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GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONCEITO DE ESTADO O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado: I – corporação territorial dotada de um poder de mando originário; II – comunidade de homens, fixada sobre um território com poder de mando, ação e coerção; III – pessoa jurídica territorial soberana; IV – pessoa jurídica de direito público interno; V – entidade política, ou seja, pode elaborar as suas próprias leis. GOVERNO É o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. É o complexo de funções estatais básicas. É a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funçõesoriginárias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos. Elementos do Estado O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. Povo é o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do Povo. Não há nem pode haver Estado independente sem Soberania, DIREITO ADMINISTRATIVO isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive, pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta através dos denominados Poderes de Estado. Poderes de Estado Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). Esses Poderes são orgânicos e estruturais (diversamente dos poderes administrativos, que são incidentais e instrumentais da Administração), a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com precipuidade. Assim, a função do Poder Legislativo é a elaboração, discussão e aprovação da lei; a função do Poder Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa); e a função do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial). Os Poderes praticam atos administrativos, ainda que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em caráter excepcional, admitido pela Constituição, desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder. O que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, a distribuição das três funções estatais precípuas entre órgãos independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO • Entidades componentes do Estado Federal A organização político-administrativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Estas entidades são autônomas, cabendo à União exercer a soberania do Estado brasileiro no contexto interno e à República Federativa do Brasil, pessoa jurídica de direito público externo, o exercício de soberania no plano internacional. • Competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios A União, pessoa jurídica de direito público interno, exerce os poderes que objetivam a garantia da soberania e defesa nacionais; a manutenção de relações com países estrangeiros, a participação em organismos internacionais e a promoção do desenvolvimento econômico-social do País, bem como a garantia da cidadania e dos direitos individuais dos cidadãos. Destacam-se, ainda, dentre outras atribuições de caráter administrativo da União, as seguintes: – declarar guerra e celebrar a paz; – assegurar a defesa nacional; – elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e social; – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como as Polícias Civil e Militar e o Corpo de Bombeiros do Distrito Federal; – manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional; – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; – emitir moeda. Cabe à União, privativamente, legislar sobre matérias específicas das quais destacam-se as seguintes: – Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrário e do Trabalho; – população indígena; – águas, energia (inclusive nuclear), informática, telecomunicações e radiodifusão; comércio exterior e interestadual; – nacionalidade, cidadania, naturalização e direitos referentes aos estrangeiros; – seguridade social; – diretrizes e bases da educação nacional; – normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública nas diversas esferas de governo e empresas sob seu controle; – serviço postal; – desapropriação. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem competências comuns, que são exercidas de modo a que cada unidade restrinja-se a um determinado espaço de atuação. Dentre estas competências destacam-se as seguintes: – conservação do patrimônio público; – saúde e assistência públicas; – proteção dos bens de valor histórico, das paisagens naturais notáveis e dos sítios arqueológicos; – acesso à educação, à cultura e à ciência; – proteção ao meio ambiente e controle da poluição; – combate às causas da pobreza e da marginalização, promovendo a integração dos setores desfavorecidos. O art. 24 da Constituição Federal possibilita à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislarem de forma concorrente em matérias específicas. Neste âmbito, a União limita-se a estabelecer normas gerais. Os Estados e o Distrito Federal exercem competências legislativas complementares, atendendo, cada um, às suas peculiaridades. Nos termos das competências concorrentes, os Estados e o Distrito Federal adaptam-se à legislação federal vigente. Cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, de forma concorrente, sobre: – Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Econômico e Urbanístico; – orçamento; – produção e consumo; – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da poluição; – proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico e paisagístico; – educação, cultura, ensino e desporto; – previdência social, proteção e defesa à saúde; – proteção à infância e à juventude. Aos Municípios, compete legislar sobre assuntos de interesse local e ainda suplementar a legislação federal e estadual, no que couber. Ao Distrito Federal, são atribuídas as mesmas competências reservadas aos Estados e Municípios. DIREITO ADMINISTRATIVO CONCEITOS Segundo Hely Lopes Meirelles: “Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. José Cretella Júnior entende por Direito Administrativo “o ramo do Direito Público interno que regula a atividade e as relações jurídicas das pessoas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas”. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo é “o ramo do Direi- to Público que tempor objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza política”. Diógenes Gasparini vê o Direito Administrativo como uma “sistematização de normas doutrinárias de direito, conjunto harmônico de princípios jurídicos” destinadas a ordenar a estrutura e o pessoal (órgãos e agentes) e os atos e atividades da Administração Pública, praticadas ou desempenhadas enquanto Poder Público. Para nós, Direito Administrativo é o complexo de posições jurídicas e princípios que disciplinam as relações da Administração Pública (órgãos e entidades) e seus agentes públicos na busca do bem comum. OBJETO Para Hely Lopes Meirelles, a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo estão nas atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. José Cretella Júnior diz que o Direito Administrativo tem como objeto a administração, isto é, “os serviços públicos são o objeto do Direito Administrativo”. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo possui quatro fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes, sendo a lei a principal, formal e primordial. I – A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo. II – A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento construtivo da Ciência Jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito Público e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurídico. Ela influi não só na elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo. III – A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica. Outra característica da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral que os demais ramos jurídicos, preocupa-se diretamente com a Administração de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudência pátria que com a doutrina estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga quer a Administração, quer o Judiciário, porque não vigora entre nós o princípio norte-americano do stare decises, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as instâncias inferiores para os casos idênticos. IV – O costume, em razão da deficiência da legislação, a prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento reformativo da doutrina. Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os autores enumeram outros: • a analogia, a eqüidade, os princípios gerais do Direito, os tratados internacio- nais, a instrução e a circular. Sistema Administrativos Sistema Administrativos (ou mecanismos de controle) São sistemas de controle exercidos sobre os atos administrativos (legais ou ilegítimos) editados pela Administração Pública. Sistema Francês ou X Sistema Inglês, Judicial Contencioso ou Uno Administrativos ou Duo Há dualidade de Jurisdição: - a justiça comum (Juízos) - a justiça administrativa (tribunais administrativos) - Adotado no Brasil - Somente se faz coisa julgada na via judicial - Inafastabilidade da apreciação judicial - Princípio de segurança jurídica (nenhum ato ou ameaça de direito escapa da apreciação judicial). Todos os letígios serão resolvidos pela justiça comum, pelo poder judiciário Efeito vinculante = Decisão Judicial superior vincula as instâncias inferiores Regime Jurídico Conjunto de regras, princípios e fundamentos que se identificam com o Direito Público ou com o Direito Privado (Determinado por Lei) Regime Jurídico de Direito X Regime Jurídico Privado Administrativo - Empresas Públicas - Sociedade de economia mista Art. 173 C.F. - A Administração age, em regra, no mesmo nível do particular - Supremacia do interesse público, sobre o particular (privilégios e prerrogativas) - Indisponibilidade do interesse público (impenhorabilidade, inalie- nabilidade,imprescritibilidade) - Unilateralidade, imperatividade, auto- executoriedade, presunção de legitimidade, etc. Ex.: Autarquias Administração Pública Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico Compreende órgãos, agentes e entidades (pessoas jurídicas) tendentes à realização das atividades administrativas ... – Compõem e conceito de Administração Pública subjetivo os poderes legislativos e judiciários e seus agentes quando no exercício de atividade administrativa. Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional. Compreende ao exercício de atividade administrativa – Típica do poder Executivo – Atípica dos demais poderes Atividades: – Fomento – Polícia Administrativa – Serviços Públicos – Intervenção Codificação do Direito Administrativos – Não há – Codificado: Licitações e contratos (Lei 8.666/93) Estatuto dos Servidores Públicos Civis (Lei 8.112/90) Interpretação do Direito Administrativo Pressupostos: 1) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados(prevalência do interesse público sobre o interesse particular) 2) Presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos 3) Poderes discricionários para a Administração atender os interesses públicos - limite: a norma legal - finalidade: o bem comum Princípios Administrativos 1 - Basilares ou primados A supremacia do interesse público sobre o interesse privado A indisponibilidade do interesse público pela administração. 2 - Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficiência 3 – Fundamentais Planejamento Coordenação Descentralização Delegação de competência Controle TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO Conceitos Segundo Hely Lopes Meirelles: “Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. J. Cretella Junior apresenta uma definição partindo do conceito de ato jurídico. Segundo ele, ato administrativo é “a manifestação de vontadedo Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em maté-ria administrativa”. Para Celso Antonio Bandeira de Mello é a “declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”. Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e instruções, e atos convencionais, como os contratos administrativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”. A distinção deste último conceito dos demais é que nele só se incluem os atos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, quanto ao conteúdo, se aproxima mais da lei, afastando, também, os atos não produtores de efeitos jurídicos diretos, como os atos materiais e os enunciativos. Traços Característicos do Ato Administrativo: I – posição de supremacia da Administração; II – sua finalidade pública (bem comum); III – vontade unilateral da Administração. Fatos Administrativos É a realização material do ato administrativo, ou seja, é a conseqüência do ato administrativo. Não goza de presunção de legitimidade. Não podendo ser revogado, nem anulado. Exemplo: A Portaria criando uma nova rotina em um Órgão Público é um ato administrativo e a sua implementação é o fato administrativo. O fato administrativo pode ser definido também como aquele evento que ocorrendo no âmbito da Administração Pública traz conseqüência para o Direito Administrativo. Exemplo: A morte do servidor que implica vacância de cargo público. Requisitos (elementos ou pressupostos) de validade Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, são cinco os requisitos necessários à validade dos atos administrativos, 3 vinculados (Competência, Finalidade e Forma) e 2 discricionários (Motivo e Objeto). Competência Nada mais é do que a delimitação das atribuições cometidas ao agente que pratica o ato. É intransferível, não se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou delegada, se existir autorização legal. Em relação à competência, aplicam-se, pois, as seguintes regras: I – decorre sempre da lei; II – é irrenunciável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo com terceiros; III – pode ser objeto de delegação de avocação, desde que não se trate de competência exclusiva conferida por lei. Agente competente é diferente de agente capaz, aquele pressupõe a existência deste – todavia, capacidade não quer dizer competência, já que este “não é para quem quer, mas, sim, para quem pode”. O ato praticado por agente incompetente é inválido por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração. Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I – a edição de atos de caráter normativo; II – a decisão de recursos administrativos; III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. (Lei nº 9.784/99) Finalidade É o resultado que a Administração pretende atingir com a prática do ato e efeito mediato, enquanto o objeto é imediato. Não se confunde com o motivo porque este antecede a prática do ato, enquanto a finalidade sucede a sua prática, já que é algo que a Administração quer alcançar com sua edição. Há duas concepções de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde à consecução de um resultado de interesse público (bem comum) outra, em sentido estrito, é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei. É o legislador que define a finalidade do ato, não existindo liberdade de opção para o administrador. Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pública, o ato será ilegal, por desvio de poder (ex.: desapropriação para perseguir inimigo político). Forma No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevância que no Direito Privado, já que a observância à forma e ao procedimento constitui garantia jurídica para o administrador e para a Administração. É pela forma que se torna possível o controle do ato administrativo. Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na concepção restrita da forma, considera-se cada ato isoladamente e, na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento (sucessão de atos administrativos da decisão final). A observância à forma não significa, entretanto, que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais. O que se exige é que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja passível de verificação. Normalmente, as formas são mais rigorosas quando estão em jogo direito dos administrados (ex.: concursos públicos, licitações e processos disciplinares). Até mesmo o silêncio significa forma de manifestação de vontade, quando a lei o prevê. Forma é o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta. Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. § 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. 86 § 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade. § 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo. § 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas. (Lei nº 9.784/99) Motivo ou Causa É a situação fática ou jurídica cuja ocorrência autoriza ou determina a prática doato. Não deve ser confundido com motivação do ato que é a exposição dos motivos, istoé, a demonstração de que os pressupostos de fato realmente existiram. Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado aosmotivos declinados para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração de sua ocorrência, mesmo que não estivesse obrigado a explicitá-los. Quando o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com afaculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas se o tiver, vincula-se aosmotivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem verdadeiros. Teoria dos Motivos Determinantes Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo. Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seufundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei nãoexija a motivação, ficará ela vinculada ao motivo declinado e o ato só será válido se osmotivos forem verdadeiros. Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de verba. Se, logo após a exoneração, nomear-se outro funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo por vício quanto ao motivo. Objeto ou Conteúdo É o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispõe. Assim como o ato jurídico, requer objeto lícito, possível, certo e moral. Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Porele a Administraçãomanifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes. ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS) Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem atributosque os diferenciam dos atos privados e lhes conferem características peculiares. São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, imperatividade eauto-executoriedade. Presunção de Legitimidade Esta característica do ato administrativo decorre do princípio da legalidade que informa toda atividade da Administração Pública. Além disso, as exigências de celeridade e segurança das atividades administrativas justificam a presunção da legitimidade, com vistas a dar à atuação da Administração todas as condições de tornar o ato operante e exeqüível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas. A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, não tendo ela, porém, o condão de suspender a eficácia que do ato deriva. Somente através do procedimento judicial ou na hipótese de revisão no âmbito da Administração, poderá o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos. Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de todo o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrínsecas e extrínsecas. Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia, podendo, no entanto, não ser ainda exeqüível, em virtude da existência de condição suspensiva, como a homologação, o visto, a aprovação. Somente após cumprida a condição, adquirirá o ato a exeqüibilidade, ornando-se operante e válido. A eficácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao passo que a exeqüibilidade é a disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus efeitos finais. A perfeição do ato se subordina à coexistência da eficácia e exeqüibilidade, requisitos obrigatórios. Imperatividade A imperatividade é um atributo próprio dos atos administrativos normativos, ordinatórios, punitivos que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução. O descumprimento do ato sujeita o particular à força impositiva própria do Poder Público, ou seja, à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário. A imperatividade independe de o seu destinatário reputar válido ou inválido o ato, posto que somente após obter o pronunciamento da Administração ou do Judiciário é que poderá furtar-se à obediência da determinação administrativa. Auto-Executoriedade Consiste na possibilidade de a própria Administração executar seus próprios atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinações neles consubstanciadas. Este atributo é mais específico, próprio, se exterioriza com maior freqüência nos atos decorrentes do poder de polícia, em que se determina a interdição de atividades, demolição de prédios, apreensão e destruição de produtos deteriorados. Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuação eficaz e pronta da Administração, não podendo, por isso, a sua execução ficar à mercê da manifestação ou da autorização de outro poder ou de outros órgãos. A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitações, eis que não se aplica às penalidades de natureza pecuniária, como as multas decorrentes de infrações a obrigações tributárias. Também a utilização deste atributo administrativo fica a depender de a decisão que se pretenda executar ter sido precedida de notificação, acompanhada do respectivo auto circunstanciado, através dos quais se comprove a legalidade de atuação do Poder Público. O administrado, porém, não poderá se opor à execução do ato, alegando violação de normas ou procedimentos indispensáveis à validade da atuação administrativa. Eventual irresignação deverá ser endereçada ao Poder Judiciário, através de procedimentos próprios e, obtida a liminar, ficará o ato com sua execução sobrestada até final julgamento da lide. Classificação atos administrativos Os atos administrativos são classificados, quanto aos seus destinatários, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de império e de gestão e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionários. Quanto aos Destinatários • Atos Gerais São os que possuem caráter geral, abstratos, impessoais, com finalidade normativa alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato abrangida por seus preceitos. Tais atos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurança, através do Poder Judiciário, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de direito líquido e certo. Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade. Os efeitos externos de tais atos só se materializam com a sua publicação no órgão de divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que não os possua, hipótese em que a publicidade será alcançada com a sua afixação em local acessível ao público. • Atos Individuais São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma situação jurídica particular. Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam direitos subjetivos, circunstância que impede a administração de revogá-los, conforme resulta extreme de dúvida do verbete nº 473, da Súmula do STF. Entretanto, a Administração pode anular atos individuais quando verificada a ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera direitos. Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatários. Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriação, decreto de nomeação. Quanto ao Alcance • Atos Internos O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se limita e se restringe ao recesso das repartições administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, sobre órgãos e agentes da Administração. O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e de outras espécies, conforme as exigências do serviço público. Sua publicidade fica restrita à repartição, prescindindo, desta forma, de publicação em órgão oficial, bastando a cientificação direta dos interessados. Normalmente, não geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, são insuscetíveis de correição através de mandado de segurança. • Atos Externos São todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos especiais, os próprios servidores públicos. A característica de tais atos é que a publicidade se constitui em elementos essenciais e indispensáveis à sua validade, por isso que só produzem efeitos após a publicação no órgão oficial. Quanto ao Objeto • Atos de Império São aqueles em que a Administração se vale de sua supremacia para impor aos administrados e aos destinatários, em geral, o seu cumprimento obrigatório. Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de coerção. Exemplos de atos de império: a desapropriação e a interdição de atividades. • Atos de Gestão São os que a Administração pratica sem se valer da supremacia do Poder Público. Tais atos, em regra, são de natureza privada, em que as partes – administração e administrados – se posicionam em um mesmo patamar, de forma que inexiste superioridadeentre eles. Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel. Eventual procedimento administrativo que anteceda a prática do ato não lhe retira esta característica, posto que na sua executoriedade a Administração exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado. • Atos de Expediente São os atos que se destinam a impulsionar os processos administrativos, com vistas à decisão da autoridade superior, da qual emana a vontade da Administração. A prática de tais atos está deferida a servidores subalternos, sem poder decisório, os quais apenas fazem tramitar os papéis no âmbito da repartição, sem serem vinculantes ou possuírem forma especial. Classificação atos administrativos Quanto ao Regramento • Atos Discricionários e Vinculados (Discricionariedade e Vinculação) No desempenho de suas funções, a Administração dispõe de certos poderes que lhe asseguram a supremacia sobre o particular, para que possa perseguir seus fins. O principal postulado de toda atividade administrativa, como veremos mais adiante, é o princípio da legalidade, que limita os poderes do Estado, de forma a impedir os abusos e arbitrariedades. São os chamados poderes regrados ou vinculados. • Atos Vinculados ou Regrados São aqueles nos quais a Administração age nos estritos limites da lei, simples-mente porque a lei não deixou opções. Ela estabeleceu os requisitos da prática do ato, sem dar ao administrador a liberdade de optar por outra forma de agir. Por isto é que se diz que, diante do poder vinculado, surge para o administrador um direito subjetivo de exigir da autoridade a edição do ato. Em outros casos, bastante freqüentes, o regramento não atinge (nem pode atingir) todas as situações que a atuação administrativa pretende. Nestes casos, a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, podendo o administrado optarpor várias soluções possíveis, perfeitamente válidas e lícitas. É o chamado poder discricionário. Atos discricionários são aqueles em que o poder de atuação administrativa, conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra solução, segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade. Mesmo nestes casos, a atuação do administrador não é livre, porque ele se vincula, obrigatoriamente, à competência, finalidade e forma (elementos vinculados). Daí porque discricionariedade não deve ser confundida com arbitrariedade (esta ultrapassa os limites da lei). Sob o ponto de vista prático, a discricionariedade justifica-se, quer para evitar o automatismo, quer para suprir a impossibilidade de o legislador prever todas as situações possíveis que o administrador terá de enfrentar. A dinâmica do interesse público exige a maleabilidade de atuação. A discricionariedade é previamente legitimada pelo legislador. Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a discricionariedade existe: a) quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no caso de remoção ex officio do servidor; b) quando a lei é omissa, já que não pode prever todas as situações supervenientes à promulgação, autorizando a autoridade agir com certa liberdade; c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser anotada (ex.: poder de polícia). Se a lei nada estabelece a respeito, a Administração escolhe o momento que lhe pareça mais adequado para atingir a consecução de determinado fim. Em relação aos elementos do ato administrativo, advirta-se: – o sujeito é sempre vinculado; só pode praticar o ato aquele que tiver competência; – no que diz respeito à finalidade, também prevalece a vinculação e não- discricionariedade. Ressalva seja feita no caso da finalidade em sentido amplo, correspondente ao interesse público. Neste caso, pode-se dizer que a finalidade é discricionária, pois ela se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido estrito, a finalidade é sempre vinculada; – no que tange à forma, os atos são geralmente vinculados porque a lei previa-mente a define. Eventualmente, a