Administração pública

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Administração pública
Um mapa mental sobre Gestão Pública.
A administração pública (ou gestão pública) se define como o poder de gestão do Estado, no qual inclui o poder de legislar e tributar, fiscalizar e regulamentar, através de seus órgãos e outras instituições; visando sempre um serviço público efetivo. A administração se define através de um âmbito institucional-legal, baseada na Constituição, leis e regulamentos. Originou-se na França, no fim do século XVIII, mas só se consagrou como ramo autônomo do direito com o desenvolvimento do Estado de Direito. Teve como base os conceitos de serviço público, autoridade, poder público e especialidade de jurisdição. 
Os princípios norteadores da administração pública e do próprio direito administrativo foram os da separação das autoridades administrativas e judiciária; da legalidade; da responsabilidade do poder público; e, decisões executórias dos atos jurídicos, emitidos unilateralmente.
Um problema comum na administração pública é que as decisões executórias, através das criadas autoridades administrativas (criadas através da separação destas das autoridades judiciárias, o que foi um dos princípios norteadores dessa atividade), frequentemente conferem privilégios à administração pública, contrapondo-se ao ideal de igualdade perante a lei. Essas prerrogativas e privilégios que lhe são outorgadas, permitem-lhe assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular. É importante, assim, que decorra da lei o fundamento para as decisões administrativas.
ETIMOLOGIA
São indicadas por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello duas versões para a origem do vocábulo administração. A primeira é que esta vem de ad (preposição) mais ministro, mais are(verbo), que significa servir, executar; já a segunda vem de ad manus trahere, que envolve ideia de direção ou gestão. Nas duas hipóteses, há o sentido de relação de subordinação, de hierarquia. O mesmo autor demonstra que a palavra administrar significa não só prestar serviço, executá-lo, como também dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; até em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar um programa de ação e executá-lo ou também tendo a definição que Administrar é: Coordenar, Planejar, Controlar, Padronizar, Organizar e Executar.
Gestor público
O gestor público tem como função gerir, administrar de forma ética, técnica e transparente a coisa pública, seja esta órgãos, departamentos ou políticas públicas visando o bem comum da comunidade a que se destina e em consonância com as normas legais e administrativas vigentes.
Modelos
Na Europa, existem basicamente quatro modelos de gestão da administração pública, o modelo nórdico (Dinamarca, Finlândia, Suécia e Países Baixos), o modelo anglo-saxão (Reino Unido e Irlanda), o modelo renano ou continental (Áustria, Bélgica, França, Alemanha e Luxemburgo) e o modelo mediterrâneo (Grécia, Itália, Portugal e Espanha).
Fora da Europa, países de colônia inglesa quase em sua totalidade adotam o modelo anglo-saxão. Na América Latina a preferência é o modelo mediterrâneo, a exemplo do Brasil. Na Ásia, especialmente no Japão e na Coreia do Sul adotam um modelo semelhante ao renano e ao mediterrâneo.
Modelo mediterrâneo
O modelo mediterrâneo é mais focado no sistema de carreira, se caracteriza pelo baixo status do funcionalismo, forte intervenção da política na administração e níveis elevados de proteção ao emprego.
Modelo nórdico e anglo-saxão
O modelo nórdico e anglo-saxão são semelhantes com algumas diferenças, é mais focado no sistema de emprego, adota o alto status do funcionalismo público, baixa intervenção da política na administração, níveis elevados de empregabilidade e seguro-desemprego. Em relação aos níveis de emprego, os modelos nórdico e anglo-saxão apresentam níveis elevados, sendo o nórdico melhor para a redução das desigualdades. No caso nórdico, é adotada uma alta descentralização e independência dos serviços (modelo de agência).
Modelo renano ou continental
O modelo renano apresenta um meio termo, adota elevado status do funcionalismo público com alta interferência de sindicatos, que são considerados uma categoria especial.[1]
Regime jurídico-administrativo (estatutário) e regime contratual trabalhista.
Entre o pessoal da administração pública há diferenças importantes relativamente ao direito pertinaz ao exercício da função, diferenças estas que variam em razão do regime jurídico no qual se insere o agente público; chama-se regime estatutário o do exercente de cargo público, e as bases deste regime são as mesmas do regime jurídico-administrativo comum. O servidor público - denominação concedida ao ocupante de cargo público, logo submetido a regime estatutário - se distingue do empregado público, que, apesar de também ser espécie do gênero agente público, é regido pela legislação contratual trabalhista (no Brasil, por exemplo, o empregado público mantém suas relações jurídicas com base na Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) - daí o neologismo celetista); a tabela abaixo mostra as principais diferenças entre referidos regimes:
	Regime jurídico-administrativo
	Regime contratual trabalhista
	Legislação estatutária
	Legislação de direito privado
	Ênfase na habilitação literária
	Ênfase na experiência profissional
	Estabilidade
	Rotatividade (foco no contrato)
	Promoções reservadas
	Promoções abertas
	Remuneração por estatuto
	Remuneração por contrato (acordo coletivo)
	Progressão salarial
	Sem progressão salarial
	Foco na lealdade, nos procedimentos e na objetividade
	Foco nos resultados e no desempenho
	Seguridade específica
	Seguridade igual ao do setor privado
	Participação de sindicatos regulamentada
	Participação de sindicatos da mesma forma do direito privado
No Brasil 
Quanto ao Brasil, o país adotou ao longo de sua história três modelos de administração do Estado: o patrimonialista, em que não havia diferenciação entre os bens públicos e privados; o burocrático, advindo da desorganização do Estado na prestação dos serviços públicos, além da corrupção e do nepotismo; e por fim, o modelo gerencial, fruto das mudanças da segunda metade do século XX. Esse modelo, apesar de não ser estático, se encontra dessa maneira no Brasil, visto que a influência do Direito Administrativo francês acaba por lhe conferir uma maior rigidez organizacional.  Contudo, o país também sofreu interferências norte-americanas, através do presidencialismo, o que imprimiu uma flexibilidade e politização na Administração brasileira. 
