6. Organização administrativa

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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A "Administração" tem um sentido amplo, além do seu significado etimológico (executar, dirigir, gerir). É um conjunto de atividades preponderantemente executórias de pessoas jurídicas de direito público ou delas delegatárias, gerindo interesses coletivos na prossecução dos fins desejados pelo Estado.
Com o passar do tempo e o crescente volume das interações sociais entre os cidadãos e o Estado, os serviços administrativos alcançaram uma demanda tal que se tornou inevitável a desconcentração e a descentralização destes serviços, sendo deslocados do centro estatal superlotado para setores periféricos. Para tanto, além da atuação estatal direta na prestação dos serviços, feita por meio de órgãos, o Estado também criou outras pessoas, como as entidades, ou simplesmente transferiu a particulares o exercício de atividades públicas.
	DESCONCENTRAÇÃO
	DESCENTRALIZAÇÃO
	Competências atribuídas a órgãos públicos sem personalidade própria.
	Competências atribuídas a entidades com personalidade jurídica autônoma.
	O conjunto de órgãos forma a chamada Administração Pública direta ou centralizada.
	O conjunto de entidades forma a chamada Administração Pública indireta ou descentralizada.
	Órgãos não podem ser acionados diretamente perante o Poder Judiciário, com exceção de alguns dotados de capacidade processual especial.
	Entidades descentralizadas respondem judicialmente pelos prejuízos causados a particulares.
	Exemplos: Ministérios, Secretarias, Delegacias de Polícia, Tribunais, Casas Legislativas.
	Exemplos: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista.
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
Também chamada de Administração Pública Centralizada, existe em todos os níveis das esferas do Governo (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) e em seus Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). É, em si, a própria Administração Pública.
Na Administração Pública Direta, como o próprio nome diz, a atividade administrativa é exercida pelo próprio governo, que atua diretamente por meio dos seus órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem. Estes órgãos são despersonalizados, ou seja, não possuem personalidade jurídica própria, portanto não são capazes de contrair direitos e obrigações por si próprios. Não passam de simples repartições internas de retribuições e necessitam de um representante legal (agente público) para constituir a vontade de cada um deles.
Trata-se da desconcentração do poder na Administração Pública. Onde há desconcentração administrativa vai haver hierarquia entre aquele órgão que está desconcentrando e aquele que recebe a atribuição (exemplos: Delegacias Regionais da Polícia Federal, Varas Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça). Os órgãos atuam nos quadros vinculados a cada uma das esferas de governo, como, por exemplo:
- Ministérios – órgãos federais ligados à União;
- Secretarias Estaduais – órgãos estaduais ligados ao estado membro;
- Secretarias Municipais – órgãos municipais ligados à esfera municipal de poder.
Na Administração Pública Direta, o Estado é, ao mesmo tempo, o titular e o executor do serviço público.
1.1. Órgãos públicos
1.1.1. Conceito
Órgãos públicos são unidades de atuação que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuição predeterminada.
1.1.2. A relação órgão/pessoa
a) Teoria do mandato – os agentes seriam mandatários do Estado. Crítica: despido de vontade, não pode o Estado outorgar mandato.
b) Teria da representação – considera os agentes como representantes do Estado. Crítica: o Estado estaria sendo considerado como uma pessoa incapaz, que precisa da representação, e se o dito representante exorbitasse de seus poderes, não se poderia atribuir responsabilidade ao Estado, este como representado.
c) Teoria do órgão – a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de agentes. A característica fundamental da teoria do órgão consiste no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence.
1.1.3. Capacidade processual
O órgão em si é despersonalizado e apenas integra a pessoa jurídica. Exemplo: O Ministério da Educação atua em nome da União e, celebrando contrato, os direitos e obrigações decorrentes são imputados à pessoa jurídica União.
Tem evoluído a ideia de conferir capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio. Todavia, essa excepcional personalidade judiciária só é aceita em relação aos órgãos mais elevados do Poder Público, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e competências.
1.1.4. Classificação
a) Quanto à pessoa federativa
De acordo com a estrutura em que estejam integrados, os órgãos dividem-se em federais, estaduais, distritais e municipais.
b) Quanto à situação estrutural
I - Diretivos – aqueles que detêm funções de comando e direção.
