Organização da Administração Pública

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3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
3.1 INTRODUÇÃO 
Organização administrativa é uma parte do Direito Administrativo que estuda a 
estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a 
compõem. 
O Estado, como instituição política, foi criado para cuidar dos interesses 
coletivos da sociedade e, por essa razão, quando desenvolve e executa a sua 
plataforma político-social torna-se o responsável em gerar e gestar o bem-estar 
comum. Para atingir a sua finalidade é submetido a um conjunto de normas e 
princípios, conhecido como regime jurídico de 
direito público. O Estado ao realizar essa 
finalidade se obriga a balizas de atuação as quais 
se reveste em zelar pela prevalência do interesse 
público sobre o privado e da indisponibilidade desse interesse. 
O Estado, organização política, conhecido como Setor Público, foi concebido para 
promover de forma democrática os interesses coletivos1 
A fim de entender como o Estado se organiza para prestar as suas atividades 
administrativas, basta primeiramente visualizar a estruturação das pessoas, entidades e órgãos que irão 
desempenhar as funções administrativas. Essa organização ocorre normalmente por leis e, excepcionalmente, por 
decreto e normas inferiores. 
 
 
 
A Administração Pública no âmbito Federal foi estruturada no Decreto-Lei nº 
200/67 que sistematizou as pessoas jurídicas que a integram. A CF/88 recepcionou 
esse decreto. Assim, a Administração Pública se divide em Direta e Indireta. O art. 
4º do referido Decreto declara que a Administração Direta se constitui dos 
serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios. Da mesma forma, disse que a Administração Indireta compreende as 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria e enumera como sendo as: 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia 
mista. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 Montesquieu importante filósofo que defendia aspectos democráticos de governo e o respeito ás leis. Para ele o poder ou a função do 
Estado se divide em três: Executivo. Legislativo e Judiciário. 
 Critério Definição 
Administração Pública 
Formal, 
Orgânico ou 
Subjetivo: 
é o conjunto de órgãos, agentes e entidades que desempenham a função 
administrativa, (agentes, bens, órgãos). São os sujeitos que integram a estrutura 
administrativa do Estado, ou seja, com quem desempenha a função administrativa. 
O Estado quando pensado no aspecto físico, estrutural. 
administração pública 
Material ou 
Objetivo: 
é a atividade administrativa exercida pelo Estado, ou ainda, função administrativa. 
Atividade Administrativa 
ou 
Função Administrativa 
É a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, de âmbito federal, 
estadual, distrital e municipal, em acordo com o Regime Jurídico de Direito Público, 
visando ao bem comum. Representa um múnus público. 
PESSOAS FEDERATIVAS ou POLÍTICAS são diferentes dos ENTES ou PESSOAS ADMINISTRATIVAS porque possuem 
capacidade política, essa oferece competência para a edição das suas próprias Leis inovando o ordenamento 
jurídico. A capacidade de legislar possibilita as Pessoas Federativas ou Políticas de criarem, 
conforme seus interesses, pessoas puramente administrativas, isto é, Entes ou Pessoas 
Administrativas que irão compor as suas respectivas Administrações Indiretas. 
PESSOAS 
FEDERATIVAS ou POLÍTICAS 
São as especificadas 
diretamente na Constituição 
com competências limitadas e 
de exercício nos limites por 
ela (CF/88) determinada. 
Possuem plena autonomia, sem subordinação 
de qualquer espécie. 
Eles detêm capacidade política e 
administrativa, da primeira decorre a sua 
competência para legislar. 
União, Estados, Distrito Federal e 
os Municípios; 
ENTES ou PESSOAS 
ADMINISTRATIVAS É a Administração Pública 
Indireta. Elas não possuem 
capacidade política, apenas a 
capacidade administrativa. 
As suas atribuições são desempenhadas nos 
exatos termos da lei que as criou ou autorizou 
sua criação, conforme o caso. 
Autarquias, Fundações públicas, 
Empresas Públicas e as 
Sociedades de Economia Mista. 
A administração é o 
instrumento de que 
dispõe o Estado para 
executar as decisões 
políticas do governo. 
U
n
id
a
d
e
 
 
 
Administração Pública é o 
aparelhamento do Estado 
que tem por objetivo realizar 
serviços, visando à satisfação 
de necessidades coletivas. 
 
2 
Importante relacionar que a mesma estrutura organizacional para a esfera federal é observada para 
as demais pessoas políticas, logo, as esferas estaduais, municipais e distritais possuem um certo grau 
de conformidade na estrutura da sua organização administrativa. 
Existe ainda a presença de pessoas jurídicas de direito privado (particulares) que estão fora dessa 
estrutura da Administração Pública, mas, que prestam serviços públicos (ex.: concessionárias ou permissionárias 
de serviços públicos) e as que cooperam com o Estado na realização de seus fins (ex.: entes de cooperação). 
 
3.2 TEORIA SOBRE A RELAÇÃO DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS 
 
O nosso Estado é considerado um ente personalizado, seja no âmbito internacional, seja internamente. Como 
ele é uma Federação – República Federativa do Brasil, vigora o pluripersonalismo2, porque além da pessoa jurídica 
central – União - existem outras internas que compõem o sistema político. 
Os Entes Políticos da nossa Federação possuem personalidades jurídicas próprias e, portanto, são sujeitos de 
direitos e obrigações no nosso ordenamento jurídico, assim, sendo o nosso Estado, uma pessoa jurídica de direito 
público (ente em abstrato) uma ficção do ordenamento jurídico a sua manifestação de vontade ocorre por meio 
de pessoas físicas que são consideradas agentes públicos. Entre a pessoa jurídica do ente político e os agentes 
públicos, compõe o Estado uma estrutura organizacional (partições internas – 
repartições públicas), necessária a alcançar as atividades que estão a seu cargo. 
Os órgãos públicos são constituídos pelas repartições públicas. 
A teoria do órgão3, também chamada de teoria da imputação volitiva, 
estabelece que o Estado manifesta sua vontade por 
meio dos órgãos que integram a sua estrutura, de tal 
forma que quando os agentes públicos que estão 
lotados nos órgãos manifestam a sua vontade, esta é atribuída ao Estado. 
O órgão4 é apenas parte do corpo do ente político ou da entidade administrativa, 
todas as manifestações de vontade dos órgãos são consideradas como manifestações 
de vontade da própria pessoa jurídica da qual fazem parte. Repetindo, a vontade da 
pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os 
órgãos, compostos de agentes públicos. 
 
3.3 Órgãos Públicos 
São unidades abstratas que sintetizam vários círculos de atribuição do Estado, não possuindo vontade nem ação, 
de modo que não podem ser sujeitos de direitos ou obrigações. Os órgãos são meras repartições de atribuições, 
de forma que não detém personalidade jurídica própria. Eles atuam em nome da pessoa jurídica a que se vinculam 
e expressam a vontade dessa entidade. Os órgãos são meros instrumentos de ação das pessoas jurídicas. 
3.3.1 CAPACIDADE PROCESSUAL DE ÓRGÃOS 
 
2 Carvalho Filho José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, p 65. 
3 A teoria do órgão foi elaborada na Alemanha, por Otto Gierke, e hoje é universalmente aceita pela doutrina e pela jurisprudência. 
4 Lei nº 9784/99 no seu inciso do §2º do Art. 1º conceitua que órgão e a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura 
da Administração indireta. 
 
