MÉTODOS E TÉCNICAS DE TRABALHO COM FAMÍLIAS

Prévia do material em texto

�PAGE �
�PAGE �60�
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
“MÉTODOS E TÉCNICAS DE TRABALHO COM FAMÍLIAS”
�
SUMÁRIO
3UNIDADE 1- NEOLIBERalismo E polÍticas pÚblicas e sociais	�
17UNIDADE 2- POLÍTICAS DE EMANCIPAÇÃO NO ESTADO CAPITALISTA	�
28UNIDADE 3- GESTÃO DEMOCRÁTICA EM EDUCAÇÃO E SAÚDE	�
41UNIDADE 4- TERCEIRO SETOR NO BRASIL: QUESTÕES JURÍDICAS, ADMINISTRATIVAS E SOCIAIS	�
50UNIDADE 5- transformações na família: sua relação com o trabalho, a cultura e a sociedade	�
58UNIDADE 6- Trabalhando com Famílias em Saúde da Família	�
67REFERÊNCIAS	�
�
UNIDADE 1- NEOLIBERalismo E polÍticas pÚblicas e sociais
  
Para compreender as políticas públicas sociais praticadas por um governo (usualmente ligadas aos direitos de cidadania – previdência, saneamento, educação, saúde, habitação, etc.), os fatores são complexos, variados e exigem análise aprofundada. Devem-se analisar, para além de índices dos programas, as chamadas “questões de fundo”, as concepções de Estado e política social que sustentam suas ações. Elas informam escolhas e decisões, modelos de avaliação aplicados e métodos de implementação traçados nas estratégias de intervenção governamental. Visões diferentes de sociedade, Estado, saúde, educação, etc., geram projetos diferentes de intervenção. Além disso, as intervenções e políticas públicas são influenciadas pelo contexto geopolítico e econômico no qual se encontram, que co-geram uma conjuntura que se refere a um contorno de Estado. 
É preciso então distinguir Estado e governo, tomando o Estado como o conjunto de instituições permanentes, como órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não necessariamente formam um bloco monolítico, mas possibilitam a ação do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que os atores do poder (políticos, técnicos, dispositivos da sociedade civil, etc.) propõem para a sociedade, constituindo uma orientação política que assume e desempenha funções do Estado por certo período. Políticas públicas podem ser entendidas como o "Estado em ação" (GOBERT, MULLER, 1987), na implantação de um projeto de governo, através de programas e ações. O Estado não deve ser reduzido à burocracia, a órgãos que conceberiam e implementariam políticas. Estas devem ser de responsabilidade do Estado, mas implantadas, implementadas e mantidas num processo de decisões que envolve, junto ao governo, diferentes organismos e agentes sociais a elas relacionados. Políticas públicas não devem ser reduzidas a políticas estatais, mas implicar no entrelaçamento entre Estado e sociedade. 
No delineamento das políticas públicas, é importante ressaltar o processo de diferenciação da área social. Muitas vezes, o “social” é entendido apenas como a parcela excluída da população, traçando-se uma diferença entre “social” e “sociedade”, na qual a sociedade representaria a parcela economicamente produtiva. Esta distinção é falaciosa e implica várias conseqüências. Inicialmente, ao considerar as políticas públicas como voltadas a um “social” excluído, perde-se seu caráter democratizante, reproduzindo a desigualdade: políticas de saúde, educação, previdência devem alcançar a todos e implicar a participação de todos, de modo que a própria gestão estatal possa adquirir um caráter democrático efetivo. Além disso, confundem-se estratégias de regulação da própria estrutura sócio-econômica, que atingem a vida pública e coletiva, com ações caritativas e assistencialistas. Políticas públicas não são “boas ações” do Estado, mas são garantias mínimas, financiadas com o dinheiro de impostos pagos por toda a população, contra a precarização das condições de vida da sociedade num contexto capitalista de exploração do trabalho e produção de desigualdades. Neste sentido, é preocupante o discurso emergente a partir dos anos 90 em relação ao trabalho voluntário e ao estímulo da substituição das ações de Estado pelas ações de Organizações Não-Governamentais, por conferir às ações sociais um cunho caritativo que obscurece sua real função e constituição histórica.
As políticas sociais têm raízes nos movimentos populares do século XIX, vinculadas aos conflitos entre capital e trabalho surgidos nas primeiras revoluções industriais. As políticas sociais implicam ações voltadas para a redistribuição dos benefícios sociais, que determinam o nível de proteção social implementado pelo Estado, visando diminuir as desigualdades estruturais produzidas pelo incremento econômico do capital e se relacionam às próprias condições de manutenção do sistema capitalista. Um exemplo desta relação é a emergência do Estado de Bem-Estar social na Europa, fomentado economicamente no período pós-guerra como garantia de manutenção do capitalismo face à ampliação socialista no leste. 
Desse modo, pode-se, por exemplo, entender a educação como política pública social, cujas ações são informadas por uma acepção particular de Estado. Essas formas de interferência do Estado visam a manter as relações sociais de certa formação social. No caso brasileiro, muitas políticas de implementação de escolas técnicas, por exemplo, vinculam-se à concepção de uma formação pouco crítica e meramente instrumental voltada ao mercado de trabalho e dirigida à população de menor poder aquisitivo. Assim, a divisão de uma “formação para os ricos” e uma “formação para os pobres” consistiu numa política de reprodução de desigualdades sociais pela diferenciação de escolarização (PATTO, 2005). Offe (1984) ressalta que seria equivocado pensar nos objetivos da política educacional voltados apenas para a qualificação da força de trabalho conforme interesses de determinadas indústrias ou formas de emprego, afirmando que:
(...) parece mais fecundo interpretar a política educacional estatal sob o ponto de vista estratégico de estabelecer um máximo de opções de troca para o capital e para a força de trabalho, de modo a maximizar a probabilidade de que membros de ambas as classes possam ingressar nas relações de produção capitalistas. (OFFE, 1984, p. 128).
Assim, é possível analisar alguns aspectos de planejamento e concepção das políticas sociais e da política educacional no Estado Capitalista, focalizando, respectivamente, certas análises marxistas do sistema capitalista e a concepção e discurso neoliberal a respeito da sociedade, com a ressalva de não se pretender esgotar as interpretações e leituras, mas oferecer um arcabouço conceitual que permita compreender as políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. 
Na análise marxista do sistema capitalista, considera-se que as ações estatais acabam garantindo, em última instância, a produção e reprodução das condições de acumulação do capital e de desenvolvimento do capitalismo. Assim, a autonomia estatal é constitutivamente comprometida, e a ação social do Estado capitalista ocorre como resposta a reivindicações e demandas dos trabalhadores e setores não beneficiados pelo desenvolvimento econômico. Nesse contexto, o Estado atua de uma maneira que concentra e manifesta as relações sociais de classe em que conflitos ocorrem, já que em seu interior estão presentes interesses referentes à acumulação do capital e às reivindicações dos trabalhadores. No pensamento contemporâneo, essa análise do Estado e das relações sociais contribui para compreender a dimensão política do Estado na fase atual do capitalismo, considerando suas funções no capitalismo neoliberal financeiro. 
Analisando as origens das políticas sociais traçadas pelo Estado Capitalista contemporâneo para a sociedade de classes, pode-se depreender que o Estado atua como regulador das relações sociais a serviço da manutenção das relações capitalistas em seu conjunto (OFFE, 1984) e não especificamente a serviço dos interesses do capital, a despeito de reconhecer a dominação deste nas relações de classe. No processo de acumulação capitalista e em suas crises, as formas de utilização da força de trabalho são deterioradas, transformadas ou destruídas, e escapaaos indivíduos decidir quanto à sua utilização. O sistema de acumulação capitalista engendra em seu desenvolvimento problemas estruturais referentes à constituição e reprodução contínua da força de trabalho e à sua socialização através do trabalho assalariado. Em períodos de profunda assimetria nas relações entre proprietários dos meios de produção e trabalhadores, o Estado atua visando garantir a manutenção do conjunto de relações capitalistas. Assim, conforme Offe, "(...) a política social é a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformação duradoura de trabalho não assalariado em trabalho assalariado" (OFFE, 1984, p. 15). O Estado não só qualificaria continuamente mão-de-obra para o mercado, como ainda, através das políticas sociais, procuraria controlar parcelas da população excluídas do processo produtivo, assegurando condições materiais de reprodução da força de trabalho, inclusive visando uma adequação quantitativa entre a força de trabalho ativa e a força de trabalho passiva, e de reprodução da aceitação da condição de exploração. 
Estas podem ser consideradas funções últimas da política social, em que as diversas instituições sócio-políticas e estatais intervêm no jogo de forças entre segmentos sociais divergentes, gerando intervenções do Estado que atingem o todo da sociedade, equacionadas por referenciais que refletem o pensamento capitalista. Ressaltando a dinâmica própria do Estado nas sociedades capitalistas modernas, Offe (1984) relaciona as origens da política social à estratégia estatal de mediação entre interesses conflitivos:
(...) para a explicação da trajetória evolutiva da política social, precisam ser levadas em conta como fatores causais concomitantes tanto exigências quanto necessidades, tanto problemas da integração social quanto problemas da integração sistêmica (...), tanto a elaboração política de conflitos de classe quanto a elaboração de crises do processo de acumulação. (OFFE, op. cit., p. 36) 
Assim, os modos de organização econômicos, políticos e sociais se realizam numa dinâmica que é instituída por relações de dominação e exploração em sua estrutura, e na qual, pressões e ações por mudanças sociais acabam por agir de modo compensatório. As ações perpetradas pelo Estado não se implementam automaticamente, mas num movimento que comporta conflitos e contradições, podendo gerar efeitos distintos dos esperados. Sobretudo por se referirem a grupos diferentes, as políticas sociais de Estado sofrem a influência de interesses diversos, expressos nas relações sociais de poder. 
