Livro texto Políticas Sociais em Saúde, Educação e Habitação III

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POLÍTICAS SOCIAIS EM SAÚDE, EDUCAÇÃO E HABITAÇÃO
Unidade III
7 POLÍTICAS SOCIAIS: HABITAÇÃO E EDUCAÇÃO
7.1 Política social habitação
Para iniciarmos o nosso estudo sobre políticas habitacionais, buscaremos conceituar teoricamente 
o significado de habitação para podermos traçar uma linha de compreensão utilizada pelas funções da 
habitação.
A palavra habitação, de acordo com o Dicionário Aurélio, significa: “lugar, em que se habita. Morada, 
Residência”.
A função da habitação, no seu sentido geral, é a do abrigo. Desde os primórdios da 
civilização, o homem teve necessidade de se abrigar com a finalidade de se proteger. Os povos 
primitivos utilizavam como abrigo espaços naturais, tais como as cavernas e as árvores. Com o 
desenvolvimento das habilidades humanas, o homem começou a empregar diversos materiais 
para construir os seus abrigos: a pedra, as peles, a madeira e a terra. Conforme o passar do 
tempo, o homem juntou‑se com outros homens, de modo a agregar as habitações primitivas 
e criar as aldeias definidas como meros grupamentos de moradias, sendo compartilhadas com 
os animais e servindo também para armazenar alimentos. As aldeias começaram a crescer, com 
áreas para cultivo de alimentos, construções de defesa e para atividades religiosas; com isso, 
a produção aumentou mais que a necessidade do consumo, constituindo um excedente que 
precisou ser comercializado, distribuído e armazenado. Iniciou‑se assim a caracterização e a 
formação das primeiras cidades (ABIKO, 1995).
De acordo com Larcher (2005, p. 6):
Como obra arquitetônica, segundo Rapoport (1984), a função de abrigar 
não é sua única nem a principal função da habitação. O autor observa 
que a variedade observada nas formas de construção, num mesmo local 
ou sociedade, denota uma importante característica humana: transmitir 
significados e traduzir as aspirações de diferenciação e territorialidade dos 
habitantes em relação a vizinhos e pessoas de fora de seu grupo. Santos 
(1999) afirma que a habitação é uma necessidade básica e uma aspiração do 
ser humano. A casa própria, juntamente com a alimentação e o vestuário, 
é o principal investimento para a constituição de um patrimônio, além de 
ligar‑se, subjetivamente, ao sucesso econômico e a uma posição social 
mais elevada.
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Unidade III
O autor destaca que a habitação exerce três funções primordiais: social, ambiental e econômica.
Como função social, tem de abrigar a família e é um dos fatores do seu 
desenvolvimento. Segundo Abiko (1995), a habitação passa a ser o espaço 
ocupado antes e após as jornadas de trabalho, acomodando as tarefas 
primárias de alimentação, descanso, atividades fisiológicas e convívio social. 
Assim, entende‑se que a habitação deve atender os princípios básicos de 
habitabilidade, segurança e salubridade (LARCHER, 2005, p. 6).
Para Santos (1994), o papel do território na sua função social reforça a ideia de pertencimento a um 
espaço que favorece e potencializa as relações humanas.
O território não é apenas o resultado da superposição de um conjunto de 
sistemas aturais e um conjunto de sistemas de coisas criadas pelo homem. 
O território é o chão e mais a população, isto é, uma identidade, o fato e o 
sentimento de pertencer àquilo que nos pertence. O território é a base do 
trabalho, da residência, das trocas materiais e espirituais e da vida sobre os 
quais ele influi (SANTOS, 1994, p. 174).
A habitação tem um papel fundamental na organização social, seja na função micro (onde há 
convivência entre várias pessoas no mesmo espaço – grupos entre si conhecidos, desconhecidos e/
ou família) ou na relação macro (em que vários grupos compartilham o mesmo espaço, formando 
comunidades, bairros, cidades, estados e países). São as atividades exercidas nesse espaço, sejam elas 
básicas ou elaboradas, que impactam diretamente na relação habitação‑qualidade de vida.
Na função ambiental, a inserção no ambiente urbano é fundamental para 
que estejam assegurados os princípios básicos de infraestrutura, saúde, 
educação, transportes, trabalho, lazer etc., além de determinar o impacto 
destas estruturas sobre os recursos naturais disponíveis. Além de ser o 
cenário das tarefas domésticas, a habitação é o espaço no qual muitas vezes 
ocorrem, em determinadas situações, atividades de trabalho, como pequenos 
negócios (ABIKO, 1995). Neste sentido, as condições de vida, de moradia e 
de trabalho da população estão estreitamente vinculadas ao processo de 
desenvolvimento (LARCHER, 2005, p. 6).
O entorno da habitação e suas condições são fundamentais para garantir a sobrevivência e a 
qualidade de vida. Por exemplo: se você vivesse em uma casa sem saneamento básico, em que o esgoto 
corre a céu aberto e desemboca em um rio da sua cidade, única fonte de água para consumir. Qual seria 
o impacto dessa falta de infraestrutura na sua vida? Todos possíveis: haveria insetos, bactérias e animais 
que transmitem doenças e contaminação da água e do solo, tornando‑o improdutivo para o plantio e 
consumo, entre outros. Esse é o resultado da falta de saneamento básico, muitas vezes imperceptível ao 
nosso olhar. Pensar em habitação significa considerar tudo, incluído o entorno, porque sem a adequada 
estrutura os resultados são diretamente impactados na redução da qualidade de vida, em todos os 
sentidos – ambiental, social e econômico.
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A função econômica da moradia é inquestionável: sua produção oferece 
novas oportunidades de geração de emprego e renda, mobiliza vários setores 
da economia local e influencia os mercados imobiliários e de bens e serviços 
(LARCHER, 2005, p. 7).
Na função econômica da moradia, precisaremos entrar no valor do território, da propriedade privada 
e sua relação. Vamos, portanto, estudar e aprofundar esse assunto.
 Saiba mais
Leia a obra a seguir, de Milton Santos:
SANTOS, M. Território, globalização e fragmentação. São Paulo: Hucitec, 
1994.
Exemplo de aplicação
Pesquise e estude o entorno da sua casa, levantando a infraestrutura faltante e a existente. Em 
seguida, faça uma relação com o impacto da infraestrutura no meio ambiente, de acordo com a sua 
pesquisa de campo.
7.1.1 Valor da terra
Desde que os seres humanos passaram a se agrupar para se proteger ou satisfazer suas necessidades, 
o território passou a ser disputado, o que ocorria pela atribuição de valor monetário, de poder, sentimental 
ou de sobrevivência.
As condições de um território que possua, por exemplo, uma fonte de água favorece o plantio de 
alimentos com menos recursos. Condições climáticas podem favorecer ou destruir o plantio, dependendo 
da localização, e os melhores territórios são mais valorizados e cobiçados, tanto para obter poder como 
para garantir a sobrevivência de um povo. Sendo assim, os conflitos ocorrem com a valorização de um 
território em detrimento de outro.
Na sociedade contemporânea, a propriedade privada da terra passou a ser exercida como uma forma de 
dominação (poder) de um indivíduo sobre o outro, havendo pessoas com terras e outras sem propriedades. 
Assim, mediante a acumulação da propriedade territorial, desenvolve‑se a autoridade dos proprietários 
diante dos não proprietários, que necessitam permanecer nas terras das quais não são proprietários.
Como exemplo de dominação e poder por meio do território, podemos citar o período feudal, em que 
poucos proprietários possuíam grandes porções de terras enquanto a grande maioria das pessoasnão 
as possuía, sendo permitida aos não possuidores a permanência mediante submissão aos possuidores.
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A questão do valor monetário atribuído à terra merece nossa atenção se pensarmos que a terra é 
um bem durável, que não é criado pelo homem, que não é fruto de seu trabalho e que dificilmente se 
desvaloriza – pelo contrário, possui a tendência de sempre se valorizar.
A propriedade da terra é utilizada como capital especulativo ou investimento futuro. O proprietário 
adquire determinado território e espera que ocorra uma valorização dele, o que pode ocorrer com a 
melhoria da infraestrutura realizada pelo poder público ou pela escassez de outros territórios disponíveis 
à venda, caracterizando dessa forma a lei de mercado da oferta e da procura.
Precisamos compreender que a valorização da terra, seja ela rural ou urbana, desenvolve a segregação 
e a desigualdade social. A partir do momento em que um determinado território adquire um valor 
monetário elevado, estando fora das possibilidades de aquisição de grande parte da população, esta 
acaba sendo obrigada a buscar locais menos valorizados para habitar, gerando assim desigualdade social.
