IMPACTO REFORMA PREVIDENCIA SERVIDOR PUBLICO VIVIANY FERNANDES

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INTRODUÇÃO 
 
O presente estudo visa analisar o impacto das Reformas Previdenciárias junto aos 
Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS, ocorridos nos últimos anos, face ao intuito 
governamental de alinhar esse regime ao Regime Geral de Previdência Social - RGPS. 
Preliminarmente, necessário se faz conhecer a abrangência do sistema previdenciário 
brasileiro, a forma como surgiu e todo seu contexto histórico, para que possamos 
compreender o porquê destas reformas e a contínua mudança normativa. 
Sabemos que a Previdência Social tem sido, nestas duas últimas décadas, motivo de 
preocupação para diversos países, independentemente do seu nível de desenvolvimento e 
riqueza, transformando, na maioria dos casos, as sólidas instituições (que no passado em 
virtude de expressiva poupança assumiram a função de financiadores do desenvolvimento 
econômico e social) em instituições com imensos déficits financeiros. 
Tal fato se deu porque a previdência, que antes era considerada uma fonte segura de 
bem estar e confiabilidade de uma “vida confortável”, se transformou em um fardo para os 
orçamentos públicos, devido à base em que esse sistema se fundamentou (sem um efetivo 
controle das contribuições percebidas, a obrigatoriedade destas contribuições, análise de 
tempo vs. idade mínima, expectativa de vida, etc.), bem como a não percepção atuarial desde 
seus primórdios. 
De modo geral, os regimes previdenciários são organizados pelo Estado, tendo como 
financiamento o regime de repartição simples (que será abordado no capítulo primeiro), 
seriamente vulnerável pelas variações demográficas (envelhecimento populacional), pela 
diminuição do ingresso de novos trabalhadores ao mercado de trabalho, e também, pelo 
grande número de atividades ilegais (comércio informal), onde não há recolhimentos 
previdenciários. 
Com isso, os efeitos da longevidade cada vez mais crescente, e a redução no número 
de trabalhadores ativos contribuintes, repercutem diretamente nos custos previdenciários, 
elevando-os a tal patamar de despesa que o Estado vê sua capacidade de investimento ser 
reduzida drasticamente a cada ano. 
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Além desses fatores, há também a redução das taxas de crescimento da economia dos 
países (sobretudo os considerados “subdesenvolvidos”), alguns casos apresentando até taxas 
negativas. Este problema, afeta diretamente as contas previdenciárias, em razão do menor 
número de pessoas ingressando no mercado de trabalho, diminuindo assim, a receita de 
contribuições (principal fonte de custeio do sistema previdenciário). 
No Brasil tal situação não poderia ser diversa. O desequilíbrio nos regimes 
previdenciários dos servidores da União, Estados, Distrito Federal e Municípios é um dos 
principais itens de despesa do orçamento. O motivo para isto deve-se principalmente em 
relação ao fator histórico brasileiro, onde a previdência (principalmente dos servidores 
públicos) era vista como obrigação apenas do Estado em sustentá-la, o que ocasionou ao 
longo dos anos um enorme déficit, vez que o número de aposentados e pensionistas cresceram 
e o montante nos cofres públicos diminuíram constantemente. 
Este trabalho intenta demonstrar os problemas ocasionados pelos fatores históricos, 
bem como em exprimir as falhas existentes em nossa legislação vigente, e desmistificar que o 
maior problema do orçamento público seja a previdência social. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPÍTULO I – OS REGIMES PREVIDENCIÁRIOS E A SEGURIDADE SOCIAL 
BRASILEIRA 
1.1 – Seguridade social 
A expressão “seguridade social” surgiu pela primeira vez na lei Social Security Act de 
1935, que instituía nos Estados Unidos da América essa política social. Posteriormente, em 
1948, a seguridade social foi transcrita na declaração Universal de Direitos Humanos, 
dispondo em seu artigo 25, que: 
Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si 
e sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, 
habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o 
direito à seguridade no caso de desemprego, doença, invalidez, 
viuvez, velhice, ou outros casos de perda dos meios de subsistência 
em circunstâncias fora de seu controle. 
Com isso, a seguridade social passou a integrar as legislações de diversas 
nacionalidades ao redor do mundo, configurando como um conjunto de medidas normativas, 
cujo objetivo é o de proporcionar à sociedade em geral, o maior grau possível de 
“sobrevivência”, ou seja, sob os aspectos econômico, social, cultural e moral. Uma definição 
límpida de seguridade social é trazida pelo autor Gleison Pereira de Souza1: “seguridade 
social é o principal meio que dispõe o Estado para assegurar a concretização de políticas de 
bem-estar à sociedade, sendo um importante instrumento para a redistribuição de renda e 
para o desenvolvimento socioeconômico sustentável”. 
 Denota-se que a seguridade constitui um dos principais mecanismos de promoção da 
igualdade e da cidadania, objetivando garantir ao cidadão em “casos inesperados” ou em sua 
velhice, a proteção de uma vida digna para si e sua família, não deixando que miséria venha 
assolá-lo. 
1.1.1 – Princípios da seguridade social 
No caput do artigo 194, da Carta Magna estão elucidados os objetivos específicos da 
seguridade social: a previdência social, a assistência e a saúde. Neste mesmo artigo, no 
parágrafo único, estão elencados os seguintes princípios constitucionais da seguridade social: 
 
1 SOUZA, Gleison Pereira de. O Regime de Previdência dos Servidores Públicos.1ª ed. Belo Horizonte: Del 
Rey, 2005, .18. 
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i. princípio da universalidade da cobertura e do atendimento, pelo qual se indica a 
necessidade de proteger todos os cidadãos, em face as situações de necessidade 
social; 
ii. princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços à toda 
população, visando estabelecer igualdade social (justiça social), não havendo distinção de 
valores entre os benefícios conferidos às populações urbanas e rurais; 
iii. princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e 
serviços. A seletividade implica “escolha”, com isso já se verifica que nem todos os 
segurados serão atendidos por todos os benefícios, como ocorre com o salário-família e o 
auxílio-reclusão (somente concedidos aos beneficiários de baixa renda). A função da 
distributividade é que, a medida que as necessidades forem surgindo, as rendas irão sendo 
distribuídas, com o objetivo de diminuir as desigualdades sociais. Mais uma vez o constituinte 
busca o senso de justiça social e esmera-se no principio da igualdade; 
iv. Princípio da irredutibilidade do valor do benefício, ou seja, será preservado a 
forma nominal dos vencimentos. Esta mesma garantia é conferida pela Carta Magna em 
relação aos salários e aos vencimentos dos servidores públicos; 
v. Princípio da equidade na forma de participação no custeio, garante o 
financiamento da seguridade social por toda a sociedade. Todavia, é importante lembrar que 
nem todos irão contribuir do mesmo modo, pois, há de se respeitar as diferentes 
potencialidades (princípio da igualdade); 
vi. Princípio da diversidade de bases, que faz a exigência de que o financiamento se 
assente não sob uma, mas sob diversas fontes; 
vii. Por último, o princípio do caráter descentralizado e democrático da gestão, com 
a participação dos cidadãos e do governo nos órgãos colegiados. 
1.1.2 – Tipos se subsistema 
1.1.2.1– Subsistema contributivo 
O subsistema contributivo de seguridade social é a própria previdência social, que 
além de possuir caráter contributivo, é de filiaçãoobrigatória. Neste subsistema não basta à 
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existência da necessidade social advinda da contingência social legalmente prevista, uma vez 
que somente aqueles que estiverem previamente filiados (compulsoriamente), caracterizando-
se como contribuinte do sistema é que terão direito à proteção previdenciária. Isso está 
disposto expressamente nos artigos 40 e 201 da Constituição Federal, que denota a 
previdência social como um sistema de caráter contributivo e de filiação obrigatória. 
O doutrinador Carlos Alberto Pereira de Castro2, define o subsistema contributivo, da 
seguinte forma: 
Há assim, sistemas que adotam, em seus regramentos, que a 
arrecadação dos recursos financeiros para a ação na esfera do seguro 
social dar-se-á por meio de aportes diferenciados dos tributos em 
geral, de modo que as pessoas especificadas na legislação própria 
ficam obrigadas a contribuir para o regime. Entre as pessoas 
legalmente obrigadas a contribuir estão aqueles que serão os 
potenciais beneficiários do sistema – os segurados-, bem como outras 
pessoas-naturais ou jurídicas- pertencentes à sociedade quem a lei 
cometa o ônus de também participar no custeio do regime. É o sistema 
contributivo embasado nas contribuições sociais. 
A Constituição Federal de 1988 identifica alguns contribuintes de maneira 
exemplificativa, quais sejam, as empresas, os servidores públicos, os trabalhadores privados, 
os apostadores em concursos prognósticos, e o próprio Estado. 
1.1.2.2 – Subsistema não contributivo 
No subsistema de caráter não contributivo comportam-se a assistência social e a saúde 
que diferentemente da previdência social, não há destinatário específico (trabalhadores 
contribuintes). Na realidade, esse subsistema visa garantir proteção dos cidadãos, nas áreas de 
saúde e assistência social, amparando-lhes em casos de estado de necessidade. Neste 
subsistema, não há exigência de quaisquer contribuições para ter acesso aos benefícios. 
O direito à saúde está elucidado no artigo 196 da Carta Magna, sendo dever do Estado 
garanti-lo a todos, mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de 
doenças e outros agravos, com acesso igualitário e universal. 
Do mesmo modo, a assistência social será prestada a quem dela necessitar, 
independentemente de contribuição, visando a proteção à família, à maternidade, à infância, à 
 