Entes, Entidades ou Pessoas São as pessoas jurídicas integrantes da estrutura da Administração Direta e Indireta. 
Entes Políticos 
Entidades 
Estatais 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
Personalidade jurídica 
de Direito Público 
Entes 
Administrativos 
Entidades 
Autárquicas 
Autarquias 
São pessoas jurídicas que desempenham função 
administrativa. 
Personalidadejurídica 
de Direito Público Entidades 
Fundacionais 
Fundações 
Públicas 
Entidades 
Paraestatais 
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista pessoas 
jurídicas que desenvolvem atividade econômica (CF, art. 173). 
Personalidade jurídica 
de Direito Privado 
Entidades 
Privadas 
Entidades 
Paraestatais 
São as que exercem atividades identificadas como próprias da 
função administrativa (delegação). Não são integrantes da 
Administração Pública formal 
Personalidade jurídica 
de Direito Privado 
São os serviços sociais autônomos - atividades de utilidade pública 
e desenvolvimento da cidadania. 
Personalidade jurídica 
de Direito Privado 
Órgãos Públicos 
São centros de competência, despersonalizados, integrantes da estrutura 
de uma pessoa jurídica, incumbidos das atividades da entidade a que 
pertençam. 
São unidades de atuação integrantes da estrutura da Administração Direta 
ou Indireta. (Lei nº 9.784/99). 
NÃO POSSUEM PERSONALIDADE 
JURÍDICA própria, sendo que os 
atos proferidos são atribuídos à 
entidade estatal a que 
pertençam. 
Agentes Públicos 
São todos aqueles que exercem, ainda que transitoriamente ou sem 
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou 
qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, emprego ou função 
pública (art. 2º, da Lei nº 8.429/92). 
São pessoas físicas incumbidas, 
definitiva ou transitoriamente, 
do exercício de alguma função 
estatal. 
O Estado manifesta suas 
vontades por meio dos 
órgãos que integram a sua 
estrutura administrativa. 
A manifestação de 
vontade do agente 
público que atua no 
órgão público se 
confunde com o 
próprio órgão. 
 
3 
A ausência de personalidade jurídica também explica a ausência, em regra, de capacidade processual dos 
órgãos. A capacidade processual é a possibilidade de toda pessoa (física ou jurídica) figurar em qualquer dos polos 
de uma relação processual (como autor ou réu) que se ache no exercício de seus direitos. O órgão não possui 
capacidade processual. Essa é a regra. Entretanto, há órgãos que podem ter capacidade para certos litígios, como 
o caso de impetração de mandado de segurança por órgãos de natureza constitucional, quando se trata de defesa 
de sua competência. 
Vale dizer, os órgãos públicos não podem ser acionados judicialmente para responder por danos causados por 
seus agentes a particulares. Com efeito, quem deve integrar o polo passivo ou ativo da ação judicial é a própria 
pessoa jurídica da qual o órgão faz parte. 
3.3.2 CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3.3.3 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 
Quanto à 
atuação 
funcional 
SINGULARES OU UNIPESSOAIS COLEGIADOS OU PLURIPESSOAIS 
Decisão por meio de um único agente. Decisão conjunta e majoritária dos membros. 
Quanto à 
estrutura 
Simples Compostos 
Um só centro de competência; não há 
outros órgãos internos. 
Dividido em outros órgãos menores que realizam funções principais do 
órgão superior e, também, funções auxiliares. 
Quanto à posição 
estatal 
Independentes Autônomos Superiores Subalternos 
Existência e origem 
fundamentada na 
própria Constituição 
─ Subordinam-se ao chefe 
dos órgãos independentes; 
Planejamento, supervisão, 
coordenação e controle. 
Exercem atribuições de 
direção, decisão e controle. 
São hierarquicamente 
subordinados aos 
demais órgãos. 
Os órgãos primários 
do Estado estão 
localizados na cúpula 
de cada um dos três 
Poderes. 
Auxiliam diretamente os 
órgãos independentes; 
Estão subordinados 
hierarquicamente aos órgãos 
independentes e autônomos; 
Exercem apenas 
atividade operacional 
/ executória; 
Os agentes políticos 
são os que dirigem os 
órgãos 
─ Possuem autonomia 
administrativa e 
financeira; 
─ São dirigidos por seus 
membros que são agentes 
políticos. 
─ Possuem poder de direção, 
controle, decisão e 
comando de assuntos de 
sua competência; 
─ Sujeitos à subordinação e 
ao controle hierárquico de 
uma chefia mais alta; 
─ Dirigidos e ocupados por 
agentes administrativos. 
─ Reduzido poder 
decisório; 
─ Realização de 
serviços de rotina. 
─ Dirigidos e 
ocupados por 
agentes 
administrativos. 
 
A organização administrativa resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações 
hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função 
administrativa. 
 
5 Em regra, os órgãos não possuem capacidade processual, mas a doutrina e a jurisprudência, excepcionalmente, reconhecem a capacidade processual ou 
“personalidade judiciária” de órgãos públicos de natureza constitucional quando se tratar da defesa de suas competências ou prerrogativas funcionais, 
violadas por ato de outro órgão. 
CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS 
Os órgãos podem ser definidos como compartimentos ou centro de atribuições que se encontram inseridos dentro de 
determinada pessoa jurídica; 
Não se confundem com a 
pessoa jurídica 
a pessoa jurídica é o todo, enquanto os órgãos são parcelas integrantes do todo 
A divisão em órgãos 
é fenômeno que existe tanto na estrutura das pessoas políticas (Administração Direta) 
quanto na estrutura das entidades da Administração Indireta; 
Criação e a extinção de 
órgãos 
A criação é justificada pela necessidade de especialização das funções estatais, 
No âmbito da Administração Direta, a criação e a extinção de órgãos dependem de lei. 
Criação por decreto do chefe do Poder Executivo desde que não impliquem aumento de 
despesa 
Não possuem: 
personalidade jurídica (não são sujeitos de direitos) 
patrimônio próprio 
capacidade processual 
Excepcionalmente, órgãos independentes e autônomos podem ter capacidade processual5 para a defesa de suas 
prerrogativas institucionais (capacidade processual = personalidade judiciária). 
– Decorrem diretamente da CF/88; 
– Não há subordinação hierárquica; 
EX: Casas legislativas, Tribunais, 
Ministério Público e Chefia do 
executivo. 
 
 
4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3.4 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
O Estado, como administrador, age, basicamente, de duas maneiras: centralizada (concentrada e 
desconcentrada) e descentralizada (concentrada e desconcentrada). Os conceitos de centralização e 
descentralização são decorrentes da simples formação das palavras. 
 
 
 
 
3.4.1 CENTRALIZAÇÃO 
Denomina-se forma centralizada de prestação dos serviços ou prestação direta. A centralização administrativa6 
é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio de seus inúmeros órgãos e 
agentes administrativos que compõem a sua estrutura funcional. A centralização é a situação em que o Estado 
executa suas tarefas diretamente, ou seja, por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que 
compõem sua estrutura funcional. 
 
3.4.2 DESCENTRALIZAÇÃO 
O ente federativo passa a não atuar sozinho repassando o exercício de parte de suas atribuições a outras 
pessoas, físicas ou jurídicas. A atividade administrativa é retirada do centro da administração do ente federativo 
e repassada para pessoas de fora da administração direta (sejam elas criadas à administração indireta ou 
particulares). 
Importante diferenciar a Descentralização administrativa da Descentralização política a primeira 
ocorre no repasse de competências (atribuições) a outras pessoas (jurídicas ou físicas) da 
administração indireta à na segunda ocorre transferência ou a concorrência de competências 
políticas exercidas por entes políticos constitucionalmente. 
 
Essa descentralização política é que o ente descentralizado a 
exerce por meio de sua capacidade legislativa. Existe 
constitucionalmente o deslocamento e distribuição de 
competências políticas (que são concorrentes), com soberania 
ou autonomia para legislar, ditar seus propósitos e governar, o 
que é realizado pela Constituição Federal. 
 