Naturalmente, as áreas que possuem maior valor são aquelas que possuem melhor infraestrutura, 
acessibilidade e possibilidades de qualidade de vida; em contrapartida, os valores menores ocorrem em 
áreas de difícil acesso e sem a menor infraestrutura, gerando, assim, grandes aglomerados de moradias 
irregulares e sem estrutura, como favelas.
Essa análise se torna importante para compreender a função da habitação na organização da 
sociedade.
 Observação
Zona rural são as áreas que possuem a economia baseada em atividades 
agropecuárias e da agricultura.
Zona urbana são áreas que possuem uma economia baseada no 
comércio ou na produção de bens e serviços. Uma de suas características é 
a existência de um complexo industrial. Essas áreas possuem um alto índice 
de ocupação demográfica, que podemos denominar como um aglomerado 
de moradias onde pessoas compartem um pequeno território.
7.1.2 Origens da habitação
Os problemas habitacionais existentes atualmente no Brasil são frutos de um processo de urbanização 
desordenado ocorrido durante o final do século XIX e todo o século XX. A história brasileira mostra um 
atraso na concepção e formação dos grandes centros urbanos, desconsiderando o planejamento da 
habitação e sua infraestrutura como parte primordial para qualidade de vida tanto urbana como rural e 
para a classe alta, média e baixa da população.
Para iniciarmos a trajetória da habitação no Brasil, não podemos nos esquecer do período de 
escravidão no nosso país, quando os escravos viviam sobre o domínio dos senhores feudais, possuidores 
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de grandes propriedades territoriais, utilizando‑se desse domínio para explorar os não possuidores de 
terras. Após a Abolição, em 1889, os escravos que residiam nas propriedades tornaram‑se pessoas livres, 
sendo que muitos senhores não quiseram dar trabalho assalariado a eles e preferiram utilizar a mão de 
obra dos imigrantes que chegavam em grande número ao Brasil, não restando outra opção para grande 
parte dos negros senão migrar para as grandes cidades.
Sobre a questão da moradia, vejamos:
A produção da moradia operária no período de implantação e 
consolidação das relações de produção capitalistas e de criação do 
mercado de trabalho livre, que corresponde aos primórdios do regime 
republicano, era uma atividade exercida pela iniciativa privada, 
objetivando basicamente a obtenção de rendimentos pelo investimento 
na construção ou aquisição de casas de aluguel (Bonduki, 1982). A 
estrutura da economia brasileira estava centrada nas atividades 
agroexportadoras, havendo, nas cidades, forte predomínio do comércio 
sobre a produção e ocupando a indústria um papel subordinado e 
secundário. Dada a reduzida capacidade de a indústria absorver novos 
e crescentes investimentos, o «negócio» de possuir casas de aluguel era 
uma segura e excelente forma de rentabilizar poupanças e recursos 
disponíveis na economia urbana, fortemente aquecida pela expansão 
da atividade agrário‑exportadora (BONDUKI, 1994, p. 712).
Nesse momento histórico, o Brasil vivia um enorme crescimento populacional e urbano, com destaque 
para São Paulo e Rio de Janeiro, que recebiam os imigrantes estrangeiros. Com isso, os proprietários de 
habitação passaram a ter uma grande valorização imobiliária com rentabilidade garantida.
São Paulo, sobretudo, sediando a economia cafeeira e recebendo um fluxo 
imigratório intenso (a população da cidade cresceu de 40.000 habitantes 
em 1886 para 260.000 em 1900 e 580.000 em 1920), apresentava um 
superdinâmico processo imobiliário, com forte expansão urbana e uma 
hipervalorização de glebas, terrenos e prédios. Em poucos anos, chácaras 
de características eminentemente rurais eram loteadas e transformadas em 
zona urbana, fortemente ocupada. Assim, além da rentabilidade da locação 
habitacional, o investimento imobiliário garantia não só uma reserva de 
valor, como um intenso processo de valorização (BONDUKI, 1982, p. 712).
Neste contexto, a intensa produção habitacional estava voltada para aquisição e ampliação de 
lucros. Portanto, a iniciativa privada absorve esse mercado, visando à locação dos imóveis, para ofertar 
e dar conta da “procura”. “Em São Paulo, em 1920, apenas 19% dos prédios eram habitados pelos seus 
proprietários, predominando largamente o aluguel como forma básica de acesso a moradia” (BONDUKI, 
1982, p. 712). Considerando que boa parte dos prédios era ocupada por trabalhadores de baixa renda e 
que a classe média não tinha linhas de financiamento para habitação, quase 90% da população era de 
inquilinos (BONDUKI, 1994).
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Desta forma, uma espécie de rentiers urbanos pôde produzir uma ampla 
diversidade de soluções habitacionais de aluguel para os diferentes 
segmentos sociais e faixas de renda, dando origem a uma gama variada de 
tipologias que marcaram a paisagem da cidade nas primeiras décadas do 
século, quando a moradia operária se localizava próxima à zona industrial.
Surgem, assim, inúmeras soluções habitacionais, a maior parte das quais 
buscando economizar terrenos e materiais através da geminação e da 
inexistência de recuos frontais e laterais, cada qual destinado a uma 
capacidade de pagamento do aluguel: do cortiço, moradia operária por 
excelência, sequência de pequenas moradias ou cômodos insalubres ao longo 
de um corredor, sem instalações hidráulicas, aos palacetes padronizados 
produzidos em série para uma classe média que se enriquecia, passando 
por soluções pobres, mas decentes de casas geminadas em vilas ou ruas 
particulares que perfuravam quarteirões para aumentar o aproveitamento 
de um solo caro e disputado pela intensa especulação imobiliária (BONDUKI, 
1994, p. 713).
A produção de casas e cortiços, juntamente com o ganho certo dos aluguéis, superou de forma 
quantitativa o déficit da habitação existente no início da República, com exceção dos períodos críticos 
da Primeira Guerra Mundial e da Revolução de 1924. Esse relativo equilíbrio entre oferta e procura de 
habitação era proporcionado pela:
[...] produção ou adaptação para moradia popular de pequenas células 
insalubres, de área reduzida e precárias condições habitacionais, 
genericamente denominadas «cortiços», consideradas o inimigo número 1 
da saúde pública. A questãodos valores dos aluguéis esteve, no período, 
quase sempre entregue à livre negociação entre o locador e o inquilino, 
não intervindo o Estado na sua regulamentação, como era a regra da ação 
estatal no que se referia aos diversos aspectos da reprodução da força de 
trabalho (BONDUKI, 1994, p. 713).
A questão dos aluguéis era regulada pelos proprietários dos imóveis, sem nenhuma intervenção 
estatal, para regulamentar valor ou impedir cobranças absurdas. No período entre 1921 e 1927, a Lei do 
Inquilinato congelou os aluguéis para responder à crise de moradia e elevação exagerada dos valores 
locativos causados pelo período de guerra e reforçados pela queda na construção civil.
Sem a proteção do Estado, a definição do valor de locação constituía‑se 
no principal ponto de conflito entre proprietários e inquilinos e a questão 
central que movia os inquilinos a se mobilizarem em torno do problema 
da habitação. Se, por um lado, o Estado não intervém na produção de 
moradias e no controle dos aluguéis, as organizações populares também 
não parecem reconhecer no Estado o interlocutor capaz de dar andamento 
a suas reivindicações em torno da questão. Embora a forte influência do 
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anarquismo no movimento operário explique, em parte, esta postura de 
não reconhecimento da responsabilidade estatal na questão da moradia, 
a própria caracterização do Estado no período liberal, sem interferir no 
âmbito da reprodução da força de trabalho contribuía no sentido de levar 
os movimentos populares a negarem o poder público como uma instância à 
qual deveriam ser dirigidas reivindicações. Em suma, o Estado não assumia 
a responsabilidade de prover moradias nem a sociedade lhe atribuía esta 
função (BONDUKI, 1994, p. 714).
Apesar disso, houve duas intervenções públicas na construção de casas populares. O primeiro foi o 
grupo de 120 casas localizado na Avenida Salvador de Sá, no Rio de Janeiro, em 1906. Essa construção 
foi financiada pelo município do Rio de Janeiro, lembrando que nessa época a cidade era a capital do 
Brasil. O segundo grupo de moradias foi construído em Recife, em 1926: 40 casas construídas pela 
Fundação A Casa Operária, órgão do governo do estado de Pernambuco. Essa fundação foi criada em 
1924 com a finalidade de construir pequenas casas destinadas a pessoas pobres mediante pagamento 
de aluguel reduzido. Cabe destacar o pioneirismo de Pernambuco em relação à intervenção do Estado 
nas questões habitacionais.
