Atos Administrativos - O MEIO QUE O PODER EXECUTIVO DISPÕE CUJA FINALIDADE É SATISFAZER O INTERESSE PÚBLICO

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ATOS ADMINISTRATIVOS 
O MEIO QUE O PODER EXECUTIVO DISPÕE CUJA 
FINALIDADE É SATISFAZER O INTERESSE PÚBLICO 
 
 
 
CESCAGE - PAULO RICARDO DA COSTA VIEIRA 
 
 
RESUMO: O presente estudo tem como objetivo os Atos Administrativos que tem por 
fim imediato criar, modificar, declarar, resguardar, transferir ou extinguir direitos, sendo 
complementar a lei, que serve para satisfazer o interesse público, regido pelo direito 
público e que pode ser submetido, inclusive, a controle de legalidade pelo Poder 
Judiciário. 
 
PALAVRAS CHAVES: Administração Pública, Atos Administrativos, Declaração de 
Vontade. 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
O ato administrativo é a denominação do meio que a Administração Pública 
utiliza para expressar e executar sua função executiva, visando produzir algum efeito 
jurídico1. 
Fato administrativo é toda realização material da Administração em 
cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte 
[...] e não se confunde com ato administrativo, se bem que estejam intimamente ligados, 
pois o fato administrativo resulta sempre do ato administrativo que o determina2. 
A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos 
jurídicos que recebem a denominação especial de Atos Administrativos, que se 
diferenciam por sua natureza, conteúdo e forma dos atos dos demais Poderes3. 
 
 
 
2. CONCEITO 
 
Importante é ressaltar que o conceito de ato administrativo é 
fundamentalmente o mesmo do ato jurídico, diferenciando-se pela sua finalidade 
pública, indicada explícita ou implicitamente em lei4. 
Ato administrativo leciona Hely Lopes Meirelles: 
 
É toda manifestação unilateral de vontade da Administração pública que, 
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, 
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos 
administrados ou a si própria5. 
 
 
 
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª Edição, São Paulo: 2004. p.147/150. 
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 148. 
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 146. 
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 146. 
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 147. 
De acordo com o Celso Antônio Bandeira de Mello o ato administrativo é: 
 
Uma declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por 
exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas 
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei 
a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por 
órgão jurisdicional 6. 
 
Já o autor Romeu Felipe Bacellar Filho entende que: 
 
O ato administrativo se distingue do ato jurídico, pois está vinculado a um fim 
público, ainda que a norma de competência a ele não se refira 7. 
 
Maria Sylvia Zanella DI Pietro define o Ato Administrativo: 
 
Como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos 
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito 
público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário 8. 
 
 
 
3. REQUISITOS, ELEMENTOS OU PRESSUPOSTOS DO ATO 
ADMINISTRATIVO 
 
O exame do ato administrativo leciona o saudoso Hely: 
 
Revela nitidamente a existência de cinco requisitos necessários à sua 
formação, a saber: competência, finalidade, forma, motivo e objeto 9. 
 
Já Celso Antônio Bandeira de Mello considera como elementos ou requisitos 
do ato administrativo apenas o conteúdo e a forma, sendo que além destes elementos 
existiriam os pressupostos de existência e de validade do ato
10
. 
DI PIETRO adota a orientação do artigo 2º da Lei no. 4.717/65, ao indicar os 
atos nulos, menciona os cinco elementos dos atos administrativos: competência, forma, 
objeto, motivo e finalidade11. 
 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no 
artigo anterior, nos casos de: 
a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência 
dos motivos; e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão 
as seguintes normas: 
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas 
atribuições legais do agente que o praticou; 
 
 
 
6 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20ª. ed. rev. e atual. São Paulo: 
Malheiros, 2006. p. 358. 
7 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito administrativo. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 59. 
8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ª ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 189. 
9 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 148 
10 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 366/367. 
11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p.195. 
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou 
irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; 
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em 
violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; 
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de 
direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou 
juridicamente inadequada ao resultado obtido; 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato 
visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra 
de competência. 
 
 
 
4. COMPETÊNCIA 
 
No direito administrativo é necessário que o sujeito tenha capacidade e 
competência, para a prática do Ato Administrativo, já que a Competência é o conjunto de 
atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo12. 
 
Em sua doutrina Hely enfatiza que para a prática do ato administrativo a 
Competência é a condição primeira de sua validade, pois nenhum ato discricionário ou 
vinculado pode ser realizado validamente sem que o agente público ou órgão público, 
disponha de atribuição para a prática do mesmo. É requisito de ordem pública, por este 
motivo é intransferível e improrrogável, mas pode ser delegada e avocada, desde que 
permitida pela norma regulamentadora da Administração13. 
 
