Aula 01

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Aula 01
Direito Administrativo p/ TST 2017 (Analista Judiciário - Área Judiciária) - Com
Videoaulas
Professor: Erick Alves
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Olá pessoal! 
Na aula de hoje estudaremos os princípios da Administração 
Pública. Seguiremos o seguinte sumário: 
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O direito não se resume a um conjunto de palavras escritas num 
dispositivo legal. Ele é mais que isso. Na verdade, o direito exprime em 
normas jurídicas os valores reputados como dignos de proteção pela 
sociedade. Por exemplo, a liberdade, antes de ser um direito previsto na 
Constituição, é um valor amplamente aceito pelos indivíduos como 
indispensável à dignidade humana. 
As normas jurídicas que expressam esses valores podem ser 
classificadas em duas categorias básicas: regras e princípios. 
As regras contemplam previsões de conduta determinadas e 
precisas. Ou seja, entre várias alternativas de conduta, as regras 
determinam como os sujeitos devem (“é obrigatório”), não devem (“é 
proibido”) ou podem (“é facultado”) conduzir-se1. 
Exemplo de uma regra é o comando do art. 2º da Lei nº 8.666/1993, 
pelo qual as compras e alienações da Administração Pública, quando 
contratadas com terceiros, “serão necessariamente precedidas de 
licitação, ressalvadas as hipóteses previstas na referida lei”. Assim, ao 
efetuar uma compra para a Administração, o agente público deve 
necessariamente observar a regra prevista na lei, isto é, deve realizar 
licitação prévia a menos que se depare com alguma das hipóteses de 
exceção também previstas na lei. Nesse caso, a ponderação entre fazer ou 
não a licitação já foi feita pelo legislador: cumpre ao agente apenas 
cumprir a regra. 
Os princípios, por sua vez, determinam o alcance e o sentido das 
regras, servindo de parâmetro para a exata compreensão delas e para a 
própria produção normativa. Eles não se restringem a fixar limites ou a 
fornecer soluções exatas, e sim consagram os valores a serem atingidos. 
Dessaforma, os princípios não fornecem solução única, mas propiciam um 
elenco de alternativas, exigindo, por ocasião de sua aplicação, que se 
escolha por uma dentre diversas soluções. 
Por exemplo, um dos princípios que regem as licitações públicas é o 
da igualdade entre licitantes. Por esse princípio, não é admitido o 
estabelecimento de condições que impliquem preferência a favor de 
determinados licitantes em detrimento dos demais. A “igualdade entre os 
licitantes”, portanto, é um valor a ser perseguido na produção e na 
aplicação das regras da licitação. Assim, caso determinado agente 
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público responsável por elaborar um edital de licitação se depare com 
situação na qual inexista regra jurídica a apontar de maneira evidente a 
solução, ele deve analisar as circunstâncias do caso concreto, ponderar as 
diversas possibilidades e, enfim, adotar providência que não prejudique a 
igualdade entre os licitantes. As soluções podem, então, variar em cada 
caso, mas devem ser sempre motivadas ou justificadas pela aplicação do 
princípio. 
Carvalho Filho assevera que as regras são operadas de modo 
disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas é dirimido no plano da 
validade: havendo mais de uma regra aplicável a uma mesma situação, 
apenas uma delas deverá prevalecer. 
Para o conflito entre as leis, por exemplo, vale o entendimento de 
que a norma superior prevalece sobre a inferior (a Constituição 
prevalece sobre as leis e estas sobre os decretos e assim por diante). Se 
equivalentes, em termos de hierarquia, aplica-se a lei mais nova sobre a 
antiga (critério cronológico ou da anterioridade). Por fim, existe ainda o 
critério da especialidade, em que lei especial derroga lei geral. 
Os princípios, ao contrário, não se excluem na hipótese de conflito: 
dotados que são de determinado valor ou razão, o conflito entre princípios 
deve ser resolvido mediante a ponderação de valores (ou ponderação 
de interesses). 
A ponderação é possível porque os princípios, ao contrário das regras, 
não possuem hierarquização material entre si, vale dizer, não há 
princípio mais ou menos importante, todos se equiparam. 
Um exemplo de ponderação entre princípios pode ser encontrado na 
jurisprudência do STJ 2 . Na ocorrência de ilegalidade é dever da 
Administração e do Judiciário anular o ato administrativo ilegal (princípio 
da legalidade). No entanto, é possível o princípio da legalidade ceder 
espaço para o princípio da segurança jurídica, nos casos em que a 
manutenção do ato ilegal causar menos prejuízos que a sua anulação 
(fenômeno da estabilização dos efeitos do ato administrativo). 
E como trazer esses conceitos para o objeto do nosso estudo? 
Conforme ensina Marçal Justen Filho, a estruturação do Direito 
Administrativo é produzida pela Constituição, a qual “delineia os 
princípios fundamentais, indica as situações em que será indispensável a 
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existência de regras e fornece as diretivas de desenvolvimento do 
sistema normativo”. 
Portanto, além das inúmeras regras aplicáveis ao Direito 
Administrativo, a maioria positivada nas leis que veremos no decorrer do 
curso, os princípios também orientam o estudo e a aplicação desse ramo 
do direito, talvez em grau até maior, eis que os princípios constituem as 
bases, os alicerces, os valores fundamentais do sistema de regras. Aliás, 
alguns doutrinadores defendem que ofender um princípio seria pior que 
transgredir uma regra. Celso Antônio Bandeira de Melo, por exemplo, 
afirma que a desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um 
específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. 
Enfim, estabelecidas as diferenças conceituais entre regras e 
princípios, vamos então, nesta aula, nos ocupar apenas do estudo dos 
princípios básicos que regem a Administração Pública. 
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Como dito, os princípios desempenham papel relevante para o Direito 
Administrativo, permitindo à Administração e ao Judiciário estabelecer o 
necessário equilíbrio entre as prerrogativas da Administração e os direitos 
dos administrados3. 
Lembre-se de que o regime jurídico-administrativo, sistema que 
dá identidade ao Direito Administrativo, repousa sobre dois princípios 
básicos: o da supremacia e o da indisponibilidade do interesse público, os 
quais fundamentam a bipolaridade desse ramo do direito: as 
prerrogativas e restrições concedidas à Administração. 
Tais princípios não são específicos do Direito Administrativo, pois 
informam todos os ramos do direito público, mas são essenciais, porque, 
a partir deles, constroem-se todos os demais princípios e regras que 
integram o regime jurídico-administrativo. 
Os princípios que analisaremos adiante, derivados do binômio 
supremacia/indisponibilidade do interesse público, são aplicáveis a todo 
sistema regido pelo Direito Administrativo. Por isso são chamados de 
princípios “básicos” ou “gerais”. Existem, contudo, outros princípios que 
são de aplicação restrita, a exemplo dos princípios aplicáveis a 
determinados processos administrativos (oficialidade, gratuidade etc.), ou 
apenas às licitações (julgamento objetivo, vinculação a instrumento 
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convocatório etc.). Tais princípios serão estudados nas aulas que cuidam 
das matérias a que se referem. 
Os princípios básicos da Administração Pública podem ser 
subdivididos em princípios expressos e implícitos, a depender de