O Estado, pressionado pela crise da falta de moradia, delibera e incentiva a empresa 
privada a construir casas e vilas para seus operários, eximindo‑se da sua responsabilidade 
com a população e principalmente não investindo diretamente dinheiro público na habitação. 
Entretanto, parte dos problemas habitacionais estaria resolvida com as vilas operárias. Essa 
estratégia estava sustentada pela lógica de “menos gastos, mais lucro” para as empresas – isso 
sob a lógica do liberalismo, de não intervenção do Estado, o que manteria o controle absoluto 
sobre o trabalhador.
Vinculadas à emergência do trabalho livre no país, grande parte das vilas 
operárias surgem em ocorrência da necessidade de as empresas fixarem 
seus operários nas imediações das suas instalações, mantendo‑os sob seu 
controle político e ideológico e criando um mercado de trabalho cativo. 
Tais necessidades decorriam de aspectos operacionais (por exemplo, 
trabalhadores indispensáveis à manutenção das máquinas ou equipamentos 
vitais ao funcionamento da indústria), de mercado de trabalho (inexistência 
de trabalhadores qualificados ou mesmo de trabalhadores em geral devido 
à localização das unidades de produção) ou político‑ideológicas (manter 
os seus operários sob controle, evitando greves ou paralisações, através do 
relacionamento entre a perda do emprego e o despejo da casa) (BLAY, 1982 
apud BONDUKI, 1994, p. 715).
Mesmo sabendo que as vilas operárias foram meios de controle sobre o trabalhador, não podemos 
desprezar seu impacto positivo em várias cidades brasileiras, por tratar‑se dos primeiros empreendimentos 
habitacionais de grande porte construídos no país, com condições habitáveis para os trabalhadores, que 
antes viviam em cortiços e moradias inabitáveis.
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 Observação
Vilas operárias são conjuntos de casas construídas pelas indústrias 
para serem alugadas a baixos preços ou mesmo oferecidas gratuitamente 
a seus operários. São geralmente localizadas dentro das fábricas ou 
muito perto delas para facilitar o trânsito dos trabalhadores e garantir 
a produção.
7.1.3 A intervenção do Estado na questão habitacional
A partir de 1930, houve uma ruptura na forma de intervenção do Estado na economia e na 
regulamentação das relações capital/trabalho, rompendo com o poder público, que era apenas um 
representante da economia agroexportadora e da burguesia.
Com o aumento dos investimentos na indústria, o seu entorno passa por profundas transformações 
– de cidades rurais e pequenas para grandes centros urbanos. A quantidade de trabalhadores que trocava 
as áreas rurais pelo emprego garantido e o salário mensal começava a inchar as cidades, e logo a questão 
da habitação ganha visibilidade, com a pressão das massas para melhores condições de habitalidade e 
intervenção do Estado. Getúlio Vargas, com o slogan “pai dos pobres”, tinha o apoio de grande maioria 
da população que clamava por um Estado mais presente nas questões sociais.
A base de sustentação política do novo regime teve de ser modificada 
através da incorporação de novos setores sociais emergentes — entre os 
quais se destacam as massas populares urbanas. Premido pela necessidade 
de legitimar o poder político que passou a deter a partir da Revolução de 
30, Vargas teve de estabelecer uma solução de compromisso de novo tipo, já 
que nenhum dos grupos participantes do poder – classes médias, tenentes, 
oligarquias periféricas, etc. – podia oferecer as bases de legitimidade do 
Estado. Surge assim na história brasileira um novo personagem: as massas 
populares urbanas, que passam a garantir a legitimidade ao novo Estado 
brasileiro (WEFFORT, 1980 apud BONDUKI, 1994, p. 716).
Getúlio precisava responder às massas populares, garantindo trabalho e renda. Para isso, foi 
necessário tornar o mercado brasileiro atrativo para investimento industrial internacional e, ao mesmo 
tempo, aumentar a arrecadação do Estado e garantir o lucro para os investidores.
Entre estas características, a necessidade de impulsionar uma política 
dirigida aos trabalhadores passa a ser uma exigência tanto para firmar a 
solução de compromisso com as massas como para montar uma estratégia 
de desenvolvimento econômico baseado na indústria e que requeria a 
definição de um horizonte de cálculo para os encargos trabalhistas das 
empresas capitalistas, até então deixados ao livre jogo do mercado. É sob 
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estas circunstâncias que deve ser vista a longa série de intervenções de 
Vargas no campo trabalhista (BONDUKI, 1994, p. 717).
Assim, surge a seguinte questão: como um trabalhador pode se dedicar plenamente ao trabalho se 
não tem uma casa digna para descansar, se tem que pagar o aluguel da sua precária moradia – o que 
consome boa parte do seu ordenado e faz com que sobre dinheiro apenas para alimentação – e se não 
tem nenhuma perspectiva de mudança realidade?
 Observação
Vargas instituiu as leis trabalhistas (CLT), acarteira assinada e o trabalho 
formal e criou os IAPs, que se transformaram na Previdência Social.
Como podemos perceber, a habitação sempre representou um grande ônus e um problema dos mais 
graves a ser resolvido pela classe trabalhadora urbana. Como o Estado precisava das massas urbanas e, ao 
mesmo tempo, dos empresários e de seu investimento, o governo de Vargas anunciou um programa de 
produção de moradias e de uma política de proteção ao inquilinato, para mostrar‑se preocupado com a 
população e com a qualidade de vida dos trabalhadores, ganhando a confiança do povo. Entretanto, não 
houve efetivamente uma política habitacional no governo de Vargas, apenas ensaios para a implantação 
de uma ação.
 Observação
De acordo com Bonduki (1994), diversas pesquisas realizadas entre 
1930 e 1940 apontavam que cerca de 20% dos orçamentos familiares eram 
gastos com o aluguel.
Paralelamente às questões da urbanização, a industrialização nas cidades agravava‑se muito, 
principalmente para a população trabalhadora, que estava desprovida de recursos financeiros e à 
mercê dos aluguéis. A preocupação com a estética das cidades e em torná‑las parecidas com as cidades 
europeias consumia recursos públicos e privados e eliminava a população do centro para os subúrbios e 
encostas dos morros. Essa remodelação deu início às favelas, sendo que o Rio de Janeiro foi a primeira 
cidade a formá‑las.
A cidade do Rio de Janeiro foi o principal exemplo desta política. No início 
do século XX, a cidade passa por uma intensa reformulação visando a sua 
modernização, o que para a elite da época significava fazer com que a cidade 
se alinhasse às grandes cidades europeias, passando uma visão de progresso 
que auxiliaria na captação de investimentos estrangeiros. Sevcenco nos 
mostra os resultados desta política. O resultado mais concreto desse processo 
de aburguesamento intensivo da paisagem carioca foi a criação de um 
espaço público central na cidade, completamente remodelado, embelezado, 
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ajardinado e europeizado, que se desejou garantir com exclusividade para o 
convívio dos “argentários”. A demolição dos casarões, a essa altura já quase 
todos transformados em pensões baratas, provocou uma verdadeira “crise 
de habitação”, conforme a expressão de Bilac, que elevou brutalmente os 
aluguéis, pressionando as classes populares todas para os subúrbios e para 
cima dos morros que circundam a cidade. Assim, as mudanças ocorridas nas 
cidades brasileiras neste processo de “regeneração” revelavam pela primeira 
vez a face fragmentária da “cidade do capital”, iniciando a divisão do espaço 
urbano entre o centro e a periferia. Como resultado deste processo, podemos 
ver, também, o principal recurso que historicamente as classes populares têm 
buscado para suprir a crise de habitação, qual seja, a ocupação de terrenos 
vazios que, no caso do Rio de Janeiro, eram os subúrbios e as encostas dos 
morros (BOTEGA, 2007, p. 67).
Em função dos investimentos na indústria e da política de migração, a população aumentou – o que 
inchou as cidades urbanas.
O período getulista, a partir do ano 1930, modificou profundamente 
a estrutura das cidades brasileiras ao dar início a uma grande 
industrialização baseada no modelo de substituição de importações, 
principalmente porque, como já vimos, a industrialização vem 
acompanhada da urbanização. Nesta época, tem‑se um crescimento da 
população urbana de 11,3% em 1920 para 31,2% em 1946. A partir de 
então, o Brasil viveria o seu grande surto de crescimento urbano e de 
industrialização (BOTEGA, 2007, p. 67).