Aplicam-se à competência as seguintes regras: 
 
1. decorre sempre da lei, não podendo o próprio órgão estabelecer, por si, as 
suas atribuições; 
2. é inderrogável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo 
com terceiros; isto porque a competência é conferida em benefício do interesse 
público; 
3. pode ser objeto de delegação ou de avocação, desde que não se trate de 
competência conferida a determinado órgão ou agente, com exclusividade, pela 
lei”14. 
 
A competência administrativa deriva diretamente da Constituição Federal ou 
da legislação, e que ela condiciona a validade do ato15. 
 
 
 
5. FINALIDADE 
 
A Finalidade para Hely é o objetivo de interesse público a atingir pela prática 
do ato administrativo de acordo com a vontade da lei. O desvio de finalidade, com a 
finalidade diversa da desejada pela lei, é uma espécie de abuso de poder. 
 
12 MEIRLLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 149. 
13 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 149. 
14 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 197/198. 
15 MORAES, Alexandre de Moraes. Direito Constitucional Administrativo. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. 
p. 110. 
Para DI PIETRO a Finalidade é o resultado que a Administração quer 
alcançar com a prática do ato, o sucede, é seu efeito imediato, e acrescenta que se pode 
falar em finalidade em: 
 
1. em sentidoamplo, a finalidade sempre corresponde à consecução de um 
resultado de interesse público; nesse sentido, se diz que o ato administrativo 
tem que ter sempre finalidade pública; 2. em sentido restrito, finalidade é o 
resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido na lei; 
nesse sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que 
decorre explícita ou implicitamente da lei16. 
 
A finalidade do ato administrativo é aquela que lei indica explícita ou 
implicitamente, ficando o administrador sem direito a escolha, fica vinculado ao que a lei 
determinar. 
 
 
 
6. FORMA 
 
A Forma para o mestre Hely é o modo pelo qual o ato administrativo deve ser 
feito: 
 
Forma normal do ato é a escrita, embora existam os consubstanciados em 
ordens verbais e até em sinais convencionais, como ocorre com instruções 
momentâneas de superior a inferior hierárquico, com as determinações de 
polícia em casos de urgência e com a sinalização do trânsito. Só é admitido o 
ato administrativo não escrito em casos de urgência, de transitoriedade da 
manifestação ou de irrelevância do assunto, sendo que nas demais hipóteses, é 
obrigatório o ato escrito em forma legal, sob pena de invalidade17. 
 
Em sua doutrina, DI PIETRO informa duas concepções de quanto à 
forma: 
 
A restrita e a ampla, sendo que na primeira considera forma como a 
exteriorização de cada ato isoladamente, ou seja, o modo pelo qual a 
declaração se exterioriza; podendo o ato ter a forma escrita ou verbal; na 
segunda inclui no conceito de forma, não só a exteriorização do ato, que neste 
caso apresenta uma sucessão de atos administrativos preparatórios da decisão 
final, quando todas as formalidades que devem ser observadas durante o 
processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos 
concernentes à publicidade do ato18. 
 
 
 
7. MOTIVO 
 
É a situação de fato e de direito que autoriza e determina o agir da 
Administração Pública. 
 
 
 
16 PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 203. 
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 150/151. 
18 PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 203. 
Para Meirelles, Motivo é a causa ou fato em virtude do qual agiu a 
Administração ou o pressuposto de fato e de direito que determina ou autoriza o ato 
administrativo, que pode ser expresso em lei ou ser deixado a critério do administrador19. 
 
Enquanto que para DI PIETRO, Motivo é: 
 
O pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato 
administrativo. Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o 
ato. Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao 
conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a 
Administração a praticar o ato. A ausência de motivo ou a indicação de 
motivo falso invalidam o ato administrativo20. 
 
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a motivação do ato, ainda 
que dada em caráter facultativo, deve corresponder à realidade, sob pena de nulidade. 
 
 
 
8. OBJETO 
 
O Objeto é o assunto de que trata o ato ou seu conteúdo, pelo qual 
Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações 
preexistentes. Nos atos discricionários, o objeto fica na dependência da escolha do Poder 
Público, constituindo essa liberdade de opção o mérito administrativo 21. 
Para DI PIETRO objeto ou conteúdo é o efeito jurídico imediato que o ato 
administrativo produz, ou seja, o que foi criado, modificado, resguardado, extinto ou 
comprovado na ordem jurídica pela edição de determinado ato administrativo. O objeto 
deve ser lícito (conforme à lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do direito), 
certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) , e moral (em 
consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como corretos, justos, 
éticos)22. 
Além destes componentes, merecem apreciação pelas implicações com a 
eficácia de certos atos o mérito administrativo e o procedimento administrativo. 
 
 
 
9. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Entre os doutrinadores não há uniformidade de pensamento na indicação dos 
atributos informa DI PIETRO: 
 
Alguns falam apenas em executoriedade, outros acrescentam a presunção de 
legitimidade outros ainda desdobram em números e atributos, compreendendo 
a imperatividade,a tipicidade, a executoriedade, que alguns desdobram em 
executoriedade e exigibilidade23. 
 