 
 
 
 
 
 
3.4.2.1 MODALIDADES DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
Atualmente a doutrina reconhece comosendo quatro tipos de descentralização administrativa: 
 
D
ES
C
EN
TR
A
LI
ZA
Ç
Ã
O
 
A
D
M
IN
IS
TR
A
TI
V
A
 
Por COLABORAÇÃO7 
DELEGAÇÃO (Concessão ou 
Permissão) 
ocorre quando a execução de um serviço público é transferida à pessoa jurídica de Direito Privado 
ou Física, por meio de contrato ou ato administrativo, conservando o Poder Público a titularidade 
do serviço. 
 
6 Centralização administrativa, é o próprio ente federativo quem age. O ente federativo poderia agir por meio de um único órgão (centralização-
concentrada) ou de dois ou mais órgãos (centralização-desconcentrada). No campo administrativo, a atuação centralizada por meio de um único órgão 
(concentrada) é de aplicação teórica, haja vista as diversas atribuições constitucionais dos entes políticos. 
7 Lei nº 8.987/95 - Lei Geral das concessões e permissões de serviços públicos que dispõe das formas de delegação de serviços públicos: concessão ou 
permissão de serviços públicos. 
SENTIDO COMUM DA FORMAÇÃO DAS PALAVRAS 
CENTRALIZAÇÃO Realização de tarefas com um só comando, todas as decisões passam por uma única pessoa. 
DESCENTRALIZAÇÃO 
As tarefas são realizadas sob o comando de mais de uma pessoa, pressupõe a existência de 
independência, autonomia de decisão porque são pessoas distintas. 
Descentralização Política ou Vertical 
É a repartição de competências iniciando na União até o 
Município conforme a CF/88 
Descentralização Administrativa ou Horizontal 
Ente Político transfere competências no âmbito 
administrativo de mesmo nível criando um novo ente. 
Posição estatal 
Independentes 
ou Primários Autônomos – Subordinados diretamente aos 
órgãos independentes; 
– Plena autonomia financeira, técnica 
e administrativas; 
EX: Ministérios, Secretarias e AGU. 
 
Superiores 
ou Diretivos 
– Encarregados do controle e direção; 
– Não gozam de autonomia financeira e 
administrativa. 
EX: Gabinetes, inspetorias e divisões. 
– Encarregados dos serviços 
rotineiros; 
– Pouco ou nenhum poder decisório. 
EX: Portarias, seções de expedientes 
e Protocolos. 
 
Subalternos ou 
Subordinados 
Na descentralização política o ente 
descentralizado exerce suas atribuições por 
meio de seu corpo legislativo. A existência da 
capacidade legislativa é a principal característica 
que diferencia a descentralização política da 
descentralização administrativa. 
 
5 
Por SERVIÇOS FUNCIONAIS ou 
TÉCNICA 
é aquela em que o Poder Público cria uma pessoa jurídica de Direito Público ou Privado, 
atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de determinado serviço público. 
SOCIAL 
é caracterizado, essencialmente, pela existência de novos mecanismos de associação e parceria entre o Poder Público 
e a iniciativa privada, ora com fins lucrativos, ora sem fins lucrativos. Nesse caso, as atividades públicas, antes 
desempenhadas por estruturas estatais, são repassadas para corpos não estatais (são paraestatais). 
TERRITORIAL 
são geograficamente delimitados e possuem capacidade genérica, abrangendo serviços como saúde, justiça, 
segurança e outros. Nesse caso, eles não têm autonomia, em que pese o fato de gozarem de capacidade legislativa, o 
que não é comum em uma descentralização administrativa. 
 
 
3.4.3 DESCONCENTRAÇÃO 
É uma técnica administrativa utilizada internamente a uma corporação pública, ou seja, 
no interior da repartição pública. Com a desconcentração, surgem novas áreas, repartições, 
todas desprovidas de personalidade jurídica, enfim, os órgãos criados na desconcentração 
são novos centros individualizados de competências. 
Desconcentração é a distribuição, deslocamento de atribuições, dentro da mesma pessoa 
jurídica. Ocorre essa técnica administrativa quando o serviço passa de uma determinada 
repartição administrativa para outra dentro da mesma pessoa jurídica8. 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
Técnica Administrativa Distribuição de Competência 
Ocorre no interior de uma só Pessoa Jurídica Ocorre a transferência para uma outra pessoa jurídica ou física 
Tem como base a hierarquia. Quando existe o deslocamento de um serviço 
dentro da mesma Pessoa Jurídica. 
Não existe hierarquia. Existe controle e fiscalização daquele que deslocou 
a prestação de serviço. 
Há subordinação. Não há subordinação. 
 
3.5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
 
3.5.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
Administração Direta é o conjunto formado pela somatória de todos os órgãos públicos 
integrantes da estrutura de cada entidade federativa recebe o nome de Administração 
Pública Direta ou Centralizada. Assim, pertencem à Administração Direta, além das 
próprias entidades federativas, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, 
também os Ministérios, Secretarias, Delegacias, Tribunais, Casas Legislativas, Prefeituras, 
Ministério Público, Defensorias, Tribunais de Contas etc. 
Administração Pública direta é, pois, o conjunto de órgãos das pessoas políticas — 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios - que têm como função típica a atividade administrativa do Estado, por expressa 
determinação legal. 
Administração Direta corresponde a todos os órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam ligados à 
própria pessoa política, a qual, no caso federal, é a União. Administração Direta é um conjunto de órgãos 
internos a cada um dos Poderes Políticos da pessoa integrante da Federação, ou seja, a Administração 
Direta existe em todos os Poderes. 
Os entes que compõem a Administração Direta, por serem pessoas jurídicas de direito público, estão sujeitos a esse regime 
especial, portanto, possuem PRERROGATIVAS e OBRIGAÇÕES, o que é extensível às suas estruturas internas, isto é, aos seus 
órgãos. 
A Administração Direta tem: 
─ subordinação aos procedimentos financeiros públicos, como regras contábeis e aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal; 
─ submissão às exigências de concurso público (art. 37, II, da CF) e do dever de licitar (art. 37,XXI, da CF). 
─ os seus atos administrativos gozam dos atributos de presunção de legitimidade, de autoexecutoriedade e de coercibilidade; 
─ seus contratos, seguem o regime administrativo, contando com as cláusulas exorbitantes; 
─ gozam de privilégios tributários, tal como a imunidade recíproca para os impostos (art. 150, VI, “a”, da CF). 
─ tratamento de Fazenda Pública; 
─ seus bens estão protegidos pelo regime público, sendo alienáveis de forma condicionada, impenhoráveis, imprescritíveis, não 
podem ser objeto de oneração e de usucapião; 
─ o pagamento de seus débitos judiciais está sujeito ao regime de precatório (art. 100 da CF). 
 
3.5.2 DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
A Administração Pública indireta tem a sua constituição mediante a criação de pessoas jurídicas distintas do Estado, 
por ele criadas, cuja função típica é a atividade administrativa pública. Excepcionalmente, algumas dessas entidades - 
 
8 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
POR SERVIÇOS (outorga) POR COLABORAÇÃO (delegação) 
O Estado cria a entidade. O Estado, em regra, não criará a entidade que executará a atividade. 
Ocorre a transferência de TITULARIDADE e EXECUÇÃO da atividade 
objeto da descentralização. 
Ocorre a transferência da EXECUÇÃO da atividade, mas não da 
TITULARIDADE da atividade. 
Descentralização ocorre mediante LEI. Descentralização ocorre mediante CONTRATOS ou ATOS ADMINISTRATIVOS. 
Administração Direta ou 
centralizada consiste no 
conjunto de órgãos públicos 
que compõem a estrutura dos 
Entes Federativos (União, 
Estados, DF e Municípios). 
Desconcentração 
As tarefas ou atividades são 
distribuídas de um centro para 
setores periféricos ou de escalões 
superiores para escalões 
inferiores, dentro da mesma 
pessoa jurídica (repartição 
pública). 
 
