PROGRESSIVIDADE E IPTU

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A PROGRESSIVIDADE FISCAL DO IPTU 
 
Eliza Cerutti 
1. IPTU; 2. Capacidade Contributiva; 3. A Progressividade do IPTU; 3.1. 
Discussão sobre a Progressividade do IPTU; 3.2. Posições Favoráveis á 
Progressividade Fiscal do IPTU; 3.3. Posições Contrárias à Progressividade Fiscal do 
IPTU; 3.4. A EC 29/00; Conclusão. 
 
RESUMO 
 
O presente trabalho trata da polêmica questão da progressividade fiscal do IPTU, 
imposto que muitos caracterizam como sendo de natureza real e, por tal razão, não 
deve ser submetido ao princípio da capacidade contributiva. Para compreensão do 
tema, fez-se necessário analisar o IPTU, seus aspectos material, temporal, pessoal, 
espacial e quantitativo, bem como o princípio da capacidade contributiva para, só então, 
adentrarmos no tema principal, qual seja, a polêmica questão da progressividade fiscal 
do IPTU. O objetivo deste trabalho é, através de pesquisa bibliográfica e em revistas 
especializadas em direito tributário, analisar as questões atinentes á constitucionalidade 
da cobrança do IPTU através de alíquotas progressivas, analisando posicionamentos 
dissonantes na doutrina e na jurisprudência, para chegar, com clareza, na problemática 
acerca do tema. 
 
 
1. IPTU 
 
O aspecto material do IPTU, o fato gerador, é a propriedade, a posse ou o 
domínio útil de imóvel urbana. Estes conceitos – posse, propriedade e domínio útil - 
 2 
estão dispostos na Lei Civil1 Sua hipótese jurídica é o fato de ser proprietário de bem 
imóvel urbano. 
 
Propriedade, em outros termos, depende do registro do título translativo no 
Registro de Imóveis, entretanto, para questão de incidência do IPTU, não se deve 
atribuir ao sentido de propriedade uma interpretação literal, deve-se entender a 
propriedade como domínio útil, posse, o animus de ser proprietário, ou seja, aquele que 
detiver alguns do poderes inerentes à propriedade, e a possibilidade de vir a se tornar 
proprietário, poderá figurar no pólo passivo da obrigação tributária em foco, por ser este 
o fato que enseja a presunção de sua capacidade contributiva. 2 
 
A norma infraconstitucional que dispõe a respeito é o CTN, que no art. 32 
estabelece que o IPTU incide não apenas sobre a propriedade predial e territorial 
urbana, mas também sobre o domínio útil ou a posse do bem imóvel por natureza ou 
por acessão física, que estejam localizados na zona urbana do município.3 
 
A posse de que trata o art. 32 do CTN é a posse absoluta ou ad usucapionem, 
isto é, aquela de quem exerce poderes animus domini ou de quem possui como se 
dono fosse, que acarreta a presunção de capacidade contributiva.4 
 
 
1 PAULSEN, Leandro; MELO, José Eduardo Soares de. Impostos: Federal, Estadual e Municipal. 
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 229 
2 FURLAN, Valéria. op. cit., p. 65. 
3BRASIL, Código Tributário Nacional. Disponível em https://www.presidencia.gov.br/. Acesso em 
20.abril.2006. 
4 FURLAN, Valéria. op. cit., p. 67. 
 3 
A questão da delimitação do aspecto material (zona urbana e zona rural) da 
norma instituidora do IPTU deu e ainda dá margens a controvérsias por parte da 
doutrina e da jurisprudência, tais como à competência legislativa para delimitar o que 
vem a ser zona urbana ou rural. 
 
Roque Antônio Carraza entende que em face ao princípio da autonomia 
municipal, a zona urbana é delimitada por Lei Municipal, ou seja, o Município vai 
estabelecer a zona urbana de acordo com as peculiaridades do local. Assim, 
independente da localização, destinação, ou características, é aquela que o Município 
entende por estabelecer. Dessa forma, qualquer abuso pode ser anulado pelo Poder 
Judiciário através de provocação da parte interessada.5 
 
O aspecto temporal é o momento em que irromperá a obrigação tributária. É o 
legislador municipal quem deve estipular a data na qual considerar-se-á nascida a 
relação jurídico-tributária. 
 
Se o espaço de tempo for o ano civil, então, a hipótese de incidência somente 
estará realizada ao término do último momento do dia 31 de dezembro. A regra jurídica 
tributária somente poderá incidir depois de realizada a hipótese de incidência, de modo 
que incidirá a regra jurídica tributária vigente no primeiro momento do dia 1º de janeiro 
do ano seguinte.6 
 
 
5 CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário, 19 ed. São Paulo: Malheiros, 
2003. p. 167. 
6 BECKER, Alfredo Augusto. op. cit., p. 391. 
 4 
Aquele que tiver titularidade da propriedade, o domínio útil, ou a posse ad 
usucapionem, ou seja, o fato imponível no dia 1º de janeiro de cada ano, será o sujeito 
passivo do aludido imposto. 
 