II - Subordinados – incumbidos das funções rotineiras de execução.
c) Quanto à composição
I - Singulares – integrados por um só agente (exemplo: Chefia do Executivo).
II - Coletivos – compostos por vários agentes. Dividem-se em dois grupos:
- órgãos de representação unitária – aqueles em que a exteriorização da vontade do dirigente do órgão é bastante para consubstanciar a vontade do próprio órgão;
- órgãos de representação plúrima – também denominados de órgãos colegiados, são aqueles em que a exteriorização da vontade do órgão emana da maioria das vontades dos agentes que o integram (Conselhos, Comissões ou Tribunais Administrativos).
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
Apenas com a Administração Pública Direta o Estado não seria capaz de administrar todo o território nacional, tanto pela sua extensão quanto pela complexidade e volume das relações sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem outorgar poderes para outras estruturas (entidades).
A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é a atuação estatal de forma indireta na prestação dos serviços públicos por meio de pessoas jurídicas distintas da própria entidade política, criadas ou autorizadas por lei e vinculadas à respectiva Administração Direta. Tais entidades recebem poderes para gerir áreas da Administração Pública por meio de outorga.
A outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade (pessoa jurídica) e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública. Nesta descentralização de poderes não há vinculo hierárquico entre a Administração Central e as entidades que recebem a titularidade e a execução destes poderes, é dizer, as entidades não são subordinadas ao Estado. O que existe na relação entre ambas é um poder chamado Controle com atribuições de fiscalização.
O Controle é o poder que a Administração Central tem de influir sobre a pessoa descentralizada. Assim, enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem quando previstos em lei e se manifestam apenas em relação aos atos nela indicados.
As entidades da Administração Pública Indireta são personalizadas, portanto possuem vontade e capacidade de exercer direitos e contrair obrigações por si próprias, e estão elencados no Decreto-Lei 200/67, quais sejam: autarquia, fundação pública, empresa pública e sociedade de economia mista. Possuem as seguintes características:
a) especialidade (fornecimento de energia, telefonia, serviços postais etc.);
b) patrimônio e pessoal próprios;
c) estrutura administrativa própria (presidente, superintendente, reitor etc.);
d) criadas ou autorizadas por lei específica (CR/88, art. 37, XIX).
2.1. Autarquias
2.1.1. Conceito
São pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração Pública indireta, criadas através de lei específica para exercer uma função típica não econômica, exclusivado Estado. Não dependem de registro e são organizadas por decreto.
2.1.2. Objeto
As Autarquias destinam-se à execução de serviços públicos de natureza administrativa descentralizada, tendo o seu fim específico (especialidade) voltado para a coletividade. Exemplos: INSS (saúde), UFMG (educação), IBAMA (proteção ambiental), BACEN (economia).
2.1.3. Funcionamento
As Autarquias não têm autonomia política, é dizer, não têm poderes para inovar o ordenamento jurídico e criar suas próprias normas. Possuem apenas autonomia administrativa, ou seja, auto-organização.
Nas Autarquias é possível ser adotado dois regimes jurídicos de pessoal:
- estatutário – é a regra, onde o servidor público ocupa um cargo público, regido por um por estatuto (Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União – Lei 8.112/90);
- celetista – o empregado público ocupa emprego público, regido pelas leis trabalhistas (CLT).
Possuem patrimônio, orçamento e receita próprios, com um fim específico determinado em lei, pertencentes à própria entidade e não ao ente político que a criou.
2.1.4. Controle
a) Institucional – não há subordinação hierárquica entre a autarquia e o ente que a criou, e sim vinculação. Cabe ao ente outorgante apenas o controle finalístico (supervisão), tutelando-a para mantê-la no estrito cumprimento de suas finalidades.
b) Administrativo – controle interno ou autotutelar, ou seja, poder de rever seus próprios atos.
c) Judicial – os atos praticados pelas autarquias são atos administrativos, portanto sujeitos ao controle do Poder Judiciário (CR/88, art. 5º, XXXV).
d) Financeiro – no âmbito federal, é feito pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União (CR/88, arts 70 e 71).
2.1.5. Foro competente
Nos litígios comuns, nas causas em que a entidade autárquica federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, o foro competente é a Justiça Federal (CR/88, art. 109, I).
2.1.6. Responsabilidade civil
As Autarquias respondem objetivamente (CR/88, art. 37, § 6º).
2.1.7. Privilégios
- Imunidade tributária.
