Centralização e Descentralização fiscal

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Simone da Silva Costa
Tema: Planejamento e Gestão Orçamentária.
Objetivo geral: compreender o processo de estruturação do planejamento e da gestão orçamentária no âmbito da Administração Pública Federal.
Objetivos específicos:
Conhecer a importância da descentralização fiscal como elemento impulsionador de uma nova concepção de políticas públicas no Brasil. 
Entender o atual processo de planejamento e orçamento, em que o planejamento plurianual das políticas públicas se articula com a execução dos orçamentos anuais e com os instrumentos de controle fiscal.
Analisar os três instrumentos de planejamento previsto na Constituição Federal de 1988: o PPA, a LDO e a LOA.
1. Descentralização fiscal.
1.1 Histórico
Desde a proclamação da República até a promulgação da constituição de 1934 a principal receita tributária brasileira advinha do imposto sobre a importação e era administrado de forma centralizada.
A partir de 1930, com o crescimento do mercado interno e das funções públicas, a centralização fiscal na União tornou-se muito mais elevada.
A principal receita dos estados: imposto sobre vendas e consignações.
A principal receita dos municípios: os impostos sobre indústrias e profissões e o imposto predial.
A reforma tributária dos anos 60 e a centralização dos recursos na União.
Antes da reforma (1965/67)
Após a reforma (1965/67)
 
 
FEDERAIS
FEDERAIS
Imposto de Importação
Impostos sobre Comércio Exterior (II e IE)
Imposto de Consumo
IPI
Impostos Únicos
Impostos Únicos
Imposto de Renda
Imposto de Renda
Imposto sobre Transferências para exterior
IOF
Impostos sobre Negócios
 
Impostos Extraordinários
Impostos Extraordinários
Impostos Especiais
Outros (transporte, comunicações, etc.)
 
 
ESTADUAIS
ESTADUAIS
Imposto sobre vendas a varejo
ICM
Imposto sobre Transmissão (Causa-Mortis)
Imposto sobre Transmissão (Causa-Mortis)
Imposto sobre Expedição
 
Imposto sobre Atos Regulados
 
Impostos Especiais
 
 
 
MUNICIPAIS
MUNICIPAIS
Imposto Territorial Rural
 
Imposto sobre Transmissão (Inter-vivos)
 
