Politica setorial Unidade I

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Autora: Profa. Flávia Hilário Cassiano
Colaboradoras: Profa. Amarilis Tudella
 Profa. Christiane Mazur Doi
Política Setorial - Habitação
Professora conteudista: Flávia Hilário Cassiano
Mestra (2015) em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade do Vale do Paraíba (Univap). Pós-graduada 
(2004) em Gestão de Políticas Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Graduada (1999) 
em Serviço Social - Assistente Social pela Universidade de Taubaté (Unitau).
Atuou como professora e coordenadora (2015-2020) do curso de Serviço Social na Universidade Paulista (UNIP) e 
como professora (2020) nos cursos de Administração e Ciências Contábeis (UNIP). Foi diretora do Abrigo Municipal 
de Alta Complexidade de Santa Branca (2013-2014), coordenadora local (2008) da equipe de trabalho técnico social do 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) de Governador Valadares (MG) e professora e coordenadora do curso 
de Serviço Social da Unipac (2005-2008).
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
C345p Cassiano, Flávia Hilário.
Política Setorial – Habitação / Flávia Hilário Cassiano. – São 
Paulo: Editora Sol, 2021.
152 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ISSN 1517-9230.
1. Habitação. 2. Diretrizes. 3. Saneamento. I. Título.
CDU 72
U511.32 – 21
Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcello Vannini
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Deise Alcantara Carreiro – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Bruna Baldez
 Lucas Ricardi
Sumário
Política Setorial - Habitação
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 ORIGENS DA HABITAÇÃO SOCIAL NO BRASIL ........................................................................................9
1.1 Política de habitação social e direito à moradia no Brasil ......................................................9
1.2 Banco Nacional de Habitação (BNH)............................................................................................ 17
2 VALOR DA TERRA E SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL ......................................................................... 25
3 CONCEITOS DA POLÍTICA URBANA .......................................................................................................... 33
4 ESTATUTO DA CIDADE .................................................................................................................................... 39
Unidade II
5 DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA .......................................................................................... 56
5.1 O que é o SNHIS? ................................................................................................................................. 56
5.2 O que é o FNHIS? .................................................................................................................................. 56
5.3 Política de Habitação de Interesse Social e Programa Minha Casa, 
Minha Vida (PMCMV) ................................................................................................................................. 57
5.4 Atuação do assistente social na política urbana ..................................................................... 65
6 MOBILIDADE URBANA .................................................................................................................................. 79
6.1 Saneamento básico e saúde ............................................................................................................ 83
7 POLÍTICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NAS FAVELAS E NOS CORTIÇOS .......................100
8 SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL E PRINCÍPIO DE TERRITORIALIZAÇÃO DO SUAS ................108
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APRESENTAÇÃO
Esta disciplina tem como objetivo apresentar conceitos relacionados à questão habitacional, dentro 
de uma análise da problemática urbana, e debates sobre as políticas sociais no Brasil. O serviço social 
tem atuação relevante na política habitacional e demanda a revisão de procedimentos para ocupar 
espaços que são necessários para garantir o direito à cidade e à habitação.
A problemática da moradia é também uma das expressões da questão social que ampliam nossa 
discussão sobre o tema. Por isso, é fundamental entendermos e identificarmos os diferentes atores 
sociais, as demandas existentes e as possíveis respostas para essas questões enquanto profissionais.
Esta disciplina ainda proporciona o aprofundamento sobre a realidade brasileira e a política 
habitacional, pois grande parte dos problemas relacionados à habitação é fruto da disputa de 
espaços na cidade.
De maneira reflexiva e crítica, a disciplina busca abordar a atuação do serviço social na questão da 
moradia como uma oportunidade de compreender as atribuições do assistente social e suas intervenções, 
promovendo um debate mais claro sobre o papel desse profissional na política de habitação.
Conhecer diferentes legislações é de suma importância na atuação profissional do assistente social, 
baseando-se numa perspectiva de autonomia e empoderamento. Isso significa que a apropriação legal 
sobre determinado assunto/matéria deve ser priorizada desde o momento que o profissional ingressa 
na universidade, pois, quando se inicia sua atuação prática, o conhecimento torna-se o embasamento 
legal para uma discussão de assuntos pertinentes às políticas públicas e à promoção dos direitos sociais.
INTRODUÇÃO
Na primeira parte deste livro-texto, abordaremos as origens da habitação social no Brasil, como parte 
de um movimento histórico que exerce grande influência nos espaços urbanos e demanda melhores 
soluções para os problemas sociais nessa área. Trabalharemos a política de habitação social e o direito 
à moradia no Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), e nos aprofundaremos 
na legislação que ampara o acesso à moradia através do Sistema Nacional de Habitação de Interesse 
Social (SNHIS), apoiado na Lei n. 11.124 (BRASIL, 2005b), de 16 de junho de 2005 (Diretrizes Gerais da 
Política Urbana).
Em seguida, estudaremos a atuação do assistente social na política urbana, tendo como base legal 
a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). O Estatuto da Cidade nos 
dará amplo entendimento sobre a importância de compreender a cidade, seus espaços, sua dinâmica e 
suas peculiaridades a partir do território.
Não podemos compreender a cidade e sua intensa dinâmica sem entender também o que é 
mobilidade urbana – Lei n. 12.587 (BRASIL, 2012), que institui a Política Nacional de Mobilidade 
Urbana (PNMU) – e o que representa essa política no espaço das cidades, também para a melhoria 
da sociabilidade dos cidadãos.
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Por fim, trataremos de um tema muito comentado, muitas vezes polemizado, masque requer 
discussão e compreensão adequadas: saneamento básico e saúde – Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007 
(BRASIL, 2007c). Muitos compreendem saneamento básico apenas como a chamada rede de esgoto; 
aqui, buscaremos mais esclarecimentos sobre o assunto.
Portanto, neste livro-texto iremos trabalhar conceitos e legislações que amparam o assistente social 
na atuação da política habitacional e nos desafios da questão urbana que regem o direito à cidade e à 
habitação, assegurado pela Constituição Federal de 1988.
Bons estudos!
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
Unidade I
1 ORIGENS DA HABITAÇÃO SOCIAL NO BRASIL
1.1 Política de habitação social e direito à moradia no Brasil
Para compreendermos as origens da habitação social no Brasil, precisamos conhecer o processo 
histórico da dinâmica socioespacial, econômica e política que se apresentou no Brasil como cenário de 
conquistas e constantes desafios.
Podemos conceituar habitação como um espaço fechado e com teto no qual os seres humanos 
habitam. Termos como domicílio, residência, lar e casa podem ser utilizados como sinônimos de 
habitação. O termo social, por sua vez, está relacionado com a sociedade, ou seja, uma comunidade que 
tem em comum uma cultura, interesses e que interage entre ela. As habitações sociais, em resumo, são 
as unidades habitacionais atreladas a uma política estatal que têm a finalidade de suprir o direito de 
acesso à habitação para os que necessitam.
Não há como mencionar o direito à habitação social no Brasil sem apresentar elementos determinantes 
e significativos como o valor da terra, o valor da propriedade e os acontecimentos sócio-históricos que 
estruturaram os pilares da política de habitação no país.
Os problemas habitacionais existentes atualmente no Brasil são fruto de um processo de urbanização 
desordenado ocorrido durante o final do século XIX e todo o século XX, como veremos a seguir.
Esses processos fortalecem as estruturas fundiárias, alimentam os conflitos e constituem elementos 
explicativos da desigualdade físico-territorial ainda vigente no país e, principalmente, da desigualdade 
social, na despossessão do trabalhador assalariado da terra para morar.
Rodrigues (2013) sinaliza que a Lei de Terras de 1850, que ordena a situação fundiária por meio da 
compra e venda de terras, confirma o poder político dos proprietários, a relação com o fim da escravidão 
em 1888 e com a emergência do trabalho livre, além de demarcar mudanças na sociedade brasileira para 
o evento da urbanização. 
São traços que remetem, segundo a autora, a uma colonização processada por meio das sesmarias 
e das capitanias hereditárias, que definiram formas de apropriação da terra e influíram na consolidação 
do capitalismo brasileiro, principalmente em termos de um patrimonialismo que privatiza a terra, seja 
no campo, seja na cidade (CFESS, 2016).
Somava-se a esse processo o fluxo crescente e constante de trabalhadores imigrantes que aportam 
no Brasil, em finais do século XIX e início do século XX (TOLEDO, 2003). No fim do século XIX, no Brasil, 
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Unidade I
houve uma conjunção de acontecimentos que influenciaram decisivamente a ampliação e a formação 
dos espaços urbanos. O fim da escravidão fez com que milhares de negros fossem expulsos do campo e 
migrassem para a cidade. Concomitantemente, imigrantes europeus chegaram ao Brasil para trabalhar 
no campo e também na nascente indústria brasileira. Esses fatores provocaram o aumento da população 
nas cidades, especialmente em São Paulo e no Rio de Janeiro, fato que acarretou uma demanda por 
moradia, transporte e demais serviços urbanos, até então inédita (MARICATO, 1997).
Figura 1 – Ruas do Rio de Janeiro no século XIX
Figura 2 – Ruas de São Paulo no século XIX
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
Figura 3 – Rio de Janeiro no século XIX
Inicialmente, a primeira medida do governo brasileiro foi oferecer crédito às empresas privadas para 
que elas produzissem habitações. Todavia, os empresários não obtiveram lucros com a construção de 
habitações individuais, devido à grande diferença entre os preços delas e das moradias informais; alguns 
passaram a investir em loteamentos para as classes altas, enquanto outros edificaram prédios para 
habitações coletivas, que passaram a figurar como a principal alternativa para que a população urbana 
pobre pudesse permanecer na cidade, especificamente no Centro, onde estaria próxima das indústrias e 
de outras possibilidades de trabalho (PECHMAN; RIBEIRO, 1983).