O aspecto pessoal é o critério que define os sujeitos da relação jurídica 
tributária. Do fato imposto, é decorrente a obrigação tributária, ou seja, a relação entre 
os sujeitos ativo e passivo, e o objeto. 
 
O sujeito ativo da relação tributária é aquele que tem competência para exigir o 
cumprimento da obrigação in concreto, é o credor da relação tributária, aquele que tem 
o direito subjetivo de arrecadar o tributo.7 
 
A regra é que o sujeito ativo seja a pessoa titular do direito tributário, neste 
caso, o Município. Dessa forma, a Lei não precisa ser expressa na designação do 
sujeito ativo. Entretanto, se quiser atribuir a competência ativa a ente diverso 
(parafiscalidade), deverá então ser expressa.8 
 
O sujeito passivo é o devedor, é o contribuinte da obrigação tributária, a pessoa 
que terá diminuído seu patrimônio com a arrecadação do tributo, ou seja, é aquele que 
tem capacidade tributária passiva. Será, portanto, o proprietário, o detentor do domínio 
útil ou da posse. 
 
 
7 Ibidem, p. 78. 
8 Valéria Furlan. op. cit., p. 78. 
 5 
As pessoas políticas e autarquias não são sujeitos passivos no caso do IPTU, 
pois como veremos mais adiante, são imunes aos impostos, o que chamamos de 
imunidade recíproca. 
 
Segundo Paulo de Barros Carvalho, no critério quantitativo reside a chave para 
a determinação do objeto prestacional, pois através dele se define qual o valor que o 
sujeito ativo pode exigir e qual o valor que o sujeito ativo pode pagar.9 
 
A base de cálculo in abstracto é a perspectiva dimensional do aspecto material 
à hipótese de incidência tributária, ou seja, ela serve para dar real proporção do fato 
imponível. A base de cálculo é que fornece o critério para determinação do quanto é 
devido. 10 
 
Preceitua o art. 33 do CTN que a base de cálculo do IPTU será o valor venal do 
imóvel, ou seja, o valor que o bem alcançaria caso fosse posto à venda. Essa é a base 
de cálculo in concreto. 
 
 Após a ocorrência do fato imponível obtém-se o valor da dívida tributária 
multiplicando-se a alíquota cabível ao valor venal do imóvel. Dessa forma, o princípio da 
capacidade contributiva pode ser plenamente respeitado, pois se imagina que 
proprietário de um imóvel tenha condições de arcar com o recolhimento do IPTU de 
acordo com o valor do seu imóvel. 
 
9CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 2002, 
p. 225. 
10 FURLAN, Valéria. op. cit., p. 95. 
 6 
A alíquota é estabelecida em Lei Municipal e tem a função de graduar o 
montante devido, proporcionalmente à capacidade contributiva do sujeito passivo da 
obrigação tributária. A alíquota traduz-se numa fração do valor venal, em que a 
multiplicação da alíquota pelo valor venal do imóvel ensejará o quantum devido.11 
 
Pode-se afirmar que os impostos proporcionaisinvariáveis não respeitam os 
princípios da isonomia e da capacidade contributiva. Assim, busca-se através da 
progressividade das alíquotas atender ao princípio da capacidade contributiva. Daí 
falar-se em progressividade fiscal.12 
 
 
2. O Princípio da Capacidade Contributiva 
 
O princípio da capacidade contributiva consiste em encontrar um ponto de 
equilíbrio entre o quanto cada um deve contribuir para suprir as necessidades do 
Estado. A forma como esse ônus tributário é dividido é uma questão de justiça, que 
deve obedecer a parâmetros adequados. 
 
O tributo visa retirar recursos do contribuinte para manter as finanças públicas, 
assim, pagarão todos aqueles que têm riqueza. O critério de igualação ou desigualação 
há de ser a riqueza de cada um. Depois de localizados os que têm essa riqueza para 
dispor, aí sim deverão ser tratados todos com igualdade. 
 
11 Ibidem, p. 110. 
12 FURLAN, Valéria. op. cit., p. 114. 
 7 
 
A Constituição Federal de 1988 que, em seu art. 145, §1º, celebra 
explicitamente o princípio da capacidade contributiva: 
 
Para Zilveti 13, o constituinte foi infeliz na redação do §1º, do art. 145, da 
Constituição Federal, quando quis regular diversas formas de aplicação do princípio da 
capacidade contributiva. Assevera que o resultado foi um texto confuso e de aplicação 
restritiva, que leva à conclusão de ser imprestável ao objetivo por ele cominado. 
 
A expressão “sempre que possível” expressa no texto Constitucional talvez se 
justifique pela dificuldade na aplicação do princípio da capacidade contributiva nos 
impostos ditos reais, onde, em regra, não deveria ser levada em conta a capacidade 
econômica do contribuinte. 
 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto14, de forma singela defende que o princípio 
da capacidade contributiva não se aplica aos impostos reais. 
 