Essa dinâmica de relações da sociedade capitalista é legitimada pelo discurso liberal sobre a sociedade e o Estado, de origem Iluminista, estabelecido no século XVIII, com A riqueza das nações, de Adam Smith (1776). O liberalismo se configura num contexto de luta política e econômica da burguesia nascente contra o Absolutismo e a nobreza do Antigo Regime. Buscando justificar o poder político e econômico da burguesia enquanto classe social, o liberalismo concebe como função do Estado apenas garantir direitos individuais, devendo não interferir nas relações econômicas. Entre estes direitos, destaca-se a "propriedade privada como direito natural" (LOCKE, 1632-1704), bem como o direito à vida e à liberdade de organização do mercado. Ao conceber a dinâmica sócio-econômia capitalista como ordem natural, o liberalismo iluminista “eximiu o burguês de justificar o fardo da desigualdade e da exploração” (BACHUR, 2006, p.170). Estas idéias baseavam-se numa teoria do progresso da história, na qual o próprio desenvolvimento do homem trataria de permitir, pelo uso da razão, a justiça social, presente no lema “liberdade, igualdade, fraternidade”, da Revolução Francesa (1789). O Estado, ao contrário do Antigo Regime, não deveria gerenciar nem conceder a propriedade privada, mas arbitrar conflitos surgidos numa sociedade pautada pela competição entre indivíduos, em que proprietários e trabalhadores disputam interesses, realizam contratos, etc. Adam Smith expressa essas idéias em A riqueza das nações:
(...) deixe-se a cada qual, enquanto não violar as leis da justiça, perfeita liberdade de ir em busca de seu próprio interesse, a seu próprio modo, e faça com que tanto seu trabalho como seu capital, concorram com os de qualquer outra pessoa ou categoria de pessoas. 
Não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos nosso jantar, mas de sua consideração por seus próprios interesses. Nós nos dirigimos não a sua humanidade, mas a seu auto-interesse (self-love), e nunca falamo-lhes de nossas próprias necessidades, mas de suas vantagens (SMITH, 1994, p. 20).
Tendo por principais expoentes Hayek (1944:1977) e Friedman (1977), o neoliberalismo retoma e reorienta as idéias liberais numa perspectiva que rejeita o racionalismo estatal, pressupondo que as relações sociais são efeito apenas de ações individuais, nunca coletivas, e amplia a idéia de que conhecimento e justiça se fazem pela competitividade de mercado para além da economia, abarcando a competição e não-estruturação nas esferas política e social. O neoliberalismo abandona, assim, a concepção de progresso da história e enfatiza o discurso econômico de mercado como ordem espontânea e natural sobre todas as esferas da sociedade e o sobre próprio saber humano. Esse paradigma, absorvendo mudanças da história do capitalismo, ganhou força, sobretudo, a partir dos anos 80 e 90, após a dissolução dos governos socialistas na Alemanha e na União Soviética. Criticando o Estado de Bem-Estar Social de Keynes (1883-1946), oriundo de uma visão liberal originada no racionalismo francês, o neoliberalismo defende enfaticamente liberdades individuais, acredita nas virtudes reguladoras do mercado e critica a intervenção estatal, numa concepção individualista, utilitarista e competitiva da sociedade. A promoção e a proteção do indivíduo, dos interesses e das relações que individualmente se estabelecem e se equilibram naturalmente na sociedade são destacados por Friedman:
(...) os valores de uma sociedade, sua cultura, suas convenções sociais, todos eles desenvolvem-se de idêntica maneira, através do intercâmbio voluntário, da cooperação espontânea, da evolução de uma estrutura complexa através de tentativas e erros... 
O neoliberalismo defende a iniciativa individual como base da atividade econômica, justificando o mercado como regulador da riqueza e da renda, com foco no capitalismo competitivo, organizado através de empresas privadas. Atribui ao Estado o papel de promotor de condições positivas à competitividade individual e aos contratos privados, e percebe qualquer outra ação estatal como coercitiva:
(...) só há dois meios de coordenar as atividades de milhões. Um é a direção central, utilizando a coerção, a técnica do Exército e do Estado totalitário moderno. O outro é a cooperação voluntária dos indivíduos à técnica de mercado. (HAYEK, 1976, p. 53). 
Percebendo a economia de mercado como ordem reguladora da sociedade, Hayek (1976) a dissocia de um julgamento de justiça que caberia a condutas humanas, pois a considera como natural, um pressuposto da sociedade humana cujos resultados não podem assim ser julgados ou modificados:
Tem-se que admitir claramente que a maneira pela qual os benefícios e encargos são distribuídos pelo mecanismo de mercado deveria ser considerada como muito injusta em várias instâncias se fosse o resultado de uma alocação deliberada a pessoas particulares. Mas não é esse o caso (HAYEK, 1976, p. 64).
Os neoliberais consideram as políticas públicas sociais, ações do Estado para regular desequilíbrios gerados na acumulação capitalista, um dos maiores entraves ao desenvolvimento do capitalismo e co-responsáveis pela crise social. Assim, as políticas públicas são rejeitadas ou diminuídas como ameaças aos interesses e liberdades individuais, que inibem a concorrência privada, a livre iniciativa e o crescimento econômico, considerado como mecanismo do próprio mercadopara restabelecer o equilíbrio social. Assim, o neoliberalismo cria uma preponderância do discurso econômico sobre a sociedade e a política, tomando o crescimento do livre mercado como grande equalizador das oportunidades e condições de vida na sociedade, e desconsiderando sua organização estrutural como pautada por relações de exploração e dominação. Nesses postulados, os neoliberais criticam a responsabilidade do Estado quanto à oferta de direitos sociais, como saúde e educação pública universal a todo cidadão. Em relação à educação, por exemplo, consideram que um sistema estatal de oferta de escolarização compromete, em última instância, as possibilidades de escolha por parte dos pais em relação à educação desejada para seus filhos. Estendendo a lógica do mercado para esta política social, Friedman (1980) assinala que:
(...) em escolarização, pais e filhos são os consumidores, e o mestre e o administrador da escola, os produtores. A centralização na escolaridade trouxe unidades maiores, redução da capacidade dos consumidores de escolher e aumento do poder dos produtores. (p.81).
Os neoliberais propõem que o Estado divida ou transfira suas atribuições com o setor privado, para permitir às famílias o direito de livre escolha quanto ao tipo de educação desejada e estimular a competição entre os serviços oferecidos no mercado. A proposta de participação da verba pública para educação, primária e secundária, seria através de "cupons", oferecidos a quem os solicitasse, para "comprar" no mercado os serviços educacionais que mais se identificassem com suas expectativas e necessidades, arcando as famílias com o custo da diferença de preço, caso este seja superior ao cupom recebido. É nesse prisma que se constituem alguns programas recentes de ação pública, sobretudo em países subdesenvolvidos, que não possuem uma tradição de garantia de bem-estar social estabelecida, como os programas de financiamento público da educação em instituições privadas (no caso brasileiro, por exemplo, o Pro-uni), bem com os convênios com hospitais privados para atendimento público e a transmissão de ações sociais para Organizações Não-Governamentais, numa clara transferência de recursos do Estado ao setor privado. A estratégia de descentralização, que numa acepção democrática visa ampliar a participação das comunidades nas instituições públicas que passam a possuir maior autonomia, nesse contexto, tem relevância como possibilidade de ação a partir do núcleo de instituições privadas. A transposição, pelo Estado, da responsabilidade de executar políticas sociais às esferas menos amplas, além de contribuir para esses objetivos, é vista de modo empresarial como meio de aumentar a eficiência administrativa e reduzir custos.