lei prevê mais de uma forma possível para praticar o mesmo ato; – no motivo e no conteúdo do ato é que localiza, comumente, a discricionariedade. O motivo será vinculado quando a lei, ao descrevê-lo, usar expressões precisas, que não dão margem a qualquer tipo de interpretação. Ex.: aposentadoria do servidor com 35 anos de contribuição ou 70 anos de idade. Será discricionário o motivo quando a lei não o definir, deixando-o a critério da Administração (ex.: exoneração do servidor nomeado para cargo em comissão); ou quando a lei define o motivo, porém, com noções vagas, imprecisas, deixando a apreciação a critério da conveniência e oportunidade do Administrador (ex.: punição do servidor por falta grave ou procedimento irregular). O mesmo se diga em relação ao conteúdo. Costuma-se dizer que o ato vinculado é analisado apenas sob o aspecto da legalidade e que o ato discricionário deve ser analisado sob o aspecto da legalidade e do mérito administrativo, que diz respeito à conveniência diante do interesse público. Segundo Seabra Fagundes, “o mérito se relaciona intrínseco, à sua valorização sob critérios comparativos”. Em suma, é o aspecto relativo à conveniência e oportunidade. Classificação atos administrativos Quanto à Formação • Atos Simples São aqueles que decorrem da declaração de vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Ex.: licença de habilitação para dirigir automóveis ou a deliberação de um conselho. • Atos Complexos São os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos (independentes), cuja vontade se funde para formar um ato único. As vontades são homogêneas e se unem para formar um só ato. Ex.: a nomeação de um ministro do STF. • Ato Composto Por seu turno, resulta da manifestação da vontade de dois ou mais órgãos, sendo a vontade de um instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal. Se no ato complexo, fundem-se vontades num só ato, no ato composto, há dois atos, um principal e outro acessório. Atos que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo técnico, homologação, etc., são, geralmente, compostos. Ex.: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Quanto ao Conteúdo • Constitutivo É o que cria uma situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à Administração. Ex: nomeação de funcionário. • Ato Extintivo Põe termo a situações jurídicas individuais. Exs.: cassação de autorização, encampação de serviço de utilidade pública. • Ato Declaratório Visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes, ou mesmo possibilitar seu exercício. Exs.: expedição de certidão, apostila de título de nomeação. • Ato Alienativo É o que opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Em geral reclama autorização legislativa. Ex.: venda de imóvel da Administração a particular. • Ato Modificativo É o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigações. Ex.: mudança de horário, de percurso ou de local de reunião. • Ato Abdicativo É aquele cujo titular abre mão de um direito. É irretratável e incondicional. Ex.: a renúncia. Quanto à Eficácia • Ato Válido É aquele que provém de autoridade competente para praticá-lo e contém todos os requisitos necessários à sua eficácia. • Ato Nulo É o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explícita – a lei comina expressamente, indicando os vícios que lhe dão origem – e virtual, que decorre da infringência de princípiosespecíficos de direito público, reconhecidos por interpretação das normas concernentes ao ato. A nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, alcança o ato desde o seu nascimento, ressalvados, entretanto, direitos de terceiros de boa-fé. O ato anulável (aquele com vício sanável e que não causou prejuízos a terceiros ou ao erário) admite a convalidação. • Ato Inexistente É o que possui, apenas, a aparência de ato administrativo, mas não o é. Normal-mente é praticado com usurpação de função pública ou assiste no campo do impossível jurídico, na esfera dos comportamentos que o Direito normalmente inadmite, isto é, dos crimes. Ex.: instrução baixada por autoridade policial para que subordinados torturem presos. Espécies Quanto à espécie, os atos administrativos se dividem em: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. Atos Normativos São os decretos, regimentos, resoluções, deliberações e regulamentos. Contêm um comando geral do Executivo, visando à completa aplicação da lei. Seu objeto é explicar a lei. Decreto: ato administrativo de competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo, destinados a prover situações gerais e individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito pela Administração. Decreto regulamentar ou de execução é o que explica a lei, facilitando sua execução, aclarando seus mandatos e orientando sua aplicação. Regulamento: ato administrativo posto em vigência por decreto, para explicar os mandamentos da lei. Regimento: ato administrativo de atuação interna, dado que se destina a reger o funcionamento de órgãos colegiados ou de corporações legislativas. Resolução: ato administrativo normativo expedido pelas altas autoridades do Executivo (não pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que só pode expedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos para disciplinar matéria de sua competência específica. São inferiores aos regulamentos e regimentos. Existe resolução individual. Ordinatórios Visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Exs.: instruções, circulares, portarias, ordens de serviços, ofícios, despachos, etc. Negociais São aqueles que contêm uma manifestação de vontade do Poder Público coincidente com a pretensão do particular. Exs.: licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, vistos, etc. Enunciativos São aqueles atos em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato ou emitir opinião sobre determinado assunto. Exs.: certidões, atestados e pareceres. Punitivos Contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles agentes que infringem disposições disciplinares dos serviços públicos. Exs.: multas, interdições, embargos de obras, interdições de atividades, suspensão, etc. Invalidação dos atos administrativos (ou modos de des- fazimento) Revogação Segundo Di Pietro, “é o ato administrativo pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência”. A revogação não retroage, já que o ato foi editado em conformidade com a lei, seus efeitos se produzem a partir da própria revogação – são ex nunc. Isso significa que a revogação respeita os efeitos já produzidos pelo ato, porque o ato é válido. Enquanto a anulação pode ser feita pelo Judiciário ou pela própria Administração, a revogação é privativa da Administração, não sendo lícito ao Judiciário conhecer da oportunidade e conveniência. Isso não significa que a revogação deva ser feita fora dos limites da lei. � – Não podem ser revogados os atos vinculados, porque nesses casos não há oportunidade e conveniência a apreciar. � – Não podem ser revogados os atos que exauriram seus efeitos. Ex.: se a Administração concedeu afastamento, por dois meses, à funcionária, a revogação será impossível. � – A revogação não pode atingir meros atos administrativos, como certidões, atestados, votos, cujos efeitos decorrem da lei. � – Também não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, con-forme está expresso na Súmula nº 473, do STF. � – Também não são passíveis de revogação atos que integram um procedimento, pois, a cada novo ato ocorre a preclusão com relação ao anterior. Anulação É o “desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade” (Di Pietro). Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação produz efeitos retroativos à data em que foi emitido (efeito ex tunc). Pode a anulação ser feita pela própria Administração Pública, com base no seu poder de autotutela sobre os próprios atos. Nesse sentido, vejam as seguintes Súmulas do STF: “346. A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.” “473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá- las, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.” Também o Judiciário pode anular o ato, mediante provocação do interessado, que pode utilizar-se quer de ações ordinárias, quer de remédios constitucionais de controle judicial da Administração Pública (mandado de segurança, habeas data, mandado de injunção, ação popular). A anulação, feita pela própria Administração, independe da provocação do interessado, já que ela tem o poder-dever de zelar pela inobservância do princípio da legalidade. Discute-se, na doutrina, se a Administração está obrigada a anular o ato ou apenas a faculdade de fazê-lo. A Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, mas pode deixar de fazê-lo, em determinadas circunstâncias, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal. O interesse público é que norteará a decisão. Convalidação A convalidação – ou aperfeiçoamento ou sanatória – é o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de forma aconfirmá-los no todo ou em parte. É admissível o instituto da convalidação dos atos administrativos anuláveis, aqueles que apresentam defeitos sanáveis e no qual se evidencie e não acarreta em lesão ao interesse público nem prejuízos a terceiros.* O instituto da convalidação tem a mesma premissa pela qual se demarca a diferença entre vícios sanáveis e insanáveis, existente no direito privado. A grande vantagem em sua aceitação no Direito Administrativo é a de poder aproveitar-se atos administrativos que tenham vícios sanáveis, o que freqüentemente produz efeitos práticos no exercício da função administrativa. Por essa razão, o ato que convalida tem efeitos ex tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário. Não se convalidam atos: 1 – nulos, aqueles com vícios insanáveis; 2 – que causaram prejuízos ao erário ou a terceiros; 3 – com vícios de finalidade; 4 – com vícios de matéria (competência exclusiva). A convalidação será feita pela própria Administração. Requer motivação e produz efeitos ex tunc. SINOPSE ATO ADMINISTRATIVO Conceito É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, objetivando: a) adquirir; b) resguardar;c) transferir; d) modificar; e) extinguir; f) declarar um direito ou impor uma obrigação a si própria ou administrado. Requisitos/elementos ou pressupostos de validade a) Vinculados: I – competência; II – finalidade; III – forma legal ou própria. b) Discricionários: IV – motivo ou causa; V – objeto ou conteúdo. Atributos ou característicasPresunção de Legitimidade Auto- Executoriedade Imperatividade Classificação Quanto ao destinatário: a) gerais; b) individuais. Quanto ao alcance: a) internos; b) externos. Quanto ao objeto: a) de império; b) de gestão; c) de expediente. Quanto ao regramento: a) discricionário; b) vinculado. Quanto à formação: a) simples; b) composto; c) complexo. Quanto à validade: a) válido; b) nulo; c) inexistente. INVALIDAÇÃO ATOS ADMINISTRATIVOS I - Conceito e Requisitos do Ato Administrativo: Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria; a condição primeira para o seu surgimento é que a Administração aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público, visto que algumas vezes nivela- se ao particular e o ato perde a característica administrativa; a segunda é que mantenha manifestação de vontade apta; a terceira é que provenha de agente competente, com finalidade pública e revestido na forma lega; Fato Administrativo é toda realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, etc., só interessa ao Direito, em razão das conseqüências jurídicas que dele possam advir. Requisitos: Competência: é a condição primeira de sua validade; nenhum ato - discricionário ou vinculado - pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para praticá-lo; sendo um requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados, podendo ser delegada e avocada. Finalidade: é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente; não cabe ao administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa. Forma: revestimento exteriorizador do ato administrativo, a vontade da administração exige procedimentos especiais e formal legal; todo ato administrativo, é, em princípio, formal; e compreende-se essa exigência, pela necessidade que ele tem de ser contrastado com a lei e aferido, pela própria Administração, ou pelo Judiciário, para verificação de sua validade. Motivo: é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo; pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do administrador. Objeto: a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Mérito do Ato Administrativo: consubstancia na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar; é aspecto pertinente apenas aos atos praticados no exercício de competência discricionária. Atos de Direito Privado praticados pela Administração no desempenho de suas atividades; em tais casos ela se nivela ao particular, abrindo mão da supremacia do poder, razão pela qual não pode alterá-los, revogá-los, anulá-los ou rescindi-los por ato unilateral. Procedimento Administrativo: é a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um ato final objetivado pela Administração; constitui-se de atos intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar conteúdo e forma ao ato principal. Ex. Concorrência. II - Atributos do Ato Administrativo: Presunção de Legitimidade: todos os atos administrativos nascem com ela, decorre do princípio da legalidade da Administração, que informa toda a atuação governamental; autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que levem à invalidade; a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem o invoca. Imperatividade: é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução, esta presente nos atos que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (normativos, ordinatórios, punitivos), com a força impositiva própria do Poder Público; a imperatividade decorre da só existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade; assim, deve ser cumprido ou atendido enquanto não for retirado do mundo jurídico por revogação ou anulação. Auto-executoriedade: consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial; ao particular que se sentir ameaçado ou lesado pela execução do ato administrativo é que caberá pedir proteção judicial para defender seus interesses ou para haver os eventuais prejuízos