- Prescrição quinquenal de dívidas.
- Prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer.
- Impenhorabilidade e imprescritibilidade de seus bens.
- Não sujeição à falência.
2.2. Fundações públicas
2.2.1. Conceito
As fundações públicas compõem a Administração Pública indireta, havendo divergência doutrinária quanto a sua natureza jurídica, sendo que a posição majoritária, reconhecida inclusive pelo STF, é de que podem ser de direito público ou de direito privado. Terão sua instituição autorizada por lei específica para exercer funções atípicas sem fins lucrativos de ordem social. Não dependem de registro e são organizadas por lei complementar, que define as áreas de sua atuação (CR/88, art. 37, XIX).
2.2.2. Objeto
As fundações públicas destinam-se às atividades de caráter social, tais como assistência social, assistência médica, educação, pesquisa, atividades culturais, entre outras. Não podem ter como fim o lucro, mas nada impede que, pelos trabalhos desenvolvidos, o lucro aconteça. Neste caso, esta receita não poderá ser repartida entre seus dirigentes, devendo ser aplicada na função específica para a qual a entidade foi criada, ou seja, no âmbito interno da própria fundação. Exemplos: IPEA (Instituto de Ciência Econômica Aplicada), IBGE, Fundação Nacional de Saúde, FUNAI, ENAP (Escola Nacional de Administração Pública).
2.2.3. Funcionamento
As fundações públicas não têm autonomia política, é dizer, não têm poderes para inovar o ordenamento jurídico e criar suas próprias normas. Possuem apenas autonomia administrativa, ou seja, auto-organização.
São formadas por um patrimônio personalizado, total ou parcialmente público, destacado por um fundador (vinculado a uma das esferas de governo) para uma finalidade específica.
As fundações públicas de Direito Público admitem os dois regimes jurídicos de pessoal: o estatutário (Lei 8.112/90), em regra, e o celetista. Já as fundações públicas de Direito Privado admitem somente o regime jurídico celetista.
Possuem patrimônio, orçamento e receita próprios, pertencentes à própria entidade e não ao ente político que a criou.
2.2.4. Controle
a) Institucional – não há subordinação hierárquica entre a fundação pública e o ente que a criou, e sim vinculação. Cabe ao ente outorgante apenas o controle finalístico (supervisão), tutelando-a para mantê-la no estrito cumprimento de suas finalidades.
b) Administrativo – controle interno ou autotutelar, ou seja, poder de rever seus próprios atos.
c) Judicial – os atos praticados pelas fundações públicas são atos administrativos, portanto sujeitos ao controle do Poder Judiciário (CR/88, art. 5º, XXXV).
d) Financeiro – é feito pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, no âmbito federal (CR/88, arts 70 e 71). O Ministério Público é o curador das fundações públicas.
2.2.5. Foro competente
No âmbito federal, será a Justiça Federal.
2.2.6. Responsabilidade civil
As fundações públicas respondem objetivamente (CR/88, art. 37, § 6º).
2.2.7. Privilégios
- Imunidade tributária.
- Prescrição quinquenal de dívidas.
- Prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer.
- Impenhorabilidade e imprescritibilidade de seus bens.
- Não sujeição à falência.
	AUTARQUIA
	FUNDAÇÃO PÚBLICA
	Criada por lei específica.
	Autorizada por lei específica.
	Pessoa jurídica de direito público.
	Pessoa jurídica de direito público ou direito privado.
	Exerce atividades típicas do Estado.
	Exerce atividades atípicas.
	Possui natureza administrativa.
	Possui natureza social (assistencial, educativa ou recreativa).
2.3. Empresas públicas
2.3.1. Conceito
São pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta, com instituição autorizada por lei específica, que exercem funções atípicas como prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica. Dependem de registro dos seus estatutos sociais no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas) e suas normas são, em sua maioria, de direito privado, provenientes do Código Civil.
2.3.2. Objeto
As prestadoras de serviço público exercem atividades essenciais para a coletividade, como serviços de postagem e aéreos (ECT e INFRAERO). As exploradoras de atividade econômica fornecem serviços não essenciais, como serviços bancários (Caixa Econômica Federal).