De forma adversa, Edílson Pereira Nobre Júnior sustenta que: “(...) há que se 
considerar respeitada a capacidade contributiva pelo fato de que o patrimônio, como 
expressão de renda acumulada, representa uma das manifestações daquela.(...)”.15 
 
 
13ZILVETI, Fernando Aurélio. Princípios de Direito Tributário e a Capacidade Contributiva. São Paulo: 
Quartier Latin, 2004. p. 248. 
14 MOREIRA NETO apud NOBRE JÚNIOR. op. cit., p. 69. 
15 NOBRE JÚNIOR. op. cit., p. 70. 
 8 
Para José Marcos Domingues de Oliveira a expressão “sempre que possível” 
traz como conseqüência que, toda vez que se demonstrar onde havia campo para 
instituição de um imposto pessoal, ainda assim a lei criou gravame de natureza real, 
este terá que ser anulado por inconstitucionalidade, pois a discrição do legislador não 
pode ir a ponto de boicotar os ditames da Carta Magna, cabendo ao judiciário afinal, 
velar pela prevalência desta sobre a legislação ordinária. 16 
 
Há uma divergência doutrinária no que diz à natureza jurídica deste princípio. 
Formaram-se duas correntes doutrinárias frontalmente opostas que, na verdade, pecam 
pelos excessos. Uma sustenta sua natureza programática, outra vislumbra conteúdo 
preceptivo, pela natureza de genuína regra jurídica.17 
 
A primeira corrente, majoritária, entende que se trata de mera orientação ao 
intérprete ou aplicador da Lei, portanto de regra jurídica vazia de juridicidade, 
desprovida de coercibilidade, de forma que nem o legislador nem o juiz encontram-se a 
ela vinculados. 
 
A segunda, noutro extremo, entende que referida regra constitucional dirige-se 
tanto ao legislador ordinário quanto ao próprio magistrado do caso sub judice. 
 
A capacidade contributiva é um princípio constitucional aberto e indeterminado, 
servindo de orientação para o ulterior processo de concretização normativa. Este 
 
16 OLIVEIRA. op. cit., p. 83/84. 
17 FURLAN, Valéria. op. cit., p. 124. 
 9 
princípio abre-se para uma pluralidade de possibilidades de concretização, inicialmente 
através de subprincípios, para alcançar grau maior de concretitude nas normas de 
imposição.18 
 
Do princípio da capacidade contributiva originam-se os sub-princípios da 
proporcionalidade, da personalização, da progressividade e da seletividade. 
 
A progressividade significa que o imposto deve ser cobrado por alíquotas 
maiores, na medida em que se ampliar a base de cálculo. É o caso do imposto de 
renda. 
 
A progressividade é um atributo da capacidade contributiva e consiste em um 
instrumento que viabiliza a graduação dos impostos, em valores percentuais, para que 
a quantia do tributo cresça à medida que aumenta a capacidade contributiva, com o 
objetivo ético-político de satisfazer a justiça fiscal. 
 
O subprincípio da proporcionalidade não se tornou explícito na Constituição 
Federal. Indica que o imposto incide sempre pelas mesmas alíquotas, independente do 
valor da base de cálculo, o que produzirá maior receita na medida em que o bem valer 
mais. É objeto de legislação infraconstitucional e pode ser aplicado a todos os tributos 
não sujeitos aos princípios da progressividade e da personalização, como, por exemplo, 
o imposto de transmissão intervivos.19 
 
18 TORRES, Ricardo Lobo. op. cit., p. 94. 
19 TORRES, Ricardo Lobo. op. cit., p. 94. 
 10 
 
A personalização, estampada junto com o princípio da capacidade contributiva 
(art. 145, §1º) já havia aparecido no texto do art. 202 da CF/46. a personalização do 
imposto causa mortis, representado pelo aumento da sua incidência de acordo com os 
quinhões ou grau de parentesco dos herdeiros, que é uma das conquistas da tributação 
moderna, ficou bloqueada pelo art. 155, §1º, IV, que prevê a fixação de alíquotas 
máximas pelo Senado Federal.20 
 
A essencialidade representa um elemento da personalização agregada a um 
tributo que originariamente se definiria como imposto real. A EC 29/2000, ao modificar o 
art. 156, §1º, da CF/88, permitiu ter o IPTU “alíquotas diferenciadas de acordo com a 
localização e o uso do imóvel”, o que significa que o imposto municipal passe a ser 
seletivo em função do bairro, ou região da cidade, ou da finalidade comercial, 
atendendo à pretensa variação da capacidade contributiva.21 
 
 
3. Progressividade do IPTU 
 
3.1. Discussão sobre a Progressividade do IPTU 
 
A progressividade, no século XIX, enfrentou muitas críticas em função do seu 
caráter meramente arrecadatório, pois era associada a um meio de confisco, fruto do 
 
20 Ibidem, p. 94. 
21 TORRES, Ricardo Lobo. op. cit., p. 95. 
 11 
comunismo. No final do século XIX, assumiu um papel importante para os marxistas, 
como arma para a luta de classes, sendo argumento utilizado pelos socialistas o de que 
a implementação dos impostos progressivos e sobre a fortuna seria responsável por 
atenuar a desigualdades econômicas que o mundo industrial acarretara. 22 
 
Para Zilveti, a teoria de que a progressividade seria um meio de redução das 
desigualdades sociais e econômicas carece de respaldo. Isto porque estudos 
estatísticos comprovam que a progressividade não atinge esse fim. Primeiramente por 
que os ricos têm meios lícitos de evitar a maior carga tributária através do planejamento 
de suas atividades. Em segundo lugar, por que falta base científica, além de um 
compromisso entre a progressividade e a distribuição de renda. Não há prova de que 
há a afetiva redistribuição daquilo que a progressividade retira das classes abastadas. 
 