2 CASTRO, Carlos Alberto Pereira de. Manual de Direito Previdenciário. 7 ed., São Paulo: LTr, 2006, p.59. 
 14 
adolescência e à velhice. Neste caso, para a concessão do beneficio de assistência social, basta 
que o cidadão comprove seu estado de necessidade (em cada caso especificadamente). 
1.2 – Previdência social 
A previdência social é um conjunto de norma, que visa a proteção do trabalhador, 
mediante contribuição obrigatória, de modo que, quando esse perder sua capacidade laboral, 
provisória ou permanente, possa ele e/ou sua família, receber uma renda que garanta sua 
manutenção (aposentadoria, auxílio-doença, pensão, auxílio maternidade, auxílio reclusão, 
etc). 
O jurista Moacyr Velloso3 em obra de sua autoria, assim conceitua a previdência 
social: 
(...) organização criada pelo Estado, destinada a prover as 
necessidades vitais de todos os que exercem atividade remunerada e 
de seus dependentes e, em alguns casos, de toda a população, nos 
eventos previsíveis de suas vidas, por meio de um sistema de seguro 
obrigatório, de cuja administração e custeio participam, em maior e 
menor escala, o próprio Estado, os segurados e as empresas. 
O sistema previdenciário brasileiro compõe de uma diversidade de regimes de 
previdência social. Apesar de todos os trabalhadores estarem protegidos por regime de 
previdência social, existem regras de proteção que variam de acordo com a atividade laboral 
exercida. 
A Constituição Federal dispõe sobre as três formas de regimes previdenciários 
existentes no Brasil: o Regime Geral de Previdência Social (art. 201), o Regime Próprio de 
Previdência Social (art. 40) e o Regime de Previdência Complementar ou Privada (art. 202). 
1.2.1 – Regimes de previdência social 
1.2.1.1 – Regime Geral de Previdência Social – RGPS 
A Constituição Federal de 1988, regulada, entre outros, pelo princípio da equiparação 
de tratamento entre os trabalhadores urbanos e rurais, promoveu várias mudanças no Regime 
Geral de Previdência Social (RGPS). Sob a luz desse princípio, a Carta Magna promoveu a 
equiparação dos benefícios para trabalhadores rurais e urbanos, delineando um piso unificado 
 
3 OLIVEIRA. Moacyr Velloso Cardoso de. Previdência Social. 1ª ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos. 1987, p.56. 
 15 
igual a um salário mínimo para todos os benefícios previdenciários e assistenciais, proteção à 
maternidade, pensão por morte do segurado, etc. 
Essa modalidade de regime abrange, principalmente, os trabalhadores da iniciativa 
privada (empregados, inclusive domésticos, contribuintes individuais, trabalhadores avulsos e 
segurados especiais – rurais). Infraconstitucionalmente, o RGPS é disciplinado pela Lei nº 
8.212/91 (Plano de Custeio), pela Lei nº 8.213/91 (Plano de Benefícios), e, regulamentadas 
pelo Decreto nº 3.048/99. O RGPS tem como entidade gestora o Instituto Nacional de Seguro 
Social (INSS), autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, responsável 
pela arrecadação das contribuições e pela concessão dos benefícios previstos em lei. 
Além dos trabalhadores da iniciativa privada, elencados acima, cuja filiação é 
obrigatória, é possível neste regime a filiação facultativa (art. 13 da Lei nº 8.213/91), que tem 
como pressuposto o fato de o interessado estar excluído do RGPS como segurado obrigatório 
(art. 13, parte final, da referida Lei nº 8.213/91) e não pertencer ao Regime Próprio de 
Previdência Social. 
1.2.1.2 – Regime de Previdência Privada ou Complementar – RPC 
O Regime de Previdência Privada ou Complementar está definido no art. 202, caput, 
da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/98, o seu parágrafo 4º, dispõe 
que: 
Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e 
organizado de formas autônoma em relação ao regime geral de 
previdência social, será facultativo, baseado na constituição de 
reservas que garantam o beneficio contratado, e regulado por lei 
complementar. 
(...) 
§4º. Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, 
Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, 
sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou 
indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de 
previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de 
previdência privada. 
Após a promulgação da EC n° 20/98 foram publicadas as Leis Complementares n°s 
108 e 109, ambas de 29.05.2001, visando atender ao disposto no artigo 202 da Carta Magna, 
revogando a Lei n° 6.435/77. Estas leis dispõem, respectivamente, sobre a relação entre a 
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União, os Estados, Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, sociedades de 
economia mista e outras entidades públicas e suas respectivas entidades fechadas de 
previdência complementar, e sobre a lei básica da previdência complementar. 
Dessas definições constitucionais denota-se que a previdência privada é facultativa 
(não obrigatória) e complementar, uma vez que seu intuito é integrar as prestações devidas 
pela previdência pública. E neste regime, utiliza-se a para a pessoa do segurado, associado ou 
beneficiário o termo “participante” ou “assistido”. Para que o cidadão se torne participante de 
um plano previdenciário complementar é necessário que preencha os requisitos exigidospela 
entidade. 
O custeio dos planos de previdência complementar das entidades fechadas é feito por 
meio de contribuições dos participantes (trabalhadores que aderem ao regime), dos assistidos 
(dependentes de trabalhadores que aderem ao plano) e dos patrocinadores (empregadores que 
aderem ao regime complementar). Já os planos de entidades abertas são custeados 
exclusivamente com aportes dos trabalhadores participantes (cotização individual). 
Vale lembrar, que nesse regime previdenciário não há necessidade de vinculação a um 
empregador, bastando apenas que o participante cumpra com suas contribuições mensais para 
a entidade fechada. 
Percebe-se então que a previdência complementar funciona de forma simples, ou seja, 
durante o período em que a pessoa estiver trabalhando, contribuirá mensalmente (ou cota), de 
acordo com sua disponibilidade, acumulando assim um saldo a ser resgatado integralmente ou 
recebido mensalmente, quando decidir se aposentar. O “quanto e quando receber” será de 
acordo com a vontade do participante. 
Aos assistidos pela previdência complementar, seu beneficio será pago conforme 
arbitrado pelo segurado, na proporção e participação estipulada. Inclusive no que se refere a 
cobertura e quantitativo a ser pago à eles. 
1.2.1.3 – Regime Próprio de Previdência Social – RPPS 
O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), objeto de estudo desta monografia, 
também conhecido como o “regime do servidor público”, está disciplinado no artigo 40 da 
CF, de acordo com a redação dada pela EC nº 20/98, que em seu caput, dispõe: 
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Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e 
fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo 
e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos 
servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios 
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste 
artigo. 
De acordo com a redação do caput do artigo 40, da CF, elucidado acima, os RPPS são 
destinados somente aos servidores ocupantes de cargo efetivo. Vale dizer que, o parágrafo 13 
do referido artigo 40, enuncia que aos demais servidores, ocupantes exclusivamente de cargo 
em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, bem como os cargos 
temporários ou de emprego públicos, será aplicado o Regime Geral de Previdência Social 
(RGPS). Pertencerão também ao RGPS os servidores públicos ocupantes de cargo efetivo que 
não se veem amparados pelos RPPS. 
A Lei nº 9.717/98, com redação dada pelas Leis nº 10.887/04, 11.430/06, 12.101/09, 
12.688/12 e também pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 24 de agosto de 2001, dita regras 
gerais para a organização e o funcionamento dos RPPS, estabelecendo os requisitos 
necessários para a sua criação, formação e gestão. Esta lei será estudada com maiores detalhes 
no capítulo IV deste estudo. 
1.3 – Financiamentos da previdência social 
Sabe-se que a previdência social possui o grande compromisso com a sociedade de 
amparar a todos os cidadãos quando necessitarem de algum benefício, seja de caráter 
provisório ou permanente. E, para que isso ocorra, é essencial que a previdência mantenha um 
adequado regime financeiro (método de financiamento adotado pelo regime previdenciário), 
fundamentado em cálculos atuariais4, que garanta o devido e necessário equilíbrio entre, 
período contributivo e valor da contribuição, e, valor do benefício e tempo de sua percepção. 
Os principais regimes de financiamento são o de repartição simples, capitalização e 
capitalização escritural. 
 