Apesar de ter financiado a construção das habitações coletivas, o poder público considerava os cortiços 
degradantes, imorais e uma ameaça à ordem pública. Assim, tendo como referência os ideais positivistas, 
o novo poder republicano realizou, no início do século XX, uma reforma urbana no Rio de Janeiro para 
melhorar a circulação de mercadorias, serviços e pessoas na cidade. Foram demolidos 590 prédios velhos 
para a construção de 120 novos edifícios, o que significou a expulsão de diversas famílias pobres de suas 
moradias, a ocupação dos subúrbios e a formação das primeiras favelas do Rio de Janeiro (MARICATO, 1997).
Figura 4 – Cortiço na área central do Rio de Janeiro, primeira década do século XX
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Unidade I
Também nesse período, outras cidades seguiram o modelo de planejamento de Paris, que combinava 
saneamento, embelezamento, circulação e segregação territorial. Esse foi o caso de Belo Horizonte, 
que, segundo Le Ven (1977), adotou um projeto segregacionista, buscando determinar quais espaços 
poderiam ser ocupados por quais grupos sociais. Assim, antes mesmo da inauguração, a cidade já tinha 
duas áreas ocupadas irregularmente – a do Córrego do Leitão e a do Alto da Estação –, que abrigavam 
três mil pessoas ao todo (GUIMARAES, 1992).
Figura 5 – Foto da inauguração de Belo Horizonte, em 12 de dezembro de 1897; comissão construtora da 
inauguração de Belo Horizonte O Arraial de Curral del Rei (1896), antigo nome de Belo Horizonte
Dessa forma, do início do século XX até a década de 1930, muitas cidades brasileiras tiveram o problema 
da habitação agravado, com o poder público atuando de maneira pontual e ineficiente. Somente a partir 
do fim da década de 1930, quando a industrialização e a urbanização do país ganharam novo impulso 
com a Revolução de 30, começou a se esboçar uma política para a habitação. Foi nesse momento, 
também, que a ciência e a técnica ganharam maior relevância que os conceitos de embelezamento, e os 
problemas urbanos em geral foram colocados na chave do social (MOTTA, 2009).
Figura 6 – Quartel general e Morro da Providência em 1900 (primeira favela do Rio de Janeiro)
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
A questão urbana, como particularidade da questão social, é a expressão da distribuição desigual das 
atividades humanas na organização socioespacial do processo de produção e reprodução do capital e é 
também uma forma de resistência e de luta entre as classes sociais que compõem a estrutura social no 
contexto das cidades (CFESS, 2016 apud BURNETT, 2012; SILVA, 1989).
É interessante ressaltar uma reflexão de Lojkine (1981 apud SILVA, 1989), que, ao considerar o urbano 
como elemento-chave das relações de produção e um dos lugares decisivos da luta de classes, dialoga 
com Marx e Engels na crítica sobre a separação da cidade e do campo, que representa, nesse movimento, 
a divisão entre trabalho material e trabalho intelectual. Trata-se de uma desocultação necessária do 
discurso ideológico dominante (SANT’ANA, 2013), que se complementa na afirmação de Iamamoto 
(2007), ao se referir à articulação existente entre relações de propriedade e relações de trabalho:
A propriedade fundiária é um pressuposto histórico e fundamento 
permanente do regime capitalista de produção, comum a outros modos 
históricos de produzir. Entretanto, o capital cria a forma histórica 
específica de propriedade que lhe convém, valorizando este monopólio 
na base da exploração capitalista, subordinando a agricultura ao capital 
(IAMAMOTO, 2007,p. 89).
Para Bonduki (1998), são inúmeros os problemas ocasionados pela presença cada vez maior de 
trabalhadores com suas moradias localizadas em áreas segregadas, com deficiência dos serviços de água 
e esgoto, constituindo ameaças à saúde pública, e cujas respostas governamentais convergiram para a 
criação de uma legislação de controle do uso do solo, com enfoque higienista (CFESS, 2016).
Cita Bonduki (1998, p. 43) que:
Num período em que a questão social era tratada como caso de polícia, 
o problema da habitação foi enfrentado pelo autoritarismo sanitário 
basicamente como uma questão de higiene, na perspectiva de difundir 
padrões de comportamento, de asseio e de hábitos cotidianos.
Por outro lado, aos estratos sociais pertencentes à elite eram garantidas áreas de uso exclusivo, com 
investimentos públicos e livres da degradação. Segundo o autor, até o final dos anos 1930, diante da 
emergência de um processo de urbanização e crescimento das cidades, as respostas do Estado brasileiro 
de concepção liberal foram limitadas. As diferentes modalidades de moradia para atender às demandas 
dos trabalhadores de uma indústria nascente eram construídas pela iniciativa privada, tornando o 
aluguel a forma dominante de morar, muitas vezes, em condições precárias, como nos cortiços das áreas 
urbanas centrais. Essa produção rentista (porque o investimento visava a uma renda mensal) perdurou 
até o início dos anos 1940, quando ocorreu um desestímulo do investimento na produção habitacional, 
demandando a intervenção estatal, que, limitada, é complementada com o autoempreendimento da 
moradia pelos trabalhadores (BONDUKI, 1998).
É importante observar que a experiência de prática social mais duradoura em relação à moradia das 
famílias trabalhadoras pobres urbanas, desde a instituição do trabalho livre no Brasil até os dias de hoje, 
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Unidade I
é a autoconstrução como componente e expressão material da expropriação dos meios de vida, como 
a terra, da exploração da força de trabalho e da espoliação urbana (KOWARICK, 1993). Nos termos de 
Kowarick (1993, p. 62):
O chamado problema habitacional deve ser equacionado tendo em vista 
dois processos interligados. O primeiro refere-se às condições de exploração 
do trabalho propriamente ditas, ou mais precisamente às condições 
de pauperização absoluta ou relativa a que estão sujeitos os diversos 
segmentos da classe trabalhadora. O segundo processo, que decorre do 
anterior e que só pode ser plenamente entendido quando analisado em 
razão dos movimentos contraditórios da acumulação do capital, pode ser 
nomeado de espoliação urbana: é o somatório de extorsões que se operam 
através da inexistência ou precariedade de serviços de consumo coletivo, 
apresentados como socialmente necessários em relação aos níveis de 
subsistência, e que agudizam ainda mais a dilapidação realizada no âmbito 
das relações de trabalho.
Desde os anos 1930, a habitação constitui-se numa força ideológica para a formação do trabalhador, 
fundamental na reprodução da força de trabalho, em um momento de profundas mudanças no Estado 
e na sociedade (BONDUKI, 1998).
Figura 7 – Favela da Rocinha, Rio de Janeiro, 1958
Foi nessa perspectiva que se colocaram o incentivo do acesso à casa própria – ainda que fossem 
moradias autoconstruídas em áreas periféricas ou rurais, porque os trabalhadores recebiam um salário 
mínimo insuficiente para atender às suas necessidades sociais –, a ampliação dos serviços de transporte 
e obras de saneamento, mecanismos importantes para a manutenção da ordem econômica, política e 
social, e a valorização da família nuclear, monogâmica, dentro do espírito burguês (BONDUKI, 1998). E se 
ampliou assim a aceitação, entre os diversos segmentos sociais e setores governamentais, da necessidade 
de intervenção estatal na produção de moradias para os trabalhadores.
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
Os anos 1940 trouxeram o início da atuação do Estado na produção direta de habitação para 
trabalhadores, ainda que essa não fosse uma política urbana. Ao contrário, segundo Bonduki (1998), a 
ação dos Institutos e das Caixas de Aposentadoria e Pensões (IAP e CAP) – organizados por categoria 
laboral, primeiros a atuar no setor de habitação social – foi questionada, tendo em vista sua finalidade 
social. É importante observar que, concomitante a esse processo, os trabalhadores continuavam a buscar 
soluções habitacionais compatíveis com os baixos salários recebidos, na ocupação irregular de áreas 
periféricas, em condições inadequadas de habitação.
Em 1946, foi criada a Fundação da Casa Popular (FCP), cujo objetivo era intervir no problema 
habitacional, com oposições fortíssimas de vários segmentos, tanto aliados quanto críticos ao governo. 
Foram criados outros órgãos municipais e estaduais no interior do país, tendo atribuições na área da 
assistência social, para responder ao problema da carência e precarização de moradias. Em 1956, foi 
promulgada a denominada Lei das Favelas (Lei n. 2.875) (BRASIL, 1956), visando a intervenções pontuais 
na área urbana. Segundo Vieira (1983), a demanda habitacional durante o governo Vargas, em 1950, 
estava em torno de 2,4 milhões de moradias, e as cidades configuravam aspectos da desigualdade social 
na ausência de conforto e higiene para parte significativa da população brasileira, que habitava em 
favelas ou loteamentos e conjuntos habitacionais, distantes dos centros urbanos (BONDUKI, 1998).
O programa FCP, que resistiu de 1946 a 1964, período marcado pela disputa de projetos e intensificação 
da luta de classes (BEHRING; BOSCHETTI, 2006), foi substituído pelo Banco Nacional de Habitação (BNH). 