A lei que autorizar a criação da empresa pública poderá prever a instituição de subsidiárias, do contrário dependerão de nova lei autorizando sua criação (CR/88, art. 37, XX). A função das subsidiárias é se dedicar a um dos seguimentos da entidade primária, sendo controladas pela mesma, e ambas pelo Estado.
2.3.3. Funcionamento
Nas empresas públicas, o capital social é integralizado exclusivamente com recursos públicos, que podem ser provenientes de entes políticos distintos, sendo possível uma única empresa pública ser formada por recursos federais, estaduais e municipais. Podem ser instituídas sobre qualquer forma societária permitida em lei (Sociedade Anônima, Limitada etc.) e seus contratos deverão ser precedidos de licitação, porém este procedimento poderá ser mais simplificado (licitação especial).
Só admitem o regime jurídico de pessoal na forma celetista.
Possuem patrimônio, orçamento e receita próprios, pertencentes à própria entidade e não ao ente político que a criou.
2.3.4. Controle
a) Institucional – não há subordinação hierárquica entre a empresa pública e o ente que a criou, e sim vinculação. Cabe ao ente outorgante apenas o controle finalístico (supervisão), tutelando-a para mantê-la no estrito cumprimento de suas finalidades.
b) Administrativo – controle interno ou autotutelar, ou seja, poder de rever seus próprios atos.
c) Judicial – os atos praticados pelas empresas públicas são atos administrativos, portanto sujeitos ao controledo Poder Judiciário (CR/88, art. 5º, XXXV).
d) Financeiro – é feito pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, no âmbito federal (CR/88, arts 70 e 71).
2.3.5. Foro competente
Nos litígios comuns, nas causas em que a empresa pública federal for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, o foro competente é a Justiça Federal (CR/88, art. 109, I).
2.3.6. Responsabilidade civil
As prestadoras de serviço público responderão objetivamente até o exaurimento de seu patrimônio e a Administração Pública à qual se vincula responderá de forma subsidiária pelo remanescente.
As exploradoras de atividade econômica estão isentas da responsabilidade civil objetiva (CR/88, art. 37, § 6º). Dessa forma, os prejuízos que seus empregados causarem a terceiros deverão ser tratados pelo Código Civil (responsabilidade civil subjetiva).
2.3.7. Privilégios
As prestadoras de serviço público têm os mesmos privilégios dos demais entes da Administração Indireta, já as exploradoras de atividade econômica não dispõem de qualquer privilégio fiscal (CR/88, art. 173, §2 º), e seus bens podem ser penhorados.
2.4. Sociedades de economia mista
2.4.1. Conceito
São pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta, com instituição autorizada por lei específica, que exercem funções atípicas como prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica. Dependem de registro dos seus estatutos sociais no cartório público competente (Cartório Civil de Registro de Pessoas Jurídicas) e suas normas são, em sua maioria, de direito privado, provenientes do Código Civil.
2.4.2. Objeto
As prestadoras de serviço público exercem atividades essenciais para a coletividade (exemplos: COPASA, CEMIG, BHTRANS) e as exploradoras de atividade econômica fornecem serviços não essenciais (exemplos: Banco do Brasil, Petrobrás).
A lei que autorizar a criação da sociedade de economia mista poderá prever a instituição de subsidiárias, do contrário dependerão de nova lei autorizando sua criação (CR/88, art. 37, XX). A função das subsidiárias é se dedicar a um dos seguimentos da entidade primária, sendo controladas pela mesma, e ambas pelo Estado.
2.4.3. Funcionamento
Nas sociedades de economia mista, o capital social é constituído por recursos públicos e privados e o controle acionário é sempre do Estado, que mantém pelo menos 51% das ações com poder de voto destes entes. Serão necessariamente instituídas sob a forma societária S.A. (Sociedade Anônima), para que seja possível a integralização do seu capital social com o dinheiro privado.
Só admitem o regime jurídico de pessoal na forma celetista.
Possuem patrimônio, orçamento e receita próprios, pertencentes à própria entidade e não ao ente político que a criou.
2.4.4. Controle
a) Institucional – não há subordinação hierárquica entre a sociedade de economia mista e o ente que a criou, e sim vinculação. Cabe ao ente outorgante apenas o controle finalístico (supervisão), tutelando-a para mantê-la no estrito cumprimento de suas finalidades.
b) Administrativo – controle interno ou autotutelar, ou seja, poder de rever seus próprios atos.
c) Judicial – os atos praticados pelas sociedades de economia mista são atos administrativos, portanto sujeitos ao controle do Poder Judiciário (CR/88, art. 5º, XXXV).
d) Financeiro – é feito pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, no âmbito federal (CR/88, arts 70 e 71).
