Apostila Fundamentos de Políticas Públicas Aulas 1 a 5

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Aula 1: teoria política contemporânea: noções básicas 
 
Introdução: 
 
O estado como esfera específica de poder que atua de forma a possibilitar a formulação e a 
execução de ações que visam ao entendimento dos interesses da Cidadania é uma criação da 
sociedade moderna, Entretanto a compreensão do seu papel no atual estado de 
desenvolvimento das relações políticas no contexto da sociedade globalizada ainda está sendo 
largamente debatido nos meios acadêmicos e políticos. Por outro lado, as políticas públicas 
continuam sendo produzidas, conduzidos e avaliadas pelo Agentes do setor público. 
Compreender as maneiras como as políticas públicas são formuladas, implementadas, 
executadas e avaliadas é competência essencial de um tecnólogo em gestão pública. Essa 
competência depende da articulação do conhecimento de diferentes Campos teóricos, em 
especialmente naquelas teorias associadas às ciências políticas e sociais e de outras ligadas 
aos princípios de planejamento e gerenciamento aplicado ao setor público. 
 
Principais conceitos da Ciência Política 
 
Um gestor de políticas públicas é um agente público que materializa as ações do governo, 
dessa forma, sua ação é que dá substância A arte e a ciência de governar, mas o que constitui 
esta atividade humana? O que é governar no sentido individual e coletivo? Qual a natureza e a 
importância do Poder do estado? 
 
A ciência política é um campo de reflexão social que se ocupa da investigação dessas 
questões e pode ser descrita como uma ciência que não se interessa apenas pelas instituições 
políticas, mas também pelas ideias políticas, tal como com as teorias do Estado, criada pelos 
filósofos, e os princípios gerais da política que constitui o pensamento político da massa e do 
Povo segundo themístocles Cavalcanti. seus Campos de investigação podem ser resumidos 
como: governo, administração pública, relações internacionais, comportamento político e 
políticas públicas. 
 
Governar, em outras palavras, ainda que Se considere o inerente aspectos coletivos do 
conceito deve ser assumido também como tendo um plano do individual, onde o fazer política é 
um agir guiado por certas convicções pessoais e coletivas que orientam a conduta e as 
escolhas por um padrão ético centrado apenas nos resultados objetivos da ação do governante 
e por uma vontade de realização pessoal dessa vontade. 
Há Inegavelmente, uma dimensão psicológica presente no ato de governar, e não se deve 
ignorar esse fato, mas o importante é a sua dimensão social e seus impactos coletivos. 
 
Essa questão Deve nos remeter a definição de poder tal como o sociólogo Max Weber a 
produziu, ou seja, como a capacidade de impor a própria vontade a outros, em uma relação 
social mesmo contra a vontade daqueles, mas com sua aceitação. Essa capacidade de 
imposição é consequência da conquista do reconhecimento da autoridade que possibilita a 
dominação. 
 
A autoridade que é onde a possibilidade de desobediência (recusa da dominação) é quase 
nula. 
A autoridade que é onde a possibilidade de desobediência é existente e real. Neste caso, as 
pessoas obedecem por própria vontade e livremente, utilizando-se da Razão utilitária para 
escolher a obedecer. A autoridade legítima é a mais permanente do que a não legitima. 
 
Principais conceitos da Ciência Política 
 
Há certamente uma identidade entre o pensamento desse autor e o de Platão na classificação 
das formas de governo entre boas e más, Como diz Bobbio (1981 página 54): 
“(...) é o critério ou critérios com base nos quais Platão distingue as formas boas das más (...). 
As formas boas são aquelas em que o governo não se baseia na violência, e sim no 
consentimento ou na vontade dos cidadãos; onde ele atua de acordo com leis estabelecidas, e 
não arbitrariamente.” 
 
Para o estudo das razões pela qual elas quais os homens obedecem o sociólogo Max Weber 
formula três tipos puros de dominação legítima: 
● Tradicional - Nela, a crença que legitima autoridade é a de que a obediência a 
determinado grupo é resultado da obediência à vontade divina. 
● Carismática - A obediência baseia-se no reconhecimento das características 
extraordinárias do líder. 
● Racional-legal - O fundamento da obediência é a existência de normas estatuídas e a 
liberdade para se agir na defesa do próprio interesse, pelo uso da razão. Nesse caso, 
se obedece ao próprio interesse. 
 
 é a 
 tanto a favor como contra a vontade desses. Neste sentido, governar é uma das formas de 
exercer autoridade, poder e liderança sobre grupo de pessoas, é conquistar sua obediência e, 
assim, dominar. Porém, a compreensão dos motivos da Obediência não é bastante para o 
entendimento mais apurado das relações entre obediência, governo e políticas públicas, pois a 
reflexão sobre o governo é mais Ampla e bem mais antiga. 
 
Desde a mais remota antiguidade que diferentes pensadores buscam compreender a natureza 
das ações políticas, ou seja, se a execução das atividades dos governantes é uma arte (algo 
que somente algumas habilitados com dons extraordinários são capazes de realizar 
adequadamente); uma ciência (conjunto de preceitos, teorias e métodos que podem ser 
aprendidos, apreendidos e ensinados e cuja validade se demonstra experimentalmente pela 
comprovação empírica); se é fruto da predestinação (somente alguns indivíduos estão 
destinados por Vontade Divina a serem bons ou maus governantes ou a serem súditos) ou algo 
que qualquer um pode realizar adequadamente. 
Um exemplo da permanência dessa reflexão é encontrado no pensamento do filósofo do século 
IV Santo Agostinho. para o autor de “A Cidade Celestial”, a atividade do governante deve ser 
orientada a propiciar aos homens não apenas a resolução de seus problemas materiais, mas 
igualmente ao desenvolvimento da Piedade. Assim, um governo será bem sucedido e 
duradouro se estiver comprometido com a prática e a difusão da fé cristã. 
A preocupação com a política pode ser também percebida no seguinte texto do fundador da 
filosofia medieval conhecida como o pensamento escolástico Santo Tomás de Aquino que 
defende a necessidade de haver um governo entre os homens para Conduzir à justiça e Ao 
caminho do bem: 
Diz parte do texto: “onde não há governantes dissipar-se-á o povo. E, por certo, é razoável pois 
não são idênticos o próprio e o comum. O que é próprio divide, e o comum une. Aos diversos 
correspondem causas diversas. Assim, importa existir, além do que move ao bem particular de 
cada um, o que mova ao bem comum de muitos.” ( Aquino, 1997 p. 128) 
 
 
 
De um modo geral pode-se dizer que a primeira posição implica uma filosofia relativista e 
historicismo segundo a qual 
 (e não poderiam produzir outra diferente): na conclusão de Lá Scienza Nuova, Vico fala a 
respeito de uma “eterna República natural, excelente em cada uma de suas espécies”. Em 
Platão, encontramos um exemplo clássico da segunda posição, segundo a qual todas as 
formas de governos reais são más, pois representam uma corrupção da única forma boa, que é 
ideal. A terceira posição é a mais frequente; como foi formulada numa obra que marcou época 
na história da filosofia política - a política de Aristóteles - que podemos chamar de “aristotélica”. 
 
 
 
Denomina-se como Oclocracia o governo onde predominam as classes inferiores, ou seja, a 
plebe, e por isso, a crítica formulada por alguns autores a esta forma de governo afirma que 
são classes potencialmente despreparadas para o governo, defensoras radicais de interesses 
particulares menores que buscam resolver por meio do poder que possuem no governo e, por 
isso, seria um governo ruim. 
 
A visão dos clássicos sobre as formas de poder: 
 
Para articular melhor o debate sobre os princípios que estruturam a ação de governar e as 
formas de governo, é importante o debate dos clássicos sobre o poder e sobre o governo e 
suas formas. 
 
Platão possuíauma visão bastante pessimista de todos os governos reais, pois estes sempre 
seriam incapazes de realizar o que é a maior tarefa de um governo e que é a razão de sua 
existência, a promoção do governo justo. No texto de "A República", o autor grego desenvolve 
uma descrição do que seria a república ideal, que tem por objetivo fazer com que a justiça, 
compreendida como atribuição a cada 
um da obrigação e da tarefa que lhe cabe, de acordo com as aptidões que lhe sejam próprias. 
 
A cidade ideal consistiria na organização harmônica e ordenada de três categorias de homens 
– os governantes-filósofos, os guerreiros e aqueles se dedicam aos trabalhos produtivos, os 
trabalhadores. 
Para o autor, a cidade ideal seria aquela que possibilitaria o desenvolvimento do espírito 
humano de modo mais alinhado com as características de cada pessoa. 
 
Essas características derivariam da forma como a alma humana é composta em suas três 
partes interligadas: algumas pessoas seriam mais guiadas pelo seu gosto pelo prazer (apetite); 
outras por sua coragem (disposição para enfrentar desafios); e outras por sua capacidade de 
usar a razão (compreender coisas abstratas e complexas). 
 
Para Platão caberia à educação dos membros da cidade desenvolver pessoas segundo sua 
própria aptidão, pois se cada um agisse segundo a sua natureza, a cidade funcionaria de modo 
a permitir que todos se sentissem realizados, pois haveria justiça entre os homens. 
 
 
 
Platão faz uma classificação da forma de governo, onde a democracia é, ao mesmo tempo, a 
pior das formas boas de governo e a melhor das formas degeneradas, conforme a figura: 
 
 
 
Aristóteles, partindo da mesma posição no modo de julgamento das formas de governo entre 
boas e ruins, difere de Platão apenas no critério de classificação, pois para o primeiro será o 
uso do consenso em oposição à violência e da legalidade em oposição à ilegalidade do ato que 
classifica as formas de governo. 
 