É interessante observar que, apesar do projeto desenvolvimentista do governo Kubitschek no final dos 
anos 1950 e da intenção de intervir no problema habitacional, presente no discurso dos governos Jânio 
Quadros e João Goulart, havia uma distância entre as necessidades sociais e os recursos para sanar a 
falta de habitações populares (VIEIRA, 1983). Assim, pouco foi realizado em termos de respostas às 
necessidades por moradias no país e, em consequência, por cidades justas.
Em síntese, as ações no campo da produção de moradia popular, até meados dos anos 1960, quando 
da criação do BNH, podem ser caracterizadas como dispersas nacionalmente e pouco significativas em 
termos de escala e de formas públicas de financiamento. Concomitante a esse cenário, desde os anos 
1930, o real perfil da intervenção do Estado no campo da moradia popular foi marcado por políticas 
voltadas tanto para a erradicação quanto para a integração subordinada e excludente de favelas, 
mocambos e cortiços às cidades.
Tais ações concentraram-se notadamente nas principais cidades – palco do desenvolvimento 
urbano-industrial desigual e combinado do país – que sofreram os impactos do processo de 
expropriação da terra no campo e da mudança demográfica da população de rural para urbana, a 
partir dos anos 1960, como observado nas capitais da região Sudeste. Se, por um lado, o conteúdo 
das ações do Estado não foi contínuo e homogêneo ao longo do tempo e do espaço nacional, 
é possível identificar, por outro, um núcleo fundamental formado por práticas de coerção, 
controle social e moral, higienismo social, integração e adaptação dos moradores de favelas ao 
desenvolvimento, e por ações de desenvolvimento de comunidade.
Em 1967, foi implementado um modelo de política habitacional nacional com o BNH, que, sob 
um ideário desenvolvimentista, produziu moradias, “caracterizando- se pela gestão centralizada, 
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Unidade I
ausência de participação comunitária, ênfase na produção de casas prontas por empreiteiras, 
localização periférica e projetos medíocres” (BONDUKI, 1998, p. 319).
O BNH, como gestor de um sistema de financiamento – Sistema Financeiro de Habitação (SFH) –, 
possibilitou verba para o setor, tanto de depósitos compulsórios do Fundo de Garantia por Tempo de 
Serviço (FGTS) quanto de depósitos voluntários do Sistema Brasileiro de Poupançae Empréstimo (SBPE), 
para a operacionalização de um conjunto de programas federais, de uma agenda de distribuição de 
recursos e uma rede de agências locais responsáveis pela operação direta das políticas e pela mudança 
no perfil, com a verticalização das cidades (CARDOSO, 2003; MARICATO, 2002).
Segundo Medeiros (1997, p. 49):
O atendimento à população, em termos de financiamento habitacional, era 
feito por faixas de mercado, segundo os diferentes estratos de renda. Deste 
modo, a camada mais carente da população, “mercado popular”, recebendo 
até 5 salários mínimos, deveria ser atendida pelas Companhias Estaduais 
ou Municipais de Habitação - COHABs, na qualidade de Agente Promotor. 
Os estratos médios, ou o chamado “mercado econômico”, de 5 a 10 
salários mínimos, constituíam-se na clientela preferencial das Cooperativas 
Habitacionais assessoradas em suas atividades de Agente Promotor pelos 
Institutos de Orientação às Cooperativas - INOCOOPs. E as faixas de renda 
mais alta, acima de 10 salários mínimos, formavam o mercado a ser atendido 
pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE.
A criação do BNH marcou o início de uma política cuja característica foi o “alinhamento das ações 
habitacionais executadas no plano local às políticas formuladas no plano federal” (ARRETCHE, 2000, 
p. 82), o que garantia a integração do sistema e tinha também o objetivo de impulsionar a economia, 
fortalecendo o setor da construção civil, produzindo quase 4,5 milhões de moradias em 22 anos, “num 
contexto de nenhuma transparência e controle dos gastos públicos” (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 137).
Com a produção dos conjuntos habitacionais, houve a proposição de alguns programas habitacionais 
destinados à população com renda mensal inferior a três salários mínimos, como os Programas de 
Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), de Erradicação da Sub-habitação (PROMORAR) e o 
João de Barro, com resultados pouco significativos, ainda que, em princípio, o atendimento não tivesse 
como objetivo a remoção das famílias, que era pauta da luta dos movimentos por moradia.
São programas que proporcionaram recursos para saneamento e obras viárias locais e regionais, 
custeados pelos orçamentos municipais e estaduais (MARICATO, 2002) em duas décadas de uma ação 
governamental que se mostrou incapaz de atender à população com baixos salários, por razões como 
a inadimplência, a substituição dos moradores dos conjuntos por populações de renda mais alta, a 
autoconstrução e o retorno de populações às favelas, além dos custos políticos e sociais provocados 
pelos programas compulsórios de remoções de favelas (CARDOSO, 2003). Vieira observa que, no Brasil, 
“o projeto habitacional veio a definir o projeto urbano, quando na verdade este precisava determinar 
aquele” (1983, p. 224).
17
POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
 Observação
As políticas sociais de habitação buscam minimizar as questões de 
habitação, ocupação do solo, delimitação de espaços. Assim, determinam 
a função social dos governos, da iniciativa privada e dos próprios cidadãos 
que vivem nos espaços urbanos das cidades.
O espaço urbano, enquanto território das relações de uso e ocupação 
dos espaços, é promovido no âmbito da convivência social entre pessoas 
que demarcam não só o território, mas as relações sociais de poder, 
subalternidade, superioridade, cumplicidade etc. Portanto, ao pensarmos 
em território, espaço, lugar, temos que pensar na dinâmica viva 
dos que a compõem.
 Lembrete
•	 SFH: Sistema Financeiro de Habitação.
•	 FGTS: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.
•	 SBPE: Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo.
Figura 8 – Conjunto habitacional General Dale Coutinho, situado no Jardim Castelo, Zona Noroeste de Santos-SP (1979)
1.2 Banco Nacional de Habitação (BNH)
Em 1964, após o Golpe Militar que derrubou o governo João Goulart, o modelo de política habitacional 
implantou um conjunto de estratégias e “características que deixaram marcas importantes na estrutura 
institucional e na concepção dominante de política habitacional nos anos que se seguiram” (BRASIL, 
2004c, p. 9). Essas características podem ser identificadas a partir de alguns elementos fundamentais 
18
Unidade I
– por exemplo, a criação do SFH, composto pela captação de recursos específicos: o FGTS, arrecadação 
compulsória (portanto, recurso garantido para habitação), e o SBPE. Ambos chegaram a atingir um 
montante significativo para o investimento habitacional. 
Conjuntamente com o SFH, o BNH foi criado com a missão de “estimular a construção de habitações 
de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da 
população de menor renda” (BOTEGA, 2007, p. 64). Essas ações demonstram que a habitação popular foi 
eleita um dos problemas fundamentais para o poder público.
O BNH tornou-se uma das principais instituições financeiras do país e a maior instituição mundial 
voltada especificamente para o problema da habitação. Para termos uma noção, em 1969, o BNH era 
o segundo maior banco em termos de recursos disponíveis, ficando atrás somente do Banco do Brasil. 
Já em 1974, o Banco tinha o equivalente a 30 bilhões de cruzeiros, montante que poderia amenizar de 
maneira significativa o déficit habitacional. Contudo, o relatório anual do BNH destacou em 1971 que:
[...] os recursos utilizados pelo Sistema Financeiro da Habitação só foram 
suficientes para atender a 24 por cento da demanda populacional (urbana). 
Isto significa que, seis anos após a criação do BNH, toda a sua contribuição 
para atender ou diminuir o déficit que ele se propôs eliminar constituiu 
em que esse mesmo déficit aumentasse em 76 por cento. De acordo com 
as previsões do BNH, em 1971 o atendimento percentual teria sido de 25,3 
por cento e, embora deva aumentar ligeiramente em cada ano até 1980, 
o déficit deverá exceder 37,8 por cento do incremento da necessidade 
(BOLAFFI, 1982, p. 53).
Embora os recursos financeiros do SFH/BHN demonstrassem um montante considerável para o 
atendimento da população, sua gestão e sua lógica de organização não foram suficientes para superar 
o déficit habitacional.
O BNH, desde a sua constituição, fez com que todas as suas operações tivessem a orientação de 
transmitir as suas funções para a iniciativa privada. O Banco arrecadava os recursos financeiros e, em 
seguida, transferia-os para os agentes privados intermediários. Algumas medidas inclusive demonstravam 
que havia ao mesmo tempo uma preocupação com o planejamento das ações de urbanização aliada aos 
interesses do capital imobiliário (BOTEGA, 2007, p. 67).
O BNH obrigou as prefeituras a elaborarem planos urbanísticos aos seus municípios, para que 
obtivessem empréstimos junto ao Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). Entretanto, 
esses planos deveriam ser elaborados pela iniciativa privada e coordenados.
As prestações e as cobranças estavam a cargo de empresas privadas. Com isso, essas empresas 
retinham parte dos juros, e os valores recebidos ficavam sob o seu poder por até um ano antes de 
devolvê-los para o BNH, agregando juros desse valor em seu poder para as empresas. Desse modo, 
o SFH/BNH impulsionava a economia nacional por meio do capital imobiliário nacional, deixando 
assim seu objetivo principal, que era implantar e gestar políticas habitacionais para superar os déficits 
19
POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
habitacionais existente no Brasil. Tal artifício político e econômico foi estratégico para conter as pressões 
inflacionárias que afetavam o Brasil no final do governo João Goulart, incentivando a construção civil.