2.4.5. Foro competente
Nos litígios comuns, nas causas em que a sociedade de economia mista for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, o foro competente é a Justiça Estadual.
Súmula 517 do STF
As sociedades de economia mista só tem foro na Justiça Federal, quando a União intervém como assistente ou oponente.
Súmula 556 do STF
É competente a justiça comum para julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista.
2.4.6. Responsabilidade civil
As prestadoras de serviço público responderão objetivamente até o exaurimento de seu patrimônio e a Administração Pública à qual se vincula responderá de forma subsidiária pelo remanescente.
As exploradoras de atividade econômica estão isentas da responsabilidade civil objetiva (CR/88, art. 37, § 6º). Dessa forma, os prejuízos que seus empregados causarem a terceiros deverão ser tratados pelo Código Civil (responsabilidade civil subjetiva).
2.4.7. Privilégios
As prestadoras de serviço público têm os mesmos privilégios dos demais entes da Administração Indireta, já as exploradoras de atividade econômica não dispõem de qualquer privilégio fiscal (CR/88, art. 173, § 2º).
	EMPRESAS PÚBLICAS
	S.E.M.
	Base legal – art. 5º, II, do Decreto-Lei 200/67.
	Base legal – art. 5º, III, do Decreto-Lei 200/67.
	Pessoas jurídicas de direito privado.
	Pessoas jurídicas de direito privado.
	Totalidade de capital público.
	Maioria de capital votante é público.
	Forma organizacional livre.
	Forma obrigatória de S.A.
	As da União têm causas julgadas perante a Justiça Federal.
	Causas julgadas perante a Justiça Comum Estadual.
	As estaduais, distritais e municipais têm causas julgadas, como regra, em Varas da Fazenda Pública.
	As estaduais, distritais e municipais têm causas julgadas em Varas Cíveis.
	PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO
	EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECONÔMICA
	Imunes a impostos.
	Não têm imunidade tributária.
	Bens públicos.
	Bens privados.
	Responsabilidade objetiva.
	Responsabilidade subjetiva.
	O Estado responde subsidiariamente.
	O Estado não tem responsabilidade pelos danos causados.
	Sujeitam-se à impetração de Mandado de Segurança.
	Não se sujeitam à impetração de Mandado de Segurança contra atos relacionados à sua atividade-fim.
	Maior influência do direito administrativo.
	Menor influência do direito administrativo.
	Obrigadas a licitar.
	Obrigadas a licitar, exceto para bens e serviços relacionados com suas atividades finalísticas.
3. ENTIDADES PARAESTATAIS
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que não fazem parte da Administração Pública direta nem indireta, estando lado a lado com as mesmas, sem, contudo, as integrar. Exercem função típica, embora não exclusiva do Estado, sendo chamadas de Entidades de Cooperação, integrantes do Terceiro Setor. No Primeiro Setor está a própria Administração Pública direta e indireta, no Segundo Setor estão as empresas da iniciativa privada, no Terceiro Setor encontram-se as Entidades de Cooperação e o Quarto Setor abarca a economia informal. Portanto, o Terceiro Setor não é público nem privado, e sim um espaço institucional que abriga entidades privadas com finalidade pública.
As entidades do Terceiro Setor prestam serviços públicos à coletividade, possuindo características do Primeiro e do Segundo Setor. Surgiram para suprir as necessidades sociais quanto à disposição, efetividade e celeridade dos serviços públicos, fazendo-se presentes, principalmente, nas áreas da educação, cultura, pesquisa, meio ambiente e segurança. Como não visam o lucro, podem receber verbas públicas para o implemento de suas atividades e, por conseguinte, submetem-se à fiscalização do Tribunal de Contas competente.
As Paraestatais de subdividem em:
I - Serviços Sociais Autônomos;
II - Organizações Sociais;
III - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP);
IV- Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES);
V- Entidades de Apoio.
No que tange aos Conselhos de Ordem, atualmente encontram-se integrando o Terceiro Setor. Todavia, se forem antigos, são considerados autarquias (exemplos: OAB, CREA).