Esse contexto de problemas advindos da urbanização que afetava profundamente a classe 
trabalhadora e os migrantes tanto no seu orçamento familiar, com os gastos em aluguéis, como 
na moradia, em locais de alta vulnerabilidade, impulsionou o governo a congelar os aluguéis com 
a Lei do Inquilinato de 1942. Tal ação impactou a relação inquilino‑proprietário, pois desmotivou 
os proprietários a investirem em construções novas, pelo fato de o aluguel não ser mais rentável, 
enquanto os recursos que iriam ser investidos na habitação foram alocados na indústria e no 
comércio. Para a população de baixa renda, essa intervenção do Estado possibilitou um aumento 
na qualidade de vida e a possibilidade de construir ou adquirir a casa própria, devido ao fato de 
os proprietários estarem vendendo seus imóveis para poderem acumular capital destinado para a 
produção de bens.
 Observação
Migrar é toda movimentação (ou deslocamento) da população que 
ocorre de um lugar (origem) para outro (destino) e que implica uma 
mudança de residência habitual no caso das pessoas ou de habitat no caso 
das espécies animais.
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O Governo do general Eurico Gaspar Dutra, iniciado 1946, implantou a Fundação da Casa Popular, 
que deveria ser articuladora com os recursos financeiros advindos dos IAPs para créditos imobiliários 
para os trabalhadores. Entretanto, a desarticulação dos gestores por interesses políticos não possibilitou 
grandes avanços.
Esse mecanismo do Estado em centralizar as ações da política habitacional em um órgão, 
cuja proposta era ofertar crédito imobiliário para que a população adquirisse sua casa, foi o 
início da política de habitação social no Brasil. Assim, rompeu‑se com o direito exclusivo da 
burguesia sobre a propriedade, tornando a habitação uma mercadoria especial que ultrapassou 
os mecanismos do mercado.
 Observação
Veja os conceitos a seguir:
Migração: movimento de entrada ou saída de indivíduos em países 
diferentes ou dentro de um mesmo país (de um estado para o outro, de 
uma cidade para a outra).
Imigração: entrada de estrangeiros em um país; estabelecimento de 
indivíduos em cidade, estado ou região do seu próprio país que não é de 
sua origem ou país que também não é de sua origem.
Emigração: saída espontânea de um país; movimentação de uma para 
outra região dentro de um mesmo país; saída de um país ou lugar onde se 
vive para viver em outro, provisória ou definitivamente.
 Saiba mais
Leia mais sobre o conceito de migração no site a seguir:
CONCEITO de migração. [s.d.]. Disponível em: <http://conceito.de/
migracao#ixzz2dYQgZL00>. Acesso em: 7 nov. 2013.
7.1.4 Início da habitação social no Brasil
As iniciativas das carteiras prediais dos IAPs, seguidas pela instituição da Fundação da Casa Popular, 
em 1946, foram um marco relevante para o início da habitação social, ainda que a produção e a gestão 
da Fundação Casa Popular não tenham cumprido o seu papel.
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Unidade III
A questão da produção estatal de moradias para os trabalhadores representa a entrada e a intervenção 
do poder público na questão da construção civil, tirando assim a exclusividade do investimento privado, 
o qual visava à construção de moradias para fins de locatórios.
À medida que a economia se diversificava e cresciam as oportunidades de 
investimento industrial, na segunda metade da década de 30 e, sobretudo, 
nos anos 40, os que dispunham de capital começam a se desinteressar pela 
construção de casas populares para locação. Evidentemente, o congelamento 
dos aluguéis acentuou drasticamente este processo (era uma das intenções 
da lei do inquilinato), de modo que a entrada do poder público na promoção, 
financiamento e construção de conjuntos habitacionais tem mais o sentido 
de ocupar o espaço deixado pela iniciativa privada do que de concorrer com 
ela (BONDUKI, 1994,p. 724).
A indústria da construção civil percebeu que poderia receber dinheiro público para executar o seu 
trabalho, garantindo assim o seu aumento de capital e, ao mesmo tempo, gerando emprego.
Efetivamente, a criação das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria 
e Pensões representou um mecanismo através do qual os imensos recursos 
que afluíam aos cofres dos IAPs e que não tinham destinação imediata (estes 
recursos proviam do depósito compulsório de empresas e trabalhadores 
para o pagamento futuro de aposentadorias e pensões) podiam financiar a 
construção civil, não só na habitação social (Planos A e B), mas também no 
Plano C, que financiava a incorporação imobiliária para os setores médios 
(FARAH, 1984; MELO, 1987). Em relação à Fundação da Casa Popular, a 
questão é um pouco mais complexa, pois setores da indústria da construção 
civil se opuseram à sua criação como uma superagência da habitação social, 
temendo que ela monopolizasse recursos, inclusive os dos IAPs, e acabasse 
por contribuir na escassez de materiais de construção, principalmente 
cimento, trazendo dificuldades para as incorporações imobiliárias privadas 
destinadas a renda média (MELO, 1987 e 1991). Embora tanto as carteiras 
prediais dos IAPs como a Fundação da Casa Popular tivessem objetivo de 
viabilizar a construção de habitação, a diferença entre elas é marcante. Nos 
IAPs, a função de edificação é secundária (seu objetivo primeiro é garantir 
aposentadoria e pensões aos associados), servindo também como forma 
de garantir rentabilidade para as reservas dos institutos, enquanto que o 
objetivo único da FCP é produzir moradia para a população de baixa renda 
(BONDUKI, 1994, p. 725).
Por mais que houvesse percalços na administração e na gestão, não podemos menosprezar os 
índices de construção de habitação pela FCP e os financiamentos dos IAPs, que foram cerca de 140.000 
casas. Essa ação, mesmo que insignificante diante da grandiosidade do Brasil, marcou a entrada e a 
intervenção do Estado na questão da habitação. A partir do momento em que a ação estatal se tornou 
realidade, principalmente com o agravamento da crise de moradia em 1940, os movimentos sociais e 
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os grupos empresariais começaram a pressionar o poder público para o cumprimento do seu papel. Essa 
pressão social forçou o Estado a reconhecer a habitação como questão social. Consequentemente, a 
intervenção torna‑se sua responsabilidade.
7.1.5 As primeiras comunidades periféricas
Recapitulando, vimos até aqui as questões habitacionais e algumas atuações do Estado frente a essa 
situação. Agora iremos traçar um paralelo a essas ações e intervenções.
A lei do inquilinato congelou os valores dos aluguéis, desestimulando o investimento do capital 
privado na construção civil para fins locatórios. Entretanto, o Estado possibilitou a concessão 
de créditos imobiliários, por meio das IAPs, sendo ele destinado aos trabalhadores formais, com 
carteira assinada, e que obtinham um ganho mensal (salário) compatível para o crédito, mas essa 
não era a realidade da grande maioria da população trabalhadora e das pessoas que chegavam 
desempregadas aos grandes centros urbanos. Em função da desmotivação empresarial e da 
necessidade do progresso, as propriedades (casas) locadas passaram a ser disputadas e demolidas 
para a construção industrial e de empreendimentos comerciais e, principalmente, para a abertura 
de avenidas e rodovias.
Com o despejo e as demolições, surgiram vários problemas. Dentre eles, podemos destacar três:
• as famílias que estavam pagando o aluguel foram despejadas e os seus salários não eram suficientes 
para o pagamento de um novo aluguel, não sendo possível encontrar casas para locação;
• o crescimento das indústrias e, consequentemente, de seu entorno necessitava de mão de obra, o 
que gerou um forte incentivo público e privado de migração da população rural para os centros 
urbanos. Entretanto, a população que chegava aos centros urbanos não tinha emprego, dinheiro 
para pagamento de aluguéis e nem casas para serem locadas;
• os trabalhadores que tinham suas casas financiadas sofriam com a inflação e a diminuição do 
salário, inviabilizando o cumprimento do pagamento da prestação.
Esses impactos acabaram empurrando a população para áreas públicas desocupadas e afastadas dos 
centros urbanos.