IPTU
IPTU
Imposto de Indústrias e Profissões
ISS
Imposto de Licença
 
Imposto sobre Diversões Públicas
 
Imposto sobre Atos de Economia
http://www.economiabr.net/economia/7_historico_sistema_tributario.html
No período (1964-1985), com a reforma tributária, os recursos fiscais e a formulação de políticas públicas ficaram ainda mais centralizados na União. 
Para compensar as perdas de arrecadação dos estados e dos municípios, criou-se fundos de participação e as partilhas do imposto único.
Esta reforma criou os impostos únicos sobre combustíveis, minerais, eletricidade e telecomunicações, que tinham como objetivo financiar investimentos na infra-estrutura do país. 
No início da década dos 70, o Governo Médici, recriou o imposto sobre o faturamento das empresas com a contribuição do PIS; daí por diante várias distorções foram introduzidas desfigurando o sistema tributário de 1966.
No final dos anos 70 e início dos anos 80, a conjuntura internacional entra em estagnação e o Brasil atravessaria “a pior crise econômica e social desde os anos 30” com uma “profunda crise política”. 
Crise econômica e social: redução na taxa de investimentos, elevada inflação, elevadas taxas de juros reais do mundo, elevada transferência de recursos para o exterior, elevado déficit público, etc.
Crise política: divórcio profundo entre a sociedade e o Estado, a ausência de confiança e de representatividade.
Neste contexto de crise, o tema descentralização fiscal ganhou maior notoriedade. 
(FAGNANI, 2005),
1.2 Conceituando a Descentralização fiscal
A centralização significa a concentração de recursos e/ou competências e/ou poder decisório nas mãos de entidades específicas no “centro” (governo central, agência central etc.). 
Descentralizar é deslocar esses recursos do “centro” e colocá-los em outras entidades específicas (os entes descentralizados). 
A primeira tem sido identificada como antidemocrática, na medida em que ensejaria a possibilidade de dominação política.
Arretche (1996)
O fenômeno da descentralização fiscal caracteriza-se pela participação mais acentuada das instâncias subnacionais de governo, tanto no financiamento como nos gastos governamentais. Ou seja, implica essencialmente em maior autonomia tanto na disponibilidade de recursos quanto na responsabilidade por seu gastos. 
1.3 A CF/88 e a descentralização fiscal em curso no Brasil
O processo de descentralização fiscal observado no Brasil, a partir dos anos 80, não foi planejado. 
Foi fruto dos conflitos entre a União, os Estados e os municípios dado a concentração de recursos na União;
A descentralização pretendia:
O fortalecimento financeiro e político de Estados e municípios, em detrimento do governo central, 
O fortalecimento da democracia então em vias de restabelecimento.
A descentralização deu-se, principalmente, através de sucessivas emendas constitucionais que ampliaram os percentuais dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios.
A Constituição Federal de 1988 promoveu diversas mudanças no federalismo fiscal brasileiro. 
Os municípios foram reconhecidos como membros da federação em condição de igualdade com os Estados em relação a direitos e deveres, passando a assumir também papel de maior importância na prestação dos serviços de âmbito local e social. 
1.4 Avanços descentralizadores pós CF/88
Houve uma progressiva ampliação da participação dos estados e municípios na receita do IR e do IPI;
Os principais beneficiários foram os municípios, que ampliaram sua participação na receita disponível de 9%, em 1980, para 15% em 1994. 
Os estados aumentaram sua participação relativa no total das receitas fiscais ao longo dos anos 80, com sua receita própria evoluindo de 22% para 26% e sua receita disponível de 22% para 27%, entre 1980 e 1988.
Receita Própria As arrecadações pelas entidades públicas em razão de sua atuação econômica no mercado. Estas receitas são aplicadas pelas próprias unidades geradoras.
Receitas disponíveis: transferências intergovernamentais.
A Constituição de 1988 promoveu a descentralização fiscal, mas não explicitou a atribuição de cargos e divisão de competências entre a União, os Estados e Municípios. 
 