No final de 1967, a construção civil foi substituída pela produção de bens duráveis e pela indústria 
automobilística. Esse fato afetou diretamente o BNH, levando a uma nova estratégia de investimentos 
somente para as camadas sociais com maior poder aquisitivo e deixando de lado as construções de 
habitações populares.
Maricato, baseado nos pronunciamentos da direção do próprio BNH, em janeirode 1975, nos quais 
foi anunciada a reformulação do financiamento, fixa em cinco salários mínimos a renda limite para se 
tornar um beneficiário dos financiamentos do Banco, o que excluía, portanto, a maioria da população 
assalariada, que era a principal afetada pelo déficit habitacional (BOTEGA, 2007).
Botega traz outros autores que relacionam o montante de recursos destinados com o seu destino, 
afirmando que:
O BNH, entre 1964 e 1977, aplicou a não desprezível soma de 135 bilhões de 
cruzeiros financiando 1.739.000 habitações, que foram destinadas, de modo 
particular, à família com rendimentos superiores a 12 salários mínimos. 
[...] O Banco Nacional de Habitação (BNH) não só se tornou um poderoso 
instrumento da acumulação, pois drenou uma enorme parcela de recursos 
para ativar o setor da construção civil – recursos por sinal advindos em 
grande parte de um fundo retirado dos próprios assalariados (FGTS) –, como 
também voltou-se para a confecção de moradias destinadas às faixas de 
renda mais elevadas (BOTEGA, 2007, p. 69).
 Lembrete
O BNH foi considerado a maior instituição mundial voltada 
especificamente para o problema da habitação.
 Observação
Enquanto assistentes sociais, precisamos compreender a questão urbana 
como questão social estabelecida num espaço de crise, de conflitos sociais 
agudizados, que aprofunda imensas fraturas e promove a segregação 
social e espacial. 
Vamos entender melhor: os recursos do BNH/SFH eram oriundos do FGTS, ou seja, do trabalhador. 
No entanto, esse recurso estava sendo destinado para a população de classe média e alta. O trabalhador 
que contribuía e tinha esse dinheiro investido em habitação não podia usufruir dos financiamentos ou 
aquisição da casa própria. Como podemos perceber, o objetivo do Banco e do Sistema de Financiamento 
foi desvirtuado, elevando o déficit habitacional e a questão econômica.
20
Unidade I
[...] o desempenho do SFH dependeria fundamentalmente de dois fatores 
básicos: a capacidade de arrecadação do FGTS e do SBPE e o grau de 
inadimplência dos mutuários. Em outras palavras, essa dependência 
significava que, apesar da sofisticação do seu desenho, o SFH, como de resto 
qualquer sistema de financiamento de longo prazo, era essencialmente 
vulnerável a flutuações econômicas que afetassem estas variáveis. [...] Talvez 
a principal (dadas as suas implicações políticas) entre as vulnerabilidades 
do SFH fosse o fato de que flutuações macroeconômicas que implicassem 
quedas nos salários reais necessariamente diminuiriam a capacidade de 
pagamento dos mutuários, aumentando a inadimplência e comprometendo 
o equilíbrio atuarial do sistema (SANTOS, 1999, p. 99).
Em março de 1985, após o período ditatorial, observou-se um movimento do Governo Federal no 
sentido de pensar a cidade, com a criação do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, 
abrangendo a política habitacional, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio 
ambiente. Todavia, Cardoso (2003) aponta a existência de um vácuo com relação a uma política urbana 
efetiva após a extinção do BNH em meados dos anos 1980, o que ocorre sob o:
efeito combinado da política recessiva adotada pelo governo militar e 
a inflação elevada no início da década, causando aprofundamento da 
inadimplência dos financiamentos [...] e a redução na capacidade de 
arrecadação tanto do FGTS quanto do SBPE (CARDOSO; ARAGÃO, 2013, p. 18).
As funções do BNH foram divididas entre a Caixa Econômica Federal (CAIXA), que ficou responsável 
pelo controle e pela gestão dos recursos do FGTS, o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional. 
Com a responsabilidade de formulação da política habitacional, foi criada a Secretaria Especial 
de Ação Comunitária (SEAC), a princípio no âmbito da Secretaria de Planejamento da Presidência da 
República Social e, posteriormente, da Casa Civil da Presidência da República (MEDEIROS, 1997). 
As respostas governamentais às necessidades habitacionais resultaram da iniciativa dos estados e 
municípios, no atendimento a demandas locais, utilizando-se de sistemas alternativos, como mutirões, 
urbanização de assentamentos, oferta de lotes urbanizados e regularização fundiária e urbanística 
(CFESS, 2016).
Por outro lado, também foram tempos de emergência dos movimentos sociais urbanos e rurais, 
que vinham reivindicando espaço político na cena brasileira desde a segunda metade dos anos 1970. 
Com suas formas de resistência na defesa de mecanismos de participação, buscando democratizar e 
garantir transparência para a relação entre Estado e sociedade civil, com vistas à distribuição da riqueza 
socialmente produzida, procuraram inverter o processo histórico de apropriação privada da produção 
nas lutas pelo acesso à terra e ao trabalho.
A promulgação da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) resultou de um exercício político 
coletivo, ainda que cheio de contradições, para a consolidação da esfera pública no Brasil, pela defesa 
dos espaços democráticos para expressão das necessidades sociais e políticas do conjunto da sociedade, 
21
POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
numa perspectiva de redefinição da relação entre Estado e sociedade civil. É nesse contexto que a 
Emenda Popular da Reforma Urbana, de iniciativa popular, tomou corpo a partir de mobilizações 
populares e ganhou concretude no capítulo da Constituição dedicado à política urbana, incorporando 
a função social da cidade, além da função social da propriedade e da gestão democrática das cidades.
É importante a referência ao Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), que, originário das 
articulações políticas que constituíram o movimento nacional pela reforma urbana, existe desde 1987. 
Trata-se de um conjunto de organizações brasileiras que elaboraram (e vêm defendendo) uma agenda 
de reformas estruturais no campo do desenvolvimento urbano e continuam lutando por cidades justas 
e democráticas para todos. Desde então, as organizações que fazem parte do FNRU têm contribuído 
para fortalecer a participação popular nos conselhos, nas conferências e nos fóruns, com o objetivo 
de interferir na formulação e implementação de políticas, na capacitação de lideranças sociais e na 
elaboração dos planos diretores participativos para as cidades.
A atuação do FNRU tem abrangência nacional, no incentivo à mobilização de diferentes sujeitos 
coletivos para discutir as estratégias a serem adotadas, com vistas à construção de um modelo de 
cidade que promova a justiça social e a democracia, potencializando as relações sociais e promovendo 
a articulação no âmbito das políticas urbana e social. O desdobramento da força política do FNRU 
nos Fóruns Regionais (Sul, Nordeste, Amazônia Oriental, Amazônia Ocidental) é fundamental para a 
disseminação da luta pela reforma urbana no país.
Nos anos 1990, a atuação governamental nos programas urbanos para a população de baixa renda 
sofreu interferências diversas, seja nos critérios clientelistas ou de favorecimento de alianças, como no 
Plano de Ação Imediata para a Habitação (PAIH), lançado em 1990, seja na restrição dos gastos – sob 
prescrição do Fundo Monetário Internacional (FMI) – para a produção de moradias, como nos programas 
Habitar e Morar Município, em 1994, em tempos de Plano Real e governo de Fernando Henrique Cardoso 
(FHC). Outros programas foram criados no governo FHC, como o Pró-Moradia (urbanização de áreas 
precárias) ou mesmo o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), sem desempenho quantitativo, 
principalmente em termos de atendimento aos segmentos da classe trabalhadora (PAZ; TABOADA, 2010).
Assumindo que o Governo Federal não teria capacidade de financiar a expansão dos serviços, é 
incentivada a abertura do setor urbano aos investimentos privados, sob a orientação de um modelo 
descentralizado de gestão. Assim, à União caberia a normatização; aos estados, a definição de parâmetros 
dos padrões de oferta dos serviços e regulação e controle dos programas que seriam executados pelos 
municípios (ARRETCHE, 2000).
Assim,no final dos anos 1990 e início dos anos 2000, como consequência dessa limitação 
macroeconômica imposta e seus efeitos para a política urbana, houve a restrição do atendimento da 
demanda das populações de baixa renda, destacando-se o financiamento internacional, firmado em 
final de 1999 com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e com recursos do Orçamento 
Geral da União (OGU), para o desenvolvimento do Programa Habitar Brasil/BID (HBB), gerenciado pelo 
Governo Federal e com a verba redistribuída para os municípios (CARDOSO, 2003).
22
Unidade I
O programa objetivava a implantação de projetos integrados para elevar os padrões de habitação 
e de qualidade de vida de grupos com renda mensal até três salários mínimos, que residiam em áreas 
precárias de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e capitais. Segundo dados oficiais, foram 
privilegiados 119 municípios em ações de capacitação técnica e gestão e foram contratados 119 projetos de 
urbanização de assentamento subnormal em 84 municípios, nos quais foi desenvolvida uma metodologia 
de intervenção que se organizava em duas fases distintas: fase do diagnóstico integrado e fase do 
projeto integrado (BRASIL, 2007b).