Assim, surgem ou se desenvolvem novas ”alternativas habitacionais“ 
baseadas na redução significativa, ou mesmo na eliminação, do pagamento 
regular e mensal de moradia: a favela e a casa própria autoconstruída ou 
autoempreendida em loteamentos periféricos carentes de infraestrutura 
urbana. As primeiras favelas de São Paulo e a intensificação do crescimento 
das favelas no Rio de Janeiro ocorrem exatamente nesta conjuntura nos 
primeiros anos da década de 40, ocupando terrenos públicos e abrigando 
famílias despejadas ou migrantes recém‑chegados. Em São Paulo, no entanto, 
ao contrário do Rio de Janeiro, as favelas não logram expandir‑se em larga 
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escala até a década de 70, tanto em decorrência da sua estigmatização como 
pelo fato de que, em São Paulo, a alternativa casa própria em loteamentos 
periféricos tornou‑se viável (BONDUKI, 1994, p. 724).
O Decreto‑lei n° 58, de 1938, regulamentou a aquisição de terrenos em prestação, dando garantias 
ao comprador do lote. Esse decreto aumentou a especulação imobiliária subindo os valores dos terrenos 
nas áreas urbanas ao mesmo tempo em que tirava a população do centro e as colocava em terrenos 
afastados e sem valor comercial. Esse sistema visava estimular o trabalhador a construir sua casa, 
atrelando a venda do lote ao material de construção. Entretanto, os terrenos não tinham infraestrutura 
e principalmente acesso a transporte, dificultando o deslocamento do trabalhador ao seu emprego e 
aos centros comerciais. Essa ação iniciou a expansão periférica dos chamados subúrbios em resposta à 
crise habitacional.
Na periferia, como na favela, a concepção de habitação social também 
esteve presente. Não como uma ação positiva, mas como uma desculpa, que 
justificava a aceitação de qualquer tipo de assentamento habitacional, por 
mais precário e insalubre que fosse, pois era a única maneira de enfrentar de 
fato a ausência de moradias (BONDUKI, 1994, p. 724).
7.1.6 Banco Nacional de Habitação – BNH
Em 1964, após o Golpe Militar que derrubou o governo João Goulart, o modelo de política habitacional 
implementou um conjunto de estratégias e “características que deixaram marcas importantes na 
estrutura institucional e na concepção dominante de política habitacional nos anos que se seguiram” 
(BRASIL, 2004, p. 9).
Essas características podem ser identificadas a partir de alguns elementos fundamentais; por exemplo, 
a criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), composto pela captação de recursos específicos: o 
Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS), arrecadação compulsória – portanto, recurso garantido 
para habitação – e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), sendo que ambos chegaram a 
atingir um montante significativo para o investimento habitacional. Conjuntamente com o SFH, o BNH 
foi criado com a missão de “estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento 
da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda” (BOTEGA, 2007, 
p. 64). Essas ações demonstram que a habitação popular foi eleita um dos problemas fundamentais para 
o poder público.
O BNH tornou‑se uma das principais instituições financeiras do país e a maior instituição mundialvoltada especificamente para o problema da habitação. Para termos uma noção, em 1969, o BNH era o 
segundo maior banco em termos de recursos disponíveis, ficando atrás somente do Banco do Brasil. Já 
em 1974, o banco tinha o equivalente a 30 bilhões de cruzeiros, montante que poderia significadamente 
amenizar o déficit habitacional. Contudo, o relatório anual do BNH destacou em 1971 que:
[...] os recursos utilizados pelo Sistema Financeiro da Habitação só foram 
suficientes para atender a 24 por cento da demanda populacional (urbana). 
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Isto significa que, seis anos após a criação do BNH, toda a sua contribuição 
para atender ou diminuir o déficit que ele se propôs eliminar constituiu 
em que esse mesmo déficit aumentasse em 76 por cento. De acordo com 
as previsões do BNH, em 1971 o atendimento percentual teria sido de 25,3 
por cento e, embora deva aumentar ligeiramente em cada ano até 1980, 
o déficit deverá exceder 37,8 por cento do incremento da necessidade 
(BOLAFFI, 1982. p. 53).
Embora os recursos financeiros do SFH/BHN demonstrassem um montante considerável para o 
atendimento da população, sua gestão e sua lógica de organização não foram suficientes para superar 
o déficit habitacional.
O BNH desde a sua constituição teve uma lógica que fez com que todas as 
suas operações tivessem a orientação de transmitir as suas funções para a 
iniciativa privada. O banco arrecadava os recursos financeiros e em seguida 
os transferia para os agentes privados intermediários. Algumas medidas 
inclusive demonstravam que havia ao mesmo tempo uma preocupação com 
o planejamento das ações de urbanização aliada aos interesses do capital 
imobiliário (BOTEGA, 2007, p. 67).
O BNH obrigou as prefeituras a elaborarem planos urbanísticos para seus Municípios para que 
obtivessem empréstimos junto ao Serviço Federal de Habitação e Urbanismo. Entretanto, esses planos 
deveriam ser elaborados pela iniciativa privada e coordenados.
As prestações e as cobranças estavam a cargo de empresas privadas. Com isso, essas empresas 
retinham parte dos juros e os valores recebidos ficavam sob o seu poder por até um ano antes de 
devolvê‑los para o BNH, agregando juros desse valor em seu poder para as empresas. Desse modo, 
o SFH/BNH impulsionava a economia nacional, por meio do capital imobiliário nacional, deixando 
assim seu objetivo principal, que era implantar e gestar políticas habitacionais para superar os déficits 
habitacionais existente no Brasil. Tal artifício político e econômico foi estratégico para conter as 
pressões inflacionárias que afetavam o Brasil no final do governo João Goulart, impulsionando assim 
a construção civil.
No final de 1967, a construção civil foi substituída pela produção de bens duráveis e pela indústria 
automobilística. Esse fato afetou diretamente o BNH, levando a uma nova estratégia de investimentos 
somente para as camadas sociais com maior poder aquisitivo e deixando as construções de habitações 
populares.
Maricato, baseado nos pronunciamentos da direção do próprio BNH em 
janeiro de 1975, onde foi anunciada a reformulação do financiamento, fixa 
em cinco salários mínimos a renda limite para se tornar um beneficiário 
dos financiamentos do banco, o que excluía, portanto, a maioria da 
população assalariada que era a principal afetada pelo déficit habitacional 
(BOTEGA, 2007, p. 78).
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Botega (2007, p. 69) traz outros autores que relacionam o montante de recursos destinados com o 
seu destino, afirmando que:
O BNH, entre 1964 e 1977, aplicou a não desprezível soma de 135 bilhões de 
cruzeiros financiando 1.739.000 habitações, que foram destinadas, de modo 
particular, à família com rendimentos superiores a 12 salários mínimos. [...] o 
Banco Nacional de Habitação (BNH) não só se tornou um poderoso instrumento 
da acumulação, pois drenou uma enorme parcela de recursos para ativar o setor 
da construção civil – recursos por sinal advindos em grande parte de um fundo 
retirado dos próprios assalariados (FGTS) – como também voltou‑se para a 
confecção de moradias destinadas às faixas de renda mais elevadas.
 Observação
O BNH foi considerado a maior instituição mundial voltada 
especificamente para o problema da habitação.
Vamos entender: os recursos do BNH/SFH eram oriundos do FGTS, ou seja, do trabalhador. No 
entanto, esse recurso estava sendo destinado para a população de classe média e alta. O trabalhador 
que contribuía e tinha esse dinheiro investido em habitação não podia usufruir dos financiamentos ou 
aquisição da casa própria. Como podemos perceber, o objetivo do banco e do sistema de financiamento 
foi desvirtuado, elevando o déficit habitacional e a questão econômica.
[...] o desempenho do SFH dependeria fundamentalmente de dois fatores 
básicos: a capacidade de arrecadação do FGTS e do SBPE e o grau de 
inadimplência dos mutuários. Em outras palavras, essa dependência 
significava que, apesar da sofisticação do seu desenho, o SFH, como de resto 
qualquer sistema de financiamento de longo prazo, era essencialmente 
vulnerável a flutuações econômicas que afetassem estas variáveis. [...] Talvez 
a principal (dadas as suas implicações políticas) entre as vulnerabilidades 
do SFH fosse o fato de que flutuações macroeconômicas que implicassem 
quedas nos salários reais necessariamente diminuiriam a capacidade de 
pagamento dos mutuários, aumentando a inadimplência e comprometendo 
o equilíbrio atuarial do sistema (SANTOS, 1999, p. 99).
 Observação
SFH: Sistema Financeiro de Habitação.
FGTS: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.
SBPE: Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo.
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O SFH/BNH não resistiu à grave crise inflacionária dos primeiros anos da década de 1980 (a inflação 
atingiu índices de 100% ao ano em 1981, e em 1989 chegou a 1770%). Essa crise levou à queda 
do poder de compra do salário, principalmente da classe média, sendo este o público que havia se 
tornado alvo das políticas habitacionais desse sistema. Com isso, a inadimplência aumentou e o poder 
de renegociação ficou mais difícil, além de terem ocorrido denúncias de corrupção e desvio de dinheiro 
ao longo da existência do BNH.