3.1. Serviços Sociais Autônomos
Também conhecidos como Sistema "S" (SEBRAE, SENAC, SENAI, SESC, SESI). Colaboram com o Estado sem integrar a Administração Pública Direta ou Indireta, não estando, destarte, vinculados hierarquicamente e nem submetidos à supervisão ministerial. Todavia, há um controledo órgão estatal relacionado à coerência de suas atividades com o fim para o qual foram criados.
Os Serviços Sociais Autônomos têm como objeto fomentar as várias categorias profissionais, prestando serviços de interesse social ou de utilidade pública, principalmente na área da educação. Podem receber recursos orçamentários, mas sobrevivem principalmente com recursos provenientes de contribuições parafiscais, razão pela qual lhes é facultado cobrar tributos.
Não gozam de privilégios fiscais, processuais ou administrativos, salvo os que a lei expressamente lhes confere, e cobram suas dívidas pela via processual comum. Estão obrigados a procedimentos licitatórios, mesmo que de forma mais simplificada.
O parágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal determina a prestação de contas de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Destarte, os Serviços Sociais Autônomos, embora sejam entes privados, são controlados pelo Tribunal de Contas competente, haja vista que podem receber verbas públicas para o implemento de suas atividades.
Os principais aspectos que caracterizam os Serviços Sociais Autônomos são os seguintes:
a) sua criação é prevista em lei;
b) têm por objeto uma atividade social, não lucrativa, normalmente direcionada à prestação de serviço de utilidade pública, beneficiando certo grupo social ou profissional;
c) são mantidos por recursos oriundos de contribuições sociais de natureza tributária, recolhidas compulsoriamente pelos contribuintes definidos em lei (contribuições recolhidas pela SRFB e repassadas às entidades beneficiárias), bem como mediante dotações orçamentárias do Poder Público;
d) seus empregados estão sujeitos ao regime celetista;
e) pelo fato de administrarem recursos públicos, obedecem a certas normas de direito público, tais como a sujeição ao controle do Tribunal de Contas competente, o enquadramento de seus empregados como funcionários públicos para fins penais (CP, art. 327), e a subordinação à lei de improbidade administrativa (Lei 8.429/92);
f) têm personalidade jurídica de direito privado e possuem administração e patrimônio próprios.
3.2. Organizações Sociais
3.2.1. Conceito
Organização social é a qualificação dada pelo Poder Executivo às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos os requisitos previstos na Lei 9.637/98.
Nenhuma entidade nasce com o nome de Organização Social, sendo primeiramente criada como associação ou fundação e, habilitando-se perante o Poder público, recebe então a qualificação. Trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo Poder Público.
Como exemplo de Organização Social podemos citar a Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto (ACERP).
3.2.2. Da qualificação
Para obter a qualificação de organização social, as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, devem habilitar-se perante a Administração Pública e cumprir os requisitos específicos que a legislação estabelece (Lei 9.637/98, art. 2º). Seus objetivos sociais deverão ter pelo menos uma das seguintes finalidades:
I - promoção da assistência social;
II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata a Lei 9.637/98;
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata a Lei 9.637/98;
V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
VII - promoção do voluntariado;
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas para o desenvolvimento, a disponibilização e a implementação de tecnologias voltadas à mobilidade de pessoas, por qualquer meio de transporte;
XIII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas acima.
As Organizações Sociais não são delegatárias de serviço público, ou seja, não exercem, por delegação (concessão, permissão ou autorização), sob regime jurídico de direito público, atividades de titularidade exclusiva do Poder Público. Na verdade, exercem atividades privadas de utilidade pública ou interesse social, em seu próprio nome, com incentivo (fomento) do Estado.
3.2.3. Do contrato de gestão
É o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas à prestação de serviço público de natureza social. O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a Organização Social, discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da Organização Social.
Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:
I - especificação do programa de trabalho proposto pela Organização Social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;
II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das Organizações Sociais, no exercício de suas funções.
Os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas dos contratos de gestão de que sejam signatários.
3.2.4. Da execução e fiscalização do contrato de gestão
A execução do contrato de gestão celebrado por Organização Social será fiscalizada pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada.
A entidade qualificada apresentará ao órgão ou entidade do Poder Público supervisora signatária do contrato, ao término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse público, relatório pertinente à execução do contrato de gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas correspondente ao exercício financeiro.