O Programa Habitar Brasil/BID não reverteu um processo que advinha de anos de “estagnação, 
reação burguesa e neoliberalismo” (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 148), que fizeram aprofundar a 
concentração da renda e da pobreza no contexto das cidades, cujo crescimento acelerado ocorreu de 
forma desigual. Afirma Maricato que o Brasil, sob o impacto da reestruturação produtiva, apresenta 
“consequências mais dramáticas do que nos países centrais”, porque esse impacto “se dá sobre uma base 
estrutural e historicamente desigual” (MARICATO, 2002, p. 30).
No Brasil, os mecanismos de proteção social não se colocam como na Europa, com o Welfare State; 
ao contrário:
a heteronomia e o conservantismo político se combinam para delinear um 
projeto antinacional, antidemocrático e antipopular por parte das classes 
dominantes, no qual a política social ocupa um lugar concretamente 
secundário, à revelia dos discursos neossociais e dos solidarismos declarados 
(BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 159).
A desarticulação institucional da ação governamental, que se acentuou desde o final dos anos 
1980, sofreu mudanças em 2003 com a criação do Ministério das Cidades (MCidades), responsável pela 
política de desenvolvimento urbano, pela elaboração e implantação das políticas setoriais de habitação, 
pelo saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana e pelos programas urbanos. Com o objetivo 
de construir um modelo participativo e democrático, numa concepção de desenvolvimento urbano 
integrado, no qual a moradia digna implica o direito à infraestrutura, ao saneamento ambiental, à 
mobilidade, ao transporte coletivo, aos equipamentos sociais e serviços urbanos, na perspectiva do 
direito à cidade para todos, o governo articulou a realização das conferências, nos âmbitos municipais, 
estaduais e nacional, e da instituição do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) em 2004, além de 
promover a campanha do Plano Diretor Participativo (PDP) em 2006, para “disseminar o debate sobre a 
cidade que temos e a cidade que queremos” (MARICATO, 2011, p. 47).
Ainda em 2004, sob a tese da necessidade de uma política urbana orientadora das ações desenvolvidas 
nos diferentes níveis de governo, contemplando também investimentos e ações do legislativo, 
judiciário e da sociedade civil, na perspectiva da construção da Política Nacional de Desenvolvimento 
Urbano, pautada na ação democrática, descentralizada e com participação popular, foram elaborados 
documentos norteadores do trabalho em torno dos temas estruturantes do espaço urbano: política 
nacional de habitação, política de saneamento ambiental, política de mobilidade urbana sustentável e 
política nacional de trânsito (BRASIL, 2004b).
23
POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
Nesse contexto de mudanças, com a perspectiva de romper com a centralização e tecnocracia de 
momentos anteriores, em 2005 é criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), 
pela Lei n. 11.124 (BRASIL, 2005b), prevendo a elaboração do Plano Nacional de Habitação (PLANHAB), 
finalizado em 2010, e reunindo os recursos para habitação de interesse social (HIS) no Fundo Nacional 
de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Foi prevista a utilização dos recursos de forma descentralizada, 
e os estados, municípios e o Distrito Federal deveriam atender às exigências de constituírem fundos e 
conselhos de controle social e apresentar Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS), um 
dos instrumentos de implantação do SNHIS, com o objetivo de definir as estratégias de intervenção, as 
linhas programáticas e as prioridades de investimento, devendo ser desenvolvido de forma articulada ao 
plano diretor (KRAUSE; BALBIM; LIMA NETO, 2013).
As mudanças operadas na política econômica, a partir de 2006, na progressiva liberalização dos gastos 
públicos e ampliação da exportação de commodities, possibilitaram novos mecanismos institucionais 
para a política urbana (CARDOSO; ARAGÃO, 2013).
Todavia, a partir de 2009, delinearam-se mudanças políticas na distribuição dos recursos pelo Conselho 
Gestor do FNHIS, com a destinação de percentual significativo de verbas a projetos de urbanização 
de assentamentos precários, para complementação de obras inseridas no denominado Programa de 
Aceleração do Crescimento (PAC), cuja concepção se deu fora do marco do SNHIS, em 2007. Além disso, 
em 2008, foi lançado o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), regulamentado pela Lei n. 11.977 
(BRASIL, 2009c), em um contexto de crise financeira internacional, para cumprir o objetivo de “manter 
elevados os níveis de investimentos no setor da construção civil” (KRAUSE; BALBIM; LIMA NETO, 2013, p. 8). 
Segundo os autores, o programa MCMV assumiu a maior parte da provisão habitacional de interesse 
social no Brasil, promovendo mudanças no próprio marco do SNHIS.
Uma das mudanças mais importantes foi que o FNHIS, como principal instrumento de efetivação 
do SNHIS, mantido com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), praticamente deixou de apoiar a 
provisão pública de habitação de interesse social (KRAUSE; BALBIM; LIMA NETO, 2013, p. 7).
Figura 9 – Casas do Programa Habitacional Minha Casa, Minha Vida (2013)
24
Unidade I
Em meio às contradições da política urbana, esvaziada de suas institucionalidades, que foram 
substituídas por mecanismos de exceção e pactos de conveniência entre diferentes sujeitos políticos, 
o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) não surtiu resultados significativos, e as cidades brasileiras não 
conseguiram efetivar um projeto estratégico que desenvolvesse, atendendo aos interesses contraditórios 
de uma sociedade de classes, as diferentes dimensões do desenvolvimento urbano, isto é, o verdadeiro 
direito à cidade.
Figura 10 – Prédios de luxo ao fundo e uma favela à frente (segregação socioespacial)
É importante ressaltar que o direito à cidade tem sua expressão nos estudos de Henri Lefebvre, que 
o considerava um direito fundamental, afirmando a superioridade do valor de uso contra o valor de 
troca mercantil, o qual, para ele, reduzia toda a sociabilidade urbana a uma relação de troca mercantil, 
submetendo o espaço urbano exclusivamente aos imperativos da produção e do consumo. Assim, ao 
tratarmos do direito à cidade, teremos que compreender a questão urbana como uma questão social 
estabelecida num espaço de crise, conflitos sociais agudizados, aprofundando imensas fraturas e 
promovendo a segregação social e espacial (IVO, 2010).
Conforme nos lembra Guimarães (2013, p. 181):
Sendo o espaço urbano moldado essencialmente para potencializar a 
acumulação do capital, sua formatação articula as diferentes esferas do 
modo capitalista de produzir. Exatamente por isso há, na produção do espaço 
no capitalismo, a vitória do valor de troca sobre o valor de uso, haja vista 
que o núcleo urbano torna-seobjeto de um duplo papel: lugar de consumo 
e consumo do lugar (LEFEBVRE, 2001), em um processo no qual o valor de 
troca prevalece a tal ponto sobre o valor de uso que praticamente suprime 
este último. Com isso, [...] o valor de troca e a generalização da mercadoria 
pela industrialização tendem a destruir, a subordiná-las a si, a cidade e a 
realidade urbana, refúgios do valor de uso [...] (LEFEBVRE, 2001, p. 14).
25
POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
Mais adiante, trabalharemos os diferentes conceitos da política urbana, que abrangem denominações 
e representações diferenciadas, perpassando pelos interesses de projetos sociais, econômicos e 
políticos existentes no âmbito urbano. Assim, vamos compreender como o espaço urbano se reveste 
de mercadoria no mundo capitalista reproduzindo desigualdades socioespaciais, as quais serão nosso 
objeto de intervenção enquanto profissionais.
2 VALOR DA TERRA E SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL
Desde que os seres humanos passaram a se agrupar para se proteger ou satisfazer suas necessidades, 
o território passou a ser disputado, o que ocorria pela atribuição de valor monetário, de poder, sentimental 
ou de sobrevivência.
As condições de um território que possua uma fonte de água, por exemplo, favorecem o plantio de 
alimentos com menos recursos. Condições climáticas podem favorecer ou destruir o plantio, dependendo 
da localização, e os melhores territórios são mais valorizados e cobiçados, tanto para obter poder quanto 
para garantir a sobrevivência de um povo. Sendo assim, os conflitos ocorrem com a valorização de um 
território em detrimento de outro.
Na sociedade contemporânea, a propriedade privada da terra passou a ser exercida como uma 
forma de dominação (poder) de um indivíduo sobre o outro, havendo pessoas com terras e outras 
sem propriedades. Assim, mediante a acumulação da propriedade territorial, desenvolve-se a 
autoridade dos proprietários diante dos não proprietários, que necessitam permanecer nas terras 
das quais não são proprietários.
Como exemplo de dominação e poder por meio do território, podemos citar o período feudal, em 
que poucos proprietários possuíam grandes porções de terras, enquanto a maioria das pessoas não as 
possuía, sendo permitida aos não possuidores a permanência com submissão aos possuidores.
A questão do valor monetário atribuído à terra merece nossa atenção se pensarmos que a terra é 
um bem durável, que não é criado pelo homem, que não é fruto de seu trabalho e que dificilmente se 
desvaloriza; pelo contrário, possui a tendência de sempre se valorizar.
Precisamos compreender que a valorização da terra, seja ela rural, seja urbana, desenvolve 
a segregação e a desigualdade social. A partir do momento que determinado território adquire 
um valor monetário elevado, estando fora das possibilidades de aquisição de grande parte da 
população, esta acaba sendo obrigada a buscar locais menos valorizados para habitar, gerando 
assim a desigualdade social.