Para alguns doutrinadores, a progressividade é a única forma de afastar as 
injustiças tributárias,vedadas pela Constituição Federal. E mais, sem progressividade 
jamais se atinge a igualdade tributária.23 
 
A progressividade pode ser classificada em fiscal ou extrafiscal. Aquela ocorre 
quando se busca, via tributação, apenas abastecer os cofres públicos, esta quando o 
imposto foge dos fins meramente arrecadatórios. 
 
 
22
 ZILVETI, Fernando Aurélio. op.cit., p. 170. 
23 CARRAZA, Elizabeth Nazar. op.cit., p. 56. 
 12 
A extrafiscalidade ocorre quando o Estado busca através da tributação 
alcançar as finalidades que lhe foram traçadas pela Constituição Federal. Assim, os 
impostos são agravados ou minorados em suas alíquotas de acordo com o interesse 
público. Neste caso, o imposto foge do princípio da capacidade contributiva, pois aqui a 
intenção é incentivar ou coibir comportamentos. 
 
De tal forma, ocorrerá a extrafiscalidade do IPTU sempre que a 
progressividade se der em razão do não atendimento do que estiver estipulado no 
plano diretor do Município, ou quando ocorrer o uso inadequado da propriedade, pelo 
não uso, pelo uso desconforme ou ineficiente.24 
 
A competência tributária municipal sofre restrições constitucionais para fixar 
alíquotas do IPTU em decorrência do princípio da capacidade contributiva e da função 
social da propriedade. 
 
Valéria Furlan acredita que por força do princípio da isonomia o respeito ao 
princípio da capacidade contributiva torna-se imprescindível, mediante a instituição do 
imposto com alíquotas progressivas.25 
 
A progressividade fiscal da alíquota do IPTU foi intentada por diversos 
Municípios, tendo sido repelida por decisões do Supremo Tribunal Federal. Com efeito, 
o STF sempre afastou o IPTU com progressividade fiscal, com fundamento no 
 
24 Ibidem, p. 68. 
25 FURLAN, Valéria. op. cit., p. 118/119. 
 13 
argumento que o indigitado tributo se trata de um imposto de natureza real, e não 
pessoal.26 
 
Na redação original da CF/88, o §1º, do art. 156 condicionava a fixação de 
alíquotas progressivas no IPTU à finalidade de assegurar o cumprimento da função 
social da propriedade, nos devidos termos da Lei Municipal, enquanto o inciso II do §4º, 
do art 182 permitia que ao Poder Público Municipal, através da progressividade de 
alíquotas do IPTU, forçasse o proprietário de solo não edificado, subutilizado ou não 
utilizado, a promover seu adequado aproveitamento, tal como exigido no plano diretor, 
nos termos da Lei Federal. Diante deste contexto, o STF entendeu que o inciso II, do 
§4º, do art. 182 limitava a disposição do art. 154, §1º, vez que apenas permitia a 
progressividade-sanção, ou seja, para assegurar a função social da propriedade, 
reputando-se inconstitucional qualquer outra forma de progressividade do referido 
imposto.27 
 
Com o advento da EC 29/2000, a redação do §1º, do art. 154 foi alterada para 
também permitir a progressividade do IPTU em razão do valor, bem como de acordo 
com a localização e destinação do imóvel. Assim, o dispositivo é expresso ao dizer que 
a progressividade em razão do valor pode ser instituída sem prejuízo da 
progressividade no tempo a que se refere o art. 184, §4º, II, da CF/88.28 
 
 
26 TEIXEIRA, Ayrton Mendonça. IPTU e Progressividade. Revista Dialética de Direito Tributário, n. 80. 
p. 21. 
27 ROSSI, Carlos Alberto Del Papa Rossi, A Emenda Constitucional 29/2000 e a Progressividade do 
IPTU. Revista Tributária e de Finanças Públicas, n.43, março-abril/2002. p. 25. 
28 Ibidem, p. 27. 
 14 
Assim, a questão da progressividade do IPTU sempre foi tema de debates na 
doutrina e na jurisprudência. Da redação original da Constituição Federal de 1988, a 
discussão era acerca da progressividade fiscal e extrafiscal. Alguns sustentavam que o 
art. 156, §1º estaria prevendo um tipo de progressividade extrafiscal, enquanto outros 
afirmavam que a progressividade ali prevista era uma progressividade de natureza 
fiscal, decorrente do princípio da capacidade contributiva. 
 