 
6 
sociedades de economia mista e empresas públicas - exercem atividade econômica que não é típica da Administração 
Pública. 
Os entes da Administração Pública indireta não estão subordinados ao ente maiorque a criou, estão apenas 
vinculados. Essa vinculação, no caso da União, se traduz na supervisão ministerial, que implica um controle de 
finalidade. 
O Decreto-lei nº. 200/67, alterado pela Lei nº. 7.596/87, estabelece como entes da Administração Pública indireta as 
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, e as sociedades de economia mista. 
A administração indireta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas 
à administração direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de 
forma descentralizada. 
A descentralização objetiva a execução de algumas tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurídicas. 
Quando o Estado não pretende executar certa atividade através de seus próprios órgãos, ele transfere a sua titularidade 
ou execução a outras entidades. 
 A administração indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. (inciso II, do art. 4º, do Decreto-lei nº 200/67) 
Conforme a lei nº 11.107/05, também compõe a administração a indireta os consórcios públicos de personalidade 
jurídica de direito público, também conhecidos como associações públicas. No entanto, tais entidades possuem 
natureza jurídica de autarquia, pois a elas são atribuídas todas as prerrogativas que a ordem jurídica dispensa às 
autarquias em geral. Diz o § 1º da referida lei: "O consórcio 
público com personalidade jurídica de direito público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação 
consorciados." 
A administração indireta é formada por pessoas jurídicas, 
também denominadas de entidades. A Lei nº 9784/99 define entidade como "a unidade de atuação dotada de personalidade 
jurídica". 
3.5.2.1 CARATERÍSTICAS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
A Administração Indireta possui características aplicáveis a todas as suas pessoas jurídicas. São as seguintes: 
As pessoas jurídicas da 
administração indireta têm 
personalidade jurídica própria 
Elas respondem por seus atos, que têm 
patrimônio e receita próprios, independente da 
origem do patrimônio ou receita. 
A receita que integra os 
seus cofres o dinheiro 
passa a ser dela. 
Elas têm autonomia 
administrativa, técnica e 
financeira. 
As pessoas jurídicas da administração indireta NÃO têm nenhuma AUTONOMIA POLÍTICA. 
Criação ou extinção das pessoas jurídicas da administração indireta depende de lei. 
Cada pessoa jurídica da 
administração indireta terá a 
sua própria lei criadora. 
Somente por LEI ESPECÍFICA poderá ser CRIADA a AUTARQUIA e AUTORIZADA a instituição de empresa pública, 
de sociedade de economia mista e de fundação de direito privado, neste último caso, a lei complementar definirá 
as áreas de sua atuação. (art. 37, inc. XIX da CF) 
A fundação pública 
pode submeter-se a 
qualquer dos 
regimes jurídicos. 
O Poder Público poderá 
instituir uma fundação e 
dar a ela o regime 
público ou o regime 
privado. 
a fundação pública é considerada 
espécie de autarquia, denominada 
autarquia fundacional, portanto, a 
lei cria essa pessoa jurídica. 
a fundação pública pode receber o regime privado, 
sendo então denominada fundação governamental, 
submetida ao mesmo regime das empresas públicas 
e das sociedades de economia mista, logo, a lei 
autoriza a sua criação. 
Cada pessoa jurídica da administração indireta tem uma 
finalidade específica que deve ser prevista em LEI 
princípio da 
especialidade 
A finalidade só poderá sofrer qualquer 
tipo de alteração por meio de LEI 
aplica-se aqui o 
paralelismo de formas 
As Pessoas Jurídicas da 
administração indireta não 
têm fins lucrativos 
O estado não intervirá na 
atividade econômica 
Somente quando for imprescindível à 
segurança nacional e for de interesse 
coletivo. 
através da Empresa Pública e 
Sociedade de Economia Mistas 
(art. 173 da CF) 
Administração Direta tem 
relação de controle com a 
Administração Indireta. 
Ocorrendo a descentralização a 
Administração Indireta só está 
sujeita ao controle não existindo a 
hierarquia em relação a 
Administração direta. 
Esse controle poderá ser realizado dentro da 
própria pessoa jurídica, caracterizando um 
controle interno ou, ainda, por pessoas ou 
órgãos estranhos à sua estrutura, 
configurando um controle externo. 
O controle ocorre então 
pelo próprio Poder 
EXECUTIVO, pelo Poder 
LEGISLATIVO, pelo poder 
JUDICIÁRIO. 
 
 
Lei CRIA a Autarquia por essa razão, na sua promulgação ela passa a existir. 
Quanto a Lei AUTORIZA a criação, caso das demais, se faz necessário o REGISTRO da entidade. 
Pessoa Jurídica de natureza empresarial, o contrato social será registrado na JUNTA COMERCIAL. 
Quando a natureza não for empresarial o estatuto será registrado no Cartório de Registro de Pessoas 
Jurídicas. 
A LEI CRIA a autarquia, a LEI também a EXTINGUE. 
LEI AUTORIZA a criação das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundação pública de direito 
privado, LEI AUTORIZA a sua EXTINÇÃO. 
Lei complementar definirá as possíveis finalidades, de forma abstrata, da fundação governamental. A lei ordinária específica autoriza a sua 
criação. Ficará obrigada ao registro. 
 
3.5.3 Autarquias 
 
PESSOAS JURÍDICAS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
De direito público De direito privado 
AUTARQUIAS EMPRESAS PÚBLICAS 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
AGÊNCIAS REGULADORAS FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS 
ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS 
Somente após os 
registros é que elas 
efetivamente 
existirão. 
Paralelismo 
de formas 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Autarquia
http://pt.wikipedia.org/wiki/Funda%C3%A7%C3%A3o_p%C3%BAblica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Empresa_p%C3%BAblica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Sociedade_de_economia_mista
http://pt.wikipedia.org/wiki/Direito_p%C3%BAblico
http://pt.wikipedia.org/wiki/Associa%C3%A7%C3%A3o
 
7 
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas e extintas por Lei, 
com finalidade própria, sem fins lucrativos, que desenvolvem atividades 
administrativas típicas de Estado, gozam de liberdade administrativa nos limites da 
lei que as criou e por não serem subordinadas a nenhum órgão ficam apenas sujeitas 
ao controle da administração direta. 
Tem como objetivo desenvolver atividades típicas de estado, que não pode ser 
transferida a qualquer pessoa. 
As autarquias podem ser: 
Tipo Critérios Exemplos 
AUTARQUIAS 
TERRITORIAIS 
São unidades 
administrativas 
descentralizadas por 
área geográfica. 
O critério utilizado para tais autarquias não é o 
geográfico, mas sim o material (por tarefa), em uma 
espécie de especialização da entidade. 
Universidade Federal da Fronteira Sul (IFFS) 
atua região norte do RS e na região sul de SC. 
SUDENE – Superintendência do 
Desenvolvimento do Nordeste; 
AUTARQUIAS ASSISTENCIAIS Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA); 
AUTARQUIAS CULTURAIS Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) 
AUTARQUIAS PREVIDENCIÁRIAS Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) 
AUTARQUIAS PROFISSIONAIS 
incumbidas da inscrição de certos profissionais e 
fiscalização de suas atividades 
Conselho de Administração(CRA), o Conselho de Engenharia 
Medicina(CREA), o Conselho de Arquitetura(CAU), e outros 
AUTARQUIAS 
ADMINISTRATIVAS 
entidades que se destinam às 
diversas atividades administrativas 
Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO); 
Banco Central (BACEN); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis (IBAMA) 
AUTARQUIAS DE 
CONTROLE 
são as agências reguladoras Agência Nacional da Águas (ANA); Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); 
Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) e outras 
 