3.2.5. Do fomento às atividades sociais
Às Organizações Sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão. Os bens serão destinados, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão.
É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as Organizações Sociais, com ônus para a origem.
3.2.6. Da desqualificação
O Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade como organização social, quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão. A desqualificação será precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da Organização Social,individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.
A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores entregues à utilização da Organização Social, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.
3.3. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
3.3.1. Da qualificação
Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que tenham sido constituídas e se encontrem em funcionamento regular há, no mínimo, 3 anos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos pela Lei 9.790/99.
Para os efeitos dessa Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.
A qualificação somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:
I - promoção da assistência social;
II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata a Lei 9.790/99;
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata a Lei 9.790/99;
V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
VII - promoção do voluntariado;
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas para o desenvolvimento, a disponibilização e a implementação de tecnologias voltadas à mobilidade de pessoas, por qualquer meio de transporte;
XIII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas acima.
A dedicação às atividades aqui previstas configura-se mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins.
Exige-se ainda, para qualificarem-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, que as pessoas jurídicas interessadas sejam regidas por estatutos cujas normas expressamente disponham sobre:
I - a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência;
II - a adoção de práticas de gestão administrativa, necessárias e suficientes a coibir a obtenção, de forma individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da participação no respectivo processo decisório;
III - a constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de competência para opinar sobre os relatórios de desempenho financeiro e contábil, e sobre as operações patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade;
IV - a previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos da Lei 9.790/99, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social da extinta;
V - a previsão de que, na hipótese de a pessoa jurídica perder a qualificação, o respectivo acervo patrimonial disponível, adquirido com recursos públicos durante o período em que perdurou aquela qualificação, será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos da Lei 9.790/99, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social;
VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua área de atuação;
VII - as normas de prestação de contas a serem observadas pela entidade, que determinarão, no mínimo:
a) a observância dos princípios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade;
b) que se dê publicidade por qualquer meio eficaz, no encerramento do exercício fiscal, ao relatório de atividades e das demonstrações financeiras da entidade, incluindo-se as certidões negativas de débitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os à disposição para exame de qualquer cidadão;
c) a realização de auditoria, inclusive por auditores externos independentes, se for o caso, da aplicação dos eventuais recursos objeto do termo de parceria conforme previsto em regulamento;
d) a prestação de contas de todos os recursos e bens de origem pública recebidos pelas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público será feita conforme determina o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.
Cumpridos os requisitos supracitados, a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, interessada em obter a qualificação instituída pela Lei 9.790/99, deverá formular requerimento escrito ao Ministério da Justiça.
3.3.2. Do termo de parceria
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público desempenham a mesma função das Organizações Sociais, encontrando-se a principal diferença no modelo de contrato firmado, haja vista que aquelas celebram termo de parceria, enquanto estas celebram contrato de gestão. O termo de parceria não abarca a cessão de servidores, transferência de bens públicos ou dotações orçamentárias. É o instrumento destinado à formação de vínculo de cooperação entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, discriminando direitos, responsabilidades e obrigações das partes signatárias.
É vedada às entidades qualificadas a participação em campanhas de interesse político-partidário ou eleitorais, sob quaisquer meios ou formas.
3.4. Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES)
3.5. Entidades de Apoio
4. AGÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
As Agências, ao contrário das Paraestatais, fazem parte da Administração Pública, sendo compostas por entidades da Administração Pública indireta (Autarquias e Fundações Públicas). Subdividem-se em Agências Reguladoras e Agências Executivas.
4.1. Agências Reguladoras
Em 1997 foi instituído o Plano Nacional de Desestatização, com a finalidade de reduzir o déficit público e sanear as finanças públicas, transferindo para a iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público.
Surgiram então as Agências Reguladoras, autarquias especiais com o objetivo de regulamentar, controlar e fiscalizar as atividades de interesse público delegadas ao setor privado, normatizando de forma supletiva a previsão legal, elaborando e impondo deveres sobre a atividade desenvolvida e aplicando sanções. Frise-se que sua atividade regulamentadora se dá de forma supletiva, ou seja, elas não têm autonomia política, é dizer, não têm poderes para criar leis e modificar o ordenamento jurídico.
Artigo 8º da Lei 9.472/97
Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculadaao Ministério das Comunicações, com a função de órgão regulador das telecomunicações, com sede no Distrito Federal, podendo estabelecer unidades regionais.