 Apenas, com a Carta Magna de 1988 que a legislação tornou-se mais rígida em relação à burocracia. A "reestruturação das bases do projeto brasileiro", para a inovação do modelo administrativo, só veio com a implantação do "Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado" (PDRAE), em 1995. Essa mudança não desprezou as características dos antigos modelos, entretanto, seu avanço se garantiu pela implementação de uma administração mais autônoma e responsável perante a sociedade.
1- O modelo gerencial de administração pública ou simplesmente gerencialismo é meio de implementação das políticas públicas previamente desenvolvidas e aceitas pela organização. Neste modelo, a administração pública passa a enfatizar a eficiência, a qualidade e a efetiva concretização do regime democrático, mediante a participação mais intensa dos cidadãos.
A administração no Brasil aconteceu de três formas, sendo a primeira na época do Império; a administração pública patrimonialista onde o Estado nomeava pessoas de confiança e altos-oficiais para exercer cargos políticos. Esta fase é seguida, após a instalação da república, pelo nepotismo e grande corrupção no serviço público, indo até a Constituição de 1934. Já na Era Vargas, houve a administração pública burocrática, com a finalidade combater a corrupção e o nepotismo, orientando-se pelos princípios da profissionalização, da ideia de carreira, da hierarquia funcional, da impessoalidade, do formalismo, características do poder racional legal. Atualmente, há uma transição paraa administração pública gerencial, a qual busca a otimização e expansão dos serviços públicos, visando a redução dos custos e o aumento da efetividade e eficiência dos serviços prestados aos cidadãos.
Nos termos da Constituição brasileira de 1988, a administração pública deve seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
 
Aspectos objetivo e subjetivo
Para alguns doutrinadores brasileiros, a administração pública é conceituada com base em dois aspectos: objetivo (também chamado material ou funcional) e subjetivo (também chamado formal ou orgânico): 
· Sentido objetivo, material ou funcional (de atividade): a administração pública é a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, sob regime jurídico de direito público. Neste sentido, a administração pública compreende atividades de intervenção, de fomento, o serviço público e o poder de polícia.
· Sentido subjetivo, formal ou orgânico (de pessoa): a administração pública é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes, aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Neste sentido, a administração pública pode ser direta, quando composta pelos entes federados (União, Estados, Municípios e DF), ou indireta, quando composta por entidades autárquicas, fundacionais, sociedades de economia mista e empresas públicas.
O sentido subjetivo do termo foi o preferido do legislador brasileiro, como se observa no Decreto-lei nº 200/67 e na Constituição de 1988.
Administração tributária
Administração tributária, enquanto saber vinculado ao conhecimento científico de administração, é o negócio público associado à estruturação e articulação de meios estatais em torno de processos que visam à obtenção de rendas em favor da esfera pública mediante a exploração econômica de bases tributárias que sustentem os seus objetivos e propósitos.[7]
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, incisos XVIII e XXII, estabelece que:
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência (prioridade) sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.
O Poder Constituinte, ciente da importância do tema, concedeu à administração tributária status constitucional, prevendo precedência administrativa, essencialidade ao funcionamento do Estado e recursos prioritários para realização das suas atividades. Cabe à administração tributária prover o Estado com os recursos financeiros necessários ao funcionamento das instituições do três Poderes da República, bem como à implementação das políticas públicas.
Encontra-se em discussão na Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda à Constituição nº 186/2007 (PEC 186/2007). De acordo com essa PEC, lei complementar estabelecerá as normas gerais aplicáveis à Administração Tributária da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dispondo inclusive sobre direitos, deveres, garantias e prerrogativas dos cargos de sua carreira específica. Além disso, às Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão asseguradas autonomia administrativa, financeira e funcional e as iniciativas de suas propostas orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Administração direta e indireta
Administração direta é aquela composta por órgãos públicos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios, secretarias, além dos órgãos subordinados. Não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e cujas despesas são realizadas diretamente através do orçamento da referida esfera. Caracterizam-se pela desconcentração administrativa, que é uma distribuição interna de competências, sem a delegação a uma pessoa jurídica diversa.