Este fato, aliado às carências de capacitação técnica dos governos subnacionais para assumirem funções antes executadas pela União, à inexistência de continuidade nas políticas desenvolvidas e à ausência de mecanismos de avaliação, acentuam a ineficiência e a iniqüidade do gasto público e, portanto, do orçamento.
Sendo o orçamento a expressão das receitas e despesas do governo, relativamente a um período de execução determinado, sua eficácia e eficiência dependerá do resultado do seu processo de planejamento da gestão;
É no planejamento que se deve estabelecer os objetivos e as metas materializados em um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliação da gestão.
Através do orçamento é possível responder as seguintes questões:
O que o Governo faz com os impostos, as taxas e os serviços que são pagos pelos cidadãos? 
Esse dinheiro é bem aplicado? 
Os gastos são realizados aleatoriamente ou existe um planejamento? 
Quais as prioridades da sociedade? O que é mais importante: saúde, educação, habitação ou saneamento?
O orçamento deve ser relacionado a idéia de planejamento, pois o Governo, todos os anos, deve elaborar um documento que demonstre o que se pretende arrecadar e como tal arrecadação será aplicada. 
Há uma vinculação da aplicação desses recursos a metas e a programas necessários para atender a demanda da sociedade ou para solucionar um problema diagnosticado.
Dispositivos legais:
O orçamento público é um documento que dá autorização para se receber e para se gastar recursos financeiros. Como trata de recursos financeiros públicos, é necessário que a aplicação desses recursos esteja prevista em lei.
CF/88 (capítulo II, as finanças
públicas);
Lei 4320/64, que estabelece as normas específicas sobre elaboração e organização orçamentária;
Lei complementar 101/00, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.
2. A CF/88 e o ciclo orçamentário: PPA, LDO e LOA.
A crise dos anos 80, conforme vimos anteriormente, impossibilitaram a adoção de ações públicas planejadas. 
A crise fiscal do Estado nacional, o processo inflacionário, as ideologias liberais, o não atendimento da Administração Pública às demandas sociais, entre outras causas, impossibilitaram a adoção de ações organicamente planejadas.
Somente, a partir da estabilização econômica nos anos de 1990, entramos o XXI com maiores chances de estabelecer maior racionalidade às práticas governamentais e, entre elas, certamente está o planejamento.
O aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses levando à expressão de uma demanda crescente por direitos de cidadania.
Fonte: google imagens.
2.1 O Plano Plurianual (PPA)
Durante o regime militar, além da centralização dos recursos fiscais na União, a formulação, a execução e o acompanhamento do planejamento governamental foram realizados sem a participação dos indivíduos e da representação da sociedade. 
A CF/88 ampliou a participação e o controle social em espaços públicos, até então considerados exclusivos da ação estatal.
Tal iniciativa influenciou a formatação de políticas públicas e a seleção de seus participantes durante o processo decisório. 
Como fixa a Constituição de 1988 em seu artigo 174, o Estado, como agente normativo e regulador da economia, terá como uma das suas funções o planejamento, que será determinante para a área governamental e indicativo para o setor privado. 
Este mesmo dispositivo constitucional (art. 174), por meio do § 1º, remete à lei que “[...] estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”. 
Doze anos após a promulgação da Constituição foi sancionada a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 
O Tesouro Nacional entende que a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização como premissas básicas. Tal lei pretende reforçar a articulação das atividades de planejamento e execução do gasto público.
Misoczky e Guedes (2011)
Para Giacomoni (2010, p. 219), “o Plano Plurianual (PPA) é uma síntese do planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim como do próprio orçamento anual”.
O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento de planejamento de médio prazo, através do qual são estabelecidos os programas de governo, com suas ações e metas, que deverão ser realizadas e atingidas ao longo de quatro anos. 
Na discussão do PPA, busca-se respostas para questões estratégicas fundamentais, como:
 Quais as melhores políticas para gerar mais empregos e promover a inclusão social; quais são as ações para reduzir as desigualdades regionais e melhorar a rendas das pessoas?
 Quais são os projetos de infraestrutura necessários ao desenvolvimento econômico, social e ambiental?
 Quais as ações mais adequadas para estimular os diversos setores da produção, consubstanciadas em política industrial existente?
Quais os incentivos e financiamentos para desenvolver científica e tecnologicamente o país?
A Constituição Federal de 1988, na parte referente ao planejamento governamental, teve a clara intenção de integrar o PPA ao orçamento, ao tornar obrigatória a adoção dele, da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e da Lei de Orçamento Anual (LOA) pelos diversos níveis de governo. 
Ou seja, a LDO e a LOA têm que estar alinhadas aos dispositivos enunciados no PPA.
Como forma de fortalecer esse instituto, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade (§ 1º, artigo 167).
O artigo n. 166, § 3º, inciso I prevê que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o PPA e com a LDO. 
Nesse mesmo sentido, o § 4º do mesmo artigo assinala que as emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA.
O artigo n. 166 define que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional.
Já o artigo n. 74 e seu inciso I destacam a importância da avaliação, ou seja, dispõem que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.
O Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais.
§1º. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
Do § 1º podemos observar que:
Para cada ciclo do PPA será necessário o envio pelo Executivo de lei específica para o Legislativo. 