 
 
4 Define-se como cálculo atuarial o estudo técnico desenvolvido por um atuário, a partir de hipóteses 
biométricas, demográficas, econômicas e financeiras, com o objetivo principal de dimensionar o custo dos 
benefícios prestados e estabelecer um plano de custeio que mantenha o equilíbrio e a solvência atuarial do 
regime previdenciário. 
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1.3.1 – Repartição simples 
Essa modalidade de regime de financiamento fundamenta-se no “pacto das gerações”, 
ou seja, as contribuições dos segurados atuais são utilizadas para financiar as aposentadorias 
em curso, cabendo às futuras gerações de trabalhadores financiar as aposentadorias dos atuais 
segurados. Para que haja um equilíbrio financeiro-atuarial é necessário que a relação entre a 
quantidade de contribuintes e o valor de sua contribuição, é necessário que a quantidade de 
aposentados/pensionistas e o valor dos benefícios concedidos seja compatível com o 
arrecadado. 
No sistema de repartição, as contribuições sociais são convertidas para um único 
fundo, do qual saem os recursos para a concessão de benefícios (aposentadoria, pensão, 
auxílio-doença, etc.) a qualquer beneficiário (contribuinte) que atenda aos requisitos previstos 
na norma previdenciária. 
1.3.2 – Capitalização 
No modelo de capitalização, o contribuinte financia seu próprio benefício mediante a 
constituição de uma poupança individual, na qual são depositadas suas contribuições, no 
mercado financeiro. A reserva do segurado é formada, então, por suas próprias contribuições 
acrescidas das aplicações financeiras. Em alguns casos, há também a contribuição patronal, 
mas em regra, dá-se pela contribuição do próprio segurado. 
 Esse tipo regime é adotado no Chile, contudo ele não conta com muitos países 
adeptos, pois, depende sensivelmente do mercado financeiro para seu rendimento (taxa de 
juros e longevidade). Presume-se que, quanto maior a taxa de juros paga pelo mercado, maior 
será reserva do contribuinte garantindo-lhe redução nas contribuições. Em contrapartida, se a 
taxa de juros for baixa, maior será o valor de sua contribuição, deixando à mercê as 
contribuições conforme a atuação do mercado. 
Em relação à longevidade, o doutrinador Gleison Pereira de Souza5, diz que: 
Outro fator de influência, a longevidade, deve-se ao fato e que quanto 
maior for a taxa de sobrevida dos segurados, isto é, quanto maior for o 
tempo de duração de uma aposentadoria, maior será a reserva que terá 
de ser constituída para arcar com esse compromisso. Claramente não é 
 
5 SOUZA, Gleison Pereira de. Op. cit., p. 30. 
 19 
possível, a priori, determinar quantos anos determinado segurado irá 
viver após a sua aposentadoria; assim, os cálculos, elaborados por 
atuários, são estimados a partir do uso de técnicas de estatísticas e 
probabilidade e com base em índices de expectativas de vida, os quais 
são agrupados em tabelas. 
 Percebe-se que nesse sistema, a participação do Estado é mínima, e a do empregador 
irá variar de acordo com o mercado financeiro, devendo cumprir com o número de cotas para 
garantir a proteção do sistema para si e seus dependentes, por tal razão sua adesão é tão 
ínfima. 
1.3.3 – Capitalização escritural 
Essa modalidade de regime também conhecida como capitalização virtual ou nocional, 
funciona a partir da criação de uma conta para cada trabalhador, na qual são contabilizadas 
suas contribuições acrescidas dos retornos dos investimentos no mercado financeiro. 
Essa acumulação é apenas escritural, ou seja, os recursos gerados são imediatamente 
utilizados para o pagamentos dos benefícios concedidos na atualidade, cujo valor foi de 
acordo com que o segurado teria contribuído. 
Nota-se que, a capitalização escritural é um liame da repartição simples com o regime 
de capitalização (propriamente dito), visto que, a contribuição do segurado ativo é usada para 
financiar os benefícios atuais dos segurados inativos, e, o benefício é calculado com base em 
uma reserva de poupança individual hipotética.No Brasil adotou-se esse tipo de regime de previdência a partir de 1999, ao introduzir 
uma nova metodologia de cálculo do benefício, denominada “fator previdenciário”. 
O fator previdenciário criado pela Lei n° 9.876/99 permite o atrelamento dos valores 
trazidos ao sistema pelos segurados aos valores dos benefícios a serem pagos aos mesmos. 
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98, subordinou a aposentadoria a um 
regime previdenciário de base contributiva e atuarial. 
Desta feita, a Previdência Social preocupa-se em estabelecer o equilíbrio entre o valor 
presente esperado de contribuições e o volume presente esperado de benefícios, ou seja, o 
equilíbrio entre aquilo que se espera pagar e aquilo que se espera receber. 
 20 
Com o novo método, cada segurado receberá um benefício calculado de acordo com a 
estimativa do montante de contribuições realizadas, capitalizadas conforme taxa pré-
determinada, que varia em razão do tempo de contribuição, da idade do segurado, e a 
expectativa de sobrevida, que corresponde ao tempo estimado de vida do segurado no 
momento em que ele se aposenta, mediante a fórmula, onde: 
Ø F = fator previdenciário; 
Ø Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria; 
Ø Tc = tempo de contribuição até o momento da aposentadoria; 
Ø Id = idade no momento da aposentadoria; e 
Ø A = alíquota de contribuição correspondente a 0,31. 
F = [(Tc x A) / Es] x [1 + (Id + (Tc x A))/100] = valor da renda mensal da 
aposentadoria por tempo de contribuição. 
O uso do fator previdenciário somente é obrigatório para o cálculo da aposentadoria 
voluntária integral por tempo de contribuição. No caso da aposentadoria voluntária por idade 
(proporcional) seu uso é facultativo. 
Vale dizer que a expectativa de sobrevida do segurado na idade da aposentadoria será 
obtida a partir da tábua completa de mortalidade, construída pelo Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE), para toda a população brasileira, considerando-se a média 
nacional única para ambos os sexos. Publicada a tábua de mortalidade, os benefícios 
previdenciários requeridos a partir dessa data considerarão a nova expectativa de sobrevida. 
Para efeito da aplicação do fator previdenciário ao tempo de contribuição do segurado 
serão adicionados cinco anos quando se tratar de mulher; e, cinco ou dez anos, quando se 
tratar, respectivamente, de professor ou professora, que comprovem exclusivamente tempo de 
efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e 
médio. 
Esta regra estabelecida pelo fator previdenciário foi uma importante mudança na 
Reforma Previdenciária, pois está relacionada diretamente ao equacionamento da previdência 
do setor público e o desenvolvimento da previdência complementar. 
 21 
Contudo, após inúmeros clamores dos segurados junto ao RGPS, descontentes pelo 
fator previdenciário, houve a edição de uma nova regra de aposentadoria por tempo de 
contribuição. A Lei nº 13183/15, que, se espelhando na regra especial calhada no art. 3º, da 
EC 47/05 (regra exclusiva para o RPPS), trouxe o artigo 29-C, no qual garante ao segurado o 
direito de optar pela não incidência do fator previdenciário. 
Para tal opção ser efetiva o segurado deve cumprir os pontos: 85 (mulher) e 95 
(homem); sendo o tempo mínimo de trinta anos de contribuição para a mulher e trinta e cinco 
para o homem. Todavia, para efeito de aplicação desta regra, os pontos aumentarão ao longo 
do tempo, pautando-se na expectativa de vida dos brasileiros. A referida contagem 85/95 
possui vigência até o ano de 2018, e sua somatória aumenta até 2027, quando será 90/100. 
Contudo, os contribuintes que não queiram se enquadrar nesta modalidade podem 
optar pela incidência do fator previdenciário em seus proventos de aposentadoria. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 22 
CAPÍTULO II – ORIGEM, EVOLUÇÃO E CRISE DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO 
BRASILEIRO NO PERÍODO DE 1923 A 1997. 
 No cenário da história brasileira os servidores públicos foram a primeira classe 
trabalhista a se organizarem (como grupo de pressão perante o Estado) e conquistarem 
algumas proteções previdenciárias (primeira delas foi o auxílio à perda de capacidade de 
trabalhar – aposentadoria por invalidez). 
Tal fato ocorreu devido ao fato de a classe de servidores ser a mais organizada do país 
no século XIX (com capacidade crítica e força perante o governo brasileiro), uma vez que 
neste período a classe operária ainda estava em início de formação e a população brasileira era 
eminentemente rural. 
 Gleison Pereira de Souza6 comenta a respeito deste período no Brasil, “a partir do 
final do século XIX iniciou-se um processo lento, porém contínuo, de edição de normas legais 
voltadas a assegurar a proteção social aos servidores públicos.” 
 O doutrinário Gleison refere-se às novas normas legais editadas concedendo e 
ampliando os direitos previdenciários dos servidores públicos. A primeira delas foi o Decreto 
n° 3.397/1888, que criou a caixa de socorro para o pessoal das estradas de ferro do Estado. 
Neste mesmo ano foi editado o Decreto n° 9.912-A /1888, que concedia a aposentadoria aos 
empregados dos Correios. Outro exemplo, foi o Decreto n° 10.269/1889 que criou o Fundo de 
Pensões do Pessoal das Oficinas da Imprensa Nacional. 
 Em 1892, a Lei n° 127 instituiu a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte aos 
operários do Arsenal da Marinha. No ano de 1908, foi editada a Lei n° 1.860 que concedia a 
aposentadoria para os trabalhadores do Exército Nacional. 
2.1 – Criação e extinção das CAPS e dos IAPS (1923 – 1964) 
A primeira Caixa de Aposentadoria e Pensão – CAP foi criada no Brasil, em 1917, 
para os servidores da Imprensa Nacional (CAPIN). Enquanto a classe dos servidores públicos 
encontrava-se amparada pelas novas leis previdenciárias, o trabalhador privado não possuía 
qualquer direito. Somente em 1923, com a Lei Eloy Chaves (Decreto n° 4.682) foi criada a 
Caixa de Aposentadoria e Pensões aos empregados em empresas de estrada de ferro. E a partir 
 