Administração indireta é aquela composta por entidades com personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e cujas despesas são realizadas através de orçamento próprio. São exemplos as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
A administração indireta caracteriza-se pela descentralização administrativa, ou seja, a competência é distribuída de uma pessoa jurídica para outra.[8]
São essas as características das entidades pertencentes à administração indireta:[9]
· Autarquias: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada;
· Fundação pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes;
· Empresa pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, com criação autorizada por lei específica para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência (Eventualidade) ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito;
Em conformidade com o que se dispõe no art 5º do Decreto-Lei nº 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, será admitida, no capital da Empresa Pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
· Sociedades de economia mista: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.[10]
Empresas controladas pelo Poder Público podem ou não compor a Administração Indireta, dependendo de sua criação ter sido ou não autorizada por lei. Existem subsidiárias (é uma espécie de subdivisão de uma empresa que se encarrega de tarefas específicas em seu ramo de atividade) que são controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são sociedades de economia mista, pois não decorreram de autorização legislativa. No caso das que não foram criadas após autorização legislativa, elas só se submetem às derrogações do direito privado quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituição Federal de 1988, como neste exemplo: "Art. 37. XVII, CF - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público".
Agências reguladoras e executivas
As agências executivas e reguladoras fazem parte da administração pública indireta, são pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais. Sua principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas (encarregadas) da prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão.
· Agências reguladoras
As agências reguladoras são autarquias de regime especial, que regulam as atividades econômicas desenvolvidas pelo setor privado.Tais agências têm poder de polícia, podendo aplicar sanções (punição pela violação de uma lei, "pena"). Possuem certa independência em relação ao Poder Executivo, motivo pelo são chamadas de "autarquias de regime especial". Nota-se que a Constituição Federal faz referência a "órgão regulador", não utilizando o termo "agência reguladora". Sendo "autarquias de regime especial", tais agências detêm prerrogativas (Privilégio atribuído a alguém pelo seu cargo) especiais relacionadas à ampliação de sua autonomia gerencial, administrativa e financeira. Embora tenham função normativa, não podem editar atos normativas primários (leis e similares), mas tão somente atos secundários (instruções normativas).[11]
Sua função é regular a prestação de serviços públicos, organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias (Empresa que recebeu a concessão/ consentimento/ licença para realizar algum serviço), com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.
Essas entidades podem ter as seguintes finalidades básicas:
· Fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ, ANATEL);
· Fomentar (Estimular/ Despertar) e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE);
· Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP);
· Exercer atividades típicas de estado (ANA, ANVISA e ANS).
· Agências executivas
São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestãocom objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos.
O poder público poderá qualificar como agências executivas as autarquias e fundações públicas que com ele estabeleçam um contrato de gestão (CF, art. 37, § 8º) e atendam a outros requisitos previstos na Lei 9.649/1998 (art. 51). O contrato de gestão celebrado com o Poder Público possibilita a ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira das entidades da Administração Indireta. Tem por objeto a fixação de metas de desempenho para a entidade administrativa, a qual se compromete a cumpri-las, nos prazos acordados. Celebrado o requerido contrato, o reconhecimento à respectiva autarquia ou fundação pública como agência executiva é concretizado por decreto. Se a entidade autárquica ou fundacional descumprir as exigências previstas na lei e no contrato de gestão, poderá ocorrer sua desqualificação, também por meio de decreto.[11]
Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva:
· Tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
· Tenham celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor.
Podemos citar como exemplos como agências executivas o INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma autarquia, mas um órgão público).[12]
Carreiras[editar | editar código-fonte]
Dentro da organização da Administração Pública do Brasil, integram o Poder Executivo Federal diversas carreiras estruturadas de servidores públicos, entre elas as de:
· Auditoria (Receita Federal, Previdência Social e Ministério do Trabalho);
· Educação (Escolas, institutos e universidades federais);
· Saúde (Hospitais);
· Ciclo de Gestão (Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental; Analistas de Orçamento e Planejamento; Analista Técnico de Políticas Sociais; Analistas em Tecnologia da Informação; Técnico de Desenvolvimento e Administração/ Planejamento e Pesquisa do IPEA; Analista de Finanças e Controle; Analista de Comércio Exterior);
· Diplomacia (Diplomata, Oficial de Chancelaria e Assistente de Chancelaria);
· Militares (Forças Armadas - Oficiais e Praças do Exercíto, Marinha e Aeronáutica);
· Regulação Federal (Especialista em Regulação, Analista Administrativo e Técnico das Agências Reguladoras Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT, ANVISA, ANS e ANA).
· Segurança Pública (cargos de praças e oficiais da PM, Policial Rodoviário Federal, Delegado, Perito Criminal, Papiloscopista, Escrivão e Agente das Polícias Federal e Polícia Civil e Oficial, Agente Técnico de Inteligência da ABIN),
· Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista e Técnico do Banco Central do Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP e PREVIC);
· Infraestrutura (Analista de Infraestrutura e cargo isolado de Especialista em Infraestrutura sênior).
Há, ainda, os servidores não estruturados em carreiras (integrantes do Plano de Classificação de Cargos de 1970), temporários, empregados públicos e terceirizados via convênio.