Nesse meio‑tempo surgiu o movimento dos mutuários da casa própria, em sua maioria ligados à 
classe média brasileira (esta atendida pela BNH), que buscavam renegociar as suas dívidas com juros 
mais baixos e acessíveis.
Em 1985, o Governo Sarney elevou o subsídio aos mutuários, com o intuito de salvar o BNH, estratégia 
falida. O Decreto nº 2.291, de 21 de novembro de 1986, decretou o fechamento do Banco Nacional de 
Habitação, assinado pelo presidente José Sarney.
As atividades do BNH e a dívida foram incorporadas pela Caixa Econômica Federal, tornando a 
questão habitacional uma mera política setorial para a instituição, que não possuía qualquer tradição 
com relação ao tema.
Alguns programas alternativos do SFH tentaram resistir, como o Programa Nacional de Mutirões 
Comunitários, voltado a famílias com renda inferior a três salários mínimos e que propunha financiar 
cerca de 550 mil unidades habitacionais, mas a ausência de uma política clara para o programa acabou 
levando‑o ao fracasso, concluindo‑se com o cumprimento de menos de um terço do previsto.
Com o advento da Constituição Federal de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralização 
redefiniu as atribuições e as competências da políticade habitação, passando a ser de responsabilidade 
dos Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, seja por iniciativa própria, seja por adesão a 
algum programa proposto por outro nível de governo.
Com a entrada do Presidente Collor e o aprofundamento do neoliberalismo, existiam “cerca de 60 
milhões de cidadãos de rua, em uma realidade na qual 55,2% das famílias que se encontravam em 
déficit habitacional e recebiam até dois salários mínimos” (BOTEGA, 2007, p. 71). Esse déficit estava sob 
a responsabilidade das iniciativas de Estados e Municípios.
Decisões políticas equivocadas e marcadas por suspeitas de corrupção, como 
uma liberação de contratos acima da capacidade do FGTS no governo Collor 
em 1990, levaram a uma paralisação total dos financiamentos com recursos 
do FGTS entre 1991 e 1995. Por outro lado, o rombo gerado pela redução das 
prestações adotada pelo regime militar, no auge da crise de inadimplência 
do início dos anos 80, levou a uma redução das aplicações em habitação 
para recompor os fundos do SFH. O financiamento minguou, ao mesmo 
tempo em que os problemas de moradia da população urbana se tornaram 
dramáticos, agravados pelo empobrecimento que marcou as décadas de 80 
e 90 (BONDUKI, 2008, p. 33)
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Com isso, os governos municipais e estaduais deixam de ser apenas executores da política. No 
entanto, a utilização dos recursos do FGTS em quantidade ficou suspensa em função do grande rombo 
sofrido com o BNH. Sendo assim, os municípios e os estados elevaram o grau de autofinanciamento, 
baseados em modelos alternativos e locais, destacando os programas de urbanização, regularização 
de favelas e de loteamentos periféricos. Nesse momento de transição, deixa de existir uma estratégia 
nacional frente à questão habitacional, o que dá lugar a uma política fragmentada de responsabilidade 
compartilhada entre os Municípios e os Estados.
Em 1995, ocorre uma retomada nos financiamentos de habitação e saneamento com base nos 
recursos do FGTS, depois de vários anos de paralisação dos financiamentos. A Caixa Econômica passa a 
desenhar linhas e modelos de financiamentos nacionais, com o intuito de dar o primeiro passo para a 
retomada de uma estratégia nacional de política habitacional.
Em 1996, a Secretaria de Política Urbana, que passou a ser a gestora 
do setor habitacional, divulgou o documento da Política Nacional de 
Habitação, realizado no contexto da preparação para a 2ª Conferência das 
Nações Unidas para os Assentamentos Humanos – Habitat II. Neles estavam 
incluídos novos programas que, ao menos na sua concepção, estavam 
coerentes com uma nova visão, deixando de privilegiar unicamente o 
financiamento à produção (direta de casas). Dentre os programas criados 
no governo FHC e que continuaram a existir no primeiro ano do governo 
Lula, incluiu‑se, como principal alteração, a criação de programas de 
financiamento voltados ao beneficiário final (Carta de Crédito, individual 
e associativa), que passou a absorver a maior parte dos recursos do FGTS. 
Além deste, criou um Programa voltado para o poder público, focado 
na urbanização de áreas de áreas precárias (Pró‑Moradia), paralisado 
em 1998, quando se proibiu o financiamento para o setor público e um 
programa voltado para o setor privado (Apoio à Produção), que teve um 
desempenho pífio. Em 1999, foi criado o Programa de Arrendamento 
Residencial – PAR –, programa inovador voltado à produção de unidades 
novas para arrendamento que utiliza um mix de recursos formado pelo 
FGTS e recursos de origem fiscal (BONDUKI, 2008, p. 34).
A carta de crédito consumiu, entre 1995 e 2003, cerca de 85% dos recursos administrados pela 
União destinados à habitação, com destaque ao financiamento de material de construção e à aquisição 
de imóveis usados. A carta de crédito associativa, que se tornou uma espécie de válvula de escape para 
o setor privado, captava recursos do FGTS para a produção de moradias prontas.
Não podemos nos esquecer de que essas linhas de créditos e financiamento estavam sob a 
responsabilidade da Caixa Econômica Federal como o único agente financeiro a operar os recursos 
destinados à habitação. A Caixa, como banco que administra o FGTS e assumiu o rombo do BNH, iniciou 
suas linhas de crédito e financiamento com receio e cuidado para evitar rombos nos fundos do FGTS. 
Isso fez com que o acesso a esse recurso fosse muito burocrático e comprobatório, como garantia de 
recebimento do dinheiro investido.
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Avançando na linha do tempo, em 2001 foi assinado o Estatuto da Cidade e em 2003 deu‑se a criação 
do Ministério das Cidades. A história da política de habitação pode ser analisada como uma reprodução das 
relações capitalistas e da criação de mecanismos de exclusão e abandono como forma de valorizar o capital 
imobiliário e favorecer a produção. Entretanto, houve um avanço positivo, pois com o BNH o Brasil encara 
pela primeira vez a questão habitacional como algo de nível nacional, criando estratégias para sanar ou 
amenizar os impactos da falta de habitação. Como observamos, isso não foi suficiente, mas houve uma ação.
Com a Constituição, a habitação é fragmentada. Com o intuito de facilitar o acesso da população e a 
administração, alguns Municípios e Estados conseguiram minimizar o déficit da habitação. No entanto, 
Municípios e Estados que não possuem muitos recursos próprios não foram capazes de gerar ações para 
as políticas, criando assim um desnível de acesso e resultando em falta de planejamento, com o inchaço 
dos grandes centros urbanos e o isolamento das áreas rurais.
7.1.7 Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade, de 2001, custou treze anos de grandes debates no Congresso Nacional até a 
sua aprovação. Possibilitou a criação de novos instrumentos urbanísticos para viabilizar a regularização 
fundiária e fazer cumprir a função social da propriedade.
Art. 1º. Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da 
Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam 
o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do 
bem‑estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (BRASIL, 2001).
A política urbana tem por objetivo classificar estratégias e diretrizes para o pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Vejamos algumas diretrizes preconizadas no 
Estatuto das Cidades:
Art. 2º. I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o 
direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura 
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as 
presentes e futuras gerações (BRASIL, 2001).
Percebemos aqui que não basta criar estratégias somente de construções de casas; o seu entorno e 
as condições estruturais físicas e ambientais também fazem parte dessa ação, visando ao maior acesso 
a bens de serviços e, consequentemente, à qualidade de vida.
II – gestão democrática por meio da participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na 
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos 
de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001).
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Nesse trecho, o artigo 2º traz pela primeira vez a participação da população na construção do 
planejamentoe na fiscalização, representando um grande passo de descentralização.
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços 
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às 
características locais (BRASIL, 2001).
Percebemos aqui que não basta construir casas e distribuí‑las para a população sem a infraestrutura 
adequada, principalmente no que se refere à questão do transporte público. Temos que considerar que 
a população que irá residir nos conjuntos habitacionais trabalha em diversos locais, necessitando, assim, 
de meios de locomoção para manter sua renda.
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por 
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais 
de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação 
socioeconômica da população e as normas ambientais (BRASIL, 2001).