Naturalmente, as áreas que possuem maior valor são aquelas que possuem melhor infraestrutura, 
acessibilidade e possibilidades de qualidade de vida; em contrapartida, os valores menores estão em áreas 
de difícil acesso e sem a menor infraestrutura, gerando grandes aglomerados de moradias irregulares 
e sem estrutura, como favelas. Essa análise é importante para compreender a função da habitação na 
organização da sociedade.
26
Unidade I
Villaça (2011) parte da premissa de que nenhum aspecto da sociedade brasileira poderá ser 
compreendido se não for considerada a enorme desigualdade econômica e de poder político que existe 
em nossa sociedade. O maior problema do Brasil não é a pobreza, mas a desigualdade e a injustiça a 
ela associada.
É pertinente dizer que as configurações das cidades, dos espaços e as transformações ocorridas no 
nosso cotidiano estão diretamente relacionadas ao capital imobiliário.
O capital imobiliário mantém profissionais para o acompanhamento do 
orçamento público e da legislação urbanística, já que eles incidem nos 
preços das localizações e, portanto, na valorização ou desvalorização de 
terrenos. Mas as empresas de construção pesada também exercem forte 
influência nas decisões sobre as obras de infraestrutura urbana. A relação 
entre empreiteiras de construção, a visibilidade de grandes obras viárias (cujo 
prazo deve manter uma lógica em relação aos prazos eleitorais) e as doações 
para o financiamento de campanhas eleitorais parecem ser uma chave que 
explica muito do investimento público nas cidades (MARICATO, 2011, p. 81).
Para tratarmos de conceitos que sustentam a política habitacional, precisamos nos lembrar de fatores 
históricos, dos atores sociais que contribuem para que essa política seja considerada um dos principais 
problemas urbanos no Brasil nos dias atuais.
Guimarães (2013) reconhece que, para além do poder das empreiteiras como orientadoras e 
definidoras dos investimentos públicos nas cidades, vale atentar para a tendência em curso no 
âmbito do Estado brasileiro com relação à própria condição da política pública pensada para as 
cidades. A lógica do empreendedorismo urbano tem predominado na atualidade e, mais do que em 
qualquer tempo histórico, tem dado a linha na forma oficial de pensar e planejar a cidade como 
um grande negócio capitalista. 
Portanto, podemos entender o território como mercadoria, mas que, no caso das políticas urbanas, 
é ilustrativo da lógica de privilegiamento do capital e do mercado o expressivo poder das empreiteiras 
como orientadoras dos investimentos públicos urbanos. Além da visibilidade das obras ser um 
critério forte para as decisões de investimentos (públicos ou privados), ainda mais quando se trata 
das metrópoles, o que prevalece é a lógica do uso dos fundos públicos como subsídio para a 
produção de novas localizações que possam contribuir e atender à finalidade de expansão do 
mercado imobiliário (GUIMARÃES, 2013).
Destacamos que o direito à cidade no atual debate político da sociedade urbana brasileira, enquanto 
necessidade humana elementar, apresenta-se hoje totalmente diluído nas lutas por direitos sociais 
básicos para a classe trabalhadora e reflete os rumos da questão urbana no país; por isso mesmo, 
abrange distintas bandeiras de lutas históricas e envolve diversos sujeitos coletivos (GUIMARÃES, 2013). 
Longe de ser um espaço de consensos e hegemonias, a cidade é um espaço vivo, dinâmico, tenso, 
um ambiente de diferentes disputas em diversas estruturas: pela vaga de emprego, pelo cadastro 
27
POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
no Programa de Habitação, pela vaga para estacionar, pela ocupação nas filas dos serviços públicos 
oferecidos, pelo assento no metrô etc. As diferenças, disputas e desigualdades são intrínsecas ao chão 
do homem comum do cotidiano. Ocorrem da mesma forma, por exemplo, a disputa da empreiteira pela 
obra de bilhões, a compra do apartamento melhor situado e a troca do carro mecânico pelo automático. 
Essa reflexão busca traduzir a dinâmica socioespacial em diferentes escalas, mas com uma dimensão 
objetiva que faz a questão urbana ser complexa e que se expressa em diferentes campos influenciados 
por ela e nos mais diferentes lugares.
Percebemos que, no cenário das necessidades de habitação digna, de melhores acessos, na busca 
pela qualidade de vida, estão as famílias de baixa renda inseridas na questão urbana, sendo aqui 
compreendida a questão social urbana, na qual os investimentos que poderiam reduzir tais desigualdades 
são distribuídos e aplicados de forma dispersiva ou incoerente – não porque não há planejamento ou 
gestão para tal, mas porque o capitalismo precisa da escassez para sobreviver.
Habitação, de acordo com o Dicionário Aurélio, significa: “lugar em que se habita. Morada, residência”. 
A função da habitação, no seu sentido geral, é a do abrigo. Desde os primórdios da civilização, o homem 
teve a necessidade de se abrigar para se proteger. Os povos primitivos utilizavam como abrigo espaços 
naturais, tais como as cavernase as árvores. A partir do desenvolvimento das habilidades humanas, 
o homem começou a empregar diversos materiais para construir os seus abrigos: a pedra, as peles, a 
madeira e a terra. 
Com o passar do tempo, o homem juntou-se com outros homens, de modo a agregar as habitações 
primitivas e criar as aldeias, definidas como meros grupamentos de moradias, sendo compartilhadas com 
os animais e servindo também para armazenar alimentos. As aldeias começaram a crescer, com áreas para 
cultivo de alimentos, construções de defesa e atividades religiosas. Com isso, a produção aumentou mais 
que a necessidade do consumo, constituindo um excedente que precisou ser comercializado, distribuído 
e armazenado. Iniciaram-se, assim, a caracterização e a formação das primeiras cidades (ABIKO, 1995).
De acordo com Larcher (2005, p. 6):
Como obra arquitetônica, segundo Rapoport (1984), a função de abrigar 
não é sua única nem a principal função da habitação. O autor observa 
que a variedade observada nas formas de construção, num mesmo local 
ou sociedade, denota uma importante característica humana: transmitir 
significados e traduzir as aspirações de diferenciação e territorialidade dos 
habitantes em relação a vizinhos e pessoas de fora de seu grupo. Santos 
(1999) afirma que a habitação é uma necessidade básica e uma aspiração 
do ser humano. A casa própria, juntamente com a alimentação e o 
vestuário, é o principal investimento para a constituição de um patrimônio, 
além de ligar-se, subjetivamente, ao sucesso econômico e a uma posição 
social mais elevada.
O autor destaca que a habitação exerce três funções primordiais: social, ambiental e econômica. 
Como função social, tem de abrigar a família e é um dos fatores do seu desenvolvimento.
28
Unidade I
Segundo Abiko (1995), a habitação passa a ser o espaço ocupado antes e após 
as jornadas de trabalho, acomodando as tarefas primárias de alimentação, 
descanso, atividades fisiológicas e convívio social. Assim, entende-se que a 
habitação deve atender aos princípios básicos de habitabilidade, segurança 
e salubridade (LARCHER, 2005, p. 6).
A habitabilidade nos remete ao espaço ocupado de forma digna. Portanto, para Santos (1994), o 
papel do território na sua função social reforça a ideia de pertencimento a um espaço que favorece 
e potencializa as relações humanas. Isso nos faz refletir sobre a condição das moradias subnormais, 
consideradas pelo IBGE (s.d.) como:
uma forma de ocupação irregular de terrenos de propriedade alheia – 
públicos ou privados – para fins de habitação em áreas urbanas e, em geral, 
caracterizados por um padrão urbanístico irregular, carência de serviços 
públicos essenciais e localização em áreas com restrição à ocupação. No Brasil, 
esses assentamentos irregulares são conhecidos por diversos nomes como 
favelas, invasões, grotas, baixadas, comunidades, vilas, ressacas, loteamentos 
irregulares, mocambos e palafitas, entre outros. Enquanto referência básica 
para o conhecimento da condição de vida da população brasileira em todos os 
municípios e nos recortes territoriais intramunicipais – distritos, subdistritos, 
bairros e localidades –, o Censo Demográfico aprimora a identificação dos 
aglomerados subnormais. Assim, permite mapear a sua distribuição no País e 
nas cidades e identificar como se caracterizam os serviços de abastecimento 
de água, coleta de esgoto, coleta de lixo e fornecimento de energia elétrica 
nestas áreas, oferecendo à sociedade um quadro nacional atualizado sobre 
esta parte das cidades que demandam políticas públicas especiais.
Dessa forma, é preciso reconhecer que o território não é apenas o resultado da superposição de um 
conjunto de sistemas naturais e de coisas criadas pelo homem; o território é o chão e mais a população, 
ou seja, uma identidade, o fato e o sentimento de pertencimento. O território é a base do trabalho, da 
residência, das trocas materiais e espirituais e da vida sobre os quais ele influi (SANTOS, 1994).
A habitação tem um papel fundamental na organização social, seja na função micro (em que há 
convivência entre várias pessoas no mesmo espaço, grupos entre si conhecidos, desconhecidos e/ou 
família), seja na relação macro (em que vários grupos compartilham o mesmo espaço, formando 
comunidades, bairros, cidades, estados e países). São as atividades exercidas nesse espaço, básicas ou 
elaboradas, que impactam diretamente na relação habitação-qualidade de vida.