Princípios da Administração Pública no Brasil
Segundo Hely Lopes Meireles,[13] há 12 princípios básicos que regem a Administração Pública:
· Legalidade;
· Impessoalidade ou Finalidade;
· Moralidade;
· Publicidade;
· Eficiência;
· Proporcionalidade;
· Razoabilidade;
· Ampla Defesa;
· Segurança Jurídica;
· Supremacia do Interesse Público;
· Contraditório;
· Motivação.
Portugal 
A Administração Pública Portuguesa pode ser categorizada em três grandes grupos, de acordo com a sua relação com o Governo:
· Administração direta do Estado
· Administração indireta do Estado
· Administração autônoma
Administração direta do Estado
A administração direta do Estado reúne todos os órgãos, serviços e agentes do Estado que visam à satisfação das necessidades coletivas. Este grupo pode ser divido em:
· Serviços centrais - serviços com competência em todo o território nacional (exemplo: Direção-Geral de Administração Interna);
· Serviços periféricos - serviços regionais com zona de ação limitada a uma parcela do território nacional (exemplo: Direção Regional de Educação do Algarve).
Administração indireta do Estado
A administração indireta do Estado constitui o segundo grupo e reúne as entidades públicas dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. Por prosseguir objetivos do Estado, entram na categoria de administração pública, mas por serem conseguidos por entidades distintas do Estado diz-se que é "administração indireta". Cada uma das entidades deste grupo está associada a um ministério, que se designa por "ministério da tutela".
Este grupo pode ser subdividido nos seguintes grupos:
· Serviços personalizados - pessoas coletivas de natureza institucional dotadas de personalidade jurídica (exemplos: Instituto Nacional de Estatística e Laboratório Nacional de Engenharia Civil);
· Fundos personalizados - pessoas coletivas de direito público, instituídas por ato do poder público, com natureza patrimonial (exemplo: Serviços Sociais da Polícia de Segurança Pública);
· Entidades públicas empresariais - pessoas coletivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de interesse público, com total capital do Estado (exemplos: Hospital de Santa Maria e Hospital Geral de Santo António).
Administração autónoma
A administração autónoma constitui o terceiro e último grupo, reunindo as entidades que prosseguem interesses próprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com independência a sua orientação e atividade. Estas entidades podem ser subdivididas em três categorias:
· Administração regional (autónoma) - copia a organização das administrações direta e indireta do Estado, aplicando-a a uma região autónoma (exemplos: Administração Regional dos Açores e Administração Regional da Madeira);
· Administração local (autónoma) - copia a organização das administrações direta e indireta do Estado, aplicando-a a um nível local (exemplos: Município do Porto e Freguesia de Alcântara);
· Associações públicas - pessoas coletivas de natureza associativa criadaspelo poder público para assegurar a prossecução dos interesses não lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução (exemplo: Ordem dos Engenheiros).
Orçamento público
Orçamento público é o instrumento utilizado pelo Governo Federal para planejar a utilização do dinheiro arrecadado com os tributos (impostos, taxas, contribuições de melhoria, entre outros). Esse planejamento é essencial para oferecer serviços públicos adequados, além de especificar gastos e investimentos que foram priorizados pelos poderes.
Essa ferramenta estima tanto as receitas que o Governo espera arrecadar quanto fixa as despesas a serem efetuadas com o dinheiro. Assim, as receitas são estimadas porque os tributos arrecadados (e outras fontes) podem sofrer variações ano a ano, enquanto as despesas são fixadas para garantir que o governo não gaste mais do que arrecada.
Uma vez que o orçamento detalha as despesas, pode-se acompanhar as prioridades do governo para cada ano, como, por exemplo: o investimento na construção de escolas, a verba para transporte e o gasto com a saúde. Esse acompanhamento contribui para fiscalizar o uso do dinheiro público e a melhoria da gestão pública e está disponível aqui, no Portal da Transparência do Governo Federal.
Saiba mais sobre o orçamento público.
Elaboração do Orçamento
O processo de elaboração do orçamento é complexo, pois envolve as prioridades do Brasil, um país com mais de 200 milhões de habitantes. Se já é difícil planejar e controlar os gastos em nossa casa, imagine a complexidade de planejar as prioridades de um país do tamanho do Brasil. No entanto, o planejamento é essencial para a melhor aplicação dos recursos públicos.
O processo de planejamento envolve várias etapas, porém três delas se destacam: a aprovação da Lei do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Cada uma dessas leis é proposta pelo Poder Executivo, a partir de objetivos específicos, e depende da aprovação do Congresso Nacional. Isso permite que os deputados e senadores eleitos como nossos representantes influenciem o orçamento, adequando as leis às necessidades mais críticas da população que representam.
Para organizar e viabilizar a ação pública, o PPA declara as políticas e metas previstas para um período de 4 anos, assim como os caminhos para alcançá-las. A LDO e a LOA devem estar alinhadas às políticas e metas presentes no PPA, e, por sua vez, são elaboradas anualmente.
A LDO determina quais metas e prioridades do PPA serão tratadas no ano seguinte - além de trazer algumas obrigações de transparência. A partir daí, a LOA é elaborada, detalhando todos os gastos que serão realizados pelo governo: quanto será gasto, em que área de governo (saúde, educação, segurança pública) e para que.