Para Aristóteles, entretanto, a classificação é baseada no interesse que conduz a ação do 
governante para produção da felicidade dos governados: 
“As formas boas são aquelas em que os governantes visam ao interesse comum; más são 
aquelas em que os governantes têm em vista o interesse próprio. Este critério está 
estreitamente associado ao conceito Aristotélico da polis (ou do Estado, no sentido moderno da 
palavra). A razão pela qual os indivíduos se reúnem nas cidades - isto é formam comunidades 
políticas — não é apenas a de viver em comum, mas a de “viver bem’ (...). Para que o objetivo 
da "boa vida" possa ser realizado, é necessário que os cidadãos visem ao interesse comum, ou 
em conjunto ou por intermédio dos seus governantes. Quando os governantes se aproveitam 
do poder que receberam ou conquistaram para perseguir interesses particulares, a comunidade 
política se realiza menos bem, assumindo uma forma política corrompida, ou degenerada, com 
relação à forma pura.” (Bobbio, 1981, p.58) 
 
Será Nicolau Maquiavel quem inaugurará a ciência política como um campo de conhecimento 
próprio e que poderá servir de auxiliar ao trabalho dos governantes. Desde Maquiavel que as 
artes e técnicas de governar são entendidas como atividades que podem ser aprendidas no 
estudo da história dos governos e governantes.Para o autor, há dois modos válidos de se 
conquistar o poder e de governar: pela Virtú (capacidade pessoal de agir 
em favor do que lhe é favorável) ou pela Fortuna (conjunto de condições externas favoráveis). 
 
Maquiavel vai reafirmar que será a Virtú que garantirá o êxito do governante, apesar de não se 
poder desconsiderar a importância da Fortuna (que pode ser entendida, grosso modo, como 
sorte) para a conquista e a manutenção do governo. Sem uma ação concreta e dirigida do 
governante para sua permanência no poder, seu governo será uma ruína e acabará 
rapidamente. 
Para isso, o autor introduz um novo significado para a noção de governo, de modo a 
compreender o comportamento ético do governante: Tudo deve ser feito para manter-se no 
poder (este é o sentido primeiro da ação do governante). Esta postura vai ofender o 
pensamento religioso da época. 
 
A ciência política dedica uma parte de seus estudos a compreender um importante 
desdobramento da ideia de “conquistar o favor do povo”, elaborada por Maquiavel e que pode 
ser entendida como o princípio que orienta duas das principais perspectivas sobre a formulação 
das políticas públicas na teoria contemporânea: o elitismo (que argumenta que sempre são os 
grupos de pessoas com recursos especiais que governam independente da origem de seus 
membros) e o pluralismo (teoria que analisa a importância da diversidade de grupos na 
formulação e condução da política pública). 
 
A principal característica da teoria política contemporânea é que sua reflexão se ocupa mais do 
estudo da ação dos agentes envolvidos nos processos políticos do que da descrição das 
estruturas políticas abstratas ou ideais e a sua prática é marcada pelo uso de métodos 
estatísticos para análise empírica dos fenômenos políticos. Assim, seus temas mais recorrentes 
são o voto, a participação eleitoral e política, a opinião pública. 
 
 
 
Vários autores argumentam contra a possibilidade de existência real da democracia em 
sociedades complexas e compostas de muitos cidadãos, para este grupo de pensadores, a 
democracia não é mais que uma ideia elegante que possibilita a alternância no poder dos 
grupos de elite, pois todas as sociedades são compostas apenas por dois grupos de pessoas: 
os governados (grande número de pessoas que obedecem) e os governantes (pequeno 
número de pessoas que mandam). 
 
Por diferentes razões, nunca houve nem haverá governo “de todos”, mas principalmente 
porque a desigualdade é um fato “natural”, para este pensamento político: 
“Há o entendimento da política como uma prática de lideranças que, por suas origem e 
formação, atribuem-se o direito de dirigir, comandar e reprimir as massas populares as quais, 
por sua condição social e histórica, não são aptas a governar, neste contexto é natural que os 
‘inferiores’ sejam dirigidos pelos ‘superiores’ que possuem conhecimento na arte de comandar.” 
(MORENO, 2009) 
 
Estes pensadores são denominados teóricos elitistas. 
 
Para Gaetano Mosca, considerado o primeiro teórico das elites na ciência política 
contemporânea, a razão para a supremacia da minoria que forma a elite sobre a maioria que 
forma o povo é muito prática, o grau de organização de cada grupo. A elite, por ser menor em 
número de membros, é mais organizada e isso lhe dá mais capacidade de ação sobre a classe 
mais numerosa que forma uma massa sem forma que é, assim, facilmente dominável e 
dominada. Os regimes democráticos seriam apenas aqueles em que alguma minoria consegue 
legitimar-se junto às classes inferiores. 
O outro pensador da teoria das elites foi o também italiano Vilfredo Pareto. Para ele, uma elite 
se define pelas características de seus membros: 
 
“Na perspectiva de Pareto, existe em todas as esferas, em todas as áreas de ação humana, 
indivíduos que se destacam dos demais por seus dons, por suas qualidades superiores, 
portanto a desigualdade é natural, fruto dos diferentes talentos, seria impossível eliminá-la, 
para não dizer injusto. Eles compõem uma minoria distinta do restante da população – uma 
elite. A existência das elites revelaria a desigualdade – natural – entre os homens, da qual a 
desigualdade social seria um mero efeito.” (MORENO, 2009) 
 
Pareto também explicita duas teorias importantes. 
A primeira é que há dois grandes grupos de elite: a governante e a não governante e que a 
estabilidade política é dependente da alternância política entre elites políticas diferentes que ele 
denominou de “circulação de elites”. Além disso, o autor ainda divide a elite política em dois 
grupos (os leões, aqueles que dominam pela força eas raposas, aqueles que dominam pela 
astúcia), um bom governo é composto pelos dois grupos, entretanto, o mais comum é a luta 
permanente entre estes grupos pela hegemonia, o que gera ciclos de governos “leoninos” que 
se alternam aos governos “de raposas”. 
 
A continuidade da formulação da possibilidade da democracia no mundo contemporâneo será 
feita por Robert Michels, sociólogo alemão, que percebeu que a tendência à burocratização 
presente nas sociedades modernas possui grande afinidade com a formação das elites 
políticas. 
 
Diferente de Mosca, este autor percebe que a elite não se forma apenas para se apropriar do 
poder nas instituições existentes, mas os grupos que participam das organizações de poder, 
como funcionários burocráticos dessas entidades, tornam-se também elites defensoras de seus 
próprios interesses. 
 
Dessa maneira, por exemplo, os funcionários de um partido político que são contratados para 
defender os interesses dos membros do partido, com o tempo e à medida que o partido cresce 
em tamanho e importância, passam a defender seus próprios interesses e acabam submetendo 
o partido a esses interesses de grupo. Michels denominou essa tendência de Lei de Ferro das 
Oligarquias: 
 
"O partido, enquanto uma entidade, peça de um mecanismo, não é necessariamente 
identificação com a totalidade de seus membros, e ainda menos com a classe a que estes 
pertençam. O partido é criado como um meio de se atingir um fim. 
 
Quando, entretanto, se transforma em um fim em si mesmo, visando interesses e vantagens 
próprios, processa-se sob o ponto de vista teleológico, um desligamento da classe que 
representa. Não é nada óbvio que os interesses das massas, que se haviam combinado para 
formar o partido, coincidam com os interesses da burocracia na qual veio o partido a se 
personificar." (MICHELS, 2000, p. 101) 
 
Um desenvolvimento importante das Teorias da Elite e da Democracia na contemporaneidade 
foi feita por Joseph Schumpeter, denominada Teoria Elitista da Democracia. 
Para este autor, a democracia é um método para se chegar a decisões, onde o núcleo central 
da democracia está em estabelecer como as decisões são tomadas e por quem são tomadas. 
 
“Segundo a visão que adotamos, democracia não significa e não pode significar que o povo 
realmente governe, em qualquer sentido óbvio dos termos ‘povo’ e ‘governe’. Democracia 
significa apenas que o povo tem a oportunidade de aceitar ou recusar as pessoas designadas 
para governá-lo.” (SCHUMPETER, 1984, p. 355). 
 
Tendo muito claro que este arranjo institucional se organiza num contexto de competição 
política entre as elites, pois: 
“Ao analisar a democracia ao longo do tempo, procura demonstrar como nas sociedades 
modernas, mais populosas e bem mais complexas, a democracia direta não tendo sentido, é 
uma impossibilidade objetiva. Sua principal crítica à Teoria Clássica de Democracia era a de 
que o papel central da participação e da tomada de decisões por parte do povo, como queria 
Rousseau, baseava-se em fundamentos empiricamente irrealistas.” (COSTA, 2007:218) 
 
Dessa maneira, o autor restringe a democracia ao método de escolha de lideranças 
governamentais pela livre competição pelo voto universal entre as elites, onde o papel do povo 
é assim demonstrado por Held: 
 
“Mas como o povo também pode decidir isso de maneira inteiramente não democrática, temos 
de estreitar nossa definição, acrescentando mais um critério que defina o método democrático, 
ou seja, a livre competição entre líderes potenciais pelo voto do eleitorado.” 
(SCHUMPETER, 1984, p.355) 
 
Schumpeter, assim, delimita a democracia da mesma forma que se delimita um mercado. 
Neste caso, o voto é a moeda, os eleitores são os consumidores e os partidos são os 
empresários que competem pela participação e domínio do “mercado eleitoral e político”. A 
eleição pode ser comparada a uma imensa feira. Essa perspectiva permite a análise dos 
agentes políticos com ferramentas comuns aos economistas, por exemplo, métodos estatísticos 
de predição. 
 
