despacho que encaminha um processo administrativo para 
julgamento. 
 
 
 
 
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7.5. Estrutura 
 
 Quanto à estrutura, os atos podem ser concretos ou abstratos. 
 Os atos concretos são aqueles praticados com a finalidade de resolver uma 
situação específica, exaurindo seus efeitos em uma única aplicação, a exemplo da 
aplicação de uma multa de trânsito ou na aplicação de uma penalidade de demissão a um 
servidor faltoso. 
 Por sua vez, os atos abstratos são aqueles que definem uma regra genérica que 
deverá ser aplicada sempre que a situação descrita no ato ocorrer de fato. Assim, a 
conduta estatal tem efeito permanente e deve ser aplicada sempre que seja produzida 
uma hipótese fática nela prevista, ensejando efeitos de caráter genérico a um número 
indeterminado de destinatários, a exemplo da expedição de uma circular que define o 
horário de funcionamento de uma repartição pública, ou o decreto que proíbe o 
estacionamento em determinada via pública. 
 
7.6. Efeitos 
 
 Quanto aos efeitos, os atos se dividem em constitutivos, declaratórios e 
enunciativos. 
 Os atos constitutivos são aqueles que criam, modificam ou extinguem um direito 
ou uma situação do administrado, a exemplo da autorização, dispensa, aplicação de 
penalidade etc. 
 Já os atos declaratórios são aqueles em que a Administração apenas reconhece 
um direito preexistente. Assim, os atos declaratórios têm efeitos retroativos, pois não 
constituem situações, mas tão somente as apresentam. Como exemplo, podemos citar a 
admissão, a licença, a homologação, a isenção e a anulação. 
 Por fim, temos os atos enunciativos é que são aqueles em que a Administração 
apenas atesta ou reconhece determinada situação de fato ou de direito. Contudo, alguns 
autores atestam que tais atos não são atos administrativos propriamente ditos, pois eles 
não produzem efeitos jurídicos. Assim, os atos enunciativos exigem a prática de outro ato 
administrativo, constitutivo ou declaratório, para que possam produzir efeitos. Podemos 
citar como exemplo dos atos enunciativos as certidões, atestados, informações e 
pareceres. 
 
7.7. Resultados 
 
 Quantos aos resultados na esfera jurídica, os atos podem ser ampliativos ou 
restritivos. 
 Os atos ampliativos são aqueles que atribuem direitos e vantagens aos seus 
destinatários, a exemplo de uma permissão de uso de bem público ou uma licença para a 
reforma de determinado imóvel privado. 
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 Já os atos restritivos são aqueles que impõem obrigações ou aplicam 
penalidades aos destinatários, dentro dos limites previstos em lei. Como exemplo, 
podemos citar a multa de trânsito ou uma norma geral que impede que se fume em 
ambientes fechados. 
 
7.8. Alcance 
 
 Por fim, quanto ao alcance, os atos podem ser internos ou externos. 
 Os atos internos são aqueles que produzem efeitos dentro da estrutura da 
Administração Pública, alcançando órgãos e agentes. São ato que estabelecem normas 
que obrigam os agentes públicos e órgãos, não atingindo pessoas estranhas à 
organização administrativa interna. 
 Cabe ressaltar que os atos internos, em regra, não têm o condão de gerar direito 
adquiridos. Ademais, eles podem ser revogados, a qualquer tempo. Os atos internos 
também não dependem de publicação oficial. Como exemplo, podemos citar uma circular 
que exige que os servidores de um órgão utilizem fardas, ou a expedição de uma ordem 
de serviço interna. 
 Já os atos externos são aqueles que alcançam todos os administrados, estranhos 
à estrutura da Administração Pública. Por essa razão, tais atos dependem de publicação 
em órgão oficial para conhecimento de toda a sociedade atingida pelas regras nele 
definidas.Como exemplo, cita-se o decreto que define o limite máximo de velocidade para 
transitar em determinada avenida. 
 
8. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
8.1. Atos normativos 
 
 Os atos normativos são atos gerais e abstratos que geram obrigações a uma 
quantidade indeterminada de pessoas, dentro dos limites previstos em lei. O ato abstrato 
aplica-se a uma situação hipótese e o ato geral é aquele que têm destinatários 
indeterminados. Ademais, os atos normativos não podem inovar no ordenamento jurídico 
e se tratam se atos decorrentes do poder normativo, editados para fiel execução das leis. 
Iremos analisar, separadamente, as espécies de atos normativos. 
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8.1.1. Regulamento 
 
 Refere-se ao ato normativo privativo do chefe do Poder Executivo, que é 
apresentado por meio de decreto, conforme dispõe o art. 84, IV da Constituição Federal. 
Cabe ressaltar que a doutrina divide os regulamentos (ou decretos regulamentares) em 
duas espécies: 
 
a) Regulamentos executivos: Refere-se a ato administrativo que não tem a 
intenção de inovar no ordenamento jurídico, sendo editados para a fiel 
execução da lei. Assim, os regulamentos executivos devem ser praticados 
como complementação do texto legal, pois, caso inovem no ordenamento 
jurídico, haverá violação ao princípio da legalidade. 
 
b) Regulamentos autônomos: Os regulamentos autônomos têm o condão de 
inovar no ordenamento jurídico. Eles determinam normas sobre matérias não 
disciplinadas na legislação. Assim, os regulamentos autônomos podem ser 
considerados como substitutos da lei, pois são editados sem contemplar 
qualquer previsão legal anterior. 
 