Embora tais procedimentos sejam justificados pelo livre mercado e pelo controle maior dos “consumidores” de serviços sociais, acabam fragilizando as políticas sociais, que passam a possuir menos recursos financeiros e menor relevância frente à hegemonia do discurso econômico. Ao tomar em termos de produtividade de mercado ações e dimensões da vida social que possuem vital relevância política e democrática, esses artifícios descaracterizam e desqualificam as ações sociais enquanto meio de constituição de um espaço público, coletivo e participativo. Como aponta Plastino (2005),
Considerado isoladamente, o crescimento da produtividade é, sem dúvida, um fenômeno positivo. Entretanto, sob uma ótica humanista — isto é, que priorize o interesse humano — esse crescimento constitui apenas um instrumento que, no contexto predatório da sociedade de mercado, está se revelando um desastre para os interesses globais da Humanidade. (p.127)
O processo de definição de políticas públicas para uma sociedade reflete os conflitos de interesses, arranjos feitos nas esferas de poder que perpassam as instituições do Estado e da sociedade como um todo. Um elemento importante neste processo na análise de políticas públicas refere-se a fatores sócio-históricos que vão tecendo discursos, representações e processos de legitimação, rejeição, transformação e incorporação sobre as ações, conquistas, lutas e participações sociais. Assiduamente, percebe-se nessa teia conjuntural as incongruências e conflitos de interesses sociais que permitem, impedem e direcionam as ações em políticas públicas. As formas de organização, o poder de pressão política, social e econômica e a articulação de diferentes grupos sociais no estabelecimento e reivindicação de demandas são fatores fundamentais na conquista ou retraimento de direitos sociais, incorporados ao exercício da cidadania. Num Estado de cunho neoliberal, ações e estratégias sociais de governo são minimizadas e várias vezes articuladas a iniciativas e interesses privados, enfraquecendo ou desvirtuando seu caráter público. Elas não permitem e, muitas vezes, não visam alterar as relações sociais estabelecidas. No Brasil, esse cenário teve ainda outra decorrência:
...o enfraquecimento das fronteiras entre o público e o privado, ou melhor, a mais completa subordinação do primeiro ao segundo, como resultado do núcleo da opção programática das políticas públicas, com a exaltação do privado e o aviltamento do que é público, convenientemente confundido com o que é estatal, ampliou o espaço para a corrupção. (GUIMARÃES, 2001, p.138).
Além disso, o viés econômico na análise neoliberal das relações sociais tem ocultado dados ligados à real condição de vida da população. Por exemplo, mede-se a pobreza por diversos critérios que mostram seu agravamento, mas ela é desvinculada do exame de outros aspectos, utilizando-se como critério o dado macroeconômico do PIB per capita. Esse índice, porém, descreve apenas a esfera econômica e enxerga o conjunto pela média, cego à sua distribuição real, não considerando que, em países como o Brasil, tal média é permeada pelo contexto histórico de desigualdade econômico-social. O discurso neoliberal, que se dispõe como discurso único e verídico sobre as relações sociais e políticas, não pode ocultar as decorrências sociais e culturais que seu modelo e sua racionalidade geram, presentes na expansão do desemprego, na piora da condição de trabalho, na fragilização de vínculos trabalhistas, no aumento da violência, da miséria e da marginalização. Seus efeitos se notam ainda na constituição das subjetividades e das relações humanas, com influências na família, no trabalho, na escola e todos os espaços de socialização, trazendo para eles a lógica das relações humanas como mercadorias e do “lucro” social, subjetivo, educacional, político. Uma gestão pública informada por uma acepção crítica de Estado, que considere seu papel atender toda a sociedade, sem privilegiar interesses de grupos detentores do poder econômico, deve ter como prioritários programas de ação universalizantes, que compreendam as ações públicas sob uma lógica democrática e não sob uma lógica de mercado, e possibilitem o acesso e a participação eqüitativa nas conquistas sociais por todos os cidadãos, visando reverter o desequilíbrio social. Mais do que oferecer "serviços" sociais, as ações públicas articuladas com as demandas da sociedade, devem se voltar para a construção de direitos sociais.
Neoliberalismo e políticas públicas no contexto brasileiro
A concentração de renda na América Latina, que permeia a história dos países do continente e a torna a região mais desigual do planeta, cresceu ainda mais nos últimos 30 anos. A desigualdade na região, segundo relatório do Banco Mundial (1993), supera África, Ásia e Europa Central e acompanha o aumento da pobreza. Ambas se vinculam à sua estrutura econômico-social, que gera enormes diferenças na distribuição de renda e nas oportunidades de inclusão econômica e social. No contexto desses trinta anos, as concepções sobre a pobreza e sobre seu combate guardaram diferentes vínculos com o discurso ideológico liberal, por vezes estimulando políticas reformistas e compensatórias em detrimento de mudanças na estrutura social e favorecendo areificação das relações de classe da sociedade capitalista. A idéia de pobreza como insuficiência de emprego, em voga ao fim dos anos 60 e início dos 70, indicava o modelo de desenvolvimento econômico atado ao aumento da dívida externa e à ênfase no setor privado e nas multinacionais, privilegiado pelos países latino-americanos a partir dos anos 50. Tal modelo, pautado por uma relação colonialista com países desenvolvidos, não incorporou as massas urbanas, que permaneceram excluídas de direitos de cidadania, condições de trabalho e renda. Pautado no discurso liberal de justiça social pelo crescimento econômico, tal modelo gerou o aumento do subemprego, do setor informal e da marginalidade urbana, num processo de industrialização e crescimento econômico de caráter nitidamente excludente. 
A noção de pobreza como insuficiência de renda tomou corpo na primeira metade dos anos 70, supondo que os setores chamados modernos das estruturas produtivas crescem e se alimentam pela presença dos setores atrasados. Nessa vertente, pobreza e processo de exclusão social se verificariam no interior mesmo do núcleo moderno dessas sociedades, como resultado do próprio processo de modernização, sendo necessária a realização de políticas compensatórias que, no entanto, não modificariam a estrutura econômica. A idéia de pobreza como carências múltiplas, que define grupos mais sujeitos ao processo de exclusão social, se fortalece nos anos 80. Nesse quadro, crescem estudos sobre população idosa e juventude, por exemplo, e propostas de políticas emergenciais: para debelar a fome, conseguir o primeiro emprego ou uma renda familiar mínima. Fragmentando as dificuldades sociais, tal noção ofusca a dinâmica social produtora das desigualdades e verte o atendimento público a grupos miseráveis.
Com o avanço dos efeitos da política neoliberal, inclusive em regiões de industrialização avançada, como América do Norte e Europa, o debate sobre a pobreza ressurge como contraponto às teses e políticas liberais. Vários analistas ressaltam o caráter massivo de fenômenos como o aumento da pobreza, do desemprego, da desigualdade e exclusão social e da violência, ligando-os às mudanças operadas na ordem político-econômica, por força de interconexões globais, metamorfoses no mercado de trabalho e da redução da proteção social. 
Na América Latina, a globalização e liberação dos mercados, priorizando a abertura comercial e financeira e a estratégia de integração à ALCA, a estabilidade econômica, a reforma do Estado pelas privatizações, aliadas à ausência de uma política industrial ativa, tiveram conseqüências destrutivas sobre o emprego e os direitos sociais. Durante as duas últimas décadas, os processos de globalização da economia e reestruturação produtiva tiveram alto impacto sobre os centros urbanos, gerando o aumento do déficit habitacional, a deterioração das condições ambientais, o encarecimento do solo urbano, o aumento do desemprego, do custo de vida e do subemprego, a intensificação de desigualdades sociais, da pobreza e da violência. No mesmo período, a maioria dos governos latino-americanos adotou reformas estruturais de caráter setorial, enquanto tomava medidas de ajuste fiscal na política macroeconômica. Tais reformas afetaram o mercado de trabalho, agravando o desemprego a partir da década de 90, diminuindo o padrão salarial e de renda e aumentando a participação dos trabalhadores no setor informal.
Em políticas públicas na saúde, tem-se um exemplo desse processo: a dinâmica demográfica e a mudança na faixa etária da população, ligada à miséria e às más condições de vida nos bolsões populacionais, geraram a justaposição de perfis epidemiológicos em que coexistem problemas de higiene e saúde, fazendo ressurgir doenças que se pensava controladas. De outro lado, políticas cada vez mais voltadas a dispositivos privados fragilizaram a atenção pública em saúde, mormente em ocasiões de cunho epidemiológico, dificultando a redução de situações de vulnerabilidade e o atendimento aos mais excluídos. 
Ao considerar o avanço neoliberal nos países subdesenvolvidos, destaca-se a fragilidade dos organismos de justiça social e de representação política. Na Europa, onde a exploração de colônias nos séculos precedentes e a ascensão do Estado de Bem-Estar Social no pós-guerra, como contraposição ao avanço do socialismo, admitiram erigir uma forte estrutura econômico-social de proteção dos cidadãos, a fragilização das conquistas sociais e os efeitos colaterais da política econômica, como a violência e o desemprego, se dão de modo mais gradativo e menos impactante. Em revés, no cenário latino-americano, sobretudo brasileiro, séculos de dominação colonial, desigualdade social e governos autoritários levaram ao frágil estabelecimento de direitos sociais e da participação democrática, somente conquistados com alguma segurança nas lutas sociais após o período ditatorial, nos anos 80. Desse modo, a estrutura autoritária de governo e a pouca força política da participação social abriram terreno ao progressivo avanço neoliberal e às rápidas seqüelas sociais de suas ações.
No caso brasileiro, a agenda neoliberal começou a se efetivar na década de 90, já que a ofensiva popular que acompanhou a redemocratização do país nos anos 80 adiou o domínio neoliberal. No entanto, a própria ideologia elitista dos governos autoritários anteriores favoreceu o posterior programa neoliberal no Brasil, que ultrapassou a reforma da gestão de Estado e incidiu na continuidade do autoritarismo político pelas alianças de elite formadas após a ditadura militar, sobre o vazio político da recém-constitucionalização, num contexto em que ainda não haviam sido implantadas as diretrizes da Constituição de 1988. Por exemplo, o governo Cardoso (1994-2002) deflagrou um uso exponencial de medidas provisórias, gerando reformas constitucionais seguidas, que significaram a revisão de vários de seus contratos básicos numa direção liberal, “com intensidade inédita na história republicana do século XX” (CODATO, 2005). Assim, a manutenção das relações autoritárias constituídas historicamente nas instituições brasileiras, inclusive com o dispositivo de subordinação do Congresso Nacional ao Executivo, favoreceu a implantação da política neoliberal a despeito da opinião popular.