6 SOUZA, Gleison Pereira de. Op. cit., p. 58. 
 23 
desta, que outras CAPs foram instituídas no setor privado, agregando trabalhadores de uma 
empresa. 
No ano de 1933, surge no Brasil uma nova forma de organização os “IAPs” – 
Institutos de Aposentadorias e Pensões. Os IAPs, diferentemente das CAPs, filiavam 
compulsoriamente os trabalhadores de determinadas categorias do mercado de trabalho 
formal urbano no âmbito nacional, ou seja, vinculavam os trabalhadores de todas as empresas 
que, em qualquer lugar do território nacional, exercessem a mesma atividade7. 
O Decreto n° 22.872/33 criou o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos, 
a primeira instituição dessa nova fase previdenciária. 
Nesse novo sistema (IAP), cada Instituto possuía seu plano de custeio, suas condições 
de exigibilidade e benefícios distintos, sendo que as categorias profissionais que possuíam 
maior penetração e capacidade de pressão perante o Estado contavam com amparo 
previdenciário maior que o das demais, fato que levou à competição e à desarticulação 
interclassistas. 
Dentre as classes trabalhadoras, os bancários era a categoria com a maior cobertura de 
benefícios, seguida dos comerciários. Por outro lado, os industriários possuíam a pior 
cobertura entre setores que contavam com algum amparo previdenciário. 
Essa desigualdade previdenciária entre os trabalhadores fez com que houvesse uma 
competição entre as classes, cada qual buscando mais e melhores benefícios, ocasionando, ao 
longo do tempo, sérios problemas de desequilíbrio financeiropara alguns institutos, com a 
insolvência de alguns deles. O doutrinário Malloy8 retrata nitidamente este período no Brasil: 
Um caso interessante para ilustrar tal situação aconteceu no início dos 
anos 60, quando o IAPFESP e o IAPM sofriam um déficit crônico, e, 
portanto, sacavam muito do fundo comum. Uma das razões para isso 
era o fato de estarem ambos gastando demais (o IAPFESP, 24 por 
cento dos gastos totais, o IAPM 45 por cento) com a manutenção dos 
sistemas de saúde estabelecidos nos primeiros anos. Assim, os outros 
IAPs (em especial o IAPI, que tinha o programa de saúde menos 
 