A ideia é terminar cada ano com a LOA aprovada para o ano seguinte, ou seja, com todo o detalhamento dos gastos e receitas. A LOA é o que chamamos, de fato, de orçamento anual. A lei por si só também é grande e complexa, por isso é estruturada em três documentos: orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimento das estatais.
No Portal da Transparência do Governo Federal, você consegue consultar dados sobre a execução do orçamento fiscal e da seguridade social, uma vez que esses são os investimentos e gastos que afetam diretamente o seu dia a dia.
Orçamento público
Orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Na atualidade, o conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e à fixação das Despesas públicas. No Brasil, sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas. Isso guarda relação com o caráter meramente autorizativo das despesas públicas ali previstas. O orçamento contém estimativa das receitas e autorização para realização de despesas da administração pública direta e indireta em um determinado exercício que, no Brasil, coincide com o ano civil. 
Origens
O estudo do orçamento público retorna à década de 1920 nos Estados Unidos ou, mesmo anteriormente, só sendo possível devido à Revolução Industrial. A gestão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento. Fayol, em sua obra "Administração Industrial e Geral".
Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico, que efetua o acompanhamento e controle da função administrativa estatal, era necessário estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras para a condução das atividades empresariais. Neste contexto, surgiram as técnicas orçamentárias mais conhecidas:
· Orçamento Tradicional;
· Orçamento Base Zero;
· Orçamento de Desempenho;
· Orçamento-Programa;
· Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento;
· Sistema de Racionalização do Orçamento;
Assim, o conceito de orçamento público varia, dependendo do "ângulo" pelo qual se observa, podendo adquirir definições variadas (TORRES, 2002).
Orçamento público no Brasil
No Brasil a iniciativa das leis orçamentárias pertence à chefia do Poder Executivo e, portanto é apresentado pela Presidência da República em âmbito federal, pelos Governadores em âmbito estadual e distrital e pelos Prefeitos em âmbito municipal. Em tese, as leis orçamentárias devem ser propostas e debatidas antes do próximo exercício financeiro, quando iniciarão a sua vigência. Não obstante, a prática política tem demonstrado que, muitas vezes, as leis orçamentárias são aprovadas já no ano de sua vigência.[1]
Existem três tipos de leis orçamentárias, conforme dispõe o art. 165 da Constituição Federal: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Embora sejam três tipos de lei só há um orçamento, contido na Lei Orçamentária Anual. As duas demais leis têm como principal função orientar o planejamento dos gastos à longo prazo (PPA) e adequar metas fiscais e financeiras de curto prazo (LDO). A Lei orçamentária traz o orçamento em si, autorizando os gastos em atividades específicas.
Plano Plurianual (PPA) 
É um plano de médio prazo (quatro anos), por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem a atingir objetivos estratégicos e metas quantitativas fixados para o período de quatro anos, tanto no federal como nos governos estaduais e municipais.
Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, sob pena de crime de responsabilidade.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
Norteia a elaboração do orçamento anual de forma a adequá-lo às diretrizes e objetivos estabelecidos no Plano Plurianual, restrito ao ano a que se refere. Define as metas em termos de programas.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece parâmetros para a aplicação do recurso orçamentário anual, por meio do Plano Plurianual (PPA), para garantir o objetivo-fim, sem prejudicar o controle do Tesouro Nacional. O PPA compreenderá três exercícios do atual mandatário e o primeiro exercício do próximo. Da mesma forma, irá procurar nortear o comportamento da Receita, bem como especificar - em detalhamentos setoriais, indicadores e ações - os gastos da Despesa no mesmo período.
Lei Orçamentária Anual (LOA) 
É o orçamento propriamente dito. O Orçamento Geral da União (OGU) é composto pelo Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais e o Orçamento da Seguridade Social.
a) Orçamento Fiscal: refere-se aos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e órgãos de administração pública direta e indireta. b) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais: empresas em que o Estado detém a maioria do capital social com direito a voto. c) Orçamento da Seguridade Social: entidades a ela vinculadas, fundos e fundações mantidas pelo poder público.
Cabe a toda unidade da Administração Pública definir as prioridades de gasto, com algumas limitações (constitucionais ou legais). A Constituição Federal de 1988 preceituaque a iniciativa das leis do PPA, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento cabe ao Executivo. Assim, os demais Poderes encaminham suas propostas orçamentárias que são consolidadas pelo Executivo que, por sua vez, encaminha o Projeto de Lei ao Legislativo para emendas e aprovação. Nem sempre o orçamento é cumprido à risca, devido a diversos fatores, como arrecadação, pressões políticas (conflitos de interesse), calamidades naturais e comoções internas. Os círculos políticos costumam dizer, pejorativamente, que o orçamento é uma "peça de ficção", isso é um sofisma, já que muitas vezes as receitas públicas disponíveis podem estar vinculadas constitucional ou legalmente. Segundo estudos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), perto de 93% do orçamento da União está vinculado a algum programa ou diretriz. Dessa forma, a parcela de despesas discricionárias é bem reduzida.