Uma dimensão importante da herança institucional da ditadura militar para os governos da década de noventa foi a permanência de núcleos de poder específicos no Estado (...), dotados de grande independência e nenhum controle político (i. e., parlamentar) ou social (i. e., público). Nos governos Cardoso (1995-1998; 1999-2002), para ficarmos no melhor exemplo (...) Na área econômica continuou vigorando, assim como no arranjo ditatorial, o esquema do "superministério", agora representado pela tríade Banco Central, Conselho de Política Monetária e Ministério da Fazenda (...) Por fim, na área "empresarial", i. e., naqueles aparelhos de Estado em que, por sua natureza ou competência, se administram os "interesses do mercado" (política de privatizações, política de transportes, de comércio exterior, de comunicações, de educação etc.), a regra foi o contato direto de representantes influentes do mundo dos grandes negócios com decisores estratégicos, mecanismo muito pouco transparente e que, a propósito do "regime autoritário", Cardoso (1975) conceituou como ‘anéis burocráticos’. (CODATO, 2005, p. 89).
Nesse contexto, o Brasil tem assistido o sistemático avanço dos direitos do grande capital financeiro em detrimento da soberania nacional, com repactuação da dívida externa de modo desfavorável, abertura comercial, internacionalização e privatização de setores produtivos e financeiros-chave, muitas vezes precedida de sucateamento, desregulamentação do controle de fluxos de capitais e atrelamento dos gastos públicos a metas negociadas com o FMI, perdendo para os mercados financeiros, após a redemocratização, grande parte das deliberações sobre seu destino econômico (CODATO, 2005). O projeto neoliberal gerou,ainda, o retrocesso de direitos sociais indicados pela Constituição de 1988, incorporando um amplo ataque à lógica de direitos dos trabalhadores, rompendo o processo de inclusão no mercado formal de trabalho ocorrido desde a Era Vargas. De direção universalizante, as políticas sociais passaram a visar o padrão focal: a redução ao mínimo do papel do Estado em ações sociais, dirigindo o restante ao mercado e a políticas assistenciais voltadas localmente a grupos de extrema penúria (Vianna, 1998), com base nas idéias de carências múltiplas e população de risco. 
No projeto de redução do Estado, conforme Guimarães (2001), os impostos indiretos e a carga fiscal aumentaram muito para assalariados, mas os ganhos do capital foram protegidos de tributação e novos subsídios favoreceram grandes capitalistas, inclusive multinacionais e proprietários recentes de empresas estatais. Houve um deslocamento patrimonial do Estado estimado em 30% do PIB para grupos privados. Setores estratégicos da economia brasileira, vitais em qualquer plano de soberania econômica, foram vendidos de modo pouco claro. Esse projeto, cuja conjuntura atual é marcada pela crise, é palco de uma disputa política na qual a agenda neoliberal ainda possui hegemonia, mas encontra sólida oposição. Outrossim, o modelo de crescimento econômico como base da justiça social mostra sua falência, pois esse crescimento diminuiu, impedido pela própria dívida pública, pelo déficit externo e a desestruturação do setor produtivo estatal: 1,8% nos anos 90, cerca de um terço do obtido entre 1945 e 1980. No contexto desse desinvestimento, ocorrem crises em setores estratégicos, como no setor energético no governo Cardoso ou no aéreo no governo Lula. O plano neoliberal ampliou ainda a desigualdade, co-gerando a explosão da violência urbana.
O caráter social da crise, em parte decorrente do fracasso econômico estratégico, é impulsionado pela grave deterioração do mercado de trabalho no país. O desemprego aberto saltou de 4,5 milhões para mais de 7,64 milhões em 1999, segundo o IBGE. A informalidade, segundo a mesma fonte, elevou-se de 51% em 1989 para 59% em 1999. O gasto nas áreas sociais recuou de 18,5% do PIB em 1995 para 14,5% em 2000. (GUIMARÃES, 2001 p.).
UNIDADE 2- POLÍTICAS DE EMANCIPAÇÃO NO ESTADO CAPITALISTA
Transferência de Renda
No mundo, há vários mecanismos de garantia de renda mínima destinados a públicos diferentes e com objetivos e critérios diversos. O debate sobre renda mínima começou com o liberalismo no séc. XVIII, mas os programas iniciais de garantia de renda mínima (PGRM) surgiram em países desenvolvidos no século XX, atrelados à constituição do Estado de Bem-Estar-Social. Esses programas faziam parte de um projeto que se ampliou com a reconstrução da Europa no pós-guerra, financiado pelos Estados Unidos, contra a ascensão socialista, e pela garantia da força política do capitalismo. Sua meta era criar uma rede de proteção social para as populações mais pobres, pela transferência de renda. Um dos primeiros programas de transferência de renda foi instituído pelo governo britânico em 1908 e muitos países europeus entre os anos 1930 e 1940 passaram a adotar políticas de perfil redistributivo. A partir de 1975, quando o desemprego passou a afetar a Europa, os governos introduziram políticas compensatórias, como o salário-desemprego, e em 1986 fundou-se a Rede Européia da Renda Básica.
No Brasil, a ascensão de movimentos sociais contribuiu para a aprovação do projeto de lei do senador Eduardo Suplicy (PT/SP) em 1991, instituindo o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), no qual toda pessoa de 25 anos ou mais que não recebesse o equivalente ao salário mínimo teria direito de 30% a 50% da diferença entre esta quantia e sua renda. A elevada concentração de renda é marcante na sociedade brasileira, cujos índices de desigualdade estão entre os mais altos do mundo. Neste cenário, implantar a garantia de uma renda mínima – a transferência monetária para pessoas que não alçam um nível mínimo de renda – é uma das políticas compensatórias e meio de combate à miséria.
Tais programas se ampliaram por municípios e estados: é criado em 1995 o PGRM de Campinas, (gestão Magalhães Teixeira) e o Bolsa-Escola, do Distrito Federal (gestão Cristovam Buarque). Os resultados positivos no Distrito Federal tornaram o programa Bolsa-Escola referência para vários países (VAN PARIJS, 2000). No nível federal, o Bolsa-Escola passou a vincular renda mínima e política educacional: a complementação busca elevar a renda de famílias pobres e ainda incentivar a escolarização de seus filhos, atendendo hoje 5% da população, em 5.531 municípios brasileiros dos 5.561 existentes. No programa federal, cada criança entre 6 e 15 anos, freqüentando regularmente escolas da rede pública, tem direito a R$ 15,00 mensais, até o máximo por família de R$ 45,00. O dinheiro é mensalmente sacado por cartão magnético pela mãe ou responsável legal, nas agências da Caixa Econômica. A escolha de favorecidos obedece a critérios legais e o pagamento é suspenso em caso de freqüência escolar mensal inferior a 85%, cujo controle é feito pelas prefeituras participantes do programa, trimestralmente. Em comparação às políticas sociais tradicionais no Brasil, os programas de transferência de renda avançam politicamente ao dispor metas sócio-educativas e explicitar a preocupação de articular políticas diversas. Assim, Van Parijs (2000) elogia o programa brasileiro como promotor da autonomia dos cidadãos. 
Há, porém barreiras para articular os diversos programas de política social, pois mesmo com a grande quantia de recursos envolvidos e pessoas atendidas nos programas nacionais, eles não conseguem formar em seu conjunto uma política nacional unificada. Assim, muitas vezes, programas de transferência monetária acabam atuando de modo isolado e regional, sem maior articulação a programas de educação, saúde, trabalho e outros. Seria preciso sua articulação às iniciativas em torno do desemprego do país, numa política nacional de cidadania instituída de modo descentralizado e coordenado. É preciso ainda lembrar que estas políticas não questionam modelo econômico de pobreza estrutural e podem não implicar participação popular, mostrando-se vulneráveis ao contexto político. 
Políticas de Microcrédito como estímulo ao desenvolvimento social
No Brasil, 50% da população economicamente ativa trabalha em microempresas (até cinco empregados), mas apenas 4,8% delas obtém empréstimo, pois não há condições e aval para crédito bancário. Assim, há grande demanda por microcrédito, num mercado potencial de seis milhões de pessoas. Para atendê-la, foi criado o Banco do Povo, política pública baseada num programa de microcrédito que institui um vínculo entre credor e investidor que inclui consultoria técnica e acompanhamento. Também chamado crédito produtivo, tal crédito opera por agências financiadoras (bancos federais, governos estaduais e municipais, em parceria com empresários ou ONGs), e visa combater o desemprego e a pobreza, e auxiliar a sobrevivência econômica dos pequenos empresários frente ao grande capital. O Brasil foi um dos primeiros países a implantar um programa de microcrédito para o setor informal urbano, o União Nordestina de Assistência a Pequenas Organizações (UNO). Criado em 1973, em Salvador e Recife, era gerido por duas ONGs parceiras, uma de empresas e bancos e uma internacional, que após 18 meses suspendeu suas atividades. Em 1987, surge em Porto Alegre o Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos Ana Terra (Ceape), ONG apoiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Inter-American Foundation (IAF). Hoje, a Rede Ceap é composta por 12 centros em vários estados. Em 1989, cria-se na Bahia o Banco da Mulher, que hoje possui filiais, com apoio do UNICEF e do BID e filiado ao Women's World Banking. 