7 A transformação das CAPs remanescentes em IAPs foi marcada com o fim da época das caixas por empresa 
cujo excessivo número levou a uma progressiva fusão, que se completou no ano de 1953, através do Decreto n° 
34.586, com a criação do Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços 
Públicos (IAPFESP). 
8 MALLOY, James M. A política da previdência social no Brasil, 1ª ed. Rio de Janeiro: Graal. 1986, p.118. 
 24 
elaborado) foram subsidiando programas relativamente bons para os 
trabalhadores das ferrovias, serviços públicos e marítimos. 
 A expansão não planejada, a concessão de benefícios concedidos sem quaisquer 
precedentes e a falta de planejamento na gestão dos IAPs, ocasionou numa crise financeira 
sem precedentes, fazendo com que o sistema de capitalização se tornasse de repartição 
simples. Essa mudança no regime de financiamento foi adotada para “amenizar” a provável 
falência dos institutos, de modo que as contribuições, ao invés de constituírem reservas para 
pagamento de compromissos futuros, passaram a ser utilizadas de imediato para custear os 
benefícios em curso. 
 Iniciou-se, então, na década de 1940, uma discussão para a reforma do sistema 
previdenciário no Brasil, visto que nas duas décadas de existência já mostrava necessidade de 
reformas e de nova legislação única para todos os contribuintes. Nessa época cada CAP e IAP 
possuíam suas próprias normas, formas de benefícios, contribuições, gestão, etc. 
 Com isso, surgiu uma comissão criada no Ministério do Trabalho para propor a 
primeira reforma previdenciária, que culminou com a proposta de criação de uma única 
instituição, o Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB). Contudo, tal criação não foi 
recepcionada por todas as classes trabalhadoras, sobretudo as que já pertenciam ao sistema 
previdenciário existente. 
 Essa comissão preocupou-se em instituir os princípios de universalização, unificação e 
padronização do sistema previdenciário. O ISSB foi formalmente instituído pelo Decreto-lei 
n° 7.526/45 no Governo de Getúlio de Vargas, porém, com a queda de seu governo, não 
houve uma efetiva concretização desta instituição. 
 Com base no projeto original apresentado ao Parlamento em 1947, foi aprovado em 18 
de julho de 1960, a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) Lei n° 3.807, que promoveu a 
uniformização do plano de benefícios, embora, não tenha conseguido concretizar a unificação 
da gestão e universalização da cobertura. 
 No plano federal, a partir de 12 de julho de 1960, a Lei n° 3.807 passou a admitir a 
contratação de servidores pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, criando duas 
categorias: a de funcionários (incumbidos de exercer o que o legislador chamava de atividade 
permanente) e a dos empregados (de atividade transitória ou eventual). 
 25 
 No ano de 1964, em decorrência do golpe militar, iniciou-se uma fase autoritária na 
política brasileira. Contudo para o sistema previdenciário, houve grandes reformas e maior 
consolidação do sistema. 
 A partir de 1967, em uma tentativa de modernização da Administração Pública 
brasileira, que tinha como objetivo tornar a gestão administrativa mais eficaz, e mais 
semelhante a da atividade privada, fez com que a contratação de servidores celetistas (pela 
Consolidação das Leis do Trabalho - CLT) efetivamente ocorresse. 
2.2 – Unificação da previdência e sua expansão no Brasil (1964-1988) 
A primeira medida tomada sob o regime militar em relação ao sistema previdenciário 
foi a intervenção em todos os IAPs, substituindo seus presidentes e quadros administrativos, o 
que levou o governo a assumir o total controle deste sistema. 
No ano de 1966, seis IAPS (industriários, bancários, comerciários, dos trabalhadores 
em transportes e cargas, dos marítimos e, dos trabalhadores em ferrovias e serviços públicos) 
foram unificados em um único Instituto, o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), 
por força do Decreto-Lei n° 72. Contudo, não foi alterado a previdência dos servidores 
públicos. 
As mudanças no sistema previdenciário foram se acentuando ao longo da década de 
1970, iniciando pela inclusão do trabalhador rural nesse sistema. A Lei Complementar n° 11 
(de 25.11.1971), instituiu o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural chamado 
FUNRURAL. Porém, apesar do trabalhador rural estar amparado pela previdência, continuava 
prevalecendo a diferença entre os benefícios concedidos a estes em relação aos trabalhadores 
urbanos. 
Após os trabalhadores rurais, foram os domésticos que passaram a integrar o sistema 
previdenciário, através da Lei n° 5.859/72, que concedia-lhes o direito de se aposentarem e 
alguns benefícios da previdência. 
No ano 1974, a Lei n° 6.036 passou a conceder uma renda mensal vitalícia às pessoas 
com mais de 70 (setenta) anos e aos inválidos não contribuintes do sistema. Em 1975, os 
garimpeiros foram incorporados à previdência através do Decreto n° 75.208. 
 26 
A Lei n° 6.439/77 trouxe à previdência uma nova fase reformista, de caráter 
administrativo, visando a centralização e a integração das ações previdenciárias. Esta lei criou 
o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), que passou a concentrar a 
mesma função numa única entidade, independentemente da categoria profissional a atender. 
Foram criados também, o INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência 
Social), e o IAPAS (Instituto de Administração Financeira da Previdência Social). 
Com isso, o INPS sofreu uma grande mudança, vez que foram retirados de seu 
controle a assistência médica e a arrecadação das contribuições, e incluída a gestão dos 
benefícios, antes a cargo do FUNRURAL, que foi extinto. 
No contexto previdenciário brasileiro, a criação do SINPAS foi a última grande 
mudança ocorrida antes da promulgação da Carta Magna de 1988, que trouxe novas regras, 
direitos e deveres dos contribuintes em todo sistema previdenciário. 
2.3 – Regimes Próprios de Previdência Social antes da Constituição Federal de 1988 
Sabe-se que existe uma diferença acentuada entre os trabalhadores privados e os 
servidores públicos, em relação a forma de regime previdenciário e a proteção dada pelo 
Estado aos estatutários. 
Antes da promulgação da Carta Magna, os trabalhadores privados custeavam seus 
benefícios previdenciários juntamente com o órgão empregador. Já os servidores contribuíam, 
basicamente, para o custeio do benefício de pensão, ficando os demais benefícios (entre eles a 
aposentadoria) a cargo do Estado. 
Esse tratamento diferenciado deve-se à própria constituição do Estado no Brasil, em 
que o servidor era visto como uma “propriedade” do Estado, ao qual devia obediência e 
dedicação. Em contrapartida, cabia à Administração Pública se responsabilizar pela 
manutenção financeira do servidor, quando ele não tivesse mais condição de trabalhar. 
Essa forma de “contrato” não explícita, tinha como fundamento a relação de trabalho 
denominada pro labore facto, por meio da qual a aposentadoria é um benefício decorrente do 
fato de se ter trabalhado para o setor públicoe não fruto de uma prestação paga como 
resultado de um histórico contributivo, como já era no setor privado. 
 27 
Outra diferença entre os servidores públicos e os trabalhadores privados é que 
enquanto estes, ao se aposentarem, encerram sua relação com o empregador e passam a 
receber seu benefício por outra instituição, aqueles continuam mantendo o vínculo com o 
Estado. Na realidade, a aposentadoria do funcionário público foi tratada historicamente como 
mera extensão da política de pessoal, alterando apenas a situação do servidor de ativo para 
inativo. 
Desse modo, em um mês o servidor recebia do Estado sua remuneração pelos serviços 
prestados e, no mês seguinte, completando os requisitos necessários, recebia deste mesmo 
Estado, a remuneração agora transformada em proventos, pelos serviços outrora prestados. 
Outro ponto desse contexto, é que o servidor, ao completar trinta e cinco anos de 
serviços, recebia uma “promoção”, isto é, seria aposentado com proventos correspondentes ao 
vencimento ou remuneração da classe imediatamente superior ou, quando ocupante da última 
classe da respectiva carreira, teria seu provento aumentado em 20%. 
Nesse período já existia a aposentadoria compulsória, onde o servidor ao completar os 
setenta anos de idade, seria aposentado com proventos proporcionais ao tempo de serviço. Os 
proventos também seriam proporcionais, nos casos de aposentadoria por invalidez. 
A revisão da aposentadoria dar-se-ia sempre que houvesse modificação geral de 
vencimentos ou remuneração. O índice de aumento do benefício, no entanto, não seria 
obrigatoriamente o mesmo aplicado aos funcionários ativos, não podendo, de qualquer 
maneira ser inferior a dois terço dele. 
Na prática, também era possível um funcionário ocupar um cargo comissionado de 
baixa remuneração por oito anos e, quando faltassem dois anos para se aposentar, seria 
promovido em outro cargo, de remuneração muito superior, no qual seria aposentado, sem 
qualquer correspondência com aqueles primeiros oito anos e muito menos com os demais 
vinte e cinco anos de serviço. Isso causou, ao longo dos anos, um déficit muito grande na 
receita do Estado, o que será comentado nos próximos capítulos. 
2.4 – A Constituição Federal de 1988 e o surgimento da seguridade social 
A Constituição da República, promulgada em 05 de outubro de 1988 foi elaborada 
com características sociais bem definidas, na tentativa de se buscar uma norma que pudesse 
resguardar a sociedade e o bem comum. E nessa busca criou no ordenamento jurídico a 
 28 
Seguridade Social, que abrange políticas de saúde, previdência e assistência social, conforme 
está definido no artigo 194, caput da Carta Magna: 
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de 
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a 
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência 
social. 
Sabe-se que na Assembleia Nacional Constituinte os esforços se concentraram no 
encaminhamento de propostas que visavam corrigir notórias distorções do setor público na 
área social. Esse novo texto constitucional resultou em alguns avanços substantivos, entre 
eles, a adoção do conceito de seguridade social, englobando as áreas de saúde, previdência e 
assistência social. 
A Seguridade Social, com a nova Carta Magna ampliou seu modo de atuação, visando 
o bem estar da população, principalmente através de sua aplicação na área da saúde, da 
assistência social e da previdência, como forma de garantir o sustento dos contribuintes 
impossibilitados de participar do mercado de trabalho. 
Vale ressaltar que a grande inovação não se deu pela criação de ações de seguridade, 
vez que grande parte já existia em decorrência do processo evolutivo que se deu na década de 
1970 (SINPAS, INPS, LBA, FUNABEM e INAMPS). Na verdade, o grande plus, se deu ao 
tornar a seguridade social ao status de política constitucional inserida no Título da Ordem 
Social (Título VIII), que têm como primeiro artigo: 
TÍTULO VIII - Da Ordem Social 
CAPÍTULO I - DISPOSIÇÃO GERAL 
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e 
como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. 
A seguridade social, conforme mencionado no capítulo primeiro, tem como princípios 
fundamentais: universalidade da cobertura e atendimento, uniformidade e equivalência dos 
benefícios, seletividade e distributividade na prestação dos benefícios, irredutibilidade do 
valor dos benefícios, equidade na forma de participação no custeio, diversidade da base de 
financiamento, e, caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa. 
Em relação à base de financiamento da seguridade social a Carta Magna dispõe, no 
artigo 195, que esta política deve ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e 
indireta, por meio de contribuições sociais sobre as folhas de salários, sobre o faturamento e 
 29 
lucro, receita de concursos prognósticos e demais recursos provenientes da União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. Dispõe ainda que através a lei pode-se instituir outras fontes 
destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade. 
2.5 – O novo Sistema Previdenciário brasileiro 
A previdência destina-se a atender o trabalhador ao perder sua capacidade laborativa, 
temporariamente (auxílio-doença, auxílio-maternidade, etc.) ou permanentemente 
(aposentadoria ou pensão), percebendo para si ou seus dependentes contraprestação dos 
serviços laborados. Há, para isto, uma contribuição direta, descontada em sua folha de salário 
ou a contribuição própria recolhida através de guia. 
Já a assistência visa amparar aqueles indivíduos que não possuem condições de auferir 
renda própria que garanta seu sustento e de sua família, mesmo que possua capacidade 
laborativa. E, neste caso, não há contribuição direta para o pretenso benefício. Vemos que, o 
que diferencia uma política da outra é a capacidade contributiva do indivíduo. 
A assistência social tem como diretriz a descentralização político-administrativa, 
cabendo à esfera federal a coordenação e a expedição de normas gerais; às esferas estadual e 
municipal e às entidades beneficentes cabem a coordenação e a execução dos programas. 
Outra diretriz é a participação da população por meio das organizações representativas na 
formulação de políticas no controle das ações. 
Conforme elucidado no capítulo anterior, o sistema previdenciário somente resguarda 
os direitos dos segurados contribuintes, e, no caso da assistência, isso não ocorre, vez que 
neste sistema é oferecido auxílio aos cidadãos sem quaisquer impedimentos ou 
obrigatoriedade contributiva. 
2.6 – A crise do sistema previdenciário no início da década de 1990 
O início da década de 1990 foi marcado tanto pela regulamentação dos dispositivos 
constitucionais de cunho previdenciário, quanto pelo início de uma grande crise neste sistema. 
Em setembro de 1991, o movimento de aposentados e pensionistas iniciou uma 
acirrada disputa contra o Governo, tendo em vista a diferença entre o aumento dado à época 
aos benefícios previdenciários (54,6%) e o concedido ao salário mínimo (147,06%). 
 30 
Dessa discussão surgiram interpretações diversas que foram dadas ao artigo 58 do 
ADCT, que dispunha: 
Os benefícios de prestação continuada, mantidos pela previdência 
social na data da promulgação da Constituição, terão seus valores 
revistos, a fim de que seja restabelecido o poder aquisitivo, expresso 
em número de salários mínimos, que tinham na data de sua concessão, 
obedecendo-se a esse critério de atualização até a implantação do 
plano de custeio e benefícios referidos no artigo seguinte. 
O texto legal dispunha que os benefícios da previdência social seriam transitoriamenterevistos com base no salário mínimo, em contraposição aos dispositivos da lei do Plano de 
Benefícios da Previdência Social, que fixava o Índice Nacional de Preços ao Consumidor 
(INPC), como índice de reajuste. Por fim, acabou sendo levada ao Supremo Tribunal Federal 
(STF), que se baseando no argumento do Governo de que a concessão do reajuste levaria o 
INSS à falência, decidiu suspender o pagamento, apesar do entendimento prévio, que era 
contrário e concedia o reajuste de 147% aos aposentados e pensionistas. 
O Estado, mesmo obtendo a “vitória judicial”, acabou por rever sua postura e iniciar o 
pagamento da dívida em agosto de 1992, de forma parcelada, tendo em vista o impacto 
político do acontecimento e a dimensão que o tomou diante da mídia e da opinião pública. 
Todavia, mesmo com esta medida esse período ficou conhecido como o episódio “crise dos 
147%”. 
Paralelamente à crise da previdência, aproximava-se o período de revisão da CF/88, 
conforme previsto em seu artigo 3º - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que 
impunha uma revisão constitucional após cinco anos de sua promulgação, pelo voto da 
maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional. 
E é nesse contexto que o Congresso Nacional resolveu instituir uma comissão 
especial, instalada em 23 de janeiro de 1992, tendo por objetivo “promover um amplo estudo 
do sistema previdenciário brasileiro, tanto no tocante à sua estrutura quanto ao regime de 
custeio e de benefícios e propor soluções cabíveis para o seu regular funcionamento e 
cumprimento de sua destinação social e institucional”. 
A Comissão foi integrada por 17 deputados federais, tendo como presidente o 
deputado Roberto Magalhães e relator o deputado Antônio Britto, com prazo inicial de 45 
dias, a contar de sua instalação, para realizar o trabalho para o qual foi instituída. 
 31 
O resultado do trabalho dessa Comissão ficou conhecido como Relatório Britto, que 
trouxe novo projeto previdenciário, com densos e amplos debates. Restou demonstrado uma 
clara preocupação com a evolução da despesa com pagamento de benefícios previdenciários 
aos servidores públicos, além de uma discordância com o fato de o valor médio desses 
benefícios serem sensivelmente superior àqueles pagos pelo INSS. 
Por isso, foram apresentadas três propostas de reforma, quais eram: transferência dos 
servidores públicos para o RGPS, com as mesmas alíquotas de contribuição e benefícios dos 
trabalhadores do setor privado; criação de instituto próprio de previdência para os servidores 
públicos, em regime de capitalização, financiado por meio de contribuições dos segurados e 
da União; assunção pela União, a partir de recursos fiscais, da diferença entre a receita 
arrecadada e a despesa com pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores 
públicos, à época da ordem 1% do PIB. 
No que pese a importância e a profundidade das propostas de reforma contidas no 
Relatório Britto, nenhuma mudança de caráter constitucional chegou a ser incluída na 
Constituição. A crise política no Brasil provocado pelo impeachment ocasionou uma crise 
também no setor previdenciário e, somente após 1995 é que voltou a se debater os problemas 
que o Ministério da Previdência já estava enfrentando. 
A previsão de um Regime Jurídico Único por parte da Constituição Federal de 1988, 
que implicou na mudança de regime, de celetista para estatutário, de um grande número de 
servidores nas mais diversas esferas do governo, acarretando consequências para os regimes 
de previdências. Na situação anterior, os servidores se aposentavam pelo RGPS, ao passo que, 
após a conversão de regime jurídico, passaram a se aposentar por seus sistemas próprios de 
previdência, onerando os cofres públicos, já que passaram a ter direito à integralidade da sua 
ultima remuneração, e a paridade com os ativos. O impacto financeiro e orçamentário de tais 
medidas ocorreu a partir da estabilidade monetária propiciada pelo Plano Real no ano de 
1994. 
Essa efetivação automática dos servidores celetistas para servidores estatutários feita 
pela União e seguida pelo Distrito Federal e pela grande maioria dos Estados e Municípios 
foi, com certeza um dos principais fatores pelo desmesurado crescimento das despesas de 
pessoal dos entes públicos após a Constituição, juntamente com os critérios extremamente 
generosos para a concessão da aposentadoria do servidor público. 
 32 
Constata-se que o regime jurídico único é, em relação a cada ente político, oneroso, 
monolítico, assecuratório de grande número de direitos para os servidores e seus dependentes. 
Essa unicidade de regime jurídico por ente político, sem levar em consideração o tipo de 
serviço prestado pelo Estado, se próprio ou impróprio, foi um grande equívoco e imobilizou o 
ente estatal em inúmeras áreas onde a mobilidade é fundamental, cuja atuação não exige para 
seus agentes as mesmas garantias que aquelas necessárias em relação a atividades como 
segurança pública, polícia judiciária, fiscalização e arrecadação de tributos. 
Por outro lado, a transferência de todo o conjunto de empregados públicos em regime 
estatutário, assegurando-se aposentadorias integrais, paridade de vencimentos e proventos, 
etc., representaram encargo extremamente elevado, sobretudo para Estados e Municípios. Tal 
decisão foi tomada, porque isto permitia uma redução imediata das despesas com pessoal, 
uma vez que eliminava a contribuição para a Previdência Social (em torno de 22% da folha de 
pessoal) e para o FGTS (8% da folha de pessoal). Contudo não foram avaliados 
adequadamente os seus efeitos futuros. 
Vale destacar ainda que grande parte dos servidores admitidos pelo regime celetista o 
foi sem concurso público e sem direito à estabilidade. Muitos servidores foram admitidos para 
prestar serviços na Administração direta e indireta sem qualquer processo avaliativo. 
Em 1995, o governo de Fernando Henrique Cardoso apresentou à sociedade o Plano 
Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que teve como fundamentação e diretriz a 
necessidade de promover o aperfeiçoamento de uma administração pública que havia sido 
construída e crescida em um contexto de Estado caracterizado por forte intervenção na 
economia e que, por estar em crise há muitos anos, entendido como incapaz de cumprir suas 
funções e prejudicial ao crescimento econômico, deveria ser amplamente reformulado. 
O Plano apresentou um diagnostico que considerava o RPPS como um dos principais 
responsáveis pela crise fiscal do Estado, tendo em vista o grande volume de recursos 
destinados ao pagamento de benefícios, crescentes e cada vez mais próximo do que se gastava 
com o pagamento dos servidores ativos. Isso foi ocasionando um “rombo” nos cofres 
públicos, e consequentemente, a incerteza de que os atuais servidores teriam como receber 
seus futuros proventos. 
A previdência dos servidores foi considerada injusta e desequilibrada, seja por possuir 
regras que permitiam que o servidor pudesse se aposentar muito cedo quando, em uma 
 33 
situação em que ainda dispunha de capacidade laborativa, seja porque o valor médio de sua 
aposentadoria era muito superior àquele pago pelo INSS aos demais trabalhadores, ou porque 
o benefício recebido pelo servidor não guardava qualquer relação de equilíbrio histórico 
contributivo. 
Com base nesse contexto se buscou justificar no Plano Diretor a proposta de emenda 
constitucional para a reforma previdenciária, encaminhada ao Congresso Nacional em 17 de 
março de 1995, por intermédio da Mensagem nº 306. 
A Mensagem nº 306/959 passou a definir a conceito de previdência social como “uma 
política destinada a garantir, mediante contribuição, uma renda substantiva daquela oriunda 
do trabalho, quandoverificada a incapacidade laborativa, total ou parcial, em caráter 
definitivo ou temporário do segurado”. 
O problema de ordem estrutural estava na redução progressiva da relação entre 
contribuintes e beneficiários devido as mudanças em curso no perfil demográfico da 
população, nas relações de trabalho e na presença de distorções distributivas do próprio 
sistema. 
Neste período, os problemas não eram apenas de caráter estrutural, mas também de 
ordem conjuntural (dada a instabilidade macroeconômica e seus efeitos sobre os níveis de 
emprego, renda e formalização das relações de trabalho) e gerencial (em decorrência tanto de 
fraudes, sonegação, evasão de receitas e altos custos de administração do sistema). 
A proposta continha os seguintes pontos principais: competência privativa da União 
para legislar sobre previdência social; salário-família e auxílio-reclusão exclusivamente aos 
dependentes do trabalhador considerado de baixa renda; desconstitucionalização das regras de 
concessão, cálculo e reajuste dos benefícios do RGPS, que passariam a constar em legislação 
complementar; extinção da aposentadoria proporcional por tempo de serviço, bem como da 
aposentadoria especial de professor; previsão de regime de previdência complementar para os 
segurados do Regime Geral; manutenção das principais normas constitucionais vigentes, tanto 
para os servidores públicos quanto para os segurados do RGPS, até que novas regras fossem 
instituídas mediante lei complementar. 
 
