O Processo Legislativo

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Introdução:
O processo é fenômeno especifico do Poder Legislativo, e traça um conjunto de regras às quais o legislador deve obedecer para criação das leis. 
Saindo da esfera jurídica e tentando posicionar o processo legislativo numa análise sociológica pode-se afirmar que o processo legislativo é o conjunto de fatores reais e fáticos que colocam os legisladores em movimento para legislar e dentro desse conjunto de fatores incluem-se vontade social, opinião social, acordos partidários, pressão popular, entre outros. Dentro dessa ótica é possível entender que o processo legislativo deixou de ser um conjunto de formalidades e passou a ser um instrumento de absorção de ideias e valores encontrados no campo social o que acabou aproximando a técnica da produção das leis à essência do Estado Democrático de Direito. 
Noções de Processo Legislativo:
Conceito: O processo legislativo compreende o conjunto de atos realizados pelos órgãos legislativos visando à formação de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções que, como espécies normativas, constituem o seu objeto. 
Processo legislativo é o modus operandi de criação dos atos normativos!
Fases do Processo Legislativo Ordinário: 
1ª fase: introdutória em que se deflagra o processo de criação das leis, e que faz com que ele tenha início. 
2ª fase: constitutiva é a fase de tramitação do processo legislativo na qual ocorrerão as discussões e deliberações parlamentares, bem como a sanção ou veto do Presidente da República.
3ª fase: complementar promulgação e publicação da lei.
3.1 – Inciativa: É a primeira fase e impulsiona o tramite legislativo, por meio do titular competente que cria um projeto de lei e deposita junto a Mesa da Casa Legislativa competente, com objetivo de conversão do projeto em lei. A Constituição Federal indica alguns titulares competentes para apresentar projeto de lei, que são:
- 1 Deputado Federal;
- 1 Senador;
- 1 Comissão (CD, SF, CN);
- Presidente da República;
- Procurador Geral da Republica;
- Superior Tribunal Federal;
- Tribunais Superiores;
- Iniciativa popular: cidadãos de 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos 5 unidades federativas, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles. 
	Vale ressaltar que há a iniciativa reservada ou exclusiva, pela qual determinadas matérias somente poderão ser objeto de projeto de lei, se apresenta por um proponente legislativo específico e taxativo, como:
Presidente da República – artigo 61 §1º, CF: fixação ou modificação dos efetivos das Forças Armadas; criação de cargos, empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para inatividade; organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para organização do Ministério Público e Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da Administração Pública. 
Câmara dos Deputados e Senado Federal – artigo 51, V e artigo 52, VIII, CF: assuntos exclusivos de seu interesse. 
STF – artigo 93 e artigo 96, II, b: lei complementar que estabelecerá o estatuto da magistratura e para as leis de criação e extinção de cargos e fixação de vencimentos de seus membros e dos seus serviços auxiliares.
Tribunais Superiores: leis de alteração de cargos e fixação de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, e dos serviços auxiliares e dos juízes que lhes forem vinculados.
3.2 – Emenda: corresponde por qualquer correção que tem por objetivo de suprimir, substituir, aditar ou modificar qualquer matéria presente no projeto de lei. As emendas, em geral, são apresentadas pelas Comissões que analisam o projeto de lei e pelo Plenário que posteriormente irá votar acerca do projeto de lei. 
Comissão de Constituição e Justiça: é a comissão responsável por analisar o teor constitucional material e formal do projeto de lei, analisando desde legitimidade de iniciativa até matéria apresentada pelo projeto. No Senado é chamado de C.C.J e Redação e, na Câmara, de C.C.J e Cidadania. 
3.3- Votação: Após período de emendas e pareceres acerca do projeto de lei ele passa a ser discutido no Plenário das duas Casas Legislativas e posteriormente votado. A votação pode gerar alguns desdobramentos até a criação da lei:
- Aprovada pelas duas Casas Legislativas o projeto segue para a deliberação do Presidente. 
- Se o projeto é aprovado pela Casa iniciadora, mas rejeitado pela Casa revisora ele será arquivado. 