Essas ações estavam relacionadas à luta pelos direitos sociais do fim da década de 70 e início da de 80, e ao movimento constituinte,de redemocratização e da reorganização do sistema público. Até 1994, havia poucas opções de microcrédito, em apenas 20 agências de financiamento popular. Em 1995, o Conselho Comunidade Solidária começou a discutir formas legais e apoios de organizações civis para expandir o microcrédito e em 1996, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) passou a apoiar iniciativas populares, criando o Programa de Crédito Produtivo Popular. Nos últimos sete anos, com o início das medidas para ampliar o microcrédito no Brasil, pequenos empreendedores do trabalho informal ou de microempresas passaram a obter investimentos de até 10 mil reais com juros baixos (que variam de 1% até 4% ao mês). Várias pesquisas indicam baixo índice de inadimplência em políticas de microcrédito (3% a 5% após 30 dias), relacionado-o à metodologia de capital social, em que a própria comunidade gerencia os financiamentos. Porém, seu crescimento no Brasil ainda é baixo e nem sempre garante acesso a crédito à população de baixa renda. Para Neri & Giovanni (2005, p.644), “o mercado de crédito brasileiro visa mais ao consumidor do que ao produtor. É mais de curto do que de longo prazo e atinge mais a alta do que a baixa renda”.
Conforme a legislação, a estrutura do setor de microfinanças é formada por instituições chamadas de "primeira linha" (da sociedade civil, setor público e iniciativa privada) e "segunda linha" (BNDES, pelo Programa de Crédito Produtivo Popular - PCPP e SEBRAE, pelo Programa de Microcrédito). As instituições de "segunda linha" oferecem capacitação, apoio técnico e recursos financeiros para as instituições de "primeira linha", que atuam diretamente com o cliente. Em 2001 decretou-se a Medida Provisória 2.172-32, legalizando contratos de microcrédito com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP’s. Antes disso, as iniciativas de ONGs, não sendo entidades financeiras e sem vinculação ao Banco Central, estavam sujeitas à Lei da Usura, que limita a cobrança de juros a 12% ao ano. Em 2001, também foi publicada a Lei 10.194, que permitiu a criação de Sociedades de Crédito ao Microempreendedor (SCM), liberando juridicamente a iniciativa privada a atuar como instituição de "primeira linha" em organizações de microcrédito. 
Há políticas de microcrédito a trabalhadores de baixa renda na maioria dos estados e em muitas prefeituras no Brasil, com poucas diferenças entre elas, a maioria de intervenção do governo e viabilizando pequenos empréstimos. Em Recife, o Banco do Povo dirigido pela prefeitura tem um programa de crédito voltado a microempresas e trabalhadores informais (sem registro no C.N.P.J.), que inclui análise de viabilidade do negócio, cursos e acompanhamento. Durante a análise, é definida a quantia a emprestar, com limite menor a trabalhadores informais e maior para formais, a ser retirada no Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal. O Banco do Povo de Juiz de Fora - MG, criado em 1997 numa parceria entre prefeitura e empresários que criaram uma OSCIP, tem linhas de microcrédito para capital de giro, de menor valor, e investimentos em equipamentos, de maior valor, com juros de 3,9% ao mês. Em casos de parceria público-privada, é preciso observar a idoneidade das iniciativas, que podem servir à atuação financeira lucrativa de entidades privadas com recursos públicos.
Entre as dificuldades encontradas para o acesso a crédito aos pobres em programas de microcrédito está a dificuldade de provar garantias de pagamento, a lentidão da justiça, que dificulta a cobrança em caso de inadimplência, o excesso de burocracia e impostos, que dificulta o desenvolvimento de micronegócios e exige informação e acessoria ao empreendedor. Assim, a ampliação do microcrédito exige a reavaliação de medidas estruturais. Neri & Giovanni (2005) apontam que, embora em sua pesquisa, apenas 7% dos micronegócios tivessem obtido crédito, houve aumento de chances para aqueles ligados a entidades de classe (cooperativas, sindicatos, etc) e empresas com constituição jurídica, e ressaltam que o microcrédito se institui mais solidamente atrelado a um programa de crédito solidário, engajado na associação e na participação coletiva. 
A organização cooperativa como resposta ao desemprego
Segundo Singer (2000), a organização econômica mais simples possível e por isso uma das mais antigas é a “produção simples de mercadorias”, na qual cada agente é possuidor individual de seus meios de produção e, portanto, dos produtos de sua atividade, que negocia diretamente nos mercados. O capitalismo surge deste tipo de produção e organização dos mercados, mas o nega quando separa posse e uso dos meios de produção. Essa divisão surge mais ou menos “naturalmente” do funcionamento dos mercados, pela apropriação, pelos que venceram no jogo econômico, dos meios de produção daqueles que o perderam. Os mercados, ao contrário do que consideram alguns teóricos, não tendem ao equilíbrio: a história demonstra que os mercados transitam de um desequilíbrio a outro, por fatores relativamente aleatórios: invenções, forças naturais (geadas, chuvas), mudanças econômicas, etc. Os perdedores da competição econômica, expropriados de meios de produção, se reintegram ao mercado na venda de sua força de trabalho a outros donos de meios de produção: o capitalismo é o modo de produção em que os meios de produção e distribuição, exceto a força de trabalho, se tornam mercadorias privadas. Assim, um traço central do capitalismo é a concentração da posse de meios de distribuição e produção de mercadorias, pelos que venceram o jogo de mercado, que se tornam capital centrado na posse de poucos, enquanto a maioria tem apenas sua força individual de trabalho, o que gera uma população denominada proletária, que vende seu trabalho no mercado. 
Assim, há divisão da posse dos meios de produção (do capitalista) e seu uso, atribuído aos trabalhadores. A concentração dos meios de produção permite investir na invenção de meios automáticos de produção, viabilizando o emprego de forças de trabalho que substituam a humana, como tração animal ou energia elétrica. Isso levou à expansão do capitalismo em detrimento da produção simples de mercadorias: pela concentração de capital houve as revoluções tecnológicas, das quais a Revolução Industrial é um ícone. Outro atributo central do Capitalismo é a perpetuação do “exército industrial de reserva”: uma massa trabalhadora que não consegue vender sua força de trabalho na empresa capitalista. Parte dessa população permanece à margem do mercado de trabalho, sustentada pelo seguro-desemprego, e parte tenta vender sua força de trabalho em outro mercado: marginalizada da organização maior dos mercados, se organiza em mercados paralelos, como o mercado informal, pela “produção simples de mercadorias”.
Pelo fato de os trabalhadores terem se organizado relativamente cedo em sindicatos e por certas garantias trabalhistas terem se consolidado, seu salário é termômetro da economia capitalista, pois os sindicatos influem para monopolizar a oferta de trabalho e garantir um piso salarial. Igualmente, o desemprego tem função central no capitalismo: quando a economia tende ao pleno emprego, os preços sobem, ameaçando o valor “real” da riqueza, e a economia é freada antes que a espiral preços- salários leve a uma inflação exponencial. Esse desemprego estrutural leva trabalhadores desempregados ou ameaçados de desemprego a buscar alternativas de sobrevivência. Parte deles recorre ao seguro-desemprego e parte precisa vender a força de trabalho nalgum mercado, inchando a produção simples e empobrecendo seus integrantes, que atuam em mercados vulneráveis.
As cooperativas surgem tanto como modo de produção e distribuição de mercadorias distinto do capitalismo quanto como um arranjo entre trabalhadores capazes de organizar produtos e serviços de forma a ter condições de competir com a empresa capitalista. A cooperativa não é uma construção teórica de um autor, embora haja estudos que buscam refletir sobre sua organização. Ela éum modo de organização surgido em vários períodos da história, criado e recriado pelos que estão marginais ao mercado de trabalho ou sofrem este risco, sempre que trabalhadores buscam alternativas à economia marginal que os habilitem para competir no mercado capitalista. Ela é uma organização surgida da prática, que casa a unidade posse-uso dos meios de produção, próprios da produção simples de mercadorias, com o princípio de socialização destes, isto é, de sistemas só utilizados por grande número de pessoas, próprios do capitalismo. Embora este sistema pareça um híbrido entre estes dois modos de operação da economia, ele é uma síntese que os supera. Há afinidade entre trabalhadores e a economia solidária porque, embora nem todos os trabalhadores se oponham ao capitalismo, a maioria deles o faz, e a economia solidária é também uma base ideológica dessa oposição. A economia solidária consiste, assim, numa criação em processo contínuo de trabalhadores em luta contra o capitalismo, que não o precede, mas o acompanha como uma sombra, condenando a ditadura do capital na empresa e o direito de propriedade do dono dos meios de produção, que gera desigualdade social e, sobretudo, uma associação de trabalhadores para produzir, distribuir, comercializar e comprar bens e serviços, em iniciativas não capitalistas.