Na função ambiental, a inserção no ambiente urbano é fundamental para que estejam assegurados os 
princípios básicos de infraestrutura, saúde, educação, transportes, trabalho, lazer etc., e para determinar 
o impacto dessas estruturas sobre os recursos naturais disponíveis. Além de ser o cenário das tarefas 
domésticas, a habitação é o espaço no qual muitas vezes ocorrem, em determinadas situações, atividades 
de trabalho, como pequenos negócios (ABIKO, 1995). Nesse sentido, as condições de vida, de moradia e de 
trabalho da população estão estreitamente vinculadas ao processo de desenvolvimento (LARCHER, 2005).
29
POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
A função econômica da moradia é inquestionável: sua produção oferece novas oportunidades 
de geração de emprego e renda, mobiliza vários setores da economia local e influencia os mercados 
imobiliários e de bens e serviços (LARCHER, 2005), mas fomenta também a segregação socioespacial 
quando não está atrelada a uma política habitacional planejada que considere que, para viver em 
determinada localidade, é necessário que sejam ofertados outros serviços e equipamentos sociais para 
que haja a mínima condição de habitabilidade.
Para definirmos segregação socioespacial, precisamos concordar com Villaça (2011) quando diz que 
o maior avanço ocorrido no campo da ciência da geografia em todos os tempos é a consciência de 
que o espaço social – no nosso caso, o espaço urbano – é socialmente produzido, ou seja, não é dado 
pela natureza, mas é produto produzido pelo trabalho humano. O autor ainda afirma que a segregação 
é a mais importante manifestação espacial urbana da desigualdade que impera em nossa sociedade. 
Vale ressaltar que essa não é uma realidade apenas do Brasil, mas de vários países, como podemos ver 
nas figuras a seguir.
Figura 11 – Buenos Aires (Argentina)
Figura 12 – Rio de Janeiro (Brasil)
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Unidade I
Figura 13 – Paraisópolis (São Paulo)
Figura 14 – Caracas (Venezuela)
Figura 15 – Cidade do México (México)
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
Figura 16 – Bombaim (Índia)
Podemos concluir que a ocupação desigual do espaço gera a maioria das desigualdades sociais 
que conhecemos, mas é importante não generalizar, pois quando falamos de desigualdade estamos 
mencionando um termo advindo da sociologia e da economia para designar a diferença entre classes 
sociais; não estamos pautando aqui a condição da capacidade humana e das potencialidades de 
cada indivíduo.
Verificamos que a segregação é um processo da dinâmica social, na qual há disputas econômicas, 
sociais, ideológicas e econômicas no território. Portanto, “falar de território é fazer uma referência 
implícita à noção de limite”, que pode ser expressa pela “relação que um grupo mantém com uma 
porção do espaço”, gerando uma delimitação, que, por sua vez, significa “manifestar um poder 
numa área precisa” (RAFFESTIN, 1993, p. 153).
Também é necessário considerarmos que as respectivas mudanças do território são consequências 
da atividade humana, as quais definem os seus valores, a sua dinâmica da vida cotidiana e as condições 
de apropriação. Conforme Souza (1995, p. 81):
Territórios existem e são construídos (e desconstruídos) nas mais diversas 
escalas, da mais acanhada (p. ex., uma rua) à internacional (p. ex., a área formada 
pelo conjunto dos territórios dos países-membros da Organização do Tratado 
do Atlântico Norte – OTAN); territórios são construídos (e desconstruídos) 
dentro de escalas temporais as mais diferentes: séculos, décadas, anos, 
meses ou dias; territórios podem ter umcaráter permanente, mas também 
podem ter uma existência periódica, cíclica.
Concluímos que a segregação urbana está atrelada ao poder, ao valor da terra como mercadoria, 
à estratificação social a partir da estratificação territorial. Com isso, é possível considerar que a 
segregação se apresenta como o progresso do capitalismo, ou seja, a acumulação de riquezas nas 
mãos de poucos e, consequentemente, o aumento da pobreza do povo, que tem grande respaldo 
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Unidade I
jurídico à moradia na Constituição de 1988, mas apenas no papel. Ao mencionar um salário mínimo 
em seu artigo 2°, diz a Constituição:
Remuneração mínima devida a todo trabalhador adulto, sem distinção 
de sexo, por dia normal de serviço, e capaz de satisfazer, em determinada 
época e região do país, as necessidades normais de alimentação, habitação, 
vestuário e transporte (BRASIL, 1988).
No entanto, é fato que o salário mínimo nunca atendeu a essa definição. Podemos pontuar também 
que a segregação urbana está diretamente relacionada à histórica condição econômica (renda), no que 
tange à necessidade de condição de consumo e apropriação de bens necessários à condição de habitação 
do povo. Uma das frases que aqui recordamos, da época do chamado milagre econômico (1968 a 1973), 
período em que o Brasil teve um crescimento econômico expressivo, é do presidente Geisel, que teve a 
sensibilidade política de captar a verdade e enunciar sua antológica frase: “A economia vai bem, mas o 
povo vai mal”.
Portanto, há crescimento econômico, e não desenvolvimento social para que haja o mínimo de 
dignidade para os trabalhadores, pois o que é entendido como ausência para os trabalhadores é necessário 
para o capitalista, como a máxima de Francisco de Oliveira: “Privatizar os lucros e socializar as perdas”.
A segregação é um tema que exige compreensão política, histórica, social e econômica numa 
articulação com o território e no território. Afinal, temos que exercer a pluralidade de conhecimentos para 
alçar novos espaços profissionais e realizar a involução das questões sociais que nos são apresentadas. 
Conforme nos lembra Iamamoto (2007), temos que dar respostas a essas diferentes demandas das 
expressões sociais existentes.
 Saiba mais
Para aprofundar seu conhecimento no assunto, indicamos a leitura 
a seguir:
SANTOS, M. Território: globalização e fragmentação. São Paulo: 
Hucitec, 1994.
Exemplo de aplicação
Pesquise e estude sobre o entorno da sua casa, levantando a infraestrutura faltante e a existente. 
Em seguida, apresente suas considerações e seus questionamentos sobre: o que temos e o que está 
faltando? Na legislação, quem é responsável por isso? Reflita.
No próximo tópico, estudaremos a política urbana e seus elementos, como território, lugar, cidade, 
entre outros termos importantes da política habitacional.
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
3 CONCEITOS DA POLÍTICA URBANA
No início do século XX, devido à rápida industrialização, as cidades atraíram grande parte da 
população, mas inexistiam políticas habitacionais que impedissem a formação de áreas urbanas 
irregulares e ilegais. As áreas ocupadas ilegalmente são expressões diretas da ausência de políticas de 
habitação social. A maioria das políticas habitacionais propostas foi ineficaz devido a diversos fatores 
políticos, sociais, econômicos e culturais. O resultado desse processo é que, atualmente, mais de 82% da 
população brasileira é urbana.
O surgimento de políticas habitacionais de fato preocupadas em solucionar o alarmante problema 
é recente. Foram implantadas a partir da Constituição Federal de 1988 e regulamentadas pelo Estatuto 
da Cidade (BRASIL, 2001), que regula o uso da propriedade urbana em prol do interesse coletivo e 
do equilíbrio ambiental, sendo um instrumento inovador na política habitacional e uma importante 
ferramenta de regularização fundiária. Propomos aqui discutir esse percurso histórico e as conquistas 
ainda em curso no país (HOLZ; MONTEIRO, 2008).
A política urbana pode ser concebida como “produto de contradições urbanas, de relações entre 
diversas forças sociais opostas quanto ao modo de ocupação ou de produção do espaço urbano”. Nessa 
perspectiva, a política urbana representa uma ação estatal, com foco na organização e no ordenamento 
territorial, para assegurar as condições necessárias à contínua “reprodução das forças produtivas e das 
relações de trabalho” (LOJKINE, 1997, p. 202 apud LIMA, 2008, p. 55).
A política urbana advém de um processo em que o Estado brasileiro assumiu para si a tarefa material 
de unificação socioterritorial, atuando nas áreas de comunicação, energia, saúde, educação, além dos 
setores produtivos, como a indústria de base, e dos setores tradicionalmente regulados pelo Estado, 
como o de planejamento territorial, o fisco e a regulamentação financeira (ANTAS JR., 2005). Assim, 
podemos compreender que a política urbana é uma política pública que integra as demais políticas 
públicas que são pensadas e implantadas no âmbito da cidade, como a saúde, a educação, o transporte, 
o lazer, a cultura, a assistência social, o saneamento básico e outras ações governamentais. Assim, 
produzindo-se o território, produziam-se também as regras de seu uso, além do pressuposto monopólio 
do modo de produção jurídico. 
Quando pensamos nos conceitos da política urbana, não há como não mencionar que a dinâmica 
dessa política se dá no âmbito social, ou seja, nas relações sociais de homens, mulheres, trabalhadores, 
aventureiros, todas essas pessoas num ambiente particular das cidades, convivendo com barulho de 
motor, fumaça, ruído, vidros, tijolos, concretos, grades, madeiras, esgoto, lixo, ninhos humanos nas 
praças e calçadas que expõem as condições de vida abaixo da dignidade humana. Dessa forma, devemos 
compreender que, assim como os diferentes elementos de uma cidade, há diferenças entre os conceitos 
de território, espaço e cidade.
Na visão de Milton Santos (1986), o território pode ser considerado como delimitado, construído e 
desconstruído por relações de poder que envolvem uma gama muito grande de atores que territorializam 
suas ações com o passar do tempo. No entanto, a delimitação pode não ocorrer de maneira precisa, 
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Unidade I
pode ser irregular e mudar historicamente, bem como acontecer uma diversificação das relações sociais 
num jogo de poder cada vez mais complexo, em que o território é apenas como uma área delimitada e 
constituída pelas relações de poder do Estado.