- Se o projeto for aprovado pela Casa iniciadora, mas emendado pela Casa revisora, ele retorna a Casa iniciadora para que aprecie a emenda. Quanto à essa emenda a Casa iniciadora pode aceitar enviando ao Presidente o novo projeto de lei ou poderá rejeitar enviando o projeto de lei antigo ao Presidente para deliberação executiva. 
Quanto à discussão e votação no Plenário há diferença de quórum para instalação da votação e quórum para aprovação do projeto. O quórum de instalação é de maioria absoluta que é o primeiro número inteiro acima da metade dos membros existentes na Casa Legislativa e no quórum de aprovação é a maioria simples que consiste no primeiro número inteiro acima da metade dos presentes na sessão. 
3.4 – Sanção Presidencial: é o ato exclusivo do Presidente da República em que ele concorda com o projeto de lei aprovado no Legislativo. A sanção poderá ser expressa quando dada por escrito ou tácita decorrente do silêncio do Presidente no prazo de 15 dias, tornando a lei sancionada mesmo assim. A sanção poderá ser total ou parcial. É através da sanção que se aperfeiçoa o processo de elaboração deste tipo normativo, em nosso Direito.
ATENÇÃO: O Direito traz durante os anos que se passam modificações em entendimentos, jurisprudências e leis. Relacionado a isso está uma ligação entre a iniciativa e a sanção presidencial. Seria possível que um projeto lei criado pelo Poder Legislativo seja válido quando sancionado, mesmo que o projeto seja de iniciativa privada do Presidente da República? O entendimento no STF variou ao longo dos anos, mas parece ter se estagnado, embora a doutrina esteja em intensa erupção acerca do assunto, com divergência de grandes doutrinadores. Para alguns o projeto de lei poderia se tornar lei e para outros não. O STF decidiu não convalidar a criação de leis sancionadas que não tenham seguido a instrumentalidade da exclusividade da iniciativa executiva. 
3.5 – Veto: O veto é o lado oposto da sanção. É através do veto que o Presidente da República diz ‘NÃO’ ao projeto de lei. Deverá sempre ser expresso, pois no silêncio de 15 dias estará sancionado o projeto. Além disso, o veto é um controle salutar do Poder Legislativo pelo Poder Executivo. O veto deverá ser motivado por motivo de constitucionalidade ou motivo político, ou seja, motivo contrário ao interesse público. Vale ressaltar que o veto não é absoluto, pois poderá ser derrubado, desde que haja votação por maioria absoluta de Deputados e Senadores em escrutínio secreto. O vento, ainda, poderá ser total ou parcial. Só poderá ser parcial em caso de veto que abranja texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. 
3.6 – Promulgação: A promulgação significa o ato do processo legislativo de dar a conhecer uma lei. É quando um projeto de lei se torna uma lei (homologação). A promulgação gera 2 efeitos: a) tornar conhecidos os fatos e atos geradores da lei; b) indicar que a lei é valida e passa a ser aplicada. A competência para promulgação é do Presidente da República que deve fazer em 48 horas, não fazendo ocorre sucessão para o Presidente do Senado que,não fazendo em 48 horas, sucede para o Vice- Presidente do Senado que deverá fazer ou poderá ser responsabilizado. 
3.7- Publicação: A publicação informa a existência e o conteúdo da lei aos seus destinatários. O texto legal se torna público e se reveste de caráter de autenticidade. Quanto aos prazos poderá ser expressa quando o projeto de lei suscitar o dia em que a lei passará a vigorar ou tácito fazendo com que a lei seja publicada em 45 dias ou 3 meses, no exterior. 
Procedimento Legislativo Sumário:
Esse procedimento não apresenta nenhuma diferença procedimental de criação de leis em relação ao procedimento ordinário. O que diferencia ambos os procedimentos é existência de prazos constitucionais fixados para que as Casas do Congresso deliberem sobre o projeto apresentado.
O Processo Legislativo Sumário está disciplinado no artigo 64, 1º da CF, que estabelece que o Presidente pode solicitar urgência para apreciação de projetos.