A primeira corrente era defendida por Marco Aurélio Greco, Bernardo Ribeiro de 
Moraes, Ives Granda Martins, Aires Fernandino Barreto, entre outros. Enquanto a 
segunda, seguida por Valéria Furlan, Sacha Calmon Navarro Coêlho, José Souto Maior 
Borges. 
 
Elizabeth Nazar Carraza sustenta que existem três espécies de progressividade; 
as duas previstas na Carta Magna, e uma fiscal, que levaria em conta o princípio da 
capacidade contributiva e isonomia tributária. A primeira buscando a realização da 
função social da propriedade, o que autorizaria a instituição de alíquotas progressivas 
em função das conveniências locais previstas no plano diretor (art. 156, §1º). A 
segunda, prevista no art. 182, §4º, que era a de caráter sancionatório, autorizando a 
progressividade no tempo caso o proprietário do imóvel não observasse as diretrizes 
contidas no plano diretor. Finalmente a última, consistiria na progressividade fiscal, 
 15 
autorizando a instituição de alíquotas maiores conforme o aumento do valor venal do 
imóvel.29 
 
Depois da edição de EC 29/00, quando muitos pensavam que a discussão 
estaria encerrada, face à nova redação do art. 156, §1º da Carta Maior, percebemos 
que isso não foi o que aconteceu, iniciando-se assim um novo debate, agora acerca da 
constitucionalidade da referida Emenda Constitucional e da natureza real do IPTU, o 
que seria incompatível com a progressividade fiscal do IPTU. 
 
Muitos entendem que a instituição da progressividade fiscal do IPTU no texto 
constitucional não guarda compatibilidade com as limitações ao poder de emenda, e 
que a referida alteração seria contrária à cláusula pétrea que garante ao contribuinte o 
direito de ser tributado com alíquotas progressivas somente diante de impostos 
pessoais. 
 
O STF até o momento não apreciou a questão da Constitucionalidade da EC 
29/00, limitando-se a editar a súmula 668 que versa: 
 
É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda 
Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada 
a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana. 
 
 
29CLÈVE, Clèmerson Merlin e SEHN, Sólon, IPTU e Emenda Constitucional 29/2000 – Legitimidade da 
Progressão das Alíquotas em Razão do Valor Venal do Imóvel. Revistas Dialética de Direito 
Tributário, n. 94, julho, 2003. p. 134. 
 16 
Dessa forma, até que o STF venha a declarar a inconstitucionalidade da Emenda 
Constitucional 29/2000, a discussão não terá fim. 
 
 
3.2. Posições Favoráveis à Progressividade Fiscal do IPTU 
 
A corrente que defende a constitucionalidade da EC29/00 e, portanto, acredita na 
possibilidade da progressividade fiscal do IPTU, traz como principais fundamentos a 
chamada subjetivação dos impostos reais, como é o caso do IPTU, bem como a 
legitimidade da emenda constitucional para modificar “cláusula pétrea”. Afirmam ainda 
que o STF, ao afastar a progressividade fiscal do IPTU com fundamento em ele ser um 
imposto de caráter real, baseou-se em fundamento equivocado. 
 
No Brasil, o texto constitucional de 88 prevê três espécies de condicionamento 
ao poder de emenda: as limitações materiais, representadas pelas cláusulas pétreas do 
art. 60, §4º; as limitações circunstanciais (60, §1º), que impedem a emenda na vigência 
de estado de sítio, intervenção federal ou estado de defesa; e as limitações 
procedimentais, que se referem à iniciativa e ao quorum de aprovação, cujas regras 
estão previstas no art. 60, I, II e II, da Carta Maior. 
 
Ascláusulas pétreas consistem em uma garantia de intangibilidade de certos 
princípios que constituem o cerne, a identidade intrínseca da Constituição Federal.30 Os 
adeptos dessa corrente sustentam que o reconhecimento de cláusulas imutáveis não 
 
30 MIRANDA, Jorge apud CLÈVE, Clèmerson Merlin e SEHN, Sólon. op. cit., 136. 
 17 
pode tolher a capacidade de aprendizagem das normas constitucionais para captação 
das mudanças na realidade social e nas concepções de verdade e justiça. Afirma ainda 
que, do contrário, a própria textura aberta dos princípios constitucionais perderia 
sentido, cessando o necessário diálogo entre constituição formal e material.31 
 
Defendem que não há incompatibilidade entre impostos reais e progressividade. 
Isto por que todo imposto não deixa de ser real e pessoal ao mesmo tempo, porque 
sempre será devido por um sujeito de direito em razão do seu patrimônio. Assim a 
diferenciação mostra-se relativa, razão pela qual todos os impostos pessoais, quanto os 
reais, como é o caso do IPTU, devem ser orientados pelo princípio da capacidade 
contributiva e da progressividade.32 
 