9 MENSAGEM nº 306/95. Encaminhada proposta de emenda constitucional que “modifica o sistema de 
previdência social, estabelece normas e dá outras providências”, p.2. 
 34 
No ano de 1997, a proposta de emenda retornou à Câmara e ficou evidenciado que 
somente seria aprovada após ouvir a opinião pública a respeito das novas mudanças, 
consultando a população a respeito das novas regras em caráter de aprovação. Devido às 
inúmeras discussões a cerca do tema, decidiu-se desmembrar a Mensagem nº 306/95, em 
quatro diferentes propostas, dadas às variedades dos temas. As novas PECs (Proposta de 
Emenda à Constituição) passaram a tratar dos seguintes assuntos: PEC nº 30, transferência de 
competência exclusiva ao Presidente da República para propor projetos de lei em matéria de 
custeio da seguridade social; PEC nº 31, permissão aos órgãos de fiscalização para ter acesso 
a informações sobre o patrimônio, os rendimentos e as operações financeiras e bancárias dos 
contribuintes; PEC nº 32, condicionamento do dever do Estado e do direito do cidadão de 
acesso aos serviços de saúde à regulamentação da lei; e, PEC nº 33, modificação do Sistema 
de Previdência e estabelecimento de regras de transição. 
Percebemos que, após 1995 é que se iniciou uma série de mudanças nas regras 
previdenciárias no país, especialmente no regime dos servidores públicos. A primeira dessas 
mudanças foi concretizada com a aprovação, quase quatro anos depois de seu envio ao 
Congresso, da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, a qual foi 
regulamentada e implementada nos entes federados nos anos que se seguiram até os dias 
atuais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 35 
Capítulo III – A primeira geração de Reformas Previdenciárias e as mudanças ocorridas 
nos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS (1998 – 2002) 
3.1 – A criação da Lei Geral de Previdência dos Servidores Públicos nº 9.717/98 e a 
Portaria MPAS nº 4992/99 
A Lei n° 9.717/98, alterada pela Medida Provisória nº 167/04 e pela Lei 10.887/04, 
dispõe sobre regras gerais para organização e o funcionamento dos regimes próprios de 
previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências, 
encontra-se regulamentada pela Portaria MPAS n° 4.992/99. 
Marcos Vieira10 ressalta em sua obra a importância da criação desta lei para os RPPS: 
Com o advento da Lei n° 9.717/98, os entes federativos começaram a 
se enquadrar, devendo seguir outras diretrizes, tais como: avaliação 
atuarial sob a viabilidade dos regimes; contribuição compulsória dos 
servidores ativos, bem como dos entes Instituidores. A partir de 
1°/1/2001, a despesa líquida com o pessoal inativo e pensionista dos 
Regimes Próprios não poderá exceder a 12% de sua receita corrente 
líquida em cada exercício. 
Esta lei foi editada para regulamentar os regimes próprios de previdência social 
(RPPS) com base em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu 
equilíbrio financeiro e atuarial, para que os RPPS se estruturem dentro de padrões que 
assegurem o seu funcionamento. 
O equilíbrio financeiro é atingido quando o que se arrecada dos participantes do 
sistema previdenciário (no caso os entes estatais e seus respectivos servidores) o suficiente 
para custear os benefícios assegurados por este sistema. O equilíbrio atuarial é alcançado 
quando as alíquotas de contribuição do sistema, a taxa de reposição, o período de duração do 
benefício, dentre outros, são definidos a partir de cálculos atuariais que levem em 
consideração uma série de critérios, tais como a expectativa de vida dos segurados, o valor 
dos benefícios a serem pagos e os períodos de contribuição dos participantes, o que resulta na 
fixação de alíquotas de contribuição adequadas para a manutenção dos futuros benefícios do 
sistema. 
 