A Ordem dos Advogados do Brasil – OAB não é uma entidade da 
administração indireta da União. A Ordem é um serviço público 
independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas 
existentes no direito brasileiro. Na visão do STF, a OAB não é autarquia!3.5.3.1 CRIAÇÃO E EXTINÇÃO 
A criação e a extinção de uma autarquia são feitas por intermédio de lei ordinária 
específica, conforme previsão do art. 37, XIX, da CF. 
3.5.3.2 CONTROLE 
As Autarquias estão sujeitas a controle interno e externo, o controle interno é realizado pelos seus próprios órgãos e o 
controle externo pela Administração Direta, pelos Poderes Judiciário e Legislativo, seja pelo povo, por via dos instrumentos e 
regras existentes. 
3.5.3.3 ATOS E CONTRATOS 
As autarquias se relacionam por meio de atos e negócios jurídicos com terceiros, essas relações jurídicas são equivalentes 
as das pessoas jurídicas da Administração Direta. Assim todas às atividades das autarquias, por determinação legal possuem 
as mesmas prerrogativas genéricas, poderes e sujeições que o Estado. 
Os atos administrativos e devem obedecer a todos os seus elementos, tais como: sujeito 
competente, forma prescrita em lei, motivo legal, objeto lícito e finalidade pública. 
Os atos administrativos praticados gozam dos atributos de presunção de legitimidade, de 
autoexecutoriedade e de imperatividade, o que significa, respectivamente, que são legais, legítimos 
e verdadeiros até que se prove o contrário, podem ser praticados independentemente da presença 
do Poder Judiciário e são coercitivos, obrigatórios. 
Assim como a Administração Direta as autarquias também têm a possibilidade de revisão de seus atos, seja para 
invalidá-los, quando ilegais, ou revogá-los, quando inconvenientes, como exercício do princípio da autotutela. 
As autarquias estão obrigadas ao procedimento licitatório, consoante regras da Lei n. 8.666/93 e da Lei 
n. 10.520/02, só não tendo que realizá-lo quando a própria norma expressamente liberá-lo, como ocorre 
com as hipóteses de dispensas e inexigibilidades de licitação previstas no diploma. 
Os contratos celebrados pelas autarquias também seguem o regime jurídico especial, sendo regulados 
pela legislação específica, e gozam das famosas cláusulas exorbitantes, que garantem prerrogativas de modificar ou 
rescindir unilateralmente o contrato por razões de interesse público ou por descumprimento contratual por parte do 
contratado e ainda de fiscalizar o contrato, aplicar penalidades ao contratado e, ocupar provisoriamente os seus bens 
para garantir a continuidade dos serviços. 
 As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, sujeitos de direito e, assim, responsáveis pelos 
seus atos. Assim, quanto à responsabilidade civil, sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva, típica dessas 
pessoas, por determinações constitucionais (§ 6.º do art. 37 da CF/88). 
As autarquias contam, também, com imunidade com relação aos impostos que porventura incidam sobre 
seu patrimônio, renda e serviços (§ 2.º do art. 150 da CF/1988) vinculados a suas atividades essenciais. Note que tal 
imunidade não se refere à totalidade de tributos, mas sim aos impostos ligados às atividades essenciais das autarquias. 
Autarquia é a pessoa jurídica de direito 
público, integrante da Administração 
Indireta, criada por lei para 
desempenhar funções que, despidas 
de caráter econômico, sejam próprias 
e típicas do Estado. 
A autarquia tem administração 
própria, órgãos próprios, 
patrimônio próprio, recursos 
próprios, negócios e interesses 
próprios, direitos, poderes e 
responsabilidades próprias. 
 
8 
Com relação ao patrimônio, bens e rendas, como qualquer entidade da Administração Indireta, a 
autarquia tem patrimônio próprio, desfrutam de personalidade jurídica própria e autonomia técnica, 
financeira e administrativa, independentemente de sua origem. Seu patrimônio pode ser bens móveis e 
imóveis oriundos da entidade estatal que as criou ou adquirido pela autarquia diretamente. Os bens 
pertencentes às autarquias são públicos (art. 98 do Código Civil), e, sendo bens públicos, contam com as 
características inerentes a estes, como a impenhorabilidade e a imprescritibilidade e a proteção de seus bens contra a 
usucapião. As receitas são oriundas do orçamento do ente político e de suas próprias atividades. 
Para as autarquias, a regra é a mesma aplicada a Fazenda Pública, quanto à prescrição decorre do Decreto 
n. 20.910/32, que define o prazo prescricional de cinco anos para propor ação contra ela e também para 
todo e qualquer direito. Do mesmo modo é aplicado para as dívidas passivas (crédito em favor de terceiros) 
prescrevem em cinco anos. Além de entrarem no regime de precatórios. As dívidas ativas (crédito em favor 
do Estado) têm execução por um processo especial previsto na Lei nº 6.830/80; 
As autarquias gozam de prazos dilatados, o Código de Processo Civil garante prazo em quádruplo para 
contestar e em dobro para recorrer. 
A redação original do art. 39 da CF/88, de modo que cada ente da federação somente poderá instituir regime 
jurídico único para os respectivos servidores da administração direta, das autarquias e das fundações públicas. 
 
 
3.5.4 FUNDAÇÃO 
A Fundação é um patrimônio destacado por um fundador com uma finalidade específica de atender os fins religiosos, 
morais, culturais ou de assistência. (parágrafo único do art.62 do código civil) 
Conforme determina o art. 62 do código civil, para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura PÚBLICA 
OU TESTAMENTO, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que 
se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la. 
O Estado pode criar pessoas de Direito Público e pessoas de Direito Privado 
para realizar atividades que são úteis à coletividade. Para identificar se as 
pessoas criadas pelo Estado são públicas ou privadas, dependerá da análise da 
capacidade jurídica da pessoa. Só o exame da lei que lhe dá origem é que irá 
permitir conhecer sua fisionomia jurídica. Dessa forma, a capacidade da 
pessoa depende do regime que a lei lhe houver outorgado. O Supremo 
Tribunal Federal entende que a fundação pública pode ser seja instituída nos 
dois regimes, é possível que seja de direito público ou de direito privado. 
A FUNDAÇÃO PÚBLICA DE DIREITO PÚBLICO é uma espécie de autarquia, chamada de autarquia fundacional. A Lei 
que cria esse tipo de fundação (por ser espécie de autarquia) tem a mesma forma 
da que cria a autarquia. A fundação pública de direito público pode ser 
transformada em agência executiva. Ex: Fundação Orquestra Sinfônica de Porto 
Alegre (FOSPA), Fundação Instituto Gaúcho de Tradição e Folclore (FIGTF) são 
fundações de direito público do Estado do Rio Grande do Sul. As fundações 
públicas de direito público são espécies de autarquias revestindo-se das mesmas 
características jurídicas aplicáveis às entidades autárquicas. Podem exercer todas 
as atividades típicas da Administração Pública, como prestar serviços públicos e 
exercer poder de polícia. 
A FUNDAÇÃO PÚBLICA DE DIREITO PRIVADO é o tipo de fundação pública, criada 
pela Administração Pública, com o regime de direito privado ao invés do regime 
especial. É chamada de FUNDAÇÃO GOVERNAMENTAL. A Lei autoriza sua criação e 
extinção. Por ter o regime de direito privado e ser uma entidade pública segue o 
mesmo regime de empresa pública e sociedade de economia mista. Ex: Instituto 
Municipal de Estratégia de Saúde da Família (instituída pela Prefeitura de Porto 
Alegre); Fundação Zoobotânica do Rio Grande do Sul (FZB) e outras. 
A FUNDAÇÃO PRIVADA, como por exemplo a Fundação Iberê Camargo e 
Fundação Maurício Sirotsky Sobrinho, ambas com sede em Porto Alegre, são 
fundações privadas sem fins lucrativos e não fazem parte da administração pública. Esse tipo de fundação privada sofre 
a fiscalização do Ministério Público Estadual, conforme o art. 66 do código civil que determina o controle de sua 
atuação para o não afastamento dos fins para os quais foi instituída. Trata-se, portanto, de controle finalístico. 
As fundações públicas instituídas pelo poder público (de direito público ou de direito privado) é dispensável a 
fiscalização do Ministério Público, independente da natureza da entidade, hajavista que o controle finalístico já é 
exercido pela respectiva Administração Direta (Ministério ou Secretarias que as criaram e o Tribunal de Contas do 
referido ente federativo). As fundações públicas de direito privado instituídas pelo poder público não se submetem 
integralmente ao Código Civil, por esta razão, não são controladas pelo Ministério Público. 
 