Asseveram que a EC 29/00 tem, na verdade, caráter declaratório, pois a Lei 
Fundamental não só autoriza, como também exige, a progressividade como uma forma 
de realização do principio da justiça fiscal. As cláusulas pétreas, antes de violadas, 
estão sendo concretizadas e realizadas pela alteração no regime jurídico de cobrança 
do IPTU.33 
 
Clèmerson Marlin Clèves e Sólon Sehn, defensores dessa corrente, em análise á 
questão sustentam que “A Emenda Constitucional 29/2000 é perfeitamente compatível 
com as cláusulas pétreas da Lei Fundamental, nada impedindo a cobrança de IPTU 
progressivo em razão do valor venal do imóvel”, e afirmam ainda que 
 
31 CLÈVE, Clèmerson Merlin e SEHN, Sólon. op. cit., p. 136. 
32 Ibidem, p. 137. 
33 Ibidem, p.137. 
 18 
 
A Emenda Constitucional 29/2000 tem caráter declaratório e, antes de ofender, 
concretiza e realiza os princípios fundamentais do sistema constitucional 
tributário. Não há, na Lei Maior, um princípio absoluto que vede a subjetivação, 
por emenda constitucional, de um imposto real, como é o caso do IPTU, ou 
que confira a quem quer que seja o direito subjetivo de somente ser tributado 
com alíquotas progressivas diante de impostos pessoais. 
 
Roque Antônio Carraza afirma que a EC 29/00 não alterou as hipóteses de 
incidência do IPTU, apenas explicitou, e assim não há que se falar em ofensa à 
cláusula Pétrea.34 
 
Ayrton de Mendonça Teixeira entende que o IPTU como progressividade fiscal 
só é inconstitucional antes da EC 29/00, por não estar previsto na redação original da 
Constituição Federal, sendo equivocadas as perquirições acerca do caráter pessoal ou 
real do mencionado imposto. Isto por que inexistem impostos reais de um lado, e 
pessoais de outro, e essa classificação é de todo equivocada para fins jurídicos, tendo 
em vista que todos os impostos são reais e pessoais, pois ao mesmo tempo atingem 
um sujeito e um patrimônio.35 
 
 
3.3. Posições Contrárias à Progressividade Fiscal do IPTU 
 
 
34CARRAZA, Roque Antônio. op. cit., p. 101. 
35TEIXEIRA, Ayrton Mendonça. IPTU e Progressividade. Revista Dialética de Direito Tributário, n. 80, 
p. 21. 
 19 
Os adeptos dessa posição pensam que a EC 29/2000, que impropriamente 
alterou o §1º, do art. 156 para em seu inciso I, supostamente permitir a fixação de 
alíquotas progressivas no IPTU em razão do valor do imóvel, nada mais fez do que 
autorizar a progressividade fiscal do IPTU, um imposto real, o que entendem não ser 
possível.36 
 
Sustentam que ao promulgar a referida Emenda, o Congresso Nacional detinha 
apenas o poder constituinte derivado, e que este não teria legitimidade para alterar a 
garantia dos contribuintes de só serem submetidos à progressividade em face de 
impostos pessoais, por consistir em uma cláusula pétrea.37 
 
Miguel Reale entende que esse enquadramento da propriedade urbana em um 
novo sistema tributário, com acréscimo de um novo critério para cobrança progressiva 
do IPTU, consistiu, inegavelmente, inovação que vem atingir um direito e garantia 
assegurados aos proprietários pelo §4º, inciso IV, do art. 60, da Lei Maior. Assim, 
efetivamente, com a edição da Ec 29/2000 houve lesão de uma cláusula pétrea 
constitucional.38 
 
Adeptos dessa corrente entendem que admitir a nova redação do §1°, do art. 156 
da Carta Maior, ou seja, aceitar a progressividade fiscal das alíquotas do IPTU é 
concordar que a EC29/00 alterou por via reflexa o art. 145, §1°, da CF, pois estaria 
 
36ROSSE, Carlos Alberto Del Papa. op. cit., p. 27. 
37 BARRETO, Aires Fernandino, IPTU: Progressividade e Diferenciação, Revista Dialética de Direito 
Tributário, n. 76, janeiro – 2002. p. 7. 
38 REALE, Miguel, O IPTU Progressivo e a Inconstitucionalidade da EC 29/2000, Revista Dialética de 
Direito Tributário, n. 8, junho-2002. São Paulo: Oliveira rocha Comércio e Serviços LTDA. p. 124 
 20 
facultando ao legislador municipal graduar progressivamente impostos de caráter 
inequivocamente real, o que pensam ser inaceitável, pois este dispositivo proíbe a 
progressividade dos impostos reais, por não serem quantificados considerando as 
condições do contribuinte, mas somente a matéria tributável. 
 