que tenha injustamente suportado. III - Classificação dos Atos Administrativos Atos gerais e individuais: Atos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos; são atos de comando abstrato e impessoal, por isso, revogáveis a qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis por via judiciária, a não ser pela representação de inconstitucionalidade; prevalecem sobre os atos individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Atos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular; são atos individuais os decretos de desapropriação, de nomeação, de exoneração, assim como as outorgas de licença, permissão e autorização; quando geram direito adquirido tornam-se irrevogáveis (STF Súmula 473). Atos internos e externos: Atos internos são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram; não produzem efeitos em relação a estranhos; não dependem de publicação no órgão oficial para sua vigência. Atos externo ou de efeitos externos, são todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração; só entram em vigor ou execução depois de divulgados pelo órgão oficial, dado o interesse do público no seu conhecimento. Atos de Império, de Gestão e de Expediente: Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento; são sempre unilaterais, expressando a vontade do Estado e seu poder de coerção. Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários; ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem coerção sobre os interessados. Atos de expediente são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente; são atos de rotina interna, sem caráter vinculante e sem forma especial. Atos Vinculados e Discricionários: Atos vinculados ou regrados são aquelas para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização; as imposições legais absorvem a liberdade do administrador; sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade; impões-se à Administração o dever de motivá-los,no sentido de evidenciar a conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que constituem pressupostos necessários de sua existência e validade; permitem ao Judiciário revê-los em todos os seus aspectos, porque em qualquer deles poderá revelar- se a infringência dos preceitos legais ou regulamentares que condicionam a sua prática. Atos discricionários são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização; a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no poder de a Administração praticá-lo pela maneira e nas condições que repute mais convenientes ao interesse público; a discricionariedade administrativa encontra fundamento e justificativa na complexidade e variedade dos problemas que o Poder Público tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei, por mais casuística que fosse, não poderia prever todas as soluções, ou, pelo menos, a mais vantajosa para cada caso ocorrente; discricionários só podem ser os meios e modos de administrar, nunca os fins a atingir. IV - Espécies de Atos Administrativos 1) Atos Normativos: são aqueles que contém um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei; o objetivo imediato é explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados; estabelecem regras gerais e abstratas de conduta; tem a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial; quando individualizam situações e impõe encargos específicos a administrados, podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de segurança. Principais Atos Normativos: Decretos: são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação; como ato administrativo está sempre em situação inferior a lei, e por isso, não a pode contrariar; há duas modalidades de decreto geral(normativo): o independente ou autônomo (dispõe sobre matéria não regulada especificamente em lei) e o regulamentar ou de execução(visa a explicar a lei e facilitar sua execução). Regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei; tem a missão de explicá-la (a lei) e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma geral; como ato inferior à lei, não pode contrariá-la ou ir além do que ela permite. Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos (CF, art.87, p.único,II). Regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas; só se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimentada. Resoluções: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para administrar matéria de sua competência específica. Deliberações: são atos administrativos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados, quando normativas são atos gerais, quando decisórios, atos individuais; devem sempre obediência ao regulamento e ao regimento que houver para a organização e funcionamento do colegiado. 2) Atos Ordinatórios: são os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes; emanam do poder hierárquico; só atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à chefia que os expediu; dentre os atos ordinatórios merecem exame: Instruções: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade de ação no organismo administrativo. Circulares: são ordens escritas, de caráter uniforme expedidas a determinados funcionários incumbidos de certo serviço, ou de desempenho de certas atribuições em circunstâncias especiais. Avisos: são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministérios. Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgão, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para função e cargos secundários. Ordens de Serviço: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obra ou serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização. Ofícios: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administração e particulares. Despachos: a) Administrativos são decisões que as autoridades executivas proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. b) Normativo é aquele que, embora proferido individualmente, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para situações análogas subseqüentes. 3) Atos Negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público; enquadram-se os seguintes atos administrativos: Licença: é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular. Ex: o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio. Autorização: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, etc. Permissão: é ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou renumerado, nas condições estabelecidas pela Administração. Aprovação: é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção. Admissão: é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitação. Visto: é o ato pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal pra dar-lhe exeqüibilidade. Homologação: é ato de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência se ato anterior da própria Administração, de outra entidade, ou de particular, para dar-lhe eficácia. Dispensa: é o ato que exime o particular do cumprimentode determinada obrigação até então exigida por lei. Ex: a prestação do serviço militar. Renúncia: é o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. Protocolo Administrativo: é o ato pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do administrado signatário do instrumento protocolar. Os atos que acabamos de ver, são normalmente seguidos de atos de Direito Privado que completam o negócio jurídico pretendido pelo particular e deferido pelo Poder Público. Ex: a administração licencia uma construção, autoriza a incorporação de um banco; são atos bifaces. 4) Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado; dentre os mais comuns estão os seguintes: Certidões (Administrativas): são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes no processo, livro ou documento que se encontre nas repartições públicas; o fornecimento de certidões é obrigação constitucional de toda repartição pública, desde que requerida pelo interessado; devem ser expedidas no prazo improrrogável de 15 dias, contados do registro do pedido. (Lei 9051/95) Atestados: são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes. Pareceres: são manifestações de órgão técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração; tem caráter meramente opinativo; Normativo: é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno; Técnico: é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou por superior hierárquico. Apostilas: são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei. 5) Atos Punitivos: são os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens e serviços públicos; visam a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração. Multa: é toda imposição pecuniária a que sujeita o administrado a título de compensação do dano presumido da infração; é de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator. Interdição de Atividade: é o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens; deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do interessado. Destruição de coisas: é o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei. V - Motivação dos Atos Administrativos Pela motivação, o administrador público justifica sua ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos ( pressupostos de direito) que autorizam sua prática. Portanto, deve apontar a causa e os elementos determinantes da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se funda. A Teoria dos Motivos Determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos; tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato. Por aí conclui-se que, nos atos vinculados, a motivação é obrigatória; nos discricionários, quando facultativa, se for feita, atua como elemento vinculante da Administração aos motivos declarados, como determinantes do ato; se tais motivos são falsos ou inexistentes, nulo é o ato praticado. VI - Invalidação dos Atos Administrativos Revogação: é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela Administração (somente por ela), por não mais lhe convir sua existência, pressupõe, portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse público; funda-se no poder discricionário de que dispõe a Administração para rever sua atividade interna e encaminhá-la adequadamente à realização de seus fins específicos. A revogação opera da data em diante (ex nunc); os efeitos que a precederam, esses permanecem de pé; desde que o administrador possa revogar a ato inconveniente, sua invalidação não obrigará o Poder Público a indenizar quaisquer prejuízos presentes ou futuros que a revogação eventualmente ocasione, porque a obrigação da Administração é apenas a de manter os efeitos passados do ato revogado. Anulação: é a declaração de invalidade de um ato administrativo ilegítimo ou ilegal. feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário; desde que reconheça que praticou um ato contrário ao direito vigente, cumpre-lhe anulá-lo, e quanto antes, para restabelecer a legalidade administrativa; se não o fizer, poderá o interessado pedir ao Judiciário que verifique a ilegalidade do ato e declare sua invalidade. Os efeitos da anulação dos atos administrativos retroagem às suas origens, invalidando as conseqüências passadas, presentes e futuras do ato anulado; e assim é porque o ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes (ex tunc). 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PUBLICAÇÃO CONSOLIDADA DA LEI Nº 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990, DETERMINADA PELO ART. 13 DA LEI Nº 9.527, DE 10 DE DEZEMBRO DE 1997. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Título I Capítulo Único Das Disposições Preliminares Art. 1o Esta Lei institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais. Art. 2o Para os efeitos desta Lei, servidor é a pessoa legalmente investida em cargo público. Art. 3o Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Parágrafo único. Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão. Art. 4o É proibida a prestação de serviços gratuitos, salvo os casos previstos em lei. Título II Do Provimento, Vacância, Remoção, Redistribuição e Substituição Capítulo I Do Provimento Seção I Disposições Gerais Art. 5o São requisitos básicos para investidura em cargo público: I - a nacionalidade brasileira; II - o gozo dos direitos políticos; III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais; IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; V - a idade mínima de dezoito anos; VI - aptidão física e mental. § 1o As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos estabelecidos em lei. § 2o Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever em concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência de que são portadoras; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no concurso. § 3o As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com as normas e os procedimentos desta Lei. (Incluído pela Lei nº 9.515, de 20.11.97) Art. 6o O provimento dos cargos públicos far-se-á mediante ato da autoridade competente de cada Poder. Art. 7o A investidura em cargo público ocorrerá com a posse. Art. 8o São formas de provimento de cargo público: I - nomeação; II - promoção; III - (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) IV - (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) V - readaptação; VI - reversão; VII - aproveitamento; VIII - reintegração; IX - recondução. Seção II Da Nomeação Art. 9o A nomeação far-se-á: I - em caráter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de carreira; II - em comissão, inclusive na condição de interino, para cargos de confiança vagos. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) Parágrafo único. O servidor ocupante de cargo em comissão ou de natureza especial poderá ser nomeado para ter exercício, interinamente, em outro cargo de confiança, sem prejuízo das atribuições do que atualmente ocupa, hipótese em que deverá optar pela remuneração de um deles durante o período da interinidade. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) Art. 10. A nomeação para cargo de carreira ou cargo isolado de provimento efetivo depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecidos a ordem de classificação e o prazo de sua validade. Parágrafo único. Os demais requisitos para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira, mediante promoção, serão estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema
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