Há teorias que afirmam que as cooperativas não teriam condições de se estabilizar e desenvolver no seio do capitalismo, falindo ou tornando-se empresas capitalistas pelo fato de haver uma “cultura capitalista”: os trabalhadores não conseguiriam se organizar de forma solidária, pois adotam a lógica capitalista no arranjo cooperativo, e ficam na contradição de serem simultaneamente operário e capitalista. Outras teorias afirmam que as empresas capitalistas têm uma lógica de mercado em que é impossível à cooperativa instalar-se. Mas nenhuma delas se mostra verossímil ao se observar que algumas cooperativas se estabilizam e continuam operando como tal durante muito tempo.
	De fato, as cooperativas têm de enfrentar desafios para se estabilizar nos mercados, sendo preciso mudanças organizacionais em comparação ao sistema de produção capitalista. O desafio inicial se dá, então, na gestão da empresa solidária, pois se acredita que a administração é um saber científico, decorrendo daí que, se a maioria de trabalhadores ingressantes na cooperativa tem baixa escolaridade, não haveria subsídios para sua boa administração. Essa questão na verdade se desdobra em duas: primeiramente, em oposição à gestão capitalista, na qual o capitalista em geral contrata um técnico ou corpo técnico que administra a empresa, a gestão da empresa cooperativa é a um só tempo direito e tarefa de todos os cooperados, sendo esta lógica de gestão democrática uma das noções que a define. Há aí o embate ideológico de que, sendo a administração um saber técnico, haveria pessoas melhor ou pior instruídas para realizá-la e seria inviável a gestão coletiva não efetuada por um corpo técnico. Porém, deve-se ponderar que a administração, embora seja estudada ou aprimorada pela ciência, é uma arte que une experiência e conhecimento de uma pessoa ou grupo de pessoas na tomada de decisões, o que se nota ao verificar que as decisões na cooperativa, conquanto usualmente mais demoradas que na empresa capitalista, são também mais acertadas, pois incluem um conjunto mais abrangente de informações, advindas do conhecimento e da experiência de todos os cooperados. Assim, o problema que se coloca para a cooperativa não é a falta de capacidade para a gestão, mas o discurso dominante de que a administração só é viável por um discurso competente (CHAUÍ, 1984) de natureza técnico-científica. Isso não quer dizer que a cooperativa prescinda de informação técnico-científica. Ao contrário, ela é necessária e a cooperativa poderá incluir membros com saberes específicos da área em que atua ou contratar serviços de um grupo exterior. Nesse sentido, a cooperativa torna-se mais viável quando o “know-how” de que ela precisa pode viabilizar-se aos cooperados. Este é o segundo entrave, de cunho político: a falta de ação político-governamental para dar subsídios à formação e capacitação de cooperativas. No Brasil, esse problema é tratado, sobretudo, pelas universidades, através dos programas de incubadoras de cooperativas, mas não é considerado pelo governo como um todo, onde não há assessoria tecnológica para este fim.
O problema da falta de políticas públicas que viabilizem cooperativas está presente ainda em outras áreas necessárias à sua estabilização, como o acesso a crédito, que é em geral menor para cooperativas em comparação às empresas capitalistas, a redes de comercialização, etc, havendo assim uma falta de garantia das bases de sustentação da economia solidária. Um exemplo é a legislação tributária brasileira: sendo os cooperados sócios da cooperativa, pagam impostos como tal, e sendo assalariados, também pagam os impostos referentes. Assim, devido à falta de legislação específica para empresas cooperativas, elas acabam por ser tributadas duas vezes. Isso ocorre também, além desses fatores, porque a maioria das unidades cooperativas atua isoladamente em mercados dominados por empresas capitalistas, sem haver uma rede de cooperativas que atue para minimizar esses problemas. No Brasil, as cooperativas surgem nos anos 1980, junto ao fortalecimento dos sindicatos e à redemocratização do país, e se ampliam na segunda metade da década de 90. Elas resultam de movimentos sociais que reagem à crise de desemprego iniciada em 1981 e agravada pela abertura do mercado para a importação nos anos 90, e se viabilizam pelo apoio de incubadoras tecnológicas de cooperativas nas universidades públicas. Mas seu desenvolvimento enfrenta, além dos problemas supracitados, a falta de fiscalização, que deixa uma brecha para que empresas capitalistas registrem-se como cooperativas, anulando direitos trabalhistas de seus funcionários e diminuindo de forma ilícita o preço de seus produtos para competir com as próprias cooperativas. Essa operação intensificou-se nas décadas de 1990 e 2000, tanto pelo aumento do nível de desemprego que levou à degradação das condições de trabalho quanto pela privatização da oferta de serviços sociais através de ONGs e parcerias público-privadas. Nestes casos, os contratos, desvinculando do Estado a responsabilidade social e a contratação de funcionários para oferecer serviços e implantar projetos sociais integrados a um plano de desenvolvimento social, abrem novas brechas para a fragilização dos vínculos trabalhistas pelo uso ilícito e falso da organização cooperativa. 
Programas de qualificação profissional no Estado neoliberal
A década de 1990 assistiu à redução drástica no nível geral de emprego. Segundo Pochman (2002), só no município de São Paulo, de 1991 a 2000, os postos de trabalho reduziram em 11%, passando de 3,55 milhões em 1991 para 3,16 milhões no fim da década. A exigência de qualificação e a competitividade maior apresentam um lado "perverso", aponta o Relatório de Pesquisa do Dieese n.14. Com a pressão, sob os trabalhadores, do desemprego e da fragilização do trabalho, a requalificação profissional é cada vez mais necessária para manter o emprego. A formação profissional se torna um critério de seleção que transcende exigências concretas da vaga. Conforme Dedecca (2002), tem-se contratado pessoas de maior escolaridade para cargos de baixa qualificação, pois os quadros foram reduzidos na reestruturação produtiva neoliberal. Sendo restrito o número de vagas, seleciona-se um trabalhador mais escolarizado, independente de qual seja a qualificação necessária para o desempenho da tarefa. A premissa de que o trabalhador melhor qualificado obtém melhores vagas é uma avaliação que culpabiliza perversamente o desempregado pela exclusão do mercado, ocultando fatores estruturais geradores do desemprego. O próprio mecanismo de funcionamento e os preceitos do capitalismo se pautam pela ampliação da exploração do trabalho e pelo cortede gastos, visando aumentar a lucratividade e gerar a evolução tecnológica que substitui o trabalho humano. Compreendendo o homem como mero recurso, a administração capitalista não permite uma inclusão real: mesmo um crescimento econômico amplo é incapaz de garantir a participação de toda a sociedade nos processos de produção e desenvolvimento.
Segundo Dedecca (1998), a qualificação dos trabalhadores no atual período do neoliberalismo não é responsável pela obtenção do emprego, que depende mais do cenário concorrencial e da realidade econômica. Nesse contexto, as ações de governo se direcionam mais a práticas condizentes com o discurso dominante da necessidade de qualificação do que à busca de soluções estruturais do sistema sócio-econômico brasileiro. Por exemplo, o Panfor (Plano Nacional de Educação Profissional), iniciado em 1995, que é um programa de política pública de trabalho e renda ligado ao Fundo de Amparo ao Trabalhador do Ministério do Trabalho e Emprego (FAT-MTE). A verba é repassada aos estados ou parceiros nacionais e regionais por convênios que exigem contrapartida de 20% do valor conveniado em média, definida em lei para os estados. Segundo o MTE, a meta do Planfor é garantir a educação profissional permanente, auxiliando a reduzir o desemprego e o subemprego e elevar a qualidade e competitividade do setor produtivo. No médio prazo, pretende-se oferecer educação profissional suficiente para qualificar no mínimo 20% da População Economicamente Ativa (PEA) por ano. Embora a iniciativa de qualificar contribua para o acesso de trabalhadores à cultura e à educação, buscar a redução do desemprego e subemprego através desta política é desconhecer as reais causas destes fenômenos no quadro sócio-econômico. É preciso considerar, assim, que o Brasil trouxe ao século XXI as marcas centrais da situação que conheceu na segunda metade do século XX: uma das estruturas sociais mais desiguais do mundo e um sistema de proteção social frágil, incapaz de afetar significativa e positivamente a desigualdade e a exclusão social.
UNIDADE 3- GESTÃO DEMOCRÁTICA EM EDUCAÇÃO E SAÚDE 
	
	Os rumos da gestão social têm sido historicamente traçados pela gerência de empresas, já que são adotados pressupostos empresariais de produtividade no desenvolvimento das ações. No Brasil, a gestão pública acaba se vinculando aos princípios empresariais, dada sua característica capitalista, em que os interesses do capital atuantes nas organizações se reproduzem nas relações políticas e sociais, que se adaptam a esse modelo hegemônico. Segundo Paro (1996), na sociedade capitalista "as regras capitalistas vigentes na estrutura econômica tendem a se propagar por toda a sociedade, perpassando as diversas instâncias do campo social" (p.48). Nesse contexto, supervisores de ensino, coordenadores de saúde ou diretores de escola passam a atuar compreendendo suas funções básicas como organizar e administrar num prisma produtivo e avaliando as ações em termos de eficácia, eficiência e produtividade em contextos em que seria mais próprio pensar em termos de pertinência, efetividade, cooperação e participação social. Assim, para entender os paradigmas presentes na gestão social pública, é preciso antes delinear historicamente os conceitos de administração na sociedade capitalista, que vêm condicionando a gestão em instituições e organizações.