Orçamento da Seguridade Social
Uma importante parte do Orçamento é a Seguridade Social.[2] Na Lei Orçamentária Brasileira, tal divisão corresponde a R$ 1.005.077.128.389,00 (um trilhão, cinco bilhões, setenta e sete milhões, cento e vinte e oito mil, trezentos e oitenta e nove reais) de um total de R$ 3.506.421.082.632,00 (três trilhões, quinhentos e seis bilhões, quatrocentos e vinte e um milhões, oitenta e dois mil, seiscentos e trinta e dois reais) de despesas autorizadas (LOA/2018, estabelecida pela Lei Federal Ordinária nº 13.587/2017[3]). Assim, quase 1/3 das despesas fixadas na Lei Orçamentária da União no Brasil são destinadas à Seguridade Social. Dessa maneira a doutrina tem destacado que o Orçamento da Seguridade Social é o meio mais efetivo de garantir o acesso à saúde, previdência social e assistência. Tal Orçamento tem sido objeto de análise crítica pela doutrina e por estudiosos.[4] É a maneira efetiva de garantir, financeiramente, com aportes federais, o acesso a direitos e à dignidade. Também os debates acerca do déficit previdenciário devem se atentar para esse Orçamento, que conta com receitas que, obrigatoriamente devem ser encaminhadas a ele, como as contribuições incidentes sobre a receita, faturamento, lucro, importação, folha de salários e remunerações (PIS/COFINS, CSLL, contribuições previdenciárias, etc.), entre outras.[5]
Princípios orçamentários
Os princípios orçamentários são os seguintes:
· Princípio da universalidade: a Lei orçamentária anual deve trazer em peça única a previsão de todas as receitas, bem como a autorização de todas as despesas da administração direta e indireta, relativamente aos três Poderes e, ainda, da seguridade social.
· Princípio da exclusividade: é proibido incluir dispositivo na lei orçamentária que contenha matéria estranha ao seu objeto, conforme art. 165, § 8°, da Constituição brasileira.
· Princípio da unidade: numa única lei devem ser previstas todas as receitas e gastos dos três Poderes da União, seus órgãos, fundos e entidades da administração direta e indireta, existindo previsão para o orçamento de investimento nas empresas estatais federais e, ainda, o orçamento da seguridade social.
· Princípio da periodicidade ou Anualidade: para cada ano deve existir uma lei orçamentária (art. 165, III, da Constituição brasileira).
· Princípio da não afetação ou não vinculação: é um princípio destinado apenas aos impostos, que diz que é proibida a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo algumas exceções legalmente previstas (art. 167, IV, da Constituição Federal).
· Princípio do equilíbrio: princípio contido na Lei de Responsabilidade Fiscal, em que os gastos são condicionados à arrecadação.
· Princípio da transparência: contido no art. 165, § 6°, da Constituição Federal de 1988.
· Princípio da publicidade: contido em vários dispositivos da Carta Magna brasileira.
· Princípio da quantificação dos créditos orçamentários: refere-se à proibição da concessão e utilização de créditos ilimitados.
Influências do Orçamento-programa
A partir da Lei nº. 4320/1964 e com o advento da Lei Complementar nº 101/2000, o orçamento ganhou mais "status" com a implementação do orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. No direito administrativo brasileiro, o orçamento público é uma lei por meio da qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, bem como outras unidades administrativas independentes -- como o Poder Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e o próprio Poder Legislativo -- a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do Estado ou a seguir a política econômica do país. Essa lei é de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, que harmoniza as pretensões orçamentárias vindas dessas várias fontes, construindo uma única proposta de lei. Esse projeto de lei é submetido ao Poder Legislativo, que o discute, modifica, aprova e submete novamente ao Chefe do Executivo para sanção, como toda lei.
Se a receita do ano for superior à estimada (estima-se pelo produto da arrecadação dos tributos de competência do ente em questão), o governo encaminha à casa legislativa um projeto de lei pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação (créditos adicionais). Se as despesas superarem as receitas, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento em sua totalidade, sendo obrigado a cortar despesas. Isso pode ser formalizado em ato administrativo do Chefe do Executivo ou autoridade por este delegada, mas também costuma ocorrer "informalmente", pela simples não liberação de verbas às unidades orçamentárias.
O Sistema de Planejamento Integrado, conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento, baseia-se no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Com o advento da Constituição Federal de 1988 o modelo de confecção do orçamento sofreu alterações com a introdução dos mecanismos supracitados.
Orçamento público em Portugal
Em Portugal é apresentado pelo Governo à Assembleia da República, sob a forma de Proposta de Lei, até 15 de Outubro de cada ano. A apresentação do Orçamento de Estado é acompanhada pela Proposta de Lei das Grandes Opções do Plano. O debate destas iniciativas está sujeito a um processo legislativo especial.
O Documento
Orçamento de Estado: documento que prevê e autoriza as receitas e as despesas a efectuar pelo Estado no ano seguinte.