Fundações públicas são pessoas 
jurídicas de direito público interno, 
instituídas por lei específica 
mediante a afetação de um acervo 
patrimonial do Estado a uma dada 
finalidade pública. 
A fundação é instituída pelo Poder 
Público com personalidade jurídica, de 
Direito Público ou Privado, com 
patrimônio destinado, por força de lei, ao 
desempenho de atividades do Estado na 
ordem social, com capacidade de 
autoadministração e mediante controle, 
nos limites da lei. 
As fundações governamentais são 
conceituadas como pessoas jurídicas 
de direito privado, criadas via 
autorização legislativa, por meio de 
escritura pública, tendo estatuto 
próprio, e instituídas mediante a 
afetação de um acervo de bens a 
determinada finalidade pública. 
 
9 
 
3.5.5 Agências reguladoras 
São autarquias de regime especial criadas com a finalidade de regulamentar, controlar e fiscalizar a prestação de serviços 
públicos desempenhada pelos concessionários, permissionários e autorizatários. 
As agências reguladoras são organismos que se inserem na atual tendência regulatória do Estado em relação aos mercados 
e à atividade econômica e empresarial. Essas autarquias vêm assumindo o inédito papel de poder concedente na concessão, 
permissão e autorização de serviços, conforme previsão do art. 2º da Lei n. 8.987/95, além do controle de atividades 
econômicas monopolizadas, elencadas no art. 177 da CF. 
Admite-se a criação dessas agências também na ordem estadual e municipal, respeitando-se sempre a distribuição 
constitucional de competências para a prestação dos serviços públicos. 
Considerando o regime autárquico ao qual estão submetidas, bem como o fato de existirem serviços públicos cuja 
titularidade, nos termos da Constituição Federal, pertence exclusivamente à União, a Estado-membro, ao Distrito Federal ou 
a Município, é possível a criação, mediante lei específica, dessa modalidade de autarquia em todas as esferas de poder 
referidas. 
Possuem maior autonomia administrativa, visto seus dirigentes serem garantidos por mandato fixo, devendo ser escolhidos 
e nomeados pelo presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, f, da CF). Além disso, as agências 
reguladoras possuem também autonomia financeira. 
Os atos jurídicos por elas praticados, em princípio, são atos administrativos, possuindo referidas agências poder normativo 
para a edição de normas administrativas, em sua respectiva área de regulação. 
 Da mesma forma, a celebração de seus contratos administrativos deve ser obrigatoriamente precedida de licitação e o 
acesso aos cargos públicos de carreira existentes nessas pessoas jurídicas deverá dar-se mediante concurso público, com 
exceção dos cargos de livre nomeação e exoneração. 
3.5.6 Agências reguladoras 
São autarquias de regime especial criadas com a finalidade de regulamentar, controlar e fiscalizar a prestação de serviços 
públicos desempenhada pelos concessionários, permissionários e autorizatários. 
As agências reguladoras são organismos que se inserem na atual tendência regulatória do Estado em relação aos mercados 
e à atividade econômica e empresarial. Essas autarquias vêm assumindo o inédito papel de poder concedente na concessão, 
permissão e autorização de serviços, conforme previsão do art. 2º da Lei n. 8.987/95, além do controle de atividades 
econômicas monopolizadas, elencadas no art. 177 da CF. 
Admite-se a criação dessas agências também na ordem estadual e municipal, respeitando-se sempre a distribuição 
constitucional de competências para a prestação dos serviços públicos. 
As Agências Reguladoras têm as seguintes prerrogativas: 
1. PODER NORMATIVO TÉCNICO: Regulamentar, fiscalizar, regular as diversas atividades. Esta função é uma função que 
define normas técnicas complementares à previsão legal. A agência não tem autonomia política, então todo o normatizar da 
agência se restringe a normas técnicas e normas técnicas complementares à previsão legal, ela não pode fugir do que está 
previsto em lei. Existe um poder regulamentar mais amplo, porquanto tais normas se introduzem no ordenamento jurídico 
como direito novo9. A eficiência da agência reguladora nessa função depende de uma autonomia maior que as demais 
autarquias. 
2. INDEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA: Nomeação especial do dirigente (investidura especial) dessa autarquia especial 
depende da indicação do Presidente e da aprovação do Senado Federal (art. 52 da CF) em votação secreta. 
 
9 Carvalho Filho José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, p 72. 
Fundações públicas Fundações governamentais Fundações Privadas 
Pessoas jurídicas de 
direito público 
Pessoas jurídicas de direito privado Pessoas jurídicas de direito privado 
Pertencem à 
Administração Pública 
Indireta 
Pertencem à Administração Pública 
Indireta 
Pertencem à Administração Pública Indireta 
Criadas por lei específica Criadas por autorização legislativa 
Criada por atos constitutivos de seus fundadores que podem 
ser Pessoas Jurídicas Privadas ou Físicas destinando parte de 
seu patrimônio 
A personalidade jurídica 
surge com a simples 
publicação da lei 
A personalidade jurídica surge com o 
registro dos atos constitutivos no Registro 
Civil de Pessoas Jurídicas, após publicação 
de lei autorizando e do decreto 
regulamentando a instituição 
A personalidade jurídica surge com o registro dos atos 
constitutivos no Registro Civil de Pessoas Jurídicas. 
São extintas por lei 
específica 
São extintas por lei com a baixa em 
cartório 
São extintas por falta de recursos que as mantém e seu 
patrimônio ser aplicado em outra fundação da mesma área de 
atuação 
Espécie do gênero 
autarquia 
Categoria autônoma Lei Complementar 
determina área de atuação 
Conforme o que determina o Código Civil 
Titularizam serviços 
públicos 
Não podem titularizar serviços públicos Podem ser em projetos colaboradoras de serviço público. 
 
10 
O mandato do dirigente tem prazo fixo, cada agência reguladora, tem seu prazo em lei específica e pode ser de 02, 03 ou 04 anos. Uma 
vez escolhido o dirigente, ele assumirá o mandato com prazo fixo. O dirigente só deixará o seu cargo por condenação judicial ou 
administrativa, renúncia ou findo o mandato. 
ENCERRADO esse mandato o dirigente se obriga a QUARENTENA (prazo de quatro meses, excepcionalmente em algumas agências, doze 
meses). Nesse período ele continua recebendo a remuneração de dirigente. 
A QUARENTENA é o IMPEDIMENTO do dirigente de trabalhar na iniciativa privada naquele mesmo ramo de atividade da 
agência reguladora em virtude das informações privilegiadas, mas, nada impede que ele assume a administração da iniciativa 
privada de OUTRO RAMO. 
 