Hora (1997) demonstra que a teoria administrativa do século XX se desenvolveu em três escolas: a clássica, que tem como critério central a eficiência (capacidade real de produzir o máximo com o mínimo de recursos), representada pela teoria científica de Taylor, pela teoria de Administração Geral de Fayol e pela administração burocrática, concebida por alterações da teoria da racionalidade de Weber; a psicossocial, representada por Mayo e Dickson, que substitui o critério da eficiência pelo da eficácia, em que os objetivos a alcançar são intrínsecos ao sistema, e a contemporânea, que tem como critério a efetividade (capacidade de criar a resposta desejada). Embora com idéias distintas, as duas primeiras teorias têm como objetivo central obter lucro. Elas nortearam a organização institucional na sociedade capitalista, trazendo a noção de lucro ao interior das instituições, que passou a permear as relações humanas, com implicações sociais e políticas. 
Ao entender os recursos humanos não como recursos do homem (técnicas e procedimentos), e sim o homem como recurso (PARO, 2002), tais concepções desumanizam as relações humanas, pois deslocam o homem, de sujeito, a objeto do processo, desconsiderando que "o homem é meio, não fim" (PARO, 2002, p.25), e gerando relações de dominação. Na Administração capitalista, a produção, que visa lucro, "só se sustenta a partir da exploração do trabalho alheio" (Ibid., p.44). Paro (2002) aponta dois campos de administração: a "racionalização do trabalho", ligada à utilização dos recursos materiais e conceptuais, e a "coordenação", ou seja, o emprego do esforço humano coletivo. 
No modo de produção capitalista, a ‘racionalização do trabalho’ tem como preocupação central o aumento da eficiência e produtividade, visando lucro. "Tal objetivo é conseguido pela divisão pormenorizada do trabalho (...). Os chamados estudos da administração concentram-se (...) predominantemente nos problemas relacionados ao controle dos trabalhadores" pela "gerência, que constitui (...) a forma que assume a ‘coordenação’ sob esse modo de produção. A superação do desinteresse do trabalhador e a neutralização de suas resistências às condições de trabalho (...) são buscadas através da gerência (p. 59, 60). 
A divisão do trabalho entre manual e intelectual auxilia a desqualificação e o controle do trabalhador, separando planejamento e execução das atividades. “Ao arrebatar do trabalhador a função de concepção, pode-se determinar o método e retorno do trabalho mais adequados à eficiência capitalista" (PARO, p. 64). A administração assume a função de mediação entre capital e produção de lucro, a serviço do capital e justificando o lucro. Ela não visa o crescimento do homem, e representa apenas interesses de classe. No Brasil, noções mais democráticas da gestão pública, considerando a participação popular em contraponto à tecnocracia da produtividade, apenas se legitimaram na Constituição de 1988, co-gerada nos movimentos e lutas sociais pela abertura democrática. Nesse período, uma agenda democrática de reforma social orientou um movimento de mudanças, sob o duplo signo de democratização das políticas e melhoria da efetividade do gasto social. Nesse cenário, as lutas sociais visavam superar o autoritarismo e reordenar as políticas públicas. No sistema de proteção social, a demanda por redução das desigualdades, norteou uma melhora da efetividade das políticas e a afirmação dos direitos sociais orientou projetos de extensão da cobertura dos programas e universalidade das políticas, com leis asseguradas na nova Constituição. Assim, abordou-se a contradição entre o alto gasto social e os medíocres resultados alcançados. Institucionalmente, tais metas nortearam ações de descentralização, maior transparência nos processos decisórios e ampliação da participação social. 
Porém, após o processo constituinte, em seguida ao curso de implantação da nova legislação, as pressões do jogo de forças políticas não se dirigiram a esse olhar progressista. Mobilizações corporativistas e mecanismos clientelistas, quase sempre associados a práticas populistas dos governos, buscaram capturar as demandas e ensaios de reformas, impondo limites ao exercício democrático e à participação popular nas novas políticas públicas. Embora a constituição de 1988 fosse um avanço, essas ações tolheram a efetiva construção de uma opção democrática na modernização e reforma das políticas sociais ainda nos anos 80. 
Nos anos 90, os termos da reforma do sistema brasileiro de proteção social foram redefinidos. Compõe o cenário a maior estabilidade políticae democrática, mas também de globalização econômica, avanço da hegemonia neoliberal e queda do Estado de bem-estar social. Assim, as políticas públicas e sociais são palco de lutas e jogos de forças entre discursos econômicos focados na redução do Estado e movimentos sociais e políticos que alertam para a situação ainda mais excludente e perversa delineada na terceira fase do capitalismo, buscando participação popular democrática e acesso a condições de desenvolvimento humano melhores. No quadro internacional, nota-se um novo jogo de forças entre Estado e mercado, em que organizações multinacionais e conglomerados empresariais, por seu poder econômico, acabam impondo acordos e exigências aos países, muitas vezes reivindicando a fragilização de condições de trabalho e menores dispêndios tributários e sociais, afetando conquistas sociais históricas. Nossos governos, sob forte pressão financeira internacional, teriam optado por um lado da balança - o do ajustamento econômico e fiscal. Para Narita (2004),
A opção por um modelo neoliberal limita o papel do Estado que, por meio das políticas econômicas e sociais, não universaliza os direitos sociais à saúde e à educação. Isso porque o Estado - democrático e de direito - existe formalmente, mas de fato, grande parte da população vive sob a condição de não-cidadania, participando de um contrato social excludente, em um não-Estado de direito. E, com as reformas do Estado, de cunho neoliberal, torna-se mais difícil construir um Estado público, democrático e que assegure os direitos sociais e a cidadania plena a todos (p.26).
No cenário brasileiro, onde os direitos sociais têm ainda cunho embrionário e cuja história é permeada por governos autoritários, essas conquistas são ainda mais ameaçadas pelo avanço neoliberal. Em uma década, o Brasil reduziu em cerca de um quinto a mortalidade infantil1 e o analfabetismo2, mas praticamente não obteve êxito nenhum na redução da desigualdade social. Em 1999, os 10% mais ricos da população possuíam renda média 19 vezes maior do que os 40% mais pobres, mesmo índice de 1992, atestando a permanência da desigualdade. Embora projetos mais voltados aos problemas sociais brasileiros e ao incentivo da participação coletiva em saúde e educação, até pela criação de órgãos geridos pela população, como Conselhos Tutelares e de Saúde, tenham tido êxito em certos aspectos, a estrutura geradora de más condições de desenvolvimento humano e a ação focal do Estado acabaram dificultando a reversão do quadro de miséria e exclusão da maioria da população. Desse modo, programas como os de Saúde da Família, de Agentes Comunitários, de Aleitamento Materno e Atenção Materno-Infantil favoreceram a redução da mortalidade infantil e programas de incentivo à permanência ou volta à escola, à educação de adultos, de Livro Didático e Merenda Escolar permitiram a redução do analfabetismo. Todavia, os índices de pobreza e desigualdade apontam para os limites das políticas sociais, enredadas em problemas estruturais de duração secular, agravados atualmente pelo desemprego, a instabilidade do trabalho e a redução da renda das famílias. 
Junto a essas questões, há a distorção dos mecanismos de participação conquistados na década de 80. Sobretudo nas políticas de educação, assistência social e saúde, os últimos quinze anos registram um elevado grau de alterações e inflexões nos programas, afetando desde concepções até financiamento, modo de operação, organização e estilo de gestão. Projetados para o conjunto das áreas sociais, os dados registram relevantes mudanças nas metas, orientações e eixos. Ainda assim, há ganhos para a gestão democrática, cujas diretrizes na Constituição permitiram a formação de conselhos populares e cuja execução em saúde e educação tem constituído os melhores resultados nestas áreas.
Administração escolar democrática: questões e desafios em educação
A escola serve ao Estado porque é organizada, controlada e fornecida por ele. Ela pode servir à população se desenvolve consciência crítica da realidade em que se insere, reconhecendo, refletindo e transformando os centros de poder e exploração no nível científico, cultural e tecnológico. Seria preciso repensar, assim, noções de gestão pública e de gestão escolar, construindo novas diretrizes para uma prática de gestão atenta à transformação social. O caráter conservador da teoria e prática da Administração Escolar no Brasil leva os estudos a proporem extremos: ou a defesa das condutas da empresa capitalista ou a negação da necessidade de administração escolar. O primeiro ponto de vista defende que
diante da necessidade de se promoverem a eficiência e a produtividade na escola, não há razão para que esta, entendida também como organização, não possa pautar-se, na consecução de seus objetivos, por procedimentos administrativos análogos àqueles que com tanto êxito alcançam na situação empresarial (HORA, 1997, p.12,13). 
Já a segunda posição é contra qualquer tentativa de organização escolar burocrática, reagindo ao caráter autoritário das relações sociais contemporâneas, devido à histórica cultura empresarial em gestão, na qual a maioria dos estudos considera o modelo empresarial capitalista como ideal de gestão escolar. Paro (2002) aponta certas diferenças dessas instituições, mostrando que é impossível colocá-las no mesmo patamar. Quanto aos objetivos, a escola visa fins de difícil mensuração, enquanto a gerência capitalista visa produzir um bem ou serviço determinado. Além disso, a aula é uma atividade em que se buscam resultados contínuos: o educando apropria-se de um saber que o leva à sua transformação prolongada por toda vida. É inviável medir prontamente o alcance dos resultados, assim como não há um mecanismo de sanção efetivo, já que quem provê e regula a escola é o Estado e não se pode automatizar a educação para otimizar sua produção: a mão-de-obra na escola é item permanente. A escola é, ainda, uma instituição prestadora de serviço onde o aluno não é apenas beneficiário (como o cliente capitalista), mas também participante, sujeito e objeto da educação. Ele é a matéria prima (que se altera no processo), mas não pode ser selecionado como nas empresas. A aula é produzida e consumida ao mesmo tempo e as relações escolares, mesmo no trabalho de seus agentes, não se pautam pela produção de lucro. O trabalho pode ser produtivo para o empregador, mas não para o aluno. 