Afirmam que tais princípios, alicerce do ordenamento jurídico, são inalteráveis 
até mesmo por emenda constitucional, razão pela qual entendem que a nova redação 
do §1°, do art. 156 não outorga aos Municípios competência para estabeleceram 
alíquotas progressivas do IPTU, senão com finalidade extrafiscal.39 
 
Expõe Aires F. Barreto que “Enquanto viger a Emenda 29/2000, até que a 
Suprema Corte a declare inconstitucional, o remédio será amargo. E o maior temor está 
em que a intensidade da dose venha a matar muitos doentes”40 
 
 
3.4. A Emenda Constitucional 29/2000 
 
Antes da Emenda Constitucional nº 29, de 14 de setembro de 2000, a 
Constituição Federal de 1988 autorizava apenas a progressividade extratemporal do 
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, como forma de assegurar o 
cumprimento da função social da propriedade, ou seja, autorizava, somente, a 
 
39 ROSSI, Carlos Alberto Del Papa. op. cit. p. 31/32. 
40 BARRETO, Aires Fernandino. op. cit., p. 11. 
 21 
denominada progressividade-sanção, com base no §1º, do art. 156, interpretado 
conjuntamente com os §§ 2º e 4º do art. 182, da CF. 
 
Entretanto, contrariando o ordenamento supremo, diversos Municípios, em 
anos anteriores, especificamente a partir de 1989, instituíram alíquotas progressivas 
para o IPTU em face do valor venal do imóvel, levando diversos contribuintes ao Poder 
Judiciário para questionar a exação. Na época muito se discutiu sobre as hipóteses de 
permissão da progressividade no ordenamento Nacional, sobretudo diante do princípio 
da capacidade contributiva. 
 
Nesse sentido, cumpre lembrar que, nos autos do Recurso Extraordinário nº 
153.771-0/MG, no qual se questionou a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Belo 
Horizonte nº 5.641/89 por adotar alíquotas progressivas para IPTU de acordo com o 
valor venal do imóvel, o Plenário do E. Supremo Tribunal Federal, reconhecendo o 
caráter real dessa exação, proferiu acórdão assim ementado: 
 
- IPTU. Progressividade. 
- No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. 
- Sob o império da atual Constituição,não é admitida a progressividade fiscal 
do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse 
imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente 
da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação 
desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). 
- A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à 
conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 
 22 
4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, 
do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. 
- Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de 
IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado 
com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, 
ambos da Constituição Federal. 
Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o 
sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município 
de Belo Horizonte. 
 
Da leitura desse acórdão, bem como do disposto do §1º do art. 145, resta claro 
que o E. STF, ao ratificar o caráter real do IPTU, consignou que este, ou qualquer outro 
imposto fixado em critérios objetivos, é totalmente incompatível com a denominada 
progressividade fiscal, somente passível de ser instituída sobre tributos pessoais, como 
o caso do imposto de renda.41 
 
Foi então, esse posicionamento do STF, de que o IPTU, por ser um imposto de 
natureza real, não poderia ser progressivo em função do valor do imóvel, que 
recrudesceu a pressão dos Municípios junto ao Congresso Nacional, no sentido de 
tornar viável essa modalidade de progressão, o que culminou com a EC 29/00 e a 
conseqüente alteração do §1º do art. 156, da Constituição Federal. 42 
 
Tínhamos, portanto, antes da EC 29/00 a seguinte redação do art. 156, §1º: 
 
41 MARTINS, Rogério Vidal Granda da Silva, MARONE, José Ruben e LOCATELLI, Soraya David 
Monteiro. Revista Dialética de Direito Tributário. pág 87. 
42 BARRETO, Aires F. Revista Dialética de Direito Tributário. p. 7. 
 23 
 
§1º: o imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos da lei 
municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da 
propriedade. 
 
Após a EC 29/00, a referida disposição passou a ter a seguinte redação: 
 
§1º: sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, §4º, 
inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: 
I. ser progressivo em razão do valor do imóvel; e 
II. ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.43 
 
Em suma, o que se constata é que antes da EC 29/00, o que se permitia era a 
fixação de alíquotas progressivas do IPTU tão-somente para atender à função social da 
propriedade, nos devidos termos da Lei Municipal, sendo que depois, com a nova 
redação do §1º, do art. 156, passou-se também a permitir a progressividade do IPTU 
em razão do valor do imóvel, bem como da sua localização e uso. 
 
Toda essa alteração no texto da Constituição Federal é objeto de uma série de 
controvérsias na doutrina e na jurisprudência, haja vista que renomados juristas e 
doutrinadores, por diversos motivos, acreditam que tal emenda constitucional na 
verdade seria inconstitucional. 
 
 
43 ROSSI, Carlos Alberto Del Papa. A Emenda Constitucional 29/2000 e a Progressividade do 
IPTU.Revista Tributária e de Finanças Públicas, ano 10, n. 43, março-abril, 2002. p.23. 
 24 
A ressalva dessa Súmula à EC n. 29/2000 pode ser entendida, num primeiro 
momento, como necessária apenas pelo fato de o STF não ter apreciado as 
conseqüências da referida EC, relativamente à constitucionalidade da progressividade, 
porque há, como vimos, dúvidas de grande parte da doutrina quanto à 
constitucionalidade da referida Emenda. 
 