O limite da visão de Schumpeter é a de que a eleição, de certo modo, estabilizaria as disputas 
entre as elites até o próximo ciclo eleitoral, pois a estabilidade institucional é desejada por 
todos os grupos e o resultado eleitoral legitima o processo e a elite governante. 
 
Entretanto, não se pode dizer que em sociedades complexas e pluralistas as disputas entre as 
elites cessam nos intervalos entre as eleições e que somente as elites políticas e econômicas 
detêm a hegemonia das decisões políticas. 
 
Será o Americano Robert Dahl que vai criar uma nova teoria para Democracia no mundo 
contemporâneo, denominada Teoria Democrática Pluralista. Nesta, “O poder é partilhado entre 
grupos governamentais e interesses externos que exercem pressão sobre eles. É uma 
abordagem que fornece uma descrição detalhada dos processos de decisão e de análise das 
influências individuais de grupos e/ou organizações sobre os processos políticos.” (COSTA, 
2007:220) 
Para ele, em sociedades democráticas grandes, complexas e pluralistas o estado político forma 
uma POLIARQUIA. Nesta, a estrutura de poder extrapola a configuração estatal e sua 
configuração política formal, alcançando redes de relações e interesses exteriores ao Estado e 
que não se estabilizam no ciclo regular das eleições, pois existe uma forte e permanente 
competição entre os grupos de cidadãos, de modo que nenhum consegue hegemonizar a 
arena política podendo, assim dominar toda a sociedade. 
 
“Poliarquia, derivada das palavras gregas: “muitos” e “governo”, significando governo de 
muitos, em essência, é um tipo moderno de governo democrático em grande escala, possível 
apenas em sociedades pluralistas, o que pressupõe o reconhecimento da dispersão do poder, 
a presença de cidadãos com distintos interesses, com possibilidade de agruparem-se 
livremente. Aplicado aos governos democráticos modernos, consistiria no funcionamento de um 
governo descentralizado em que qualquer cidadão integrado num grupo de interesses tem a 
possibilidade de fazer representar os respectivos interesses no processo político.” (COSTA, 
2007:220) 
 
A democracia poliárquica possuiria as seguintes características: 
 
1. Eleição dos funcionários, de maneira frequente, em eleições conduzidas com limpeza, 
sem coerção. 
2. Eleições livres, justas e frequentes. 
3. Liberdade de expressão. 
4. Garantia de direitos dos cidadãos a ter fontes de informações alternativas que não 
estejam monopolizadas pelos governos e nenhum grupo. 
5. Autonomia dos indivíduos para formarem associações. 
6. Cidadania inclusiva. 
 
As diferentes concepções da democracia e do poder na sociedade articulam modos diferentes 
de conceber, formular, gerir e avaliar as políticas públicas. Compreender essas concepções 
podem, inclusive, permitir um aprimoramento da noção de Estado no Brasil, que possibilita aos 
gestores de políticas públicas superar o dilema apresentado pelo professor Homero de Oliveira 
Costa (2000:227): 
 
“A democracia é mais do que a livre eleição dos governantes, como asseguram os modelos 
schumpeteriano ou dahlsiano. A democracia deve estar, acima de tudo, vinculada ao processo 
de tomada de decisões que afeta a coletividade na qual está inserida dentro de um conjunto de 
regras que possibilitem uma real e efetiva participação e isso, (...) não é possível no âmbito das 
sociedades capitalistas.” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aula 2. Escolha e decisão: perspectivas teóricas 
 
Introdução: 
 
Escolher, decidir e agir são as principais atividades do cotidiano de qualquer pessoa. 
Decidimos sobre qual a profissão teremos ou sobre o que compraremos ou o que vestiremos. 
Tudo envolve escolha e decisão. O que maioria das pessoas não percebe é que decidir é um 
processo que envolve grande número de mecanismos. 
 
Aaparentemente simples decisão pela compra de refrigerantes ou de frutas para um lanche à 
tarde envolve teorias econômicas e comportamentais complexas, como, por exemplo, a das 
restrições orçamentárias ou das curvas de indiferença que permitem aos economistas tomar 
decisões sobre preço e oferta dessas mercadorias. 
 
O gestor público está imerso num mar de complexidades ainda maiores, pois as suas escolhas, 
decisões e ações têm implicações mais amplas ao envolverem muito mais pessoas e 
consequências que escapam da esfera individual. Por isso, de certa forma suas decisões 
escapam da dimensão de seus desejos e interesses individuais. Nesta aula, estudaremos 
algumas das teorias sobre as escolhas e a decisão em ambientes políticos e suas relações 
com a formulação e a aplicação da política pública nos marcos das instituições democráticas. 
 
Perspectivas teóricas 
 
A poetisa e jornalista brasileira Cecília Meireles publicou, em 1964, “Ou isto ou aquilo”, um 
belíssimo trabalho em que fica muito claro que no momento que escolhemos alguma coisa 
estamos necessariamente abrindo mão de outra. As escolhas sempre envolvem perdas. 
 
O dilema de escolher e ao mesmo tempo preterir colocado de modo tão alegórico no poema é 
a dura realidade presente na tomada de decisão, principalmente quando a decisão resulta em 
consequências para a vida de muitas pessoas, o que é a realidade do gestor público. 
 
Vimos na aula anterior que a gestão pública, num sentido moral deve buscar a promoção das 
condições que possibilitem a felicidade dos cidadãos. 
 
● Mas podem as escolhas públicas realmente atender aos interesses e desejos dos vários 
cidadãos? 
● Quais são os limites ou os condicionantes da ação dos gestores públicos? 
● Existe uma vontade da sociedade ou o que há são vários interesses momentâneos que 
são apropriados pelos agentes do Estado oportunisticamente? 
● Existe uma vontade da sociedade ou o que há são vários interesses momentâneos que 
são apropriados pelos agentes do Estado oportunisticamente? 
 
 
Teoria das escolhas públicas 
 
O professor Português Paulo Trigo Pereira argumenta que a origem do campo de estudos das 
escolhas públicas e da sua consequente (e derivada), a das escolhas sociais é, em certa 
medida, uma herança, por um lado da democracia e por outro das finanças públicas. 
 
Para este professor, o foco das finanças públicas muda com a sucessão dos regimes 
monárquicos por governos democráticos ou parlamentares, no antigo regime toda a 
preocupação das finanças públicas era garantir as extravagâncias do soberano e da corte e 
com o novo regime se inaugura a abordagem das trocas voluntárias em finanças públicas, 
onde os cidadãos devem perceber como positiva a aplicação do dinheiro público: 
 
"Trata-se no fundo de redefinir a problemática das finanças públicas em termos de uma visão 
contratualista do Estado em que, “é como se” houvesse uma troca entre os impostos pagos 
pelos cidadãos e os bens e serviços recebidos através da despesa pública. Para que essa 
'troca' fosse voluntária, era necessário não só que os benefícios da despesa pública fossem 
superiores aos seus custos, mas que fossem a melhor aplicação do rendimento de particulares 
na opção entre bens públicos e bens privados." (PEREIRA, 1997, p. 5) 
 
Um princípio central neste pensamento é que o resultado das escolhas coletivas é altamente 
influenciado pelas regras de realização dessas escolhas. Nesse cenário, dois tipos de regras 
para a escolhas coletivas são destacadas: 
 
● "Um primeiro tipo de propostas (se aprovadas) melhora a situação de todos os 
indivíduos envolvidos na escolha. São propostas que os economistas associam com a 
função de melhoria da eficiência da alocação de recursos e qualificam como (...) 'jogos 
de soma positiva' em que todos ganham. Outro tipo de propostas são essencialmente 
propostas redistributivas (...). Aquilo que alguns ganham é através do que outros 
perdem visto que se trata de 'jogos de soma nula'." (PEREIRA, 1997, p. 5) 
 
Considerando os dois tipos de escolhas, os autores vão perceber que a tentativa de se 
alcançar a condição em que o benefício da decisão fosse direcionado a todos exigiria a 
instituição de maiorias qualificadas, porém isso poderia levar a uma ditadura da maioria. 
 
Nos regimes democráticos, as escolhas passam por diversas instâncias que obedecem a 
regras distintas de seleção que vão tornando as escolhas coletivas independentes dos 
indivíduos que estão no processo. 
 
Além disso, em sociedades pluralistas as escolhas não acontecem apenas no âmbito das 
instituições governamentais, mas num conjunto articulado de atores que condicionam as 
escolhas e decisões: 
 
"A perspectiva da teoria da escolha pública é que as decisões políticas e econômicas dos 
governos estão sujeitas a um conjunto de poderes repartidos por diferentes agentes com 
funções diferentes no sistema político. Presidente, executivo, legislativo, sistema judicial, 
administração pública, partidos políticos, grupos de interesse todos eles interferem na 
possibilidade e capacidade de implementação dessas políticas. Por outro lado os governos têm 
horizontes temporais limitados e submetem-se periodicamente ao sufrágio popular o que é 
também um dado essencial das democracias representativas e que influi nas decisões 
tomadas." (PEREIRA, 1997, p. 6) 
 
Esta perspectiva aproxima os campos da ciência política e da sociologia política dos métodos 
da economia na análise dos processos de decisão nos regimes democráticos. 
 