· elaborado pelo Ministério das Finanças
· aprovado pelo Governo
· apresentado à Assembleia da República para discussão e aprovação final
No Orçamento existem 3 elementos:
· económico (previsão da atividade financeira)
· político (autorização para a realização dessa atividade)
· jurídico (controle legislativo dos poderes das administrações públicas no domínio financeiro)
Funções do Orçamento de Estado:
· adaptação das despesas às receitas
· limitação das despesas
· exposição do plano financeiro do Estado
Permite:
· gestão eficiente e racional dos dinheiros públicos
· definição de políticas financeiras, económicas e sociais
Despesas Públicas
· Despesas de Capital: são aquelas que são feitas na aquisição de bens duradouros que potencializam o aumento da capacidade produtiva do país. Realizam- se ao longo de um ano mas os seus efeitos perduram nos anos seguintes (Investimentos: estradas, pontes etc.; reembolsos de empréstimos)
· Despesas Correntes: são aquelas que têm de ser efectuadas para garantir o funcionamento normal da administração pública (salários da função pública, canetas, papel, transferências sociais)
Receitas públicas
· Correntes:
· Receitas Tributárias ou Coativas: fixadas através da Lei, tendo os particulares de se submeter às condições impostas (IVA, taxa sobre consumo de tabaco ISP)
· De Capital:
· Receitas Patrimoniais ou Voluntárias: correspondentes ao valor da venda pelo Estado aos particulares de uma parcela do seu património, sendo os preços fixados contratualmente
· Receitas Creditícias: resultantes da contracção de empréstimos
· Privatizações: resultantes da venda de empresas (ou partes de empresas) estatais
O imposto é uma prestação:
· coactiva:todos os cidadãos previstos na lei estam sujeitos ao seu pagamento
· pecuniária: prestação em dinheiro
· unilateral: o particular que paga o imposto não recebe directamente nada em troca
· estabelecida por lei
· sem carácter de sanção: sem multas
Impostos Diretos: incidem sobre as fontes de rendimento e da riqueza (IRS, IRC etc..)
Impostos Indiretos: incidem sobre a utilização do rendimento das famílias e das empresas (IVA, ISP, imposto sobre consumo de álcool etc.)
Dívida Pública: montante acumulado dos empréstimos contraídos pelo Estado para cobrir défices de cada ano
· Dívida Pública Fundada: para fazer face ao desequilíbrio entre receitas e despesas correntes, só é amortizada nos anos seguintes.
· Dívida Pública Flutuante: para fazer face a desequilíbrios momentâneos de tesouraria, é amortizada até ao fim do exercício do ano corrente.
Critérios de Convergência Orçamental:
· Défice Orçamental inferior a 3% do PIBpm
· Dívida Pública inferior a 60% do PIBpm
Políticas Económicas, visam:
· promover o desenvolvimento económico
· proporcionar a criação de emprego
· garantir a estabilidade dos preços
· assegurar o equilíbrio das contas externas
Políticas Económicas Estruturais: aplicadas a longo prazo
Políticas Económicas Conjunturais: aplicadas a curto prazo
Política Orçamental:
· Políticas Fiscais: criação de impostos (IVA, IRS etc.)
· Políticas Redistributivas: com o objetivo de diminuir as desigualdades da distribuição dos rendimentos
Política orçamental[editar | editar código-fonte]
É a utilização deliberada das receitas para alcançar objectivos específicos. A política orçamental consiste na utilização deliberada das receita e despesa do Estado para alcançar objetivos de política económica.
Instrumentos de política orçamental
O governo utiliza a política orçamental para influenciar direta e indiretamente a procura agregada.
As rubricas orçamentais dividem em dois grupos, são eles:
· Consumo público: efeito direto na procura agregada.
· Elementos do sistema fiscal e redistributivo: efeito indireto na procura agregada.
Consumo público
O consumo público compreende o conjunto de despesas que o Estado faz em troca de um bem, ou de um serviço.
Os principais componentes do consumo público são:
· Remunerações dos funcionários públicos;
· Aquisições de bens e serviços, indispensáveis ao funcionamento dos organismos públicos;
· Investimentos públicos;
· Juros da dívida pública.
Elementos do sistema fiscal e redistributivo
Os elementos do sistema fiscal e redistributivo são os impostos (T) e as transferências sem contrapartida para o setor privado (Z), onde se incluem os vários subsídios a empresas e particulares e as várias pensões no âmbito da segurança social.
Receita pública
Receita pública é o montante total (impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos ) em dinheiro recolhido pelo Tesouro Nacional, incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas públicas e as necessidades de investimentos públicos.[1][2]
Em sentido amplo, receita pública é o recolhimento de bens aos cofres públicos, sendo sinonimo de ingresso ou entrada.
Diferencia-se da receita tributária pois ao contrário desta, não está limitada à arrecadação de tributos e multas, sendo que a receita tributária é um dos tipos de receita pública.
A receita pública também embarca as receitas das empresas estatais, a remuneração dos investimentos do Estado e os juros das dívidas fiscais.
Ingresso - outras entradas que não se consideram receita, é a receita que não foi arrematada, operações de curso anormal. ex: Antecipação de Receita Orçamentária. 
Classificação da receita pública no Brasil
A receita pública se divide em dois grandes grupos: as receitas orçamentárias e as extraorçamentárias.