A questão da ocupação é um dos maiores problemas na atualidade. Sua regularização depende de 
vários órgãos públicos e privados, e esse impasse fere o direito do acesso da população à infraestrutura, 
ao transporte e aos bens de consumo, isolando a população e negligenciando a questão da regularização 
da terra.
Art. 4º. Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões (BRASIL, 2001).
A atenção maior está nos Municípios, que serão os responsáveis pela elaboração e aprovação de 
planos diretores.
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
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f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social (BRASIL, 2001).
 Observação
O plano plurianual (PPA) é um dos instrumentos de planejamento da 
ação pública com a finalidade de estabelecer diretrizes, objetivos e metas 
para os programas de duração continuada da administração pública, 
devendo ser elaborado a cada quatro anos, no primeiro ano de uma gestão 
de governo. O PPA é a peça da estrutura orçamentária que fundamenta a 
elaboração, anualmente, da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
Para entender melhor o plano diretor vamos visitar o art. 39:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às 
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, 
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade 
de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, 
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei (BRASIL, 2001).
Esclarecida a função da propriedade, vamos passar para a elaboração e as diretrizes do plano diretor, 
lembrando que a população e os profissionais da habitação participam dessa construção, incluindo os 
assistentes sociais.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico 
da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento 
municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o 
orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um 
todo.
§ 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada 
dez anos.
§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua 
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
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I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da 
população e de associações representativas dos vários segmentos da 
comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações 
produzidos (BRASIL, 2001).
As cidades irão elaborar seus planos diretores de acordo com o número de munícipes. Vejamos as 
especificações:
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos 
previstos no 4º do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
§ 1º No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados 
no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração 
do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação 
adotadas.
§ 2º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá 
ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o 
plano diretor ou nele inserido (BRASIL, 2001).
Cidades com menos de 20 mil habitantes não necessitam da construção de planos diretores, exceto 
cidades turísticas.
Como veremos, a população passa a ser parte fundamental da construção, fiscalização e da 
implementação do plano diretor, de acordo com os artigos:
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, 
entre outros, os seguintes instrumentos:
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I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e 
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, 
estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de 
desenvolvimento urbano;
V – (VETADO).
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que 
trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de 
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como 
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações 
urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e 
de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de 
modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da 
cidadania (BRASIL, 2001).
Para finalizar, o Estatuto da Cidade cria mecanismos urbanísticos para viabilizar a regularização 
fundiária e fazer cumprir a função social da propriedade, atribuindo e distribuindo os papéis e a 
responsabilidade dos órgãos públicos e da população.
7.1.8 Política Nacional de Habitação
A criação do Ministério das Cidades em 2003 possibilitou a aprovação da Política Nacional de 
Habitação (PNH) em 2004. A PNH visa promover as condições de acesso à moradia digna a todos os 
segmentos da população, especialmente o de baixa renda, contribuindo, assim, para a inclusão social. 
Os princípios da política são:
• direito à moradia, enquanto um direito humano, individual e coletivo, 
previsto na Declaração Universal dos Direitos Humanos;
• moradia digna como direito e meiode inclusão social garantindo 
padrão mínimo de habitabilidade, infraestrutura, saneamento 
ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos, serviços 
urbanos e sociais;
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• função social da propriedade com melhor distribuição e maior 
controle do uso do solo;
• questão habitacional como uma política de Estado;
• gestão democrática com participação dos diferentes segmentos da 
sociedade;
• articulação das ações de habitação com as demais políticas sociais e 
ambientais (BRASIL, 2004).
Os objetivos da PNH seriam:
• universalizar o acesso à moradia digna em um prazo a ser definido;
• promover a urbanização, regularização e inserção dos assentamentos 
precários à cidade;
• fortalecer o papel do Estado na gestão da Política e na regulação dos 
agentes privados;
• tornar a questão habitacional uma prioridade nacional, integrando, 
articulando e mobilizando os diferentes níveis de governo e fontes;
• democratizar o acesso à terra urbanizada e ao mercado secundário de 
imóveis;
• ampliar a produtividade e melhorar a qualidade na produção 
habitacional;
• incentivar a geração de empregos e renda dinamizando a economia, 
apoiando‑se na capacidade que a indústria da construção, utilizando 
insumos nacionais sem a necessidade de importação de materiais e 
equipamentos (BRASIL, 2004).
Já as diretrizes seriam as seguintes:
• estímulo à participação de todos os agentes públicos e privados, 
da sociedade organizada, dos setores técnicos e acadêmicos na 
formulação e implementação da Política Nacional de Habitação, com 
vistas à superação do déficit habitacional brasileiro;
• promoção e apoio à criação de fundos e planos habitacionais nos 
Estados, Distrito Federal e Municípios;
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• promoção e apoio às ações de desenvolvimento institucional (BRASIL, 
2004).
Os recursos são divididos em três etapas para melhor compreensão:
• Primeira etapa: estruturação do Sistema Nacional de Habitação para viabilizar a cooperação 
entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para o enfrentamento do déficit habitacional 
brasileiro; ampliação da destinação de recursos de todas as esferas para o Fundo Nacional de 
Habitação de Interesse Social (FNHIS); aumento da destinação dos recursos do FGTS para o 
financiamento habitacional, focando sua aplicação na população de baixa renda; ações que 
promovam medidas de estímulo à poupança, com intuito de captação de recursos no mercado 
de capitais, reduzindo a participação do poder público no atendimento à classe média, além de 
mostrar segurança jurídica ao investidor.
• Segunda etapa: identificação da demanda beneficiada com os recursos:
— adoção não somente dos critérios de renda baixa, mas a consideração 
de toda a sua configuração dos programas de atendimento;
— definição de critérios de diferenças regionais e as desigualdades 
sócio‑espaciais intraurbanas da população beneficiária, levando em 
consideração as especificidades da demanda;
— desenvolvimento de estudos e pesquisas para buscar critérios que melhor 
traduzam as diferenças de realidades socioeconômicas das famílias, sendo 
este o objeto dos programas a serem patrocinados pela política pública;
— construção de indicadores multidimensionais, correlacionando os 
determinantes das condições de necessidades habitacionais, por 
exemplo: renda familiar, renda familiar per capita, as condições de 
obtenção dessa renda, o custo de moradia na região onde vive a 
família e o porte do município (BRASIL, 2004).
• Terceira etapa: refere‑se à gestão de subsídios:
— promoção e apoio a mecanismos de transferências de recursos para 
atender a parcela de população sem capacidade de pagamento de 
moradia, identificada como pertencente à faixa de população abaixo 
da linha de pobreza;
— concessão de subsídio à família e não ao imóvel, de forma “pessoal, 
temporária e intransferível”. O subsídio será dado uma única vez 
em todo o território nacional, para famílias que não possuam outro 
imóvel, o que implica a necessidade de um sistema de informações;
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— estruturação de uma política de subsídios que deverá estar vinculada 
à condição socioeconômica do beneficiário, e não ao valor do imóvel 
ou do financiamento, possibilitando sua revisão periódica;
— ao longo do prazo de financiamento, recuperação ao menos de parte 
dos subsídios concedidos, considerada a evolução socioeconômica 
das famílias;
— recuperação total do subsídio concedido, nos casos de revenda 
ou alteração dos beneficiários durante a vigência do contrato de 
financiamento (BRASIL, 2004).
O subsídio à PNH visa à promoção do atendimento à população de baixa renda, aproximando‑o 
ao perfil do déficit qualitativo e quantitativo e com prioridade para a população com renda de até 
três salários‑mínimos, apoiando os órgãos públicos nas intervenções para a infraestrutura urbana, 
saneamento, mobilidade e transporte adequado para a população.
A política preconiza também a urbanização dos assentamentos precários e a produção da habitação, 
garantindo a função social da propriedade e respeitando o direito da população de permanecer nas 
áreas ocupadas por assentamentos em más condições ou nas áreas próximas que estejam adequadas 
ambiental e socialmente. Isso torna possível preservar seus vínculos sociais com o território, o entorno 
e sua inserção na estrutura urbana, considerando a viabilidade econômico‑financeira das intervenções.
A política trabalhará com novas tipologias de classificações para loteamentos (clandestinos ou 
irregulares), favelas e cortiços, passando a incorporar as terminologias: assentamentos precários que 
contemplem as favelas e assemelhados, loteamentos irregulares, cortiços e conjuntos habitacionais 
deteriorados. Para todos os segmentos, a política criará mecanismos de intervenção para atuação junto 
à população.