 
Conforme entendimento majoritário da doutrina e da jurisprudência, só são 
admissíveis duas espécies de regulamentos autônomos no ordenamento jurídico pátrio, 
quais sejam as duas situações previstas no Art. 84, VI da Constituição Federal: 
 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI - dispor, mediante decreto, sobre 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; 
 
Atos normativos 
Regulamentos 
Aviso 
Instrução normativa 
Regimento 
Deliberações 
Resoluções 
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Dessa forma, os regulamentos autônomos podem ser editados pelo chefe do Poder 
Executivo (pelo princípio da simetria) para determinar a extinção de cargo público vago e 
tratar da organização administrativa, desde que não implique em aumento de despesas e 
não crie órgãos públicos. Ademais, os decretos autônomos são exceções a regra geral de 
que o chefe do Poder Executivo edita decretos para fiel execução da lei, sem o caráter de 
inovação da ordem jurídica. 
 
8.1.2. Aviso 
 
 Refere-se ao ato normativo utilizado para dar conhecimento de determinada 
atividade fim de um órgão. É expedido pelos órgãos auxiliares direitos do Poder 
Executivo, como Ministérios e Secretárias estaduais e municipais. Cabe ressaltar que 
alguns doutrinadores consideram que o aviso se trata de ato ordinatório. 
8.1.3. Instrução Normativa 
 São atos expedidos por quaisquer autoridades públicas ou órgãos públicos, que 
tenham atribuição legal para a execução de decretos e regulamentos. Como exemplo, 
cita-se a instrução normativa expedida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil para o 
estabelecimento de normas referentes às suas atividades. 
 
8.1.4. Regimentos 
 
 Trata-se de ato normativo expedido para definição de normas internas, ou seja, 
estabelece regras que devem ser obedecidas para o regular funcionamento de órgãos 
colegiado. Assim, vinculam somente a estrutura organizacional da entidade responsável 
por sua edição. 
 
8.1.5. Deliberações 
 
 São atos normativos expedidos pelos órgãos colegiados, como representação de 
vontade da maioria dos agentes que o representam. 
 
8.1.6. Resoluções 
 
 São atos normativos expedidos por órgão colegiados e utilizados pelos Poderes 
Legislativo e Judiciário e pelas Agências Reguladores, para disciplinar matéria de sua 
competência específica. 
 
8.2. Atos Ordinatórios 
 
 Os atos ordinatórios são atos administrativos internos e se destinam a estabelecer 
normas de conduta para os agentes públicos, ensejando a manifestação do Poder 
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Hierárquico da Administração, sem atingir terceiros, alheios à estrutura do Estado. Iremos 
analisar, separadamente, as espécies de atos ordinatórios. 
 
 
 
8.2.1. Portaria 
 
 É ato administrativo individual que estipula ordens e determinações internas, além 
de estabelecer normas que geram direitos ou obrigações internas a indivíduos 
específicos. 
 
8.2.2. Circular 
 
 Trata-se do instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens 
internas uniformes aos seus subordinados. As circulares não definem atividade individual, 
mas sim regras gerais, como exemplo, cita-se a definição de horário de funcionamento da 
repartição pública, bem como a utilização de farda pelos servidores lotados em 
determinados órgãos. 
 
8.2.3. Ordem de serviço 
 
É uma conduta estatal que tem a finalidade de distribuir e ordenar o serviço interno 
de órgão. Exemplo: o ato determina que o setor X, composto pelos servidores Y e Z, 
ficará responsável pela execução da atividade W. 
 
8.2.4. Despacho 
 
 Trata-se de ato administração que contém decisão das autoridades administrativas 
sobre assuntos de interesse individual ou coletivo submetido à sua apreciação. Ou seja, 
as autoridades públicas proferem decisões sobre determinadas situações específicas, de 
sua responsabilidade funcional, sejam decisões finais ou interlocutórias. 
 
Atos ordinatórios 
Portaria 
Circular 
Ordem ser serviço 
Despacho 
Memorando 
Ofício 
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8.2.5. Memorando 
 
 Trata-se de ato de comunicação interna, ou seja, entre agentes de um mesmo 
órgão público, com a finalidade de melhor executar a atividade pública. Assim, são feitos 
por setores de uma mesma estrutura orgânica. 
 
8.2.6. Ofício 
 
 Trata-se do ato emanado para garantir a comunicação entre autoridades públicas 
ou entre estas e particulares, destinados à comunicação externa. 
 
 
8.3. Atos negociais 
 
 São atos por meio dos quais a Administração concede direitos pleiteados por 
particulares, ou seja, são outorgados pelo Estado em virtude de requerimento 
regularmente formulado por um cidadão. Assim, nos atos negociais, a manifestação de 
vontade do Estado coincide com o interesse particular, uma vez que, na verdade, tal 
manifestação decorre do requerimento pelo sujeito interessado. 
 Cabe ressaltar que os atos negociais não se tratam de contratos administrativos, 
pois emanam vontade unilateral do poder público. Além disso, os atos negociais não 
gozam de imperatividade e autoexecutoriedade, pois não estabelecem obrigações, mas 
sim garantem a concessão de determinado benefício, dentro dos limites da lei. 
 Iremos analisar, separadamente, as espécies de atos negociais. Esse assunto 
merece muita atenção, pois é de grande cobrança em provas de concursos 
públicos. 
 
 
 
Atos negociais 
Autorização 
Permissão 
Licença 
Admissão 
Aprovação 
Homologação 
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8.3.1. Autorização 
 
 Trata-se de ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a 
Administração Pública autoriza o uso de bem público por um particular de forma anormal 
ou normativa, no interesse eminentemente do beneficiário e também e ato discricionário e 
precário por meio do qual o Poder Público concede ao particular o exercício de 
determinadas atividades