Ainda conforme Santos (1986), o território também se repete como conceito subjacente e aparece 
como palco onde o capitalismo internacional prolifera enquanto o Estado empobrece, perdendo sua 
capacidade para criar serviços sociais. Nesse mesmo palco, ocorre uma apropriação da mais-valia, 
desvalorização dos recursos controlados pelo Estado e supervalorização dos recursos destinados às 
grandes empresas, principalmente nos países periféricos. O território é o palco da proliferação do capital, 
espaço apropriado pelos agentes do capital através da divisão social do trabalho.
Conforme considera Koga (2003), “o território é um fator dinâmico no processo de exclusão/inclusão 
social, na medida em que expressa a distribuição de bens civilizatórios direcionados para a qualidade 
de vida humana”. Assim, como objeto de regulação estatal através de políticas públicas, as condições de 
vida territorialmente analisadas são, para Koga, “um dos instrumentos para concretizar a redistribuição 
social no enfrentamento das desigualdades econômicas e sociais”. 
Para Santos (2002), o espaço geográfico é organizado pelo homem vivendo em sociedade, e cada 
sociedade, historicamente, produz seu espaço como lugar de sua própria reprodução. O espaço social 
corresponde ao espaço humano, lugar de vida e trabalho: morada do homem, sem definições fixas. 
Cada lugar é, à sua maneira, o mundo, ou seja, devido às redes de transporte e comunicações, cada 
lugar passa a ser virtualmente mundial. 
Por outro lado, essa nova realidade correspondetambém a uma ampliação da sua individualidade e 
diferença em relação aos outros lugares. Para Santos (2002), o cotidiano está enriquecido pelos papéis 
que a informação e a comunicação assumiram em todos os aspectos da vida social. É no lugar e no 
cotidiano compartilhados entre pessoas, negócios e instituições que se forma a base para a vida comum. 
O lugar é o quadro de uma referência pragmática ao mundo, do qual lhe 
vêm solicitações e ordens precisas de ações condicionadas, mas é também 
o teatro insubstituível das paixões humanas, responsáveis, através da ação 
comunicativa, pelas mais diversas manifestações da espontaneidade e da 
criatividade (SANTOS, 2002, p. 322).
Esses conceitos nos ajudam a compreender a proposta da Política Nacional de Assistência Social 
(PNAS), que nos traz o princípio de que a territorialização é um dos elementos essenciais e imprescindíveis 
da organização de políticas sociais no âmbito urbano, contemplando as necessidades existentes em 
determinado território, comunidade, vila, bairro e cidade a partir da identificação preliminar das 
demandas para a amenização das desigualdades sociais.
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
 Lembrete
O espaço é organizado socialmente, com formas e funções definidas 
historicamente, pois se trata da morada do homem e do lugar de vida que 
precisa ser constantemente reorganizado.
Conforme Monte-Mór (2006, p. 5):
A cidade expressa a divisão socioespacial do trabalho, e Henri Lefebvre 
propõe pensar sua transformação a partir de um continuum que se estende 
da cidade política ao urbano, onde se completa a dominação sobre o 
campo. A efetiva passagem da cidade ao urbano foi marcada pela tomada 
da cidade pela indústria, trazendo a produção – e o proletariado – para o 
espaço do poder.
Percebe-se que a questão urbana se apresenta também a partir da divisão socioespacial do trabalho 
e das relações de domínio da cidade sobre o campo, a partir das relações de produção e comercialização, 
tornando o espaço urbano um espaço de poder e de produção das desigualdades. Por isso, ao tratarmos 
de poder, mencionamos o dinheiro, que aparece em decorrência de uma vida econômica complexa. 
Conforme nos explica Santos (1999, p. 9): “O dinheiro aparece como uma arena de movimentos cada 
vez mais numerosos, fundados sob uma lei do valor que tanto deve ao caráter da produção escolhida 
como às possibilidades da circulação”. Assim, o dinheiro surge como símbolo de poder e de negociações e 
ganha sobre a produção o comando da explicação, porque ganha sobre a produção do comando da vida. 
E essa lei se estende: quanto maior a complexidade das relações externas e internas, maior a necessidade 
de regulação, e levanta-se a necessidade de Estado: o Estado e os limites, o Estado e a produção, o 
Estado e a distribuição, o Estado e a garantia do trabalho, o Estado e a garantia da solidariedade e 
o Estado e a busca da excelência na existência.
A vida da população se dá em situações concretas, singulares, nas quais o território e suas condições 
são determinantes. Isso nos faz entender que as políticas públicas no âmbito urbano muitas vezes são 
planejadas/implantadas numa tendência de normalidade ou a uma descrição de um tipo ideal que não 
é fato real. Portanto, no que diz respeito à relação entre sujeitos e território, torna-se imprescindível 
tratar a dimensão da cidadania, que se expressa pela dinâmica das populações em relação aos territórios 
vividos. A referência de lugar e cidadão é uma relação intrínseca ao conceito de cidadania (KOGA, 2003).
Para Santos (1999, p. 7), “O território é o lugar em que desembocam todas as ações, todas as paixões, 
todos os poderes, todas as forças, todas as fraquezas, isto é, onde a história do homem plenamente se 
realiza a partir das manifestações da sua existência”.
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Unidade I
Portanto, ao mencionar o território como local de todos os acontecimentos naturais e criados pelo 
homem, o autor ainda nos remete à ideia de que:
O território não é apenas o conjunto dos sistemas naturais e de sistemas 
de coisas superpostas. O território tem que ser entendido como o território 
usado, não o território em si. O território é o chão mais a identidade. A identidade 
é o sentimento de pertencer àquilo que nos pertence. O território é o 
fundamento do trabalho, o lugar da residência, das trocas materiais e espirituais 
e do exercício da vida. O território em si não é uma categoria de análise 
em disciplinas históricas, como a geografia. É o território usado que é uma 
categoria de análise. Aliás, a própria ideia de nação, e depois a ideia de Estado 
Nacional, decorrem dessa relação tornada profunda, porque um faz o outro, 
à maneira daquela célebre frase de Winston Churchill: “primeiro fazemos 
nossas casas, depois nossas casas nos fazem”. Assim, é o território que ajuda 
a fabricar a nação, para que a nação depois o afeiçoe (SANTOS, 1999, p. 8).
O que Santos (1999) nos esclarece é que a materialidade do existir em determinado lugar está 
intrinsecamente relacionada à condição da vida cotidiana de ser, ou seja, das relações existentes, de 
habitarmos um espaço e nos apropriarmos desse espaço como elos necessários à nossa sobrevivência 
humana e também como processo de criação de uma identidade que nos traz a condição ontológica de 
pertencimento ao local, lugar, espaço por nós vividos.
Com base na concepção de política urbana, temos que nos ater às condições de poder que são 
socializadas a partir das questões de controle, isto é, como existem questões de controle por parte do 
capital imobiliário nas cidades, e assim outro conceito que vem à tona é o ordenamento do espaço. 
Dessa forma, a questão do controle, do ordenamento e da gestão do espaço tem sido sempre central nas 
discussões sobre território. Como elas não se restringem, em hipótese alguma, à figura do Estado, e hoje, 
mais do que nunca, precisam incluir o papel do gestor das grandes corporações industriais, comerciais, 
de serviços e financeiras, é imprescindível trabalhar com o território numa interação entre múltiplas 
dimensões sociais (SANTOS, 1999).
Diante das nossas discussões acerca de território, espaço, lugar e cidade, diante da política urbana, 
é importante frisar que as condições territoriais, sociais e econômicas nas quais nos encontramos 
atualmente estão associadas aos sintomas históricos, como nos lembra Brandão (2017, p. 52-53):
Cinquenta anos de industrialização acelerada (1930/1980), intensos fluxos 
migratórios, urbanização complexa (simultaneamente, metropolizada, 
interiorizada e com centros regionais medianos, isto é, uma rede urbana 
paradoxalmente concentrada e dispersa ao mesmo tempo), potente 
mercantilização, integração e “nacionalização” dos mercados (de bens, de 
trabalho e de consumo), sofisticação das classes sociais, sobretudo da fração 
média, dentre outros fatores estruturais, conduziram à configuração de uma 
sociedade urbana complexa e no mínimo paradoxal e incompleta/travada, 
sem urbanidade, sem a estruturação de um verdadeira Sociedade Salarial 
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POLÍTICA SETORIAL - HABITAÇÃO
e sem um Estado de Bem-Estar Social digno desse nome. Mesmo com a 
insurgência de lutas políticas e a forte participação estatal na estruturação 
de uma provisão massiva de bens, infraestruturas e serviços públicos (porém 
insuficientes e sem qualidade adequada), dentre outros fatores, não se 
logrou constituir o direito à cidade
Podemos partilhar dos processos vivenciados pelo país no período citado e ressaltar que um dos 
maiores dilemas do pensamento brasileiro hoje é compreender o homem comum. Isso nos remete ao 
cotidiano dos cidadãos, sejam viventes do espaço urbano ou rural. São elementos de interação com as 
políticas sociais, urbanas e rurais da assistência social. Portanto, antes de qualquer fonte ideológica ou 
política na compreensão do espaço e do ser humano, precisamos compreender que, dentro das questões 
urbanas encontradas pelo assistente social, o principal elemento da sociedade é o cidadão. 
Conforme afirma