A base da teoria das escolhas é a noção de individualismo metodológico, como ferramenta 
metodológica principal dos estudos em microeconomia. 
 
O pressuposto fundamental é de que o indivíduo é a unidade básica de análise, pois somente 
ele é o agente das ações sociais e coletivas e possuidor de vontades, valores e preferencias e 
motivações. 
Além disso, os grupos, as instituições públicas ou privadas e as organizações são compostas 
de indivíduos. Para o autor, "a abordagem da teoria da escolha pública é, sobretudo, 
processual. 
Cada escolha coletiva, no processo político, é resultado das preferências dos agentes 
envolvidos na escolha" (PEREIRA, 1997). 
 
Dois outros postulados são essenciais à concepção do individualismo metodológico e que, 
somados, delimitam o conceito de homos economicus: 
 
● Os indivíduos são racionais instrumentalmente (são capazes de escolher ações 
apropriadas para os objetivos que pretendem alcançar). 
 
● Os indivíduos são egoístas, (cuidam essencialmente dos seus interesses pessoais). 
 
Ao conceber o homem que faz política com os mesmos preceitos que orientam a análise do 
comportamento econômico, James Buchanan declara que esta é uma medida de precaução: 
 
"Ao pensar o sistema político do ponto de vista que os indivíduos poderão querer utilizar o 
sistema em proveito próprio, leva a pensar em regras, procedimentos e instituições que evitem 
os piores abusos de poder e outras tentações políticas." (Buchanan Apud Pereira 1997, p. 8) 
 
Um desdobramento importante na análise do processo político com base nos pressupostos das 
escolhas coletivas é que ao conceber a ação política como uma ação conduzida por indivíduos 
que buscam maximizar seus interesses em um ambiente competitivo e que acaba por produzir 
o bem para a maioria e não possui todo o controle do processo. 
 
"Como em qualquer mercado privado a competição política não é perfeita, mas em todo o caso 
em democracia existe sempre um certo grau de competição pelo voto do povo. Este processo 
competitivo desenvolve-se não só no “mercado” político formal, o do voto nas eleições, como 
também no mercado político informal onde competem grupos de interesse." (PEREIRA, 1997, 
p. 10) 
 
Outro desdobramento da teoria é a possibilidade de previsão do resultado de escolhas 
coletivas: 
 
1. A possibilidade de se obter uma maioriaapenas se houver manipulação da agenda de 
votações quando as escolhas são sobre muitas alternativas – Paradoxo de Condorcet: 
a. “Condorcet mostrou que indivíduos racionais que tenham preferências transitivas 
sobre três alternativas (X, Y e Z) podem não conseguir escolher coletivamente 
qual a melhor alternativa, se elas forem votadas sucessivamente aos pares 
utilizando a regra da maioria.” (PEREIRA, 1997, p. 10) 
2. As alternativas medianas tendem a ser aquelas que agradam a maioria das pessoas – 
Votante Mediano: 
a. “Se as escolhas coletivas são de natureza unidimensional então é possível 
prever a decisão que irá resultar do uso da regra de maioria absoluta quando as 
preferências dos indivíduos têm uma configuração ‘normal’. A proposta apoiada 
pelo votante mediano, ou seja, aquele que divide a população de votantes em 
dois grupos de idêntica dimensão (os que preferem mais e menos do que o 
indivíduo mediano) nunca perde.” (PEREIRA, 1997, p. 10) 
3. O espaço político democrático é pluridimensional, portanto, nenhuma proposta terá a 
certeza permanente de sucesso. Assim a alternância no poder depende da capacidade 
da oposição se utilizar dessa multidimensionalidade. 
 
Implicações da análise das escolhas públicas: 
 
1. Política Fiscal pendular e tendência ao déficit: 
a. “Como através da despesa pública (quer em bens e serviços públicos, quer em 
transferências) se ganham votos e como com aumentos (visíveis) de tributação 
geralmente se perdem votos, há uma tendência para que em regimes 
democráticos se produzam (na ausência de restrições constitucionais) 
orçamentos do Estado com déficits e não superávits e para que os governos se 
envolvam em ciclos político-econômicos caracterizados pelo aumento da 
despesa pública em período pré-eleitoral seguido por tensões inflacionistas e 
políticas restritivas no período pós-eleitoral.” (PEREIRA, 1997, p. 13) 
 
2. A natureza dimensional das escolhas define a importância dos eleitores para os 
governantes: 
a. “Quanto mais as questões se colocarem ao eleitorado de forma unidimensional, 
maior a importância do votante (mediano) e quanto mais se colocarem de forma 
multidimensional menor essa importância. Isto sugere que instituições políticas 
com uma única função (autarquias só com a função educação ou saúde por 
exemplo) serão mais sensíveis às preferências do eleitorado do que as 
instituições plurifuncionais.”(PEREIRA, 1997, p. 13) 
 
 
Teoria da escolha racional 
 
As escolhas realizadas pelos indivíduos é ainda mais central na perspectiva da Escolha 
Racional. Nela, todas as escolhas são parte de “jogos estratégicos entre os indivíduos” para 
obtenção de recursos que são sempre escassos. 
 
“A proposição sociológica fundamental da teoria da escolha racional é que uma estrutura nada 
mais pode ser do que uma mera soma de ações individuais. Por conseguinte, tal estrutura é 
apenas um resultado de trocas pautadas por interesses pessoais, e só toma alguma forma 
exclusivamente pelo fato de os agentes não terem controle direto sobre os bens que almejam. 
Se todos obtivessem suas metas e objetos de modo automático, e controlassem todas as 
atividades que pudessem satisfazer seus desejos, nem mesmo haveria o que se pode 
denominar como sistema social.” (COLEMAN, 1990, p. 29) 
 
 
 
Para descrever a premissa da racionalidade BAERT argumenta: 
 
"Racionalidade, neste contexto, significa que, ao agir e interagir, os indivíduos têm planos 
coerentes e tentam maximizar a satisfação de suas preferências ao mesmo tempo em que 
minimizar os custos envolvidos. A racionalidade pressupõe, portanto, a "premissa da 
conectividade", isto é, o indivíduo envolvido é capaz de estabelecer um completo ordenamento 
das alternativas." (BAERT, 1997, p. 3) 
 
Escolher racionalmente é alcançar os objetivos desejados com o menor custo possível, 
construindo uma convicção com base no levantamento ágil de informações necessárias. 
 
Porém, no dia-a-dia, tomamos decisões e realizamos escolhas com base em informações 
incompletas que geram o problema do risco e da incerteza em nossas escolhas e precisamos 
fazer escolha com a probabilidade de que essas correspondam ao que esperamos. 
 
"Enfrentando risco, as pessoas são capazes de atribuir probabilidades aos vários resultados, 
ao passo que, confrontadas com situações de incerteza, não são capazes de fazê-lo. (...) A 
teoria da escolha racional, enfim, assume que as pessoas são capazes de calcular a "utilidade 
esperada" ou o "valor esperado" de cada ação quando enfrentam risco." (BAERT, 1997, p. 3) 
 
As ações estratégicas são aquelas contradições sociais definidas como “contrafinalidade” como 
no exemplo dado anteriormente da escolha do momento de viajar num feriado ou quando as 
pessoas vendem ou compram no mercado de capitais (se age esperando que os outros 
investidores agirão contra o próprio interesse). 
 
As ações interdependentes são aquelas denominadas “subótimas”. Jon Elster, assim a define: 
 
“Referem-se a indivíduos que, enfrentando escolhas interdependentes, escolhem uma 
estratégia sabendo que os demais indivíduos também vão escolhê-la e sabendo também que 
todos poderiam obter ao menos o mesmo se outra estratégia tivesse sido adotada (Elster, 
1978, p. 122.)” 
 
Uma derivação da teoria da escolha racional é a teoria dos jogos, onde se busca usar modelos 
de comportamentos esperados para a tomada de decisão em ambientes em que predominam a 
conduta racional. 
 
“A teoria dos jogos trata da formalização de escolhas estratégicas ou interdependentes por 
meio da construção de modelos ideais típicos. Estes jogos antecipam a decisão racional de 
cada jogador em jogos nos quais os demais jogadores também tomam decisões e em que cada 
jogador precisa levar em conta as escolhas dos outros.” (BAERT, 1997, p.3) 
 
Teoria da decisão 
 
Primeiramente, é importante destacar que mesmo tendo como pertinente as premissas 
racionais na conduta dos indivíduos no momento da decisão, o processo decisório nunca é 
somente racional, pois diferentes fatores subjetivos, morais e cognitivos podem atuar para a 
tomada de decisão. 
 