Hoje, também a gestão escolar é similar à gerência capitalista, referida ao comando administrado do trabalho alheio. A decisão final é do diretor, que está no topo da hierarquia, responsável pela supervisão das atividades, que têm funções específicas, facilitando seu controle. Além de pressões de órgãos superiores, todo o corpo escolar (professores, alunos, pais, funcionários) cobra do gestor, que tem de conciliar interesses de ambas as partes, inclusive naquilo que não tem domínio direto (recursos, por exemplo), e quando tais solicitações não são ouvidas, sua imagem se estigmatiza como autoritário. Nesse quadro, o diretor da escola
passa a assumir duas ordens de funções, em princípio, inconciliáveis: como educador, ele precisa cuidar da busca dos objetivos educacionais da escola; como gerente e responsável último pela instituição escolar, tem de fazer cumprir as determinações emanadas dos órgãos superiores do sistema de ensino que (...) acabam por concorrer para a frustração de tais objetivos. Tais órgãos bombardeiam a unidade escolar com um número enorme de leis, pareceres, resoluções, portarias, regulamentos, etc. assoberbando as atividades do diretor, que se vê, assim, na contingência de dedicar parte considerável de seu tempo ao atendimento de formalidades burocráticas. Tais formalidades aparecem de forma ainda mais embaraçosa quando se interpõem como obstáculo à solução dos múltiplos problemas que o diretor deve enfrentar em seu dia-a-dia, principalmente daqueles relacionados à escassez de recursos de toda ordem (...). Envolvidos, assim, com inúmeros problemas da escolae enredado nas malhas burocráticas das determinações formais (...) o diretor se vê (...) tolhido em sua função de educador, já que pouco tempo lhe resta para dedicar-se às atividades mais diretamente ligadas aos problemas pedagógicos no interior de sua escola (PARO, 1996 p. 133). 
 
Os percalços da gestão escolar por sua vinculação ao sistema capitalista promoveram críticas e questionamentos às formas como a gestão escolar vem se dando. Paro (2002) avalia essas duas posições extremadas como equivocadas por não analisarem os determinantes sociais e econômicos da gestão escolar, mostrando-se acríticas à realidade concreta. A primeira eleva à universalidade um tipo de gestão socialmente marcado e a segunda considera essa gestão geradora de todo autoritarismo. Esse debate trouxe questões acerca de uma gestão escolar democrática, ampliando noções sobre limites e aberturas da gestão participativa. Nesse sentido, pode-se resgatar a idéia de gestão que, se no capitalismo se liga à área econômica, tem de fato origem política e precisa ser compreendida nessa esfera. Arendt (2001) aponta como atributo central da esfera política a ação conjunta, que consiste no diálogo e no pensamento no plural. Nessa acepção, gestão refere-se à participação que atua em problemas da formulação de políticas públicas, em especial nas políticas sociais e de educação e saúde. Paro, por exemplo, propõe uma gestão escolar voltada a mudanças sociais. Para isso "nem a Administração será vista apenas enquanto conjunto de princípios, métodos e técnicas (...) nem a escola será tomada como entidade autônoma para o qual apenas se buscarão os procedimentos administrativos mais adequados" (1996, p.13). 
Assim, compreende-se que a transformação social inicia-se pela análise de antagonismos e desigualdades sociais, pela conquista de espaços mais amplos na sociedade civil, visando à transformação do Estado em prol de uma relação menos coercitiva e mais democrática e convergente com o interesse popular. A educação escolar pode servir de artifício em poder dos grupos sociais dominados, visando à autonomia, como aponta Freire (1993): a apropriação crítica do saber historicamente forjado leva à emancipação cultural, desconstruindo relações de opressão. Hoje, a educação atenta para os requisitos intelectuais ligados ao treino de funções de produção, em prejuízo da autonomia e do pensamento crítico, pois o saber veiculado é guiado por critérios econômicos de produção e consumo, não por metas de ascensão social coletiva. O papel do educador voltado a mudanças sociais é valorizar sua ação, questionando, pesquisando e refletindo a realidade para entendê-la e superá-la. Para mudanças efetivas na escola, deve-se incluir a produção pedagógica, além de uma gerência que explicite os alvos que deseja alcançar e perceba os reais interesses da população que atende. O gestor deve estar cônscio da ação tecnocrática de seus órgãos superiores, questionando a função de mero burocrata, obrigado a fazer cumprir programas educacionais que muitas vezes desconsideram a realidade e necessidades da comunidade escolar. O ideal de gestão que separa concepção e execução leva a ações centralizadoras e autoritárias, voltadas ao controle e inspeção de atividades. Isso gera uma ação fragmentada do professor, na qual ele efetua uma prática pedagógica planejada por especialistas incumbidos ainda do seu controle, cerceando o saber constituído nas relações forjadas em sala de aula e desvinculando sua própria habilidade de pensar e tecer relações favorecedoras da autonomia com os alunos.
É preciso também reconhecer o hiato entre formulação de políticas sociais e sua implantação, vinculado tanto ao modo muitas vezes técnico de formulação das políticas, que desconsidera as experiências e relações concretas nas quais a ação ocorrerá, quanto à implantação das políticas, que amiúde desobedece à formulação, seja pela má gestão, por mudanças de governo ou pelo enfoque em índices quantitativos, desfavorecendo caminhos qualitativos de progresso social. Um exemplo é o sistema de progressão continuada, inserido no conjunto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), de 1996. As mudanças centrais se dão na avaliação: criação da recuperação paralela ao ensino através de classes de aceleração; apoio a meios de avaliação diversificados e flexíveis; auto-avaliação. Tornar a avaliação "formativa" e "diagnóstica", focalizando o processo de ensino-aprendizagem e não apenas o produto final, é a intenção da proposta segundo o Conselho Estadual de Educação (CEE). As mudanças não se restringem à avaliação, mas envolvem uma "alteração radical" da organização da escola, da proposta pedagógica e da concepção de educação, segundo o CEE. Embora seja, sobretudo, uma diretriz pedagógica, baseada na idéia de ciclos da aprendizagem, que questiona o processo de ensino-aprendizagem tradicional, ela muitas vezes permite a promoção automática de alunos. Assim, o processo de implantação do sistema contraria seu conjunto de propostas, e problemas de aprendizagem são protelados para anos seguintes, maquiando estatísticas de repetência escolar para atender exigências das instituições internacionais. 
No processo de municipalização do ensino fundamental, intensificado pelo governo federal a partir da década de 1990 também há este problema. Tornando o ensino fundamental atribuição das prefeituras, e não mais do governo estadual, buscava-se aumentar a participação dos cidadãos na elaboração, implementação e avaliação do processo de ensino-aprendizagem. Na realocação do centro de poder para secretarias municipais, se permitiria que as negociações ocorressem diretamente, pois os integrantes do processo – professores, diretores, alunos e pais - estão mais próximos à administração municipal em comparação ao governo estadual. Mas essa política mostra também dificuldades em sua implementação, pois a municipalização criou uma instabilidade profissional para os professores: aqueles que reivindicam melhores salários correm o risco de serem transferidos para escolas distantes de suas residências ou serem demitidos. Outra diretriz referente à municipalização do ensino que apresenta obstáculos está no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), criado em 1998. Com esse fundo, o governo federal impeliu os municípios a se responsabilizar pelo ensino fundamental com liberação de recursos para a educação, mas não os obrigou a tal compromisso. O Ministério da Educação avaliava que o Fundef aumentaria o número de matrículas no ensino fundamental, os salários dos professores e a oferta de vagas, favoreceria os planos de carreira municipais e a capacitação de professores leigos presentes no sistema de ensino, auxiliando a meta da LDB de permitir que, até 2006, todos os professores tivessem formação média ou superior. Porém, houve resistência ao processo, pois a transferência do ensino se deu de modo hierarquizado, sem discussão ampla junto aos docentes e reorganização conjunta dos sistemas de ensino, criando conflitos e entraves. Além disso, nem sempre recursos materiais e humanos se fizeram presentes como deveriam, faltando profissionais preparados para fazer a capacitação de professores, por exemplo. Além disso, o Fundef se tornou atrativo para gestores municipais mais preocupados em receber recursos do que em investir na qualidade do ensino. Por lei, o município deve aplicar 25% da receita na educação, oriundos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), do Fundo de Participação dos Estados e dos Municípios, e de parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que devem ser gastos na manutenção e desenvolvimento do ensino público e na valorização do magistério.
Essa dificuldade em implantar políticas vincula-se ao escasso diálogo entre legisladores, secretarias de ensino, professores, diretores e alunos. Na passagem da formulação à implantação, certas medidas tomadas no tocante ao sistema de progressão continuada pelas Secretarias e