Receita orçamentária 
Receitas orçamentárias são aquelas que entram de forma definitiva no patrimônio, são recursos próprios que poderão financiar políticas públicas e os programas de governo. Podem estar previstas no orçamento público LOA ou não.O fato de estar ou não estar prevista na LOA ou em Lei de Crédito Adicional não serve de parâmetro para a diferenciação de receita orçamentária e extraorçamentária.
A Classificação da Receita: - Conforme a lei n. 4.320/64 - Art.11, § 4º foi alterada pelo decreto-lei Nº 1.939, DE 20 DE MAIO DE 1982.[3]
1-Receitas Correntes — Conforme a lei 4.320/64 Art.11 § 1º São Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.
· receita tributária — é a proveniente de impostos, taxas e contribuições de melhorias;
· receita de Contribuições — é a proveniente das seguintes contribuições sociais(previdência social, saúde e assistência social), de intervenção domínio econômico(tarifas de telecomunicações) e de interesse das categorias profissionais ou econômicas(órgãos representativos de categorias de profissionais), como instrumentos de intervenção nas respectivas áreas;
· receita patrimonial — rendas obtidas pelo Estado quando este aplica recursos em inversões financeiras, ou as rendas provenientes de bens de propriedade do Estado, tais como aluguéis;
· receita agropecuária — é a proveniente da exploração de atividades agropecuárias de origem vegetal ou animal;
· receita de serviços — é a proveniente de atividades caracterizadas pelas prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a atividades da entidade entre outros;
· receita industrial — resultante da ação direta do Estado em atividades comerciais, industriais ou agropecuárias;
· transferências correntes — recursos financeiros recebidos de outras entidades públicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas correntes;
· outras receitas correntes — provenientes de multas, cobrança da dívida ativa, indenizações e outra receitas de classificação específica;
2- receitas de capital — provenientes de operações de crédito, alienações de bens, amortizações de empréstimos concedidos, transferências de capital e outras receitas de capitais;
· operações de crédito — oriundas da constituição de dívidas (empréstimos e financiamentos);
· alienação de bens — provenientes da venda de bens móveis e imóveis e de alienação de direitos;
· amortização de empréstimos concedidos — retorno de valores anteriormente emprestados a outras entidades de direito público;
· transferência de capital — recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados à aquisição de bens;
· outras receitas de capital — classificação genérica para receitas não especificadas na lei; também classifica-se aqui o superávit do orçamento corrente (diferença entre receitas e despesas correntes), embora este não constitua item orçamentário.
Receita extraorçamentária
Receitas extraorçamentárias são aquelas que não fazem parte do orçamento público.[4]
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos para garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não reclamados, operações de crédito por antecipação de receita (ARO) e outras operações assemelhadas.
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua realização não se vincula à execução do orçamento.
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas somam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em contrapartida um passivo exigível que será resgatado quando da realização da correspondente despesa extraorçamentária.
Em casos especiais, a receita extraorçamentária pode converter-se em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagartêm sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções, fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo, portanto considerados receitas extraorçamentárias. '
Receita Adicional
São aquelas não previstas no orçamento ou computadas com insuficiente dotação orçamentária. Elas se subdividem em suplementares (destina-se a aumentar a dotação orçamentária que já existe) e especiais (destinam-se a suprir despesas sem dotação específica).
Processamento da receita pública
Processamento da receita pública é o conjunto de atividades desenvolvidas pelos órgãos arrecadadores, com o objetivo de arrecadar dinheiros e bens públicos que, por força de lei ou contrato, pertençam ao Estado.[4]
O processamento da receita pública abrange dois períodos distintos: a estimação da receita (onde se elabora a proposta orçamentária) e a realização da receita.
Estágio da realização da receita
O estágio de realização da receita pública reúne atividades que são classificadas em estágios que segundo o Regulamento de Contabilidade Pública, se dividem em previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.[4]
Previsão
A previsão implica planejar e estimar a arrecadação das receitas orçamentárias que constarão na proposta orçamentária.
Lançamento
É a individualização e o relacionamento dos contribuintes, discriminando a espécie, o valor e o vencimento do tributo de cada um. Realizado para os casos de impostos diretos (os que recaem sobre a propriedade e a renda) e outras receitas que também dependem de lançamento prévio (aluguéis, arrendamentos, foros, etc.). É de se observar que não são todas as receitas que passam por esta fase.
Arrecadação
É o momento onde os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.
Recolhimento
É o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam diariamente o produto da arrecadação ao Tesouro Público.
É importante observar que nenhum agente arrecadador pode utilizar o produto da arrecadação para realizar pagamentos. Os pagamentos devem ser feitos com recursos específicos para este fim.
Resíduos ativos ou restos a arrecadar
Os créditos não lançados e não arrecadados até o último dia do exercício financeiro a que pertencem constituirão receita no exercício em que forem arrecadados.[4]
Já os créditos lançados e não arrecadados são, no Brasil, incorporados ao patrimônio, no ativo permanente, como componente da dívida ativa.
Contabilização 
A receita pública é contabilizada de forma analítica e sintética.
A contabilização analítica é feita no diário da receita orçamentária e no diário do movimento extraorçamentário, escriturados por partidas simples.[4]
A escrituração sintética é feita no diário geral pelos totais mensais e pelo método das partidas dobradas.