“A teoria da decisão é uma teoria normativa e informa o que uma determinada pessoa deveria 
fazer se ele ou ela fosse racional.” (BAERT, 1997, p. 2) 
 
 
 
É importante destacar que o enfoque do processo decisório pode mudar segundo o contexto 
em que a decisão é tomada, por exemplo, assinalam Sauai e Zerrenner as mudanças entre o 
enfoque estratégico e o econômico: 
 
“Quando se aborda um problema organizacional de um ponto de vista econômico, o objetivo 
clássico é a maximização de desempenho por meio do uso eficiente dos recursos, enquanto ao 
se abordar o problema sob enfoque estratégico, o tomador de decisão tem por finalidade 
vencer seus oponentes. Trata-se de princípios distintos que orientam as ações organizacionais” 
(Sauai e Zerrenner, 2009, p. 193) 
 
Além disso, vários autores apontam para intervenientes não racionais no processo decisório. 
MOTA (2004, p. 53) destaca: 
 
“(...) se esperam justificativas ou razões para as escolhas. A razão é parte da causa para a 
decisão: se há razões para escolher e agir, a decisão se impõe aos gestores. As razões 
servem para fundamentar a responsabilidade de dirigentes perante suas comunidades. Assim, 
a maioria dos métodos de decisão constitui-se em formas de procurar razões para justificar 
escolhas, e esses métodos originam-se em um misto de três fatores: 
Intenções estratégicas: construídas nos desejos, sonhos e motivações pessoais para agir; 
Valores: crenças e princípios morais já instalados na mente e que norteiam e cerceiam o 
comportamento pessoal; 
Percepções sobre o contexto: sinalizações externas ou imposições ambientais que parecem 
exigir uma nova opção administrativa.” MOTA (2004, p53) 
 
Um ponto bastante destacado na análise dos processos decisórios nosdias atuais é de que a 
alta disponibilidade de informações no ambiente globalizado e a agilidade demandada aos 
tomadores de decisão têm ocasionado uma maior interferência da intuição nos processos 
decisórios em oposição ao esquema lógico racional. 
 
Compreender como os processos decisórios acontecem e permitir aos formuladores de 
políticas públicas maior qualidade em suas decisões e escolhas, tanto na formulação, quanto 
na operacionalização e na gestão de políticas públicas. 
 
 
 
 
Aula 3: Atores, grupos, agentes e cidadãos 
 
Introdução 
 
Rousseau, filósofo francês, por exemplo, estruturou seu pensamento político a partir da ideia 
de “Vontade Geral” que guiaria a ação do governo representativo e impediria a tirania, mas 
apresenta bem as dificuldades práticas de sua definição: 
 
“Há muita diferença entre a vontade de todos e a vontade geral; esta olha apenas o interesse 
comum, a outra olha o interesse privado e é só uma soma de vontades particulares; mas ao 
retirar dessas vontades os mais e os menos que aí se introduzem, a soma das diferenças é a 
vontade geral” (Rousseau, 1995:90). 
 
No senso comum pode-se pensar que tudo em política pública é um mero exercício da vontade 
do governante como eventualmente se costuma ouvir em discursos de campanha eleitoral ou 
em matérias de Jornal. 
 
Mesmo que se reconheça o papel da vontade do político na formulação, desenvolvimento, 
execução e avaliação de uma política pública, seria uma imensa ingenuidade acreditar que 
esta é a mola-mestra das políticas públicas numa ordem democrática e pluralista. Além disso, 
há muitas dificuldades práticas para se definir o que seria essa “vontade política”. 
 
Cabe frisar que é possível e válido considerar a hipótese da existência de uma vontade política. 
Entretanto, como veremos ao longo desta aula, a sua existência é resultado de uma espécie de 
disputa entre os diferentes interessados naquela ação política, tanto os que a apoiam, quanto 
os que são contrários à mesma. 
 
 
Como num cabo de guerra, o resultado é sempre dependente das forças de cada um dos 
jogadores na disputa, ou seja, em política pública, cada interessado atua segundo os recursos 
de influência e poder que possua para fazer com que a ação produzida e executada seja a 
expressão de sua vontade e dessa maneira, ao final, a política surgida é ao mesmo tempo a 
expressão parcial da vontade de todos e a vontade de ninguém exclusivamente. 
 
Nesta aula, estudaremos como os cidadãos, grupos, agentes, atores e redes sociais produzem 
a política pública. 
 
 
Atuação pública 
 
Construir um posto de saúde ou uma escola? Manter austeridade fiscal e financeira ou ampliar 
os gastos do Estado para oxigenar a economia e incentivar o crescimento ou a recuperação 
econômica num momento de crise? Atender as reinvindicações de uma comunidade 
empobrecida, com políticas distributivistas ou os apelos das classes médias e das abastadas, 
com incentivos fiscais para suas atividades econômicas? 
 
Os dirigentes públicos estão sempre imersos em decisões e são os responsáveis pelos 
resultados dessas escolhas que se tornam ou dão forma às políticas públicas. Uma política 
pública, entretanto, é mais que apenas o exercício de vontade de um único indivíduo. Na 
verdade, resulta dos esforços de muitos sujeitos individuais e coletivos, defendendo seus 
interesses e pontos de vista sobre o que é melhor para sociedade naquele tema em que a 
atuação pública está focada. 
 
O gestor público atua de modo técnico, porém representa de certa maneira a cidadania em 
suas aspirações e necessidades, e sobre este aspecto os comentários de Hanna Piktin sobre a 
representação nas instituições democráticas se aplicam ao espírito que deve orientar as ações 
do gestor público: 
 
“representar aqui significa agir no interesse dos representados, de um modo responsivo a eles. 
O representante deve agir de modo independente; sua ação deve envolver discernimento e 
julgamento, ele deve ser aquele que age. Os representados devem também ser considerados 
capazes de ação independente e julgamento, não sendo meramente passivos em relação aos 
representantes. E, apesar do potencial de conflito entre representantes e representados sobre 
o que deve ser feito, este conflito normalmente não acontece. O representante deve agir de tal 
modo que não haja conflito; se isto ocorrer, uma explicação é requerida. Ele não deve estar 
persistentemente em desacordo com as pretensões dos representados sem que exista uma 
justificativa apropriada para esta incompatibilidade entre seus interesses e as aspirações de 
seus eleitores” (Pitkin, 1967: 209 e 210). 
 
 
 
 
Cidadania 
 
Neste sentido, a atuação dos gestores públicos é um componente do exercício da cidadania. 
Para compreender melhor este conceito é necessária uma retomada da ideia de cidadão. 
 
A palavra cidadão, apesar de derivar diretamente da palavra cidade, do latim, CIVITAS, não 
corresponde apenas ao direito de residir num local específico com certo tipo de organização, 
mas à liberdade para fazer o que quiser nesta localidade e aos direitos políticos dos indivíduos 
sobre a cidade e assim, poder exercitar estes direitos, interferindo na administração da mesma 
e no controle das ações de seus governantes. 
 
Ser cidadão sempre correspondeu ao reconhecimento da legitimidade para tomar parte dos 
processos decisórios que envolvem a vida e liberdade das outras pessoas residentes naquela 
cidade, ou mesmo no caso de uma guerra de outras pessoas residentes em outras cidades, 
consideradas, nesse caso, inimigas. Além disso, ser cidadão correspondia ao reconhecimento 
da igualdade formal entre os cidadãos. 
 
Na antiguidade essa participação nas coisas públicas era direta e os aspectos políticos da vida 
na cidade eram considerados os mais importantes em relação aos aspectos pessoais ou 
individuais. O professor Newton Bignotto esclarece: 
“Como diz Aristóteles em Política (1275 a 25), um cidadão no sentido absoluto se define pela 
participação nas funções judiciárias e na função pública em geral. O importante para o cidadão 
era o que acontecia dentro da esfera pública, o mundo da casa e das relações desiguais não 
contava para ele como cidadão.”(BIGNOTTO, 2005). 
 
Com a modernidade surgem: a representação e os direitos individuais. A esfera privada da vida 
ganha centralidade, mudando, de certa maneira, o conceito de cidadão que agora incorpora um 
novo sentido para os conceitos de igualdade e de liberdade, Binotto ainda afirma: 
 
“(...) a esfera privada, que, na Antiguidade estava fora da esfera da política, passou a ocupar 
um lugar diferente na vida desde o início da modernidade. Se, antes, ela estava fora do espaço 
da cidadania, englobando, por isso, relações assimétricas e desiguais – como aquelas entre 
esposo e esposa e entre senhor e escravo – agora, ela é considerada um território essencial da 
existência do indivíduo e de sua afirmação, passando a englobar direitos e deveres à 
semelhança da esfera pública.” (BIGNOTTO, 2005). 
 
 
 
 
 
A modernidade avança e com a ela novos diretos passam a ocupar a agenda pública. Neste 
sentido, crescem a importância dos direitos culturais, do respeito à multiculturalidade e ao meio 
ambiente e se amplia a esfera dos direitos individuais de gênero, de liberdade sexual e de 
opção sexual. 
 
A cidadania está sempre presente nos processos de formulação, execução e avaliação das 
políticas públicas quase pela atuação de diferentes representantes desses grupos de defesa de 
direitos. 
 
Compreender a política pública como algo estruturado além das vontades individuais é 
essencial ao gestor encarregado de sua formulação, de seu gerenciamento e de sua avaliação. 
Para isso, cabe ainda visitar os conceitos de agente, ator e grupos em seus aspectos sociais e 
políticos. 
 
 
Agentes sociais 
 
A noção de agente comporta, numa perspectivasocial e política, muitas significações. Assim, é 
necessário delimitar aquelas mais úteis ao gestor de políticas públicas. Resumidamente, 
agente é aquele que age em seu nome ou em nome de outros. É também a própria capacidade 
de agir ou agency. 
 
 
Agentes sociais 
 
Uma primeira aproximação para compreender o conceito de agente pode ser extraída da 
perspectiva sociológica que coloca o indivíduo (suas vontades, interesses, habilidades, 
percepções e competências) como o núcleo central da compreensão das ações humanas em 
sociedade, assim tudo se origina da conduta individual e do significado que cada um dá à sua 
própria ação. 
 