3. AUTONOMIA REVISIONAL HIERÁRQUICA: A agência reguladora tem o poder revisional que se exaure no âmbito interno. Os 
Ministérios exercerão o poder revisional de ofício ou por provocação (recurso hierárquico impróprio), quando as agências 
ultrapassem os limites de sua competência ou contrariem políticas públicas do governo central. 
4. AUTONOMIA ECONÔMICO-FINANCEIRA: As agências reguladoras têm recursos próprios e recebem dotações orçamentárias 
para a gestão por seus próprios órgãos, visando aos fins que a lei as destinou. A instituição de taxas de regulação, das quais são 
contribuintes as pessoas jurídicas que executam atividades sob o controle da 
agência. 
Os atos jurídicos por elas praticados, em princípio, são atos administrativos, 
possuindo referidas agências poder normativo para a edição de normas administrativas, 
em sua respectiva área de regulação. 
Seus contratos administrativos devem ser obrigatoriamente precedidos delicitação e 
o preenchimento dos cargos públicos deverá dar-se mediante concurso público, com 
exceção dos cargos de livre nomeação e exoneração. 
3.5.7 AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
 São autarquias ou fundações públicas, qualificadas como agências executivas a partir de decreto do presidente da República e 
responsáveis pela execução de determinado serviço público, em regime 
diferenciado em relação ao das concessionárias, permissionárias e autorizatárias de 
serviços públicos. Ideal da agência executiva foi a busca pela eficiência. 
As autarquias ou fundações governamentais devem cumprir dois pré-requisitos, 
quais sejam: a) elaboração de plano de metas; e b) celebração de contrato de 
gestão10 com o ministério ao qual se encontram vinculadas. 
O não cumprimento de algum dos dois pré-requisitos, as agências executivas 
podem ser desqualificadas por meio de novo decreto do presidente da República. 
3.5.8 ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS 
 A associação pública é a pessoa jurídica resultante da união de interesses de várias entidades estatais reunidas em um 
consórcio público. São pessoas jurídicas de direito público que podem ser formadas por entes políticos (União, Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios) reunidas em um consórcio público para a realização de objetivos de interesse geral 
e comum como, por exemplo, o desenvolvimento de projetos de saúde pública. 
 Os consórcios públicos não são convênios. Os convênios não possuem personalidade jurídica própria, ao contrário do 
consórcio público, a união dará origem ao surgimento de uma associação pública. 
 As associações públicas integram a Administração Pública indireta e estão sujeitas à fiscalização contábil e orçamentária 
dos tribunais de contas, sendo os seus atos considerados atos administrativos e devendo as contratações que efetuarem 
serem precedidas de licitação. 
 AUTARQUIA 
AGÊNCIA REGULADORA 
(autarquia em regime especial) 
AGÊNCIA EXECUTIVA 
CRIAÇÃO Lei Lei 
Lei - Autarquia ou Autarquia Fundacional - 
Contrato de gestão + Decreto presidente. 
NATUREZA JURÍDICA Direito público Direito público Direito público 
ATIVIDADES 
Serviços públicos de natureza social e 
atividades administrativas 
(descentralizados) 
Serviços públicos de natureza social e atividades 
administrativas (descentralizados). 
Fiscalização e controle. 
Serviços públicos de natureza social e atividades 
administrativas (descentralizados). 
Efetiva execução das atividades administrativas. 
LICITAÇÃO Sim. Lei 8666/93 Sim. Lei 8.666/93 - Especifica a Consulta Sim. Lei 8.666/93. 
REGIME PESSOAL Regime estatutário. Regime estatutário. Regime único. 
CONCURSO Com concurso. Com concurso. Com concurso. 
RESPONSABILIDADE 
CIVIL 
Responde pelos agentes. Regra: 
objetiva. 
Responde pelos agentes. Regra: objetiva. Responde pelos agentes. Regra: objetiva. 
CONTROLE DOS ATOS 
TC, Judicial e Supervisão ministerial 
(finalístico) 
TC, Judicial e Supervisão ministerial (recurso 
hierárquico impróprio) 
TC, Judicial e Supervisão ministerial (finalístico) 
IMUNIDADE 
TRIBUTÁRIA 
Imunidade recíproca. Imposto 
atividade fim. 
Imunidade recíproca. Imposto atividade fim. Imunidade recíproca. Imposto atividade fim. 
PRIVILÉGIOS 
PROCESSUAIS 
Fazenda pública. Fazenda pública. Fazenda pública. 
DÉBITOS JUDICIAIS Precatórios Precatórios Precatórios 
BENS Impenhoráveis Impenhoráveis Impenhoráveis 
ESCOLHA DO 
DIRIGENTE 
Presidente Presidente + aprovação do Senado (art. 52, III, ‘f’) 
Presidente (antes de ser AE era uma autarquia ou 
fundação). 
 
10 Contrato de gestão surgiu no nosso ordenamento jurídico para definir aqueles celebrados entre dois entes da administração. Celebra a autarquia e ou 
fundação o contrato de gestão com Administração Direta. A autarquia e ou fundação recebe da administração Direta mais autonomia e mais recursos públicos. 
 
EXEMPLOS DE AGÊNCIAS REGULADORAS: 
Agência Nacional de Petróleo – ANP 
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL 
Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, 
Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS 
Agência Nacional de Águas – ANA. 
 
EXEMPLOS DE AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
Instituto Nacional de Metrologia, 
Normatização e Qualidade Industrial - Inmetro 
Agência Nacional do Desenvolvimento do 
Amazonas – ADA 
Agência Nacional do Desenvolvimento do 
Nordeste - ADENE; 
 
11 
EXEMPLO INCRA, INSS, UFRJ, CREA, CRM… ANEEL, ANATEL, ANP, ANAC, ANVISA INMETRO 
3.5.9 EMPRESAS ESTATAIS 
As empresas estatais ou governamentais são todas as sociedades, civis ou empresariais, de que o Estado tenha o controle 
acionário, abrangendo a empresa pública e a sociedade de economia mista e outras empresas que não tenham essa natureza. 
3.5.9.1 EMPRESA PÚBLICA 
 A empresa pública é pessoa jurídica de DIREITO PRIVADO. O nome empresa pública diz respeito ao CAPITAL que é 
exclusivamente público. Não é um regime TOTALMENTE privado. Terá parte pública e parte privada, por essa razão é 
conhecido como regime híbrido, misto, mas é pessoa de direito privado. 
O Capital é EXCLUSIVAMENTE público. Isso NÃO significa ser de um único ente, posso ter em uma empresa pública em que 
o capital seja da união em conjunto com o estado, autarquia e estado, município e autarquia. 
A Empresa Pública pode ter duas finalidades de prestar serviço público e de explorar atividade econômica. E pode ser 
constituída de qualquer modalidade empresarial. Poderia ter até uma composição de Sociedade Anônima de capital fechado. 
3.5.9.2 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
A Sociedade de Economia Mista é pessoa jurídica de DIREITO PRIVADO. Possui na sua composição capital MISTO, mas, a 
maioria do capital votante, deve ser do Estado. A direção da Sociedade de Economia Mista é realizada por indicações do ente 
político que as criou. 
A Sociedade de Economia Mista deve ter as seguintes finalidades determinadas pela CF/88 e da lei que as criou, de presta 
serviço público ou pode ser exploradora da atividade econômica. 
Esse tipo de entidade deve ser constituída NECESSARIAMENTE na forma de Sociedade Anônima. 
 
A Lei 11.101/2005, que regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da 
sociedade empresária, determina em seu art. 2.º, I, que as suas regras não são aplicáveis às empresas 
públicas e às sociedades de economia mista. 
 A falência e a recuperação judicial ou extrajudicial são institutos jurídicos que não se aplicam a qualquer 
das empresas públicas ou sociedades de economia mista. 
 