As ações para os assentamentos precários estão voltadas para as condições de “urgência”, ou seja, 
construções insalubres, precariedade física, insegurança e vulnerabilidade social. Isso se dá por meio da 
melhoria das suas condições de habitabilidade, erradicando riscos e ampliando a mobilidade urbana, e 
visa à inclusão socioespacial e à integração dos assentamentos ao tecido urbano da cidade de forma a 
efetivar o acesso e o direito a cidades sustentáveis e a moradias adequadas.
Dentro das ações para a população que ocupa assentamentos irregulares, cabe aos órgãos públicos 
possibilitar e promover mecanismos de participação da população, visando ao controle nas diversas 
etapas de planejamento e de implementação das intervenções e buscando melhorar a eficácia e a 
eficiência dos programas e das ações. Há também a questão da promoção da igualdade de oportunidades, 
privilegiando as dimensões étnica, racial e de gênero, e a proteção especial de grupos vulneráveis, como 
os portadores de necessidades especiais, idosos e crianças nos programas e ações. Essas intervenções 
visam à articulação com outras políticas e programas de geração de emprego e renda e de combate à 
violência nesses territórios.
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Os programas e as ações que comporão o PNH deverão contemplar, no âmbito da integração urbana 
de assentamentos precários, as seguintes linhas de atuação, de acordo com necessidadese carências 
específicas das tipologias de assentamentos precários:
• Desenvolvimento institucional: ação de apoio à modernização institucional dos Estados, Distrito 
Federal e Municípios, objetivando o fortalecimento da capacidade institucional, técnica e 
administrativa para que possam atuar na solução dos problemas habitacionais urbanos de famílias 
residentes em assentamentos precários. Realiza também a prevenção do surgimento de novos 
assentamentos inadequados à moradia.
• Urbanização integrada:
— favelas e assemelhados: projetos de planejamento e implantação de intervenções integrais 
ou progressivas de infraestrutura urbana e saneamento ambiental, regularização fundiária, 
recuperação e/ou realocação de unidades habitacionais, metodologias participativas, trabalho 
e equipamento social e regulação urbana pós‑ocupação. Realiza também a prevenção e 
intervenção em áreas de risco com plano de gestão de risco e intervenções pontuais (proteção, 
contenção e estabilização do solo);
— loteamentos irregulares: regularização fundiária; recuperação ou melhorias de unidades 
habitacionais (instalações hidráulico‑sanitárias domiciliares, abastecimento de água, 
esgotamento sanitário, drenagem pluvial, pavimentação e obras viárias, ligações domiciliares 
de energia elétrica e iluminação pública e recuperação ambiental).
• Intervenção em cortiços: a diversidade das áreas de cortiço e as especificidades das famílias 
moradoras demandam um conjunto de programas e ações de atendimento habitacional, tais 
como melhoria habitacional e regularização e reabilitação urbanas, especialmente das zonas 
encortiçadas centrais das cidades.
• Melhoria habitacional: articulação entre o financiamento a pessoas físicas para aquisição de 
material de construção e as intervenções de urbanização de áreas ou de implantação de lotes 
urbanizados realizadas pelo poder público municipal, acompanhadas de assistência técnica e 
capacitação.
A política contempla a produção da habitação, destacando ações voltadas para o provimento de 
habitações, baseadas no diagnóstico da situação habitacional no país, para que se amplie o estoque de 
moradias, gerando uma redução progressiva do déficit e o atendimento da demanda demográfica. O 
atendimento ao segmento de mais baixa renda ocorrerá por meio do FNHIS, integrando as ações dos 
três níveis de governo e agentes não governamentais afetos ao setor habitacional.
Contudo, para atender adequadamente tanto à demanda do segmento de habitação de interesse 
social como a de habitação de mercado, tendo em vista as fontes de recursos disponíveis, há que se 
definir o atendimento para os diversos segmentos, de acordo com a capacidade de renda de cada grupo 
para o custeio dos financiamentos. Segundo a PNH:
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• Grupo I: famílias em situação de miséria absoluta, incapazes de arcar com quaisquer financiamentos 
onerosos, compondo beneficiários de programas de transferência de renda (Bolsa Família e 
BPC, entre outros). São residentes em áreas degradadas, resultantes de processos de ocupação 
espontâneos, e vulneráveis, porque estão sujeitos à desocupação. Há também casos de moradores 
de imóveis cedidos, tratando‑se, portanto, de famílias que deverão ser incluídas em programas 
integralmente subsidiados.
• Grupo II: famílias que mantêm uma renda regular, mas insuficiente para lhes assegurar acesso a 
uma solução ou aquisição da moradia, e que necessitam de subsídio financeiro, pois sua renda 
está comprometida com sua subsistência. Esse grupo receberá apoio para produção da moradia 
(como autoconstrução, autoempreendimento e autogestão), o que lhes permite adicionar em 
trabalho e gestão os montantes que não conseguem aportar monetariamente.
• Grupo III: famílias cujas capacidades aquisitivas e carências habitacionais possam ser 
plenamente equacionadas por meio de programas e projetos financiados. Esse atendimento 
ocorre tanto em empreendimentos desenvolvidos por agentes promotores do Sistema 
de Habitação de Interesse Social quanto por intermédio de iniciativas associativas e/ou 
individuais dos próprios beneficiários.
 Lembrete
A política de habitação preconiza o desenvolvimento do entorno das 
moradias e o planejamento das cidades, visando garantir a qualidade de 
vida de todos os cidadãos.
• Grupo IV: famílias com capacidade aquisitiva e padrões de renda compatíveis com aqueles 
exigidos pelo mercado. A tendência é ampliar a oferta de moradia, uma vez que se reduzam a 
níveis mais adequados os riscos jurídicos, fiduciários e patrimoniais envolvidos nas operações de 
financiamento imobiliário.
Percebemos nesse desenho da PNH que há contemplação de todos os segmentos da população e 
da habitação, com linhas e intervenções claras para o poder público, associações, mercado e população. 
A ação mais recente é vista no programa Minha Casa Minha Vida, que contemplará os segmentos dos 
grupos familiares.
No que se refere aos mutirões, é importante conhecer os seguintes conceitos:
• Gestão institucional: quando o mutirão é gerido pelo poder público por meio de seus agentes. 
Nesse modelo, o poder público, além de fornecer o suporte técnico e o material, possui o controle 
organizacional do mutirão. Ele pode ser um modelo mais eficiente no que se refere à gestão, por 
possuir um modelo já pré‑estruturado, mas corre o grande risco de se perder na burocracia estatal 
e não estimula a organização das pessoas interessadas.
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• Cogestão: modelo no qual o mutirão é gerido pelo poder público por meio de seus agentes 
em parceria com as pessoas beneficiadas. Nesse modelo, as práticas são desenvolvidas pela 
convergência das forças interessadas (poder público e população), que, se bem combinadas, 
podem produzir resultados inovadores.
• Autogestão: quando o mutirão é gerido apenas pelas pessoas beneficiadas. Nesse modelo, o poder 
público não participa da gestão do mutirão, ou apenas auxilia na organização dos interessados. 
Na autogestão, as pessoas envolvidas possuem grande responsabilidade, o que pode dificultar o 
andamento dos trabalhos ou promover a cultura organizacional dos trabalhadores.
7.1.9 Programa Minha Casa Minha Vida
Com a aprovação da PNH, legitimou‑se a criação do Sistema e Fundo Nacional de Habitação de 
Interesse Social (SNHIS/FNHIS) e, em 2007, do Programa de Aceleração de Crescimento (PAC 1), tendo 
como objetivo destinar R$235,5 bilhões para construção de um milhão de moradias para a população 
de baixa renda e para a urbanização de favelas.
No PAC 2 (2009), a habitação estava entre uma das áreas prioritárias para ação e intervenção federal. 
Estipulava‑se como meta a construção de 2 milhões de moradias correspondente a R$500 milhões, 
entre 2010 a 2014, sendo que 1,2 milhão seriam destinadas a famílias com renda de até três salários 
mínimos, nos moldes do Programa Minha Casa Minha Vida.
Art. 1º. O Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV tem por finalidade 
criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades 
habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma 
de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 
(quatro mil, seiscentos e cinquenta reais) e compreende os seguintes 
subprogramas
I – o Programa Nacional de Habitação Urbana – PNHU; e II – o Programa 
Nacional de Habitação Rural – PNHR.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera‑se:
I – grupo familiar: unidade nuclear composta por um ou mais indivíduos que 
contribuem para o seu rendimento ou têm suas despesas por ela atendidas e 
abrange todas as espécies reconhecidas