Essa perspectiva se opõe àquela denominada estrutural ou estruturalista, que centraliza a 
reflexão sobre a ação humana numa perspectiva coletiva e/ou superior ao indivíduo, onde as 
condutas individuais são apenas reflexos de “forças sociais e coletivas” determinadas por 
costumes, hábitos, regras e normas. Os indivíduos sempre estão submetidos a essas 
externalidades (forças externas à sua vontade). 
 
Um exemplo dos argumentos derivados deste tipo de pensamento, no campo da política é 
aquela ideia de que um parlamentar não vai conseguir fazer nada se não se submeter à 
vontade dos outros parlamentares, se não “dançar conforme a música”, pois “uma andorinha 
só, não faz verão!”. Essa é certamente uma visão estreita por demais, pois se fosse 
plenamente verdadeira a existência de minorias parlamentares seria impossível. 
 
Outra possibilidade para o conceito de agente e seu uso pode ser retirada do campo da teoria 
econômica, especialmente nas teorias sobre os processos de regulação da atividade 
econômica pelo Estado. Nestas, a atividade econômica de interesse da sociedade é exercida 
por alguma organização exterior ao Estado com delegação de poder, na maioria das vezes, 
como monopólio, como a concessão de rodovias ou de linhas de transporte urbano de 
passageiros. 
 
A chamada Teoria do Agente, ou Teoria da Agência busca explicar as relações entre os 
indivíduos, onde um indivíduo ou uma organização (o agente) deve realizar com empenho, 
tarefas ou atividades que são do interesse de outro indivíduo ou organização (o principal), por 
meio de uma relação definida contratualmente. 
 
Carvalhal e Bordeaux-Rêgo (2010) afirmam que "em uma relação de agência, geralmente 
verifica-se a existência de um claro conflito de interesses entre o principal e o agente, e 
reiteram o que já foi apresentado por Jensen e Meckling (1976) que salientaram que quando 
dois indivíduos buscam radicalmente alcançar seus próprios interesses, então existe uma boa 
razão para acreditar que os agentes não agirão na defesa do melhor interesse do principal. 
Esse conflito se torna significativo quando: 
 
1- O comportamento dos agentes por parte do principal não é observável, o que é 
caracterizado como “risco moral”, ou seja, quando não há controle do agente pelo 
principal. 
 
2- Existe uma assimetria de informações na relação, de forma que o agente detenha 
melhores informações do que o principal, o que caracteriza a “seleção adversa”, quando 
o agente possui mais informações que o principal e as utiliza a seu favor. 
 
Resumidamente, haverá sempre o risco de que o agente não corresponda aos interesses do 
principal. A Teoria do Agente, para minimizar estes efeitos, listará um conjunto de práticas e 
estratagemas contratuais para amarrar melhor as relações entre agente e principal, impondo 
custos que ampliem a margem de segurança para as relações contratadas. Os gestores 
públicos precisam atentar para esses riscos na formulação de processos licitatórios de 
concessão ou outorga de serviços públicos ao setor privado, especialmente quando o objeto for 
de natureza econômica. 
 
No campo político, o conceito de agente possibilita a compreensão de que os diferentes 
interessados em determinado ato ou fato político estruturam suas ações de tal forma a obterem 
o máximo de controle ou interferência sobre o resultado final da política formulada, mas 
nenhum deles tem completo controle do sistema de relações em que se estrutura o campo de 
atuação política. A ação dos diferentes agentes da política pública pode ser caracterizada como 
uma disputa da seguinte maneira: 
 
“Parte-se do suposto de que os agentes de um campo estão enredados a circunstâncias que 
os conduzem a formular estratégias para superar as condições sob as quais atuam. Essa 
inserção condicionada proporcionaria, em um primeiro momento, a inserção dos agentes e sua 
adequação a uma forma de atuação condizente com as expectativas do campo, representando 
a lógica de funcionamento do campo como ela é; e, em um segundo momento, a mobilização 
dos agentes para buscar alterar as condições do campo, representando a lógica de como o 
campo pode ser. Nesse sentido, não se configuram rupturas, mas reformulações nas ações 
dos agentes envolvidos em patamares mais desenvolvidos de atuação.” (MOCELIN, 2009: 
p.40) 
 
 
 
 
Esse campo de disputas pode ser entendido como um jogo social onde atores articulam sua 
atuação, representando papéis e manipulando as impressões de si mesmos para os outros 
atores. Dessa forma, interpretam papéis e interagem com os outros atores, dando um sentido a 
interação e interferindo nela com os recursos que possua. 
 
Um jogo social é uma interação, ou seja, um conjunto de ações desempenhadas por vários 
indivíduos num determinado contexto, onde a atuação de cada um é referida (positiva ou 
negativamente) à ação dos outros indivíduos, ou ao sentido atribuído por cada um à ação de si 
ou dos outros. 
 
 
 
 
Atores sociais relevantes possuem projeto e capacidade de produzir fatos e, assim, são 
capazes de fazer pressão para alcançar objetivos almejados e podem acumular força, criando 
e mudando estratégias que os convertem num centro criativo de acumulação de poder. Os 
atores sociais possuem uma habilidade específica de agregação de indivíduos para a 
cooperação em torno de seus interesses: 
 
“A ideia de habilidade social é que os atores precisam induzir a cooperação dos outros. A 
habilidade de motivar os outros a tomar parte em uma ação coletiva é uma habilidade social 
que se prova crucial para a construção e reprodução de ordens sociais locais. Essa ideia pode 
ser utilizada para compreender como identificar a contribuição distinta dos atores, 
independentemente de estarem defendendo um conjunto existente de arranjos sociais ou 
impondo ou negociando uma nova ordem.” (Fligstein, Neil.- RAE, ABR./JUN. 2007). 
 
Buscando articular os diferente conceitos até aqui relacionados, citamos Long (1992), que 
afirma: 
 
“Em termos gerais, a noção de agency (capacidade de agente) atribui ao ator individual a 
capacidade de processar a experiência social e buscar formas de lidar com a vida, mesmo sob 
as formas mais extremas de coerção. Considerando os limites de informação, incerteza e 
outros constrangimentos existentes (por exemplo, físico, normativo ou econômico-político), os 
atores sociais têm a capacidade de produzir conhecimento. Eles tentam solucionar problemas, 
aprendem como intervir no fluxo dos eventos sociais em torno deles e monitoram 
continuamente suas ações, observando como os outros reagem a seu comportamento e 
tomando nota das várias circunstâncias contingenciais” (1992: 22-3). 
 
Um ator social mais que possuir certas habilidades discursivas sobre um determinado grupo de 
pessoas, a capacidade de articular uma rede de relações sociais e dirigi-la ou comandá-la com 
posicionamento estratégico, como advertem Long e Van der Ploeg (1994): 
 
“Por outras palavras, a capacidade de agente (e o poder) depende crucialmente da emergência 
de uma rede de atores que se tornam parcialmente, embora quase nunca completamente, 
envolvidos nos projetos e práticas de outro indivíduo ou indivíduos. Por conseguinte, o agente 
efetivo requer a geração/manipulaçãoestratégica de uma rede de relações sociais e a 
canalização de itens específicos (como reivindicações, ordens, bens, instrumentos e 
informação) através de certos pontos fundamentais de interação.” (1994:8). 
 
As diferentes etapas da política pública podem ser encaradas etapas parciais de um jogo 
social. Assim, cabe ao gestor público desenvolver habilidades para identificar os atores sociais, 
entender o papel de cada um deles, analisar as “encenações” e também tornar-se ator 
relevante na definição dos processos. 
 
 
 
 
Finalmente, todo este cenário onde as políticas públicas se desenrolam é uma consequência 
dos processos de sociabilização nos quais estamos inseridos em que a unidade primária de 
referência é a noção de grupo social, do qual interessam mais ainda, no caso das políticas 
públicas os grupos de interesse. 
 
 
 
Os grupos de interesse são definidos como “qualquer conjunto de indivíduos que procura 
defender seus interesses junto aos órgãos governamentais, utilizando, para tanto, todos os 
meios legítimos ou tolerados que estiverem ao seu alcance” (Dias, 2010:171). Nessa categoria, 
podem ser listados os sindicatos, as associações patronais e de moradores, grupos religiosos, 
mas estão fora deste grupo os partidos políticos, pois a intenção dos grupos de interesse é a 
defesa de sua causa, influenciando as autoridades, e não a tomada do poder político. 
 
 
Há, ainda, a atuação do Lobby, que é a atividade dos representantes de grupos de pressão 
agindo como intermediários que levam às autoridades os desejos e os interesses desses 
grupos. 
 
Cabe ressaltar que a atividade lobby não pode ser confundida com atividades ilícitas e que 
existe um movimento no Brasil para regulamentação dessa atividade, pois “O Lobby é uma 
atividade regulamentada em países como Estados Unidos, desde 1946 quando passou a ser 
obrigatório o registro de empresas e pessoas físicas dedicadas à atividade. No Brasil, uma das 
poucas exigências da Câmara e do Senado é o registro de pessoas e empresas que 
desenvolvem essa atividade.” (Alberti, 2004: p. 1). 
 
Concluindo, a gestão das políticas públicas exige dos gestores a habilidade para lidar com as 
mais diferentes configurações e arranjos de poder, onde no estado democrático de direito a 
defesa de uma cidadania ativa deve ser parte da filosofia que integra a ação do gestor, pois 
mesmo que ele não perceba, ao final, a política pública é o resultado de um processo a muitas 
mãos, não apenas as do gestor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aula 4: Mídia e políticas públicas. 
 