Entretanto, o fato de o STF ter-se preocupado em fazer essa ressalva pode 
implicar que essas novas leis não são inconstitucionais, uma vez que estão de acordo 
com o novo texto constitucional. Se houver inconstitucionalidade, será da EC n. 
29/2000. Entretanto, de acordo com a jurisprudência do STF, que deu origem à súmula 
668, as Leis Municipais eram inconstitucionais, pelo fato de não haver previsão na 
Constituição a respeito da progressividade, exceto no caso da instituída contra imóvel 
que não desempenhe adequadamente sua função social. 
 
Poderá também surgir o entendimento de que as Leis Municipais vigentes, 
publicadas anteriormente à EC, foram recepcionadas pelo novo texto constitucional.44 
 
 
CONCLUSÃO 
 
 
44 FRANCISCO, José Antônio. Súmula 668 do STF e IPTU Progressivo. Disponível em 
http://jaf.br.tripod.com/monografias/sumulas68670.htm. Acesso em 04 de maio de 2006. 
 25 
Através do presente buscou-se investigar as controvérsias que giram em torno 
da possibilidade de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – através 
de alíquotas progressivas em face do valor do imóvel, ou seja, a progressividade fiscal. 
 
No decorrer deste estudo, foi de suma importância adentrarmos nos conceitos 
que envolvem o imposto que ora se trata, principalmente sua classificação, tão debatida 
na doutrina e na jurisprudência, qual seja, se trata-se de imposto real ou pessoal. 
 
Além disso, ainda foi preciso buscar no Direito Constitucional as bases do 
princípio da capacidade contributiva, inscrita no art. 145, §1º, da Carta Maior e como 
vimos, norteador da maioria, senão de todos os impostos. 
 
O STF, antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional 29/00 entendeu 
pela impossibilidade da progressividade fiscal do IPTU, primeiramente por se tratar de 
um imposto de natureza real, não sujeito, portanto à progressividade fiscal; segundo, 
por que entendeu que o inciso II, do §4º, do art. 182 limitava a disposição do art. 154, 
§1º, vez que apenas permitia a progressividade-sanção, ou seja, para assegurar a 
função social da propriedade, reputando-se inconstitucional qualquer outra forma de 
progressividade do referido imposto. 
 
Identificamos duas correntes, com idéias e justificativas distintas no que tange 
à possibilidade de termos uma progressividade fiscal na incidência do IPTU. 
 
 26 
A primeira entende que é possível e, portanto, constitucional a incidência da 
progressividade fiscal no IPTU, pelo fato de que há uma personalização dos impostos 
reais, pois sempre quem é onerado é o sujeito, titular do bem tributado, e o valor do 
imóvel é uma presunção de capacidade contributiva, o que é suficiente para onerar o 
contribuinte. Ainda, sustentam que a EC 29/00 não trouxe inovação alguma e por isso 
não atingiu cláusula pétrea, apenas explicitou o que já era previsto. 
 
A segunda corrente afirma que é incompatível a progressividade fiscal com o 
IPTU por ser este um imposto de natureza real, e por esse motivo não pode ser 
progressivo em função do valor venal do imóvel, pois o valor do imóvel não é meio 
seguro para avaliar a capacidade contributiva do sujeito. Ademais, entendem que a EC 
29/00 é inconstitucional, porque alterou cláusula pétrea, mudando a hipótese de 
incidência do referido imposto, acabando com a garantia do contribuinte de não ser 
tributado através de alíquotas progressivas fiscais. 
 
Nos identificamos com o modo de pensar daqueles que entendem pela 
impossibilidade da cobrança do IPTU através de alíquotas progressivas em função do 
valor do imóvel. Isto porque, nos impostos ditos reais, a capacidade contributivaé 
apenas presumida, o que coloca em risco as garantias do contribuinte. Entendo que o 
IPTU só pode ser graduado proporcionalmente, ou seja, através de alíquotas fixas, 
assim o contribuinte será mais onerado quanto maior for o valor do imóvel, de forma 
que o princípio da capacidade contributiva seja respeitado. 
 
 27 
Além disso, pensamos que realmente a EC 29/00 alterou um princípio 
constitucional, uma garantia do contribuinte, o que é inadmissível, se analisarmos a 
vedação de alteração material em se tratando de uma garantia individual, como 
preceitua o art. 60, §4º, IV, da Carta Maior. Entendo que a referida Emenda 
implicitamente alterou também o art. 145, §1º, da Constituição Federal, pois este refere 
que “sempre que possível” os impostos terão natureza pessoal e, neste caso, poderão 
ser graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte. 
 
Como o STF, em que pese a elevada demanda que chega ao seu 
conhecimento, de contribuintes que questionam a progressividade fiscal do IPTU, pois 
devem entender como arbitrariedade dos Municípios a cobrança do IPTU com alíquotas 
variáveis em face do valor do imóvel, a Suprema Corte ainda não apreciou a 
constitucionalidade da referida Emenda, enquanto isso não acontecer, continuará 
sendo tema de debates na doutrina e na jurisprudência.. 
 
 
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