Se estabelece pela primeira vez, no âmbito constitucional, a relação entre planejamento e território, quando é explicitada a repartição regionalizada das despesas de capital.
 As metas são referentes às despesas de capital e outras delas decorrentes.
As despesas são referentes aos programas de duração continuada. 
As Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA) constituem o planejamento das ações de governo ao nível operacional e para horizonte de curto prazo (um ano). 
Despesas de capital: são os gastos com investimentos do governo, como por exemplo, as obras em geral e a aquisição de equipamentos para a  saúde e qualquer outra finalidade.
Despesas decorrentes das despesas de capital: são as despesas destinadas a manter e conservar os investimentos. Por exemplo: a construção de um hospital dá origem às despesas com a sua manutenção e funcionamento.
Programas de duração continuada: são as despesas que não se interrompem no tempo, como é o caso das despesas com Ensino Fundamental, coleta de lixo, etc. 
No Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o artigo n. 35 e inciso I definem o ciclo de quatro anos de execução do PPA;
Determina que o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e desenvolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Tal iniciativa tenta evitar a descontinuidade de realização de obras públicas, muito comum na nossa Administração Pública. 
E permite que o novo mandatário tenha um ano para aprovar o novo ciclo do PPA, de acordo com o seu plano de governo.
2.2. Lei de diretrizes orçamentárias (LDO)
 Para Giacomoni (2010, p. 223), o conteúdo da LDO é estabelecido em dispositivos da Constituição Federal e, a partir de 2000, por meio da chamada Lei de Responsabilidade Fiscal. 
165. § 2º. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento. 
o artigo 12 da Lei 4.320/64 classifica a despesa nas categorias econômicas a seguir.
Despesas de custeio; 
Transferências correntes. 
Investimentos; 
Inversões financeiras; 
Transferências de capital.
Despesas correntes:
Despesas de capital:
2.3 Lei orçamentária anual (LOA)
A LDO norteia a elaboração dos orçamentos anuais (orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social), para adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA. 
Assim, conforme disposição constitucional, a lei orçamentária anual é constituída por três orçamentos: fiscal, seguridade social e investimentos das empresas.
Orçamento fiscal: principal dos três orçamentos e refere-se aos Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Orçamento seguridade social: abrange as entidades e órgãos a ela vinculados - saúde, previdência social e assistência social - da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Investimento das empresas - os investimentos realizados pelas empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 
. 
Ciclos do PPA
Algumas considerações:
1992 a 1995
Em virtude da instabilidade econômica e política teve pouco resultado efetivo
1996 a 1999
Encontrou o país com estabilidade pós - plano Real. Mostrou-se uma tentativa de traçar uma estratégia de desenvolvimento para o Brasil, que permitisse a redução dos desequilíbrios regionais e sociais
2000 a 2003
Fortalece-se a idéia de transformar o Plano Plurianual em instrumento de gestão voltado para resultados na sociedade.
2004 a 2007
Observou-se, uma ampliação da divulgação do PPA e da participação da sociedade na sua elaboração.
2008 a 2011
Procurou responder aos desafios de acelerar o crescimento econômico, promover a inclusão social e reduzir as desigualdades regionais.
2012 a 2015
O PPA ora vigente.
Fonte: Misoczky e Guedes (2011). Elaboração própria . 
O terceiro PPA (2000-2003), diferentemente do que ocorreu com os dois planos anteriores, foi formalizado com a aprovação da Lei n. 9.989, de 21 julho de 2000, conforme determina a Constituição. 
Buscaram-se novas referências metodológicas para fortalecer a integração, o planejamento e a gestão. 
Nesse contexto, discutiu-se o novo papel do Estado, a função do planejamento em um novo ambiente, marcado pela integração internacional e pela competitividade, e as tendências atuais no campo das organizações.
A combinação desses cinco elementos constituiu o eixo central do modelo de gestão pública incorporado ao Plano Plurianual 2000-2003. Então, a ação governamental fica estruturada através de programas.
Organização por programas; 
Fortalecimento da orientação estratégica; 
Seletividade; 
Gerenciamento; e 
Avaliação. 
O ciclo de gestão do PPA compreende, além da elaboração do plano, a implantação dos Programas que o constituem e o seu monitoramento, bem como a avaliação e a revisão do Plano. 
A elaboração do PPA será seguida pela discussão no âmbito do Legislativo. 
Aprovado o Plano, inicia-se sua implantação. 
É fundamental que se tenha claro, desde a sua elaboração, o modelo de gestão desse Plano.
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 2019 – Bolsa Família
 PROGRAMAS TEMÁTICOS PPA 2012 – 2015 (EXEMPLOS)
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 PROGRAMAS TEMÁTICOS PPA 2012 – 2015 (EXEMPLOS)
 2075 – Transporte Rodoviário
Referências Bibliográficas.
AFONSO, J.R. e SENRA, N.C. Despesa pública – competências, serviços locais, descentralização: o papel dos municípios. Rio de Janeiro, Cepp, 1994.
ARRETCHE, M. T.S. "Mitos da Descentralização: Maior Democracia e Eficiência nas Políticas Públicas", in: Revista Brasileira de Ciências Sociais, 11(31), 1996: 44-66. 
BRASIL. Constituição da República do Brasil (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988.
FAGNANI, E. Política Social no Brasil (1964-2002): Entre a Cidadania e a Caridade. Tese de Doutorado - Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP - Instituto de Economia – IE, Campinas, 2005.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16 ed. Ampliada, revista e atualizada. Atlas, 2012
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Manual de Elaboração do Plano Plurianual 2008-2011. Brasília, 2007. 
MISOCZKY, M. C. A. Guedes, P. Planejamento e programação na administração pública – Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2011