INtrodução 
 
Todos já ouvimos, alguma vez na vida, a expressão “quarto poder”. O que seria este poder? A 
resposta mais imediata é que são as mídias, o mass-media ou meios de comunicação de 
massa. Este poder que tem tido debatidos a sua importância e o seu papel no cenário das 
sociedades democráticas atuais. 
 
Para algumas pessoas e teóricos, esse fenômeno seria, inclusive, uma perversão ao bom 
funcionamento da democracia, pois este poder possuiria, hoje, uma capacidade de influência e 
decisão que, em muitos casos, superaria a dos poderes constitucionais do Executivo, 
Legislativo e Judiciário oferecendo um grave risco a democracia. 
 
Para outras pessoas e intelectuais nunca existirá sociedade plenamente democrática sem a 
liberdade de informação, opinião e manifestação do pensamento e é justamente uma imprensa 
e um sistema de comunicação, fortes, que possibilitam o fortalecimento da democracia. 
 
Se por um lado é evidente que desde as revoluções liberais do século XVIII, a imprensa ocupa 
um papel de suma importância na construção da cidadania contemporânea e foi o que permitiu 
a expansão do livre pensamento e da sua manifestação, por outro, a imprensa se constituiu 
num grande oligopólio mundial que movimenta muitos trilhões de recursos no planeta e que 
decide sobre os fluxos de informação e comunicação, segundo a lógica do lucro. 
 
Entre os críticos, destaca-se o trabalho de Pierre Bourdieu, que argumentou que a televisão, na 
sua busca permanente por altos índices de audiência, expõe a política e a democracia a um 
grande perigo, da mesma forma que o faz com as diferentes esferas da produção da cultura e 
tem a esperança que aquilo “que poderia ter se tornado um extraordinário instrumento de 
democracia direta não se converta em instrumento de opressão simbólica 
(Bourdieu,1997:p.13)”. 
 
Comunicação, política, opinião pública e mídia 
 
A razão principal é que a comunicação, além de ser praticamente uma necessidade, é uma 
atividade humana e, portanto, de natureza social e coletiva, mas é também um processo tão 
naturalizado entre as pessoas que ao indivíduo comum, ela não se apresenta como algo tão 
importante que mereça planejamento ou estudo e menos ainda a consideração de que tenha 
papel central nos processos decisórios. 
 
Paradoxalmente, é comum ouvirmos reclamações sobre os “problemas de comunicação” entre 
pessoas e organizações, ou que o sucesso ou fracasso de alguém tem como principal 
responsável a “gestão da comunicação”. 
 
O processo de comunicação é resultado de uma tríade: Linguagem, Cultura e Tecnologia: 
 
 
 
Tecnologia: Qualquer mecanismo que possibilite ao homem executar suas tarefas fazendo uso 
de algo exterior ao seu corpo, ou seja, tudo aquilo que se caracteriza como extensão do 
organismo humano. 
 
Linguagem: É um sistema organizado de símbolos que desempenha uma função de 
codificação, estruturação e consolidação dos dados sensoriais, transmitindo-lhe um 
determinado sentido ou significado, este sistema possibilita a troca de informações. 
 
Cultura: É o modo de vida típico de um grupo com seus sistemas simbólicos, suas 
classificações, suas hierarquias e que lhe dão identidade particular em relação aos outros 
grupos. 
 
Comunicação: A palavra Comunicação vem do termo latino communis, ou seja, aquilo que é 
comum. Desta forma, o termo, logo de imediato, destaca a natureza política do ato de 
comunicar, pois é um processo, isto é, um fenômeno contínuo que neste caso visa tornar 
certas coisas comuns aos interlocutores (palavras, ideias, entendimentos etc.). 
 
 
 
 “Com efeito, num plano lógico de consideração dos fatos, o processo da comunicação humana 
poderia ser encarado como o fundamento da vida social e não o contrário, conquanto do ponto 
de vista da natureza ou da estrutura de tais fenômenos os dois se manifestam de forma 
nitidamente inseparáveis e, mais que isso, interdependente” (Menezes 1973, p.147) 
 
Esta imbricação entre linguagem, cultura e tecnologia que forma a comunicação e que permite 
a sociabilização humana possibilita a estruturação de relações de poder que, como já se viu em 
aula anterior, corresponde às interações humanas que têm como objetivo ou a dominação ou a 
influência sobre grupos sociais ou sobre pessoas, mesmo contra a vontade delas. 
 
Os temas mais visíveis da conexão entre política e comunicação são os da opinião pública e da 
mídia de massa. 
 
Primeiramente, cabe delimitar o que seja opinião em geral. Neste caso, não existe um conceito 
preciso, entretanto, é possível afirmar que todo juízo de fato ou de valor, que seja ou não 
enunciado, sobre qualquer coisa, pessoa ou fato, independente do uso da razão ou de técnica 
para sua formulação, constitui-se uma opinião. 
 
Em segundo lugar, Mídia, Mass Media ou mídia de massa, refere-se aos sistemas organizados 
de difusão e recepção de informação. Estes sistemas são geridos por empresas especializadas 
na comunicação de massas, sejam públicas, privadas ou mistas: 
 
“Os ‘mass media’ são ao mesmo tempo meios de expressão e canais de difusão que se 
orientam não a um indivíduo personalizado, mas a um “público-alvo” definido por 
características socioeconômicas e culturais, em que todos os receptores são anônimos. (A. 
Moles,1971).” 
 
Mídia e poder público 
 
O surgimento da impressão com tipos móveis de Guttemberg foi um fato revolucionário para 
formação do mundo moderno e popularização do conhecimento. Isso teve evidente efeito 
político sobre o status quo no final da idade média e sobre o papel da imprensa desde então: 
 
“Entre 1438 e 1440, o alemão Johann Gensfleish Gutenberg aperfeiçoou os tipos móveis 
criados pelos chineses que foram os primeiros a imprimir livros. O sistema de prensa tipográfica 
criado por Gutenberg, associado às possibilidades oferecidas pelo alfabeto romano, composto 
de pouquíssimas letras quando comparado aos inúmeros ideogramas chineses, não somente 
possibilitou a produção de livros em grande escala, como propiciou o surgimento do jornal. 
Dava-se então o primeiro passo para a democratização da escrita e, consequentemente, do 
saber, conforme ressalta Gontijo (idem, p. 167) dizendo que ‘quando foi possível mecanizar 
esse processo através da prensa e reproduzir em série, o livro tornou-se portátil e o saber 
extrapolou os limites dos mosteiros, feudos e nações.’” (Perles, sd: p.7) 
 
Muito rapidamente se percebeu o poder que aquele método de impressão possuía, de tal forma 
que até os seus críticos passaram a utilizá-lo a favor da difusão das ideias que defendiam. Da 
igreja aos senhores feudais, ou à nobreza decadente, todos queriam imprimir e distribuir suas 
ideias e opiniões. 
 
No caso brasileiro, a história registra dois fatos singulares no ano de 1808, quando a família 
imperial imigrou para o Brasil: O primeiro jornal brasileiro, O Correio Brasiliense começa a ser 
distribuído no país, mas sua impressão era feita em Londres, pois a coroa portuguesa proibia a 
instalação de pressas no Brasil. 
 
No mesmo ano foi fundado o jornal, A Gazeta do Rio de Janeiro, que publicava atos oficiais do 
governo e era impressa com a prensa trazida pela coroa de Portugal para o Brasil. O caso 
ilustra bem como a mídia possui um poder que pode competir com o político. 
 
“Com efeito, as mídias não são simples veículos neutros da informação transmitida, pois fazem 
um exigente trabalho de enquadramento temático das questões que divulgam ao público, mas 
nem sempre informam atribuindo a mesma importância aos fatos que as fontes enfatizam, 
sobretudo, as mais próximas das elites políticas ou mesmo segundo os critérios de interesse e 
exigência públicos.” (Sena, 207: p. 273) 
 
Relações entre meios de comunicação, democracia e políticas públicas 
 
As relações entre governo e media e opinião pública é tão intensa que se pode afirmar que 
num regime democrático, inuenciar a opinião pública é influenciar indiretamente o poder 
político. 
 
 
 
 
A relação entre políticas públicas e os aspectos da comunicação que foram vistos até aqui 
podem ser colocados nas seguintes possibilidades de atuação dos gestores públicos, onde é 
possível observar eixos convergentes para atuação: 
 
Agentes da Comunicação ===> Interferem na Politica Púclica :Exige dos gestores a 
percepção de que a produção da política pública é um grande processo de negociação 
com a sociedade civil e seus interlocutores, em especial, as estruturas de comunicação. 
Comunicação ============> É uma Ferramenta: O gestor compreende que sua 
intervenção no processo deve ser ativa o bastante para se utilizar dos recursos e 
técnicas do campo da comunicação social e da comunicação política como instrumentos 
da própria política pública. Por vezes, o sucesso de uma política pública não é 
percebido porque o gestor não comunica da maneira correta com a sociedade e os 
interessados na política pública. 
Comunicação Social =======> É uma Politica Pública : O gestor público entende que o 
próprio fortalecimento da democracia é dependente de uma democratização do acesso 
aos meios de comunicação e informação de modo que a intervenção qualificada da 
sociedade possa se realizar, e que a interferência da mídia não seja circunscrita aos 
grandes agentes empresariais ou públicos das comunicações que representam 
interesses específicos e nem sempre convergentes com os da população em geral. 
 
Atenção! Os gestores públicos que buscam a melhoria permanente de sua atuação entendem 
que comunicação é instrumento e palco da política pública que é sempre um processo. 
 