19 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 151/152. 
20 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 203. 
21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 152. 
22 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. p.113. 
23 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 190. 
Para Hely a Presunção de Legitimidade e Veracidade decorre do princípio da 
legalidade da Administração, salvo prova em contrário pressupõem-se legítimos todos os 
atos da Administração e verdadeiros os fatos por ela alegados, presunção relativa ou até 
prova em contrário24. 
Este atributo autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos 
administrativos mesmo que arguidos de vícios ou defeitos, pois, enquanto não tiver 
pronunciamento de nulidade os atos da Administração são tidos como válidos e 
operantes, quer para a Administração, quer para os particulares sujeitos ou beneficiários 
de seus efeitos25. 
O Mestre Hely Lopes Meirelles nos ensina que: 
 
A eficácia é a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para 
produzir seus efeitos específicos. Pressupõem, portanto, a realização de todas 
as fazes e operações necessárias, segundo o direito Positivo. Enquanto que 
exequibilidade ou operatividade é a possibilidade presente no ato 
administrativo de ser posto imediatamente em execução, e este atributo é 
característico dos atos concluídos e perfeitos26. 
 
No entendimento da DI PIETRO o atributo da Imperatividade: 
 
É a prerrogativa que tem o Poder Público pela qual os atos administrativos se 
impõem a terceiros, independentemente de sua concordância, não existe em 
todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que impõem obrigações; 
quando se trata de ato que confere direitos solicitados pelo administrado 
(como na licença, autorização, permissão, admissão) ou de ato apenas 
enunciativo (certidão, atestado, parecer), esse atributo inexiste27. 
 
A tipicidade é o atributo decorrente do principio da legalidade, pois é vedado 
a Administração praticar atos inominados. O ato administrativo deve corresponder a 
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. 
Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em 
lei28. 
Em sua obra DI PIETRO diz que a auto-executoriedade só é possível: 
 
1. quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por 
exemplo, a Administração Pública dispõe de várias medidas auto-executórias, 
como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos e instalações do 
contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc.; 
também em matéria de polícia administrativa, a lei prevê medidas auto-
executórias, como apreensão de mercadorias, o fechamento de casas noturnas, 
a cassação de licença para dirigir. 
2. quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, 
possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público; isso acontece no 
âmbito também da polícia administrativa, podendo-se citar, como exemplo, a 
demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença 
contagiosa, a dissoluçãode reunião que ponha em risco a segurança de 
pessoas e coisas29. 
 
 
24 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 157. 
25 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 156. 
26 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 157. 
27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 193. 
29 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. p.108. DI PIETRO, Maria Sylvia 
Zanella. Direito Administrativo. p. 200. 
Alguns autores o desdobram em dois: a exigibilidade - que corresponde a 
garantia prévia, pelo qual a Administração toma decisões executórias criando obrigação 
para o particular sem necessitar ir preliminarmente a juízo; e a executoriedade, que 
permite à Administração executar diretamente a sua decisão pelo uso da força30. 
 
Ressalte-se o fato de que, em ambas as hipóteses, a Administração pode auto-
executar as suas decisões, com meios coercitivos próprios, sem necessitar do Poder 
Judiciário, sendo que o que as diferencia é apenas no meio coercitivo; no caso da 
exigibilidade, a Administração se utiliza de meios indiretos de coerção, definidos em lei, 
como a multa ou outras penalidades administrativas impostas em caso de 
descumprimento do ato, enquanto que na executoriedade, a Administração emprega 
meios diretos de coerção, independente de previsão legal, para atender situação 
emergente que ponha em risco a segurança, a saúde ou outro interesse da coletividade, 
compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa utilizando-se inclusive da 
força31. 
 
 
 
10. CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Atos administrativos é toda manifestação lícita da vontade da Administração 
Pública, declarada por autoridade com atribuição previamente fixada em lei, no exercício 
regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha competência legal para o 
mesmo, que tenha por finalidade o interesse público, na forma prescrita ou não proibida 
em lei, com conteúdo lícito, possível e determinado, impondo obrigações aos 
administrados ou a si própria. 
A existência real do motivo alegado é o que garantirá a validade, portanto, se 
restar demonstrado que os fatos alegados são falsos, o ato realizado não será válido. 
Por último é bom destacar que os mesmos requisitos necessários para 
constituição do Ato Administrativo serão exigidos para o seu desfazimento, revogação, 
invalidação ou sua modificação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
30 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 200/201. 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 201.
11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito administrativo. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 
2005. 
 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ª ed. São Paulo, Atlas, 
2004. 
 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. São Paulo, 
Malheiros, 2004. 
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São 
Paulo: Malheiros Editores, 2001. 
 
MORAES, Alexandre de Moraes. Direito Constitucional Administrativo. 3ª ed. São 
Paulo: Atlas, 2006.