§ 1º - A Agência terá como órgão máximo o Conselho Diretor, devendo contar, também, com um Conselho Consultivo, uma Procuradoria, uma Corregedoria, uma Biblioteca e uma Ouvidoria, além das unidades especializadas incumbidas de diferentes funções.
§ 2º - A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira.
Artigo 9º da Lei 9.472/97
A Agência atuará como autoridade administrativa independente, assegurando-se-lhe, nos termos desta Lei, as prerrogativas necessárias ao exercício adequado de sua competência.
As Agências Reguladoras possuem um regime jurídico especial (conceito indefinido), semelhante ao das Autarquias, porém com maior poder de gerenciamento e administração. Seus diretores são nomeados pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal, para cumprir mandatos de 2 anos, o que lhes confere autonomia completa e estabilidade. São adstritas à Lei 8.666/93 (Lei de Licitações) e vinculadas ao Ministério que as criou, competente para tratar da respectiva atividade.
A Lei 10.871/04, que dispõe sobre a criação, carreiras e organização dos cargos efetivos das Agências Reguladoras, assevera que seu regime de pessoal é o da Lei 8.112/90 (regime estatutário).
São atribuições das Agências Reguladoras:
- regulamentar serviços;
- realizar licitações ( concessão / permissão);
- definir valores de tarifas;
- aplicar sanções;
- intervir;
- prestar ouvidoria.
São exemplos de Agências Reguladoras:
- ANATEL (telecomunicações);
- ANEEL (energia elétrica);
- ANVISA (vigilância sanitária).
4.2. Agências Executivas
Artigo 1º do Decreto 2.487/98
As autarquias e as fundações integrantes da Administração Pública Federal poderão, observadas as diretrizes do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, ser qualificadas como Agências Executivas.
§ 1º - A qualificação de autarquia ou fundação como Agência Executiva poderá ser conferida mediante iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que verificará o cumprimento, pela entidade candidata à qualificação, dos seguintes requisitos:
a) ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor;
b) ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento.
§ 2º - O ato de qualificação como Agência Executiva dar-se-á mediante decreto.
§ 3º - Fica assegurada a manutenção da qualificação como Agência Executiva, desde que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua conclusão.
§ 4º - A desqualificação de autarquia ou fundação como Agência Executiva dar-se-á mediante decreto, por iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, sempre que houver descumprimento do disposto no parágrafo anterior.
O Presidente da República poderá qualificar como Agência Executiva as autarquias e fundações que:
a) tenham celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor;
b) tenham plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos, já concluído ou em andamento.
O contrato de gestão definirá relações e compromissos entre os signatários, constituindo-se em instrumento de acompanhamento e avaliação do desempenho institucional da entidade, para efeito de supervisão ministerial e de manutenção da qualificação como Agência Executiva. Entre outras especificações, conterá os objetivos e metas da entidade, com seus respectivos planos de ação anuais, prazos de consecução e indicadores de desempenho. Trará ainda as penalidades aplicáveis à entidade e aos seus dirigentes, proporcionais ao grau do descumprimento dos objetivos e metas contratados, bem como a eventuais faltas cometidas.
O objetivo do contrato de gestão é a prestação de serviço público de forma mais eficiente e com custo mais baixo, o que confere às entidades qualificadas mais recursos e maior autonomia.
As Agências Executivas têm processo licitatório mais simplificado e sua função precípua é o controle de particulares prestadores de serviços públicos. Exercem função estatal, visando a execução e a implementação da atividade administrativa. O regime jurídico não é alterado e o status de Agência Executiva é temporário, durando enquanto durar o Contrato de Gestão.
Pelo princípio do paralelismo, o mesmo ato administrativo que qualifica será usado para a desqualificação (decreto). A desqualificação implica a perda do atributo de Agência Executiva, mas não extingue a autarquia ou a fundação pública.
O plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, o contrato de gestão, os resultados das avaliações de desempenho e outros documentos relevantes para a qualificação, o acompanhamento e a avaliação da Agência Executiva serão objeto de ampla divulgação, como forma de possibilitar o seu acompanhamento pela sociedade.
São exemplos de Agências Executivas:
- INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial);
- ADENE (Agência de Desenvolvimento do Nordeste);
- ADA (Agência de Desenvolvimento da Amazônia).