 
QUADRO COMPARATIVO ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
Base legal: art. 5º, II, do Decreto-Lei nº. 200/67 Base legal: art. 5º, III, do Decreto-Lei nº. 200/67 
Pessoas jurídicas de direito privado Pessoas jurídicas de direito privado 
Totalidade de capital público Maioria de capital votante é público 
Forma organizacional livre Forma obrigatória de S.A. 
As da União têm causas julgadas perante a Justiça Federal Causas julgadas perante a Justiça Comum Estadual 
As estaduais, distritais e municipais têm causas julgadas, em Varas da Fazenda 
Pública 
As estaduais, distritais e municipais têm causas julgadas em Varas 
Cíveis 
 
As características das empresas públicas e sociedades de economia mista variam conforme a atuação preponderante da entidade. 
Quadro comparativo entre prestadoras de serviço público e exploradoras de atividade econômica 
PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECONÔMICA 
Imunes a impostos Não têm imunidade 
Bens públicos Bens privados 
Responsabilidade objetiva Responsabilidade subjetiva 
O Estado responde subsidiariamente O Estado não tem responsabilidade pelos danos causados 
Sujeitam-se à impetração de Mandado de Segurança 
Não se sujeitam à impetração de Mandado de Segurança contra atos relacionados à 
sua atividade-fim 
Maior influência do Direito Administrativo Menor influência do Direito Administrativo 
Obrigadas a licitar 
Obrigadas a licitar, excetopara bens e serviços relacionados com suas atividades 
finalísticas 
 
3.5.9.3 EMPRESAS SUBSIDIÁRIAS E EMPRESAS CONTROLADAS 
EMPRESAS SUBSIDIÁRIAS são pessoas jurídicas de direito privado criadas para integrar um 
grupo empresarial encabeçado por uma holding (empresa-matriz) estatal. 
Conforme o STF é dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas 
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa 
estatal matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. 
As empresas subsidiárias criadas por autorização legislativa integram a Administração Pública 
indireta na qualidade de empresas públicas ou sociedades de economia mista, conforme 
estabelecido em seus atos institutivos. 
EMPRESAS CONTROLADAS são pessoas jurídicas de direito privado adquiridas integralmente 
ou com parcela de seu capital social assumido por empresa estatal. Nesse caso, como a sua instituição realiza-se 
independentemente de autorização legislativa, as empresas controladas não integram a Administração Pública. Exemplo: a 
Agip do Brasil hoje é empresa controlada pela Petrobras. 
3.5.10 ENTES DE COOPERAÇÃO 
Entes de cooperação são pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o Estado exercendo atividades não 
lucrativas e de interesse social. 
EMPRESAS SUBSIDIÁRIAS 
 Da Petrobras (empresa 
estatal holding) 
– TRANSPETRO; 
– PETROBRAS 
DISTRIBUIDORA; 
– PETROQUISA; 
– PETROBRAS 
BIOCOMBUSTÍVEL; 
– GASPETRO. 
 
 
12 
Os entes de cooperação são divididos em duas categorias: entidades de serviço sociais autônomos e o terceiro setor. 
3.5.10.1 SERVIÇO SOCIAIS AUTÔNOMOS 
Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa e que 
compõem o denominado sistema “S”. O nome sistema “S” deriva do fato de tais entidades estarem ligadas à estrutura sindical 
e terem sempre sua denominação iniciando com a letra “S” de serviço. 
Exemplos de serviços sociais paraestatais: 
a. Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai; 
b. Serviço Social da Indústria – Sesi; 
c. Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Senac; 
d. Serviço Social do Comércio – Sesc; 
e. Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – Senat; 
f. Serviço Social do Transporte – Sest; 
g. Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Sebrae; 
h. Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Senar 
 
3.5.10.2 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS - OSs 
As organizações sociais encontram-se disciplinadas, na esfera federal, pela Lei nº 9.637/98. 
As organizações sociais são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas por 
iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e 
fiscalização do Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por contrato de gestão. 
As áreas de atuação das organizações sociais são ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e 
preservação do meio ambiente, cultura e saúde. Desempenham, portanto, atividades de interesse público, mas que não se 
caracterizam como serviços públicos stricto sensu, razão pela qual é incorreto afirmar que as organizações sociais são 
concessionárias ou permissionárias. 
As organizações sociais representam uma espécie de parceria entre a Administração Pública e a iniciativa privada, 
exercendo atividades que eram desempenhadas por entidades públicas. 
O instrumento de formalização da parceria entre a Administração Pública e a organização social é o contrato de gestão, 
cuja aprovação deve ser submetida ao Ministro de Estado ou outra autoridade supervisora da área de atuação da entidade. 
O contrato de gestão deve obrigatoriamente observar os seguintes preceitos: 
a. especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e 
os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a 
serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; 
b. a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem 
percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções; 
c. os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade devem definir as demais cláusulas 
dos contratos de gestão de que sejam signatários. 
Descumpridas as metas previstas no contrato de gestão, o Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade 
como organização social, desde que precedida de processo administrativo com garantia de contraditório e ampla defesa. 
3.5.10.3 ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO - OSCIPs 
As OSCIPs são disciplinadas pela Lei n. 9.790/99, regulamentada pelo Decreto nº. 3.100/99, e permite a concessão de 
benefícios especiais, como a destinação de recursos públicos. 
A organização da sociedade civil de interesse público, regulada pela Lei nº 9.790/99, é pessoa jurídica 
de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituída por particulares, para o desempenho de serviços sociais 
não exclusivos do Estado, incentivada e fiscalizada pelo Estado, mediante a celebração de Termo de 
Parceria. 
As atividades que podem ser desempenhadas pelas OSCIPs são mais abrangente do que o das organizações sociais. Nos 
termos do art. 3º da Lei nº. 9.790/99, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: 
a. promoção da assistência social; 
b. promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; 
c. promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; 
d. promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; 
e. promoção da segurança alimentar e nutricional; 
f. defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; 
g. promoção do voluntariado; 
h. promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; 
i. experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, 
emprego e crédito; 
j. promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; 
k. promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; 
l. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos 
técnicos e científicos. 
 
QUADRO COMPARATIVO ENTRE OSs E OSCIPs 
Organizações sociais OSCIPs 
Lei n. 9.637/98 Lei n. 9.790/99 
 
13 
Exercem atividades de interesse público anteriormente 
desempenhadas pelo Estado 
Exercem atividades de natureza privada 
Contrato de gestão Termo de parceria 
A outorga é discricionária A outorga é vinculada 
A qualificação depende de aprovação do Ministro de Estado ligado 
à área de atuação da entidade 
A qualificação é outorgada pelo Ministro da Justiça 
Podem ser contratadas por dispensa de licitação Não há previsão legal de contratação direta sem licitação 
Devem realizar licitação para contratações resultantes da aplicação 
de recursos e bens repassados diretamente pela União 
Devem realizar licitação para contratações resultantes da 
aplicação de recursos e bens repassados diretamente pela 
União 
Estão proibidas de receber a qualificação de Oscips Não há previsão legal equivalente 
 
Bibliografia: 
 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. rev. e atual. até a Emenda Constitucional 64, de 
4.2.2010. São Paulo: Malheiros, 2010. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de direito administrativo. 2. ed. Salvador: Juspodivm, 2009. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27.ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2007. 
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 14. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2009. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10. ed. São Paulo: Dialética, 2004. 
MARINELA, Fernanda Direito administrativo, Jus Podivm, 2005. 
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 17. ed. São Paulo: RT, 2013. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. atual. até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010. São Paulo: 
Malheiros, 2010. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Método, 2014.