10 VIEIRA, Marco André Ramos. Manual do Direito Previdenciário. Niterói: Impetus, 2006, p. 48. 
 36 
Os cálculos atuariais devem ser previstos de forma consciente, ou seja, deve-se 
trabalhar com números reais, ou com previsões seguras, sem idealizações impossíveis, sob 
pena de perder todo um trabalho que levou anos para ser elaborado. 
Para tanto, demanda à subordinação das aplicações do fundo, reservas e previsões de 
suas aplicações, reservas e previsões garantidoras dos benefícios a critérios atuariais, se 
permitindo a manutenção da ordem econômica do fundo e garantindo o sistema ao longo do 
tempo, de forma que o vínculo contributivo esteja sempre condizente com o valor dos 
benefícios que deverão ser pagos. 
É válido lembrar que no fechamento do exercício financeiro, deve ser efetuado novo 
cálculo avaliando o equilíbrio financeiro e atuarial do regime de previdência do Ente, 
conforme o disposto no artigo 4º da Lei n° 9.717/98, que prevê a necessidade dos entes 
governamentais ajustarem os seus planos de benefícios e custeio sempre que excederem, no 
exercício, os limites previstos em seu artigo 2º, para retornar a esses limites no exercício 
financeiro subsequente. 
A Lei 9.717/98 trouxe muitas inovações para o sistema previdenciário, definindo 
dentre elas, em seu artigo 5°, os benefícios passíveis de serem concedidos pelos Regimes 
Próprios como os equivalentes previstos no Regime Geral de Previdência Social, impôs 
rubricas individualizadas por servidor, para que se tenha exato conhecimento do "pecúlio" 
efetivamente formado para cada um. Tal individualização é de grande relevo com a 
implantação dos planos complementares previstos no artigo 40, parágrafo 14, da Constituição 
Federal. 
A Portaria nº 4.992/99 também trouxe novas regras, estabelecendo normas técnicas 
para os regimes próprios de previdência social no serviço público, dentre elas, a exigência do 
registro contábil individualizado das contribuições do servidor, do militar ativo e dos entes 
estatais, identificação e consolidação em demonstrativo financeiro e orçamentário das receitas 
e despesas previdenciárias com pessoal ativo e inativo, civil, militar, e pensionistas, e à 
sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial,contábil, financeira, orçamentária e 
patrimonial dos órgãos de controle interno e externo. 
3.2 – As mudanças trazidas pela Emenda Constitucional nº 20/98 aos RPPS 
A Emenda Constitucional nº 20, de 16 de dezembro de 1998, foi instituída para 
amenizar os problemas deficitários que o sistema previdenciário brasileiro estava enfrentando. 
 37 
Até a data de sua instituição, os servidores públicos, como regra, eram assistidos pelo Estado 
nas situações de eliminação ou redução de rendimentos, não sendo obrigados a contribuir para 
o financiamento das prestações estatais. Somente com a EC nº 20/98 é que o servidor passou a 
integrar um regime de previdência social, e como tal, de caráter contributivo (posteriormente, 
com EC nº 41/03, de caráter solidário também), com regras que buscam preservar o equilíbrio 
financeiro e atuarial. 
Foi com a aprovação desta emenda que começou a ocorrer à separação entre a política 
de pessoal e a previdência, garantindo a esta uma característica securitária, até então ausente 
na maioria dos RPPS. Conforme elucidado no capítulo I, a previdência visa garantir proteção 
a determinados segmentos sociais (profissionalista) em face de situações de risco (invalidez, 
velhice, morte, etc.), garantindo ao segurado e aos seus dependentes o amparo, mediante 
oferecimento de rendimentos de substituição em caso de contingências que diminuíssem ou 
eliminassem a renda do trabalhador e de sua família (doença, morte) ou que aumentassem os 
seus encargos (nascimento de filhos). 
A previdência garante aos seus segurados amparo quando eles não possuírem 
capacidade laborativa, e, para que essa proteção seja eficaz, ela deve constar uma fonte de 
custeio equilibrada entre receitas e despesas, vez que não se pode prever benefícios sem que 
haja uma fonte de custeio adequada. Tal preceito está enunciado no caput do artigo 40, da CF. 
Antes desta emenda não existia um corpo orgânico e uniforme de regras referentes à 
matéria. Por exemplo, na esfera federal, muito embora diversas categorias de servidores 
contribuíssem para o seu sistema previdenciário, a obrigatoriedade da contribuição somente 
foi determinada a partir da EC nº 03/93, que modificou a redação do parágrafo 6º do art. 40 da 
CF, prevendo que, “as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão 
custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma 
da lei”. 
Vale dizer que o parágrafo único do art. 149 da CF, em sua redação originária, não 
exigia a contribuição de forma obrigatória, mas permitia que os entes estatais pudessem 
cobrá-la. Assim, já que algumas vezes a contribuição cobrada destinava-se apenas à pensão, 
faz sentido dizer que benefícios como aposentadoria e pensão eram benesses ou concessões 
estatais, custeadas pelos respectivos tesouros, à conta de impostos gerais, ou seja, toda a 
 38 
sociedade financiava a previdência dos servidores públicos, que era tratada como política de 
pessoal. 
A primeira medida desta emenda foi afastar a possibilidade de incluir entre os 
beneficiários desses sistemas próprios de previdência, os servidores ocupantes exclusivamente 
de cargos em comissão, declarados em lei de livre nomeação e exoneração, bem como de 
cargos temporários (art. 37, IX, da CF), e de empregos públicos, aos quais se aplica o RGPS 
(art. 40, § 13, da CF). Tais servidores são enquadrados no RGPS como empregados. Também 
se considera filiado ao RGPS o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, 
desde que não vinculado ao regime próprio de previdência social. 
3.2.1 – As aposentadorias 
Segundo a EC nº 20/98, a aposentadoria do servidor, elucidada com nova redação no 
artigo 40 da CF, passou a ser: 
a) por invalidez permanente, com proventos proporcionais, exceto se decorrente de 
acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, 
especificados em lei; 
b) compulsória, aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de 
contribuição; 
c) voluntária desde que cumprido tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo exercício 
no serviço público e 05 (cinco) anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, 
observadas as seguintes condições: 
c.1) 60 (sessenta) anos de idade e 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se 
homem, e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade e 30 (trinta) anos de contribuição, se mulher, 
com proventos integrais; ou 
c.2) 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 60 anos de idade, se 
mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. 
No caso do professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício 
nas funções de magistério na educação infantil, no ensino fundamental e médio, os requisitos 
de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação à 
 39 
aposentadoria voluntária integral, com base no § 5º do referido art. 40, da CF. Essa exigência 
de tempo exclusivamente em sala de aula, para concessão de aposentadoria especial de 
professor, já foi até sumulada pelo Supremo Tribunal Federal Súmula 726 onde se lê, “para 
efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado 
fora da sala de aula”. 
Com esta emenda, não se admite a contagem recíproca do tempo de contribuição, e 
nem a contagem recíproca de tempo fictício, mesmo que este período seja anterior à EC nº 
20/98. 
A EC nº 20/98 manteve a integralidade dos proventos de aposentadoria e sua paridade 
com a remuneração dos servidores em atividade. Os proventos de aposentadoria e pensões, 
por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no 
cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da 
pensão. 
Evita-se, destarte, a possibilidade do aposentado ou o pensionista passar a perceber 
mais do que o servidor em atividade, logo, estão derrogadas, em consequência, as regras que 
previam uma “promoção” automática do servidor na carreira ao se aposentar, passando a 
perceber proventos superiores aos vencimentos de atividade. 
Os proventos de aposentadoria serão calculados com base na remuneração do cargo 
efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da 
remuneração. Essa regra autoriza que se exclua do cálculo dos proventos, por exemplo, a 
remuneração decorrente de função gratificada exercida pelo servidor simultaneamente com 
seu cargo. Obviamente que caberá à lei estabelecer o que integrará a remuneração no cargo 
efetivo, não podendo excluir parcelas que já tenham integrado dita remuneração, sob pena de 
violar a regra de irredutibilidade de subsídios e de vencimentos, fixada pelo art. 37, XV, da 
Carta Constitucional. 
3.2.1.1 – Aposentadoria especial 
O parágrafo 4°, do artigo 40 da Constituição Federal, alterado pelas Emendas 
Constitucionais n°s 20/98, 41/03 e 47/05, trata da aposentadoria especial: 
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas 
autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter 
 40 
contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente 
público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, 
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e 
o disposto neste artigo. 
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a 
concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata 
este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis 
complementares, os casos de servidores: 
I - portadores de deficiência; 
II - que exerçam atividades de risco; 
III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiaisque 
prejudiquem a saúde ou a integridade física. 
Dessa maneira, o cômputo qualificado do tempo de serviço em atividade prestada em 
condições insalubres, penosas ou perigosas junto à Administração Pública, ficou 
condicionado à edição de lei complementar federal e municipal, bem como a concessão de 
aposentadoria especial. 
De acordo com a norma constitucional supracitada em se tratando de servidor público, 
o tempo de serviço exercido em condições insalubres, penosas, ou perigosas, não pode 
ser convertido em tempo especial por falta de lei complementar que disciplina a forma 
de conversão do tempo de trabalho comum em especial. 
Assim não poderá ser concedida à aposentadoria especial aos servidores dos RPPS, 
por ausência de diploma legal que discipline tal matéria. 
No mesmo sentido, reforçando o dispositivo constitucional, a Lei Geral da Previdência 
Pública nº 9.717/98, alterada pela MP nº 2.060/2000, estabelece no parágrafo único, do artigo 
5º que: 
Parágrafo único. Fica vedada concessão de aposentadoria especial, nos 
termos do § 4º do art. 40 da Constituição Federal, até que lei 
complementar federal discipline a matéria. 
Por não existir a Lei Complementar sobre o assunto no âmbito Federal, tão pouco no 
Estadual e Municipal que também só podem disciplinar a questão depois da iniciativa Federal, 
não é possível à concessão de aposentadoria especial ao servidor público, sendo impossível à 
conversão de tempo comum em tempo especial e a concessão de aposentadoria especial. 
 