 
 
 
 
 
Aula 5: Políticas públicas e relações econômicas 
 
Introdução 
 
Todas as relações sociais podem ser compreendidas como relações econômicas, pois a 
economia está entre as mais antigas instituições sociais criadas pelo homem, e, como tal, é a 
resposta social ao dilema da sobrevivência, ou seja, da obtenção dos recursos necessários à 
vida coletiva. 
 
O ciclo das políticas públicas envolve o planejamento, a execução e a avaliação das políticas 
que, de certa maneira, é um modo de alocação de recursos para uma finalidade coletiva. Além 
disso, todas essas etapas possuem outras dimensões econômicas, ou seja, a concretização 
das ações do Estado depende de relações que são, por princípio, econômicas. 
 
Compreender a natureza dessas relações entre economia e política e o papel da economia na 
produção política pública em geral ou como temática específica da política pública é o principal 
objetivo desta aula. 
 
O papel dos agentes econômicos do ciclo das políticas públicas 
 
Ensina a história econômica que as sociedades se desenvolvem somente quando as condições 
materiais o permitem. 
 
Encontramos, em dicionários, diferentes significados para a palavra economia. Dessas 
definições, a que será utilizada, nesta aula, é a seguinte: 
 
Economia é a ciência que se preocupa com o estudo das relações entre os homens e a 
natureza para a obtenção dos recursos necessários à satisfação de suas necessidades e que 
elabora teorias que, se utilizadas pelas pessoas e pelas organizações, podem manter em nível 
elevado a produtividade, bem como melhorar o padrão de vida das populações e permitir que 
os recursos escassos sejam empregados corretamente em benefício coletivo e individual. Essa 
perspectiva destaca a economia entre as ciências modernas. 
 
Assim como as outras instituições sociais, a economia surgiu para dar respostas a um dilema 
humano essencial, neste caso, o da sobrevivência. 
 
Como manter-se vivo e reproduzir-se socialmente num mundo hostil e cujos recursos 
necessários à vida são sempre escassos? 
 
“As ideias dos economistas e dos filósofos políticos, quer sejam justas ou falsas, são mais 
poderosas do que geralmente se pensa. Na verdade, não há muito mais que governe o 
mundo". (Keynes, citado por Guesnerie, 2004, p.10) 
 
Como surgiu 
 
A economia surgiu no momento da história humana, em que se estruturavam as noções de 
família, de poder político, de religião e as outras principais instituições sociais: Entre o final do 
período paleolítico superior e o início do neolítico quando os homens começaram a organizar 
mais ostensivamente sua produção e sua relação com os recursos necessários à sua vida em 
grupo. Dessa maneira, é correto afirmar que as relações econômicas são tão antigas como a 
própria existência do homem como ser socialmente determinado. 
 
Milhares de anos depois, não poderia ser diferente quando o Estado foi criado como o principal 
agente do poder político – as relações econômicas também estavam presentes. 
 
Com a modernidade, as diferentes formas de poder presentes na sociedade foram separadas e 
a economia ganhou status de ciência autônoma que, aos poucos, vai se organizando como um 
campo de conhecimento social que elabora suas teorias de modo semelhante ao das ciências 
naturais. 
 
Da mesma maneira, assim como todas as relações humanas podem ser entendidas como 
relações econômicas, mesmo aquelas que não envolvam a troca de recursos físicos, materiais 
ou financeiros desde que envolvam trocas de interesses e benefícios, também todas as ações 
do Estado têm dimensões e impactos econômicos.Além disso, as próprias políticas públicas podem ser de natureza econômica, como a 
articulação do conjunto de instrumentos de política monetária do Banco Central, o uso das 
ferramentas de controle das finanças públicas para o equilíbrio fiscal e financeiro do Estado, as 
ações para controle da inflação e do câmbio ou as políticas de incentivo para o 
desenvolvimento de iniciativas econômicas particulares em setores estratégicos ou da cultura e 
do esporte. 
 
Outro aspecto relevante é que a formulação, a execução e a avaliação da política pública 
dependem de fatores econômicos que interferem ativamente sobre os objetivos propostos, e, 
em alguns casos, condicionando-os para que sejam alcançados ou não. 
 
Em certas políticas públicas, devem ser consideradas as potencialidades dos arranjos locais de 
natureza econômica, como nas políticas de desenvolvimento econômico e social conforme o 
argumento de Muls (2008). 
 
 
 
No campo do desenvolvimento e na perspectiva da sustentabilidade, pode ser listado o uso de 
indicadores, que se baseiam em teorias econômicas e permitem uma ação mais dirigida para 
gestão das políticas públicas; como exemplo, os indicadores de sustentabilidade do IBGE 
organizados conforme as tabelas abaixo, e que está disponível, em detalhes, na biblioteca da 
disciplina: 
 
Indicadores de Desenvolvimento Sustentável 
 
Dimensão Ambiental (22 indicadores) 
Dimensão Social (19 indicadores) 
Econômica (12 indicadores) 
Institucional (5 indicadores) 
 
Fonte: IBGE, IDS, 2010. 
 
Diante das informações e análises contidas nesse tipo de instrumento, as decisões do gestor 
público podem ser direcionadas para maximizar o uso dos recursos necessários a alcançar os 
objetivos propostos de desenvolvimento sustentável. 
 
A partir da década de 1990, o ITSR, da Universidade John Hopkins, passa a disseminar uma 
nova classificação para os setores da economia que modifica a perspectiva clássica com a 
divisão da economia em setores primário, secundário e terciário. Na nova classificação, não 
apenas o campo de atuação na produção de riqueza importa, mas especialmente a forma de 
organização e as finalidades das organizações, conforma a tabela abaixo: 
 
 
Atenção! 
 
A política pública, nos dias atuais, é altamente determinada pelo tipo de relacionamento 
estabelecido entre esses três setores, pois, mesmo quando o objeto da política pública é 
eminentemente econômica, seus impactos sociais e ambientais acabam por envolver as 
organizações do terceiro setor na formulação e implementação. 
 
 
De modo geral, a atuação do Estado na economia em um país como nosso, onde há liberdade 
para iniciativa privada na economia, são admitidas as situações onde ocorram as chamadas 
falhas de mercado: 
 
 
 
O papel do Estado na regulação da economia 
 
A forma de atuação do Estado na economia depende fundamentalmente da visão política do 
governo sobre o seu papel na organização da ordem econômica; se a visão for liberal, será 
delegada ao mercado a tarefa de oferecer à sociedade aquilo que atenda a suas necessidades. 
Por outro lado, se a política de governo se orientar por visão intervencionista, o Estado será o 
principal provedor das necessidades da sociedade. Os casos mais clássicos de política 
intervencionista no campo da política social é estado de Bem-Estar-Social e o New Deal 
durante a crise dos anos de 1930. 
 
Uma perspectiva liberal aplicada à realidade brasileira pode estar descrita na ideia de que o 
papel do setor público no Brasil, nos seus três níveis de governo, deveria restringir-se a cinco 
grandes áreas: 
 
1- A provisão de bens públicos (justiça, segurança pública e defesa nacional, praças, 
ruas, iluminação pública, etc.); 
 
2- O fornecimento dos bens meritórios (saúde, educação, e outros que podem ser 
oferecidos pelo Estado e pelo mercado); 
 
3- Regulação de setores em que pode haver problemas na formação concorrencial dos 
preços; 
 
4- Provisão de um sistema mínimo de previdência social; 
 
5- Redução das desigualdades regionais. 
 
Um exemplo, no caso brasileiro, de uma política mais recente de intervenção direta do Estado 
na economia são os programas de transferência condicionada de renda, como o bolsa-família e 
os impactos no mercado interno e na renda média da população mais pobre com os aumentos 
reais do salário mínimo. 
 
Filmes e documentários demonstraram os males dos extremos de uma política pública 
radicalmente liberal ou radicalmente intervencionista. 
 
Certo, porém, é que a autorregulação da ordem econômica, com base na ideia da mão 
invisível, não dispensa a interferência dos agentes públicos na produção, no mínimo, da 
segurança jurídica para as relações de conflito de interesses e, no caso brasileiro, do 
financiamento público para as iniciativas econômicas e sociais. 
 
Elementos característicos da Teoria da Agência 
 
No Estado liberal (ou neoliberal), a intervenção do Estado na economia não acontece com 
atuação direta do governo sobre atividades econômicas lucrativas, mas através da ação dos 
agentes privados que desempenham, por delegação do governo, as referidas atividades; isso 
pode gerar conflitos de interesse entre o governo e o agente privado que realiza aquela 
atividade em nome do governo. Como foi visto em aula anterior, essas relações são estudadas 
na Teoria da Agência. 
 
 
 
Um exemplo de atuação governamental, no Brasil, em que os conflitos típicos da teoria da 
agência estão presentes é a oferta de alguns bens públicos, como educação e saúde que, por 
serem serviços com potencial econômico, são livres à iniciativa privada e concedidos, 
regulados, controlados e oferecidos pelo Estado. 
 
Sato (2007) argumenta que os problemas de agência possuem solução que está restrita a dois 
comportamentos típicos para o agente público. 
 
Várias atividades e serviços públicos no Brasil são concedidos ou permitidos a particulares e, 
nesse caso, os riscos listados na teoria da agência estarão sempre atuantes. Uma das 
maneiras encontradas para o estado atuar sobre as falhas de mercado e os riscos de agência 
foi a criação de um sistema regulatório.