O prazo estipulado em lei é de 45 dias. Caso não seja apreciado pelas Casas nesse prazo a pauta é trancada e apenas poderá ser colocado em discussão e deliberação o projeto de lei. Exceção: projetos de lei que tenham prazo constitucionalmente determinado.
No caso de emenda pelo Senado do projeto aprovado pela Câmara, esta terá 10 dias para apreciação. Não fazendo incorre na mesma situação acima descrita.
Não poderá ser de análise de urgência projetos como de Códigos, como por exemplo, Código Penal.
OBS: O presidente pode em qualquer fase do andamento legislativo do projeto solicitar regime de urgência.
Espécies normativas:
5.1- Emendas à Constituição:
 Acréscimo, supressão ou modificação do texto constitucional. 
 Não pode se confundir com Emendas de Revisão, prevista no artigo 3º das ADCTs, já ocorrida uma única vez. 
 Titulares de iniciativa de emenda constitucional: artigo 60, CF
- um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
- do Presidente da República;
- mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
 Quórum de votação: A proposta de emenda à Constituição será discutida e votada em cada uma das Casas e será aprovada com anuência de 3/5 dos membros de cada Casa em dois turnos de votação em ambas. Senado: 48 votos e Câmara: 308. 
 Cláusulas pétreas: não poderá ser objeto de deliberação de emenda constitucional que tenha como objetivo abolir: artigo 60, § 4º, CF. 
- forma federativa de Estado;
- voto direto, secreto, universal e periódico;
- a separação dos Poderes;
- direitos e garantias individuais. 
 Matéria constante de emenda constitucional rejeitada ou havida prejudicada não poderá ser objeto de proposta na mesma sessão legislativa.
 A emenda à Constituição será publicada pela Mesa da Câmara e do Senado, ou seja, sem sanção presidencial. 
 A Constituição não poderá ser emendada durante estado de sítio, estado de sítio e intervenção federal. (não há clima de liberdade para plenitude da manifestação do Poder e Emenda). 
5.2- Leis Complementares: 
 São assuntos que a Constituição reservou ser lei complementar com um quórum de aprovação diferenciado das leis ordinárias. 
 Quórum de maioria absoluta para aprovação das leis complementares.
 Matérias indicadas como próprias de lei complementar não podem ser tratadas por leis ordinárias. As leis ordinárias não têm força para modificar os preceitos contidos na lei complementar, salvo de cuidarem de assuntos de lei ordinária. 
 Discussões doutrinárias acerca da hierarquia das leis complementares e leis ordinárias. Há doutrinadores que acreditam que as leis complementares são hierarquicamente superiores às leis ordinárias. Para Kildare Gonçalves, Michel Temer, Celso Bastos e Pontes de Miranda não há hierarquia entre elas. De acordo com Kildare “ambas as espécies normativas tem idêntica fonte de fundamento, que é a Constituição. O parâmetro de validade da lei ordinária não é a lei complementar, mas a Constituição”. “ ! Ler mais sobre !
As leis complementares estão disciplinadas ao longo da Constituição. Exemplo: artigo 165, §9º, CF.
5.3- Leis ordinárias: 
 Seguem o procedimento legislativo ordinário, já estudado anteriormente. 
 O campo de abrangência das leis ordinárias é amplo, cabe-lhe dispor sobre todas as matérias que, a juízo do legislador, devem ser normatizadas. Exceto: matérias de lei complementar, matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49, CF) e matérias privativas da Câmara dos Deputados e Senado Federal (arts. 51 e 52, CF). Resoluções e decretos legislativos. 
5.4- Leis delegadas: 
 Autorização concedida pelo Congresso Nacional para a apresentação de leis delegadas por parte do Presidente da República. Artigo 68, CF.
 Não serão objetos de delegação: 
- atos de competência exclusiva do Congresso Nacional;
- atos de competência privativa da Câmara dos Deputados e Senado Federal;
- matéria reservada a lei complementar;
- organização do Poder Judiciário, a carreira e garantia de seus membros;
- nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; 
- planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. 
 Modalidades de lei delegada:
a) Própria: o Congresso Nacional autoriza o Presidente da República, mediante resolução, a elaborar, promulgar e publicar lei delegada. 
b) Imprópria: o Congresso Nacional irá apreciar e votar em votação única o projeto, sem qualquer emenda. O Presidente irá promulgar ou rejeitar, se rejeitar o projeto será arquivado. 
 A delegação mediante resolução deverá ser por prazo certo e determinado, dessa forma, pode o Presidente editar várias leis delegadas ao longo do prazo estipulado. Cabe ao Congresso Nacional sustar leis delegadas que extrapolem os limites de delegação, mediante decreto. Os efeitos da lei delegada sustada serão ex nunc. 
5.5- Medidas Provisórias – Emenda Constitucional n. 32, de 11 de Setembro de 2001: 
Artigo 62, CF: Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso nacional. 
 Breves diferenças entre os decretos-lei e medidas provisórias = página 1097, Kildare Gonçalves, Direito Constitucional, 18ª Edição 2010.
 A criação de medidas provisórias está umbilicalmente ligada à necessidade do governo em governar e à morosidade do Legislativo, quanto à criação de alguma lei. Por isso pode-se entender que as medidas provisórias têm a natureza jurídica de poder próprio outorgado ao executivo. 
Pontos Importantes: 
 §1º: Estão explicitadas matérias que não poderão ser frutos de medidas provisórias: 	
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; 
b) direito penal, processual penal e processual civil; 
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; 
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; 
II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; 
III – reservada a lei complementar; 
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. 
 O prazo de vigência da medida provisória conta-se a partir de sua publicação.
 É vedada reedição, na mesma sessão legislativa, medida que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido eficácia por decurso de prazo.
 Prazo de vigência: 60 dias, prorrogáveis por mais 60, se não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas. 
 Não sendo convertidas em leis as medidas o Congresso Nacional deverá, mediante decreto legislativo, as relações jurídicas decorrentes. Caso não seja editado o decreto, em 60 dias, a medida provisória passa a ser ato normativo permanente, ganhando caráter definitivo. 
 Em caso de emenda do projeto de lei de medida provisória, os efeitos da medida provisória permanecem,até que possa ser aprovado o novo projeto de lei. Caso não haja emendas caberá ao Presidente do Congresso Nacional promulgar de imediato a lei. 
 Durante recesso do Congresso o prazo de 60 dias se interrompe. 
 A medida provisória terá votação iniciada na Câmara. Cabe uma Comissão Mista de Deputados e Senadores emitir pareceres sobre a medida provisória. 
 Se em até 45 dias contados da publicação a medida não for apreciada, entrará regime de urgência, em cada uma e de cada vez das Casas, ficando todas as deliberações com pauta travada. 
 Medida provisória não é lei, possui apenas, status de lei. 
5.6- Decreto Legislativo e Resoluções: 
Os decretos legislativos são as leis que a Constituição não exige a remessa ao Presidente da Republica para a sanção (promulgação ou veto). São os atos destinados a regular matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional que tenham efeitos externos a ele. A Constituição reservou a competência exclusiva ao Congresso Nacional através do artigo 49 do texto. Nem todos os decretos estão no artigo 49, CF, como o decreto relacionado à rejeição de Medida Provisória. 
Como uma das matérias dos decretos é a decisão definitiva dos tratados, acordos e atos internacionais a doutrina reservou discussões acerca da hierarquia dos tratados no ordenamento. Os tratados internacionais entram no ordenamento como lei ordinária, mas pode possuir status de emenda constitucional ou supralegal, dependendo da arguição no Congresso Nacional. 
As resoluções são os atos destinados a disciplinar matéria de competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado com efeitos ‘interna corporis’. Cada Casa possui competência para legislar sobre determinado assunto e o rol taxativo está no artigo 51 para a Câmara e artigo 52 para o Senado. Existem resoluções do Congresso Nacional (Regimento Interno, abertura de CPMI e leis delegadas). 
OBS: LER ARTIGOS 49, 51 E 52 !