 41 
3.2.1.2 – Regras de transição 
 O artigo 8º da Emenda Constitucional n° 20/98 fixou as regras de transição para os 
servidores que ingressaram regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta, 
autárquica e fundacional, até a data de sua publicação e não preencheram todos os requisitos 
para se aposentar até essa mesma data. O referido artigo traz a seguinte redação: 
Art. 8º - Observado o disposto no art. 4º desta Emenda e ressalvado o 
direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é 
assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos 
calculados de acordo com o art. 40, § 3º, da Constituição Federal, 
àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na 
Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de 
publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente: 
 I - tiver cinquenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito 
anos de idade, se mulher; 
II - tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a 
aposentadoria; 
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: 
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e 
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento 
do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para 
atingir o limite de tempo constante da alínea anterior. 
 
§ 1º - O servidor de que trata este artigo, desde que atendido o 
disposto em seus incisos I e II, e observado o disposto no art. 4º desta 
Emenda, pode aposentar-se com proventos proporcionais ao tempo de 
contribuição, quando atendidas as seguintes condições: 
I - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: 
a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e 
b) um período adicional de contribuição equivalente a quarenta por 
cento do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria 
para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior; 
II - os proventos da aposentadoria proporcional serão equivalentes a 
setenta por cento do valor máximo que o servidor poderia obter de 
acordo com o "caput", acrescido de cinco por cento por ano de 
contribuição que supere a soma a que se refere o inciso anterior, até o 
limite de cem por cento. 
 
§ 2º - Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e 
de Tribunal de Contas o disposto neste artigo. 
 
§ 3º - Na aplicação do disposto no parágrafo anterior, o magistrado ou 
o membro do Ministério Público ou de Tribunal de Contas, se homem, 
terá o tempo de serviço exercido até a publicação desta Emenda 
contado com o acréscimo de dezessete por cento. 
 42 
 
 § 4º - O professor, servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que, até a 
data da publicação desta Emenda, tenha ingressado, regularmente, em 
cargo efetivo de magistério e que opte por aposentar-se na forma do 
disposto no "caput", terá o tempo de serviço exercido até a publicação 
desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento, se 
homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, 
exclusivamente, com tempo de efetivo exercício das funções de 
magistério. 
§ 5º - O servidor de que trata este artigo, que, após completar as 
exigências para aposentadoria estabelecidas no "caput", permanecer 
em atividade, fará jus à isenção da contribuição previdenciária até 
completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, 
III, "a", da Constituição Federal. 
 A finalidade das regras de transição é disciplinar as situações pendentes, surgidas na 
passagem do regime jurídico de uma lei para outra. Sua vigência é temporária no aspecto de 
ser extinta sua eficácia, cumprida a finalidade para a qual foi estabelecida. Essas regras se 
correlacionam à ponderação legislativa da intocabilidade das situações já consolidadas no 
tempo (segurança jurídica do cidadão, respeito ao direito adquirido, art. 5o, inciso XXXVI) e a 
necessária adequação do texto constitucional às novas realidades fáticas, por meio das 
modificações legitimadas, pela própria Constituição, na figura das emendas constitucionais 
(art. 60 e seguintes da CF). Na norma de transição, há, desse modo, um pacto social 
constitucionalizado e positivado na sua incorporação ao texto constitucional. 
E para esses servidores (que possuem tal direito), veda-se a utilização do tempo 
fictício e faculta-se a opção pelas regras do art. 40 da Carta Magna, com a redação da EC nº 
20/98. Caso optem pelas regras de transição, seus proventos de aposentadoria serão 
calculados na forma do parágrafo 3º do art. 40. 
 Conforme o artigo citado, possibilitou-se a aposentadoria proporcional de tais 
servidores, desde que preenchidos os requisitos da idade mínima e do tempo de efetivo 
exercício no cargo. Neste caso, os proventos serão equivalentes a 70% do valor máximo que o 
servidor poderia obter caso se aposentasse com proventos integrais, acrescido de 5% por cada 
ano de contribuição que supere a soma dos 30 e 25 anos de contribuição, respectivamente, 
para homem e mulher, acrescidos do “pedágio”, limitada tal soma a 100%. 
 As regras fixadas pelo art. 8º desta emenda são aplicáveis também aos magistrados, 
membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas. Como a estes, tanto homens 
 43 
quanto mulheres, possibilitavam-se aposentadoria aos 30 anos de serviço, foi estabelecida 
uma compensação para os do sexo masculino, ou seja, para os homens, o tempo prestado até 
16.12.98 será contado com acréscimo de 17%. 
 O professor, inclusive o universitário, servidor da União, do Estado, do Distrito 
Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações que, até 16.12.98, tenha 
ingressado regularmente em cargo efetivo de magistério e que opte por aposentar-se com 
aposentadoria integral (53 anos de idade, se homem, 48 anos de idade, se mulher; 05 anos de 
efetivo exercício no cargo; e 35 / 30 anos de contribuição, respectivamente, acrescidos do 
pedágio de 20%), terá o tempo de serviço exercido até a data de publicação da emenda 
contado com acréscimo de 17% se homem, e de 20%, se mulher, desde que se aposente 
exclusivamente com tempo de efetivo exercício das funções de magistério. 
3.2.2 – Pensão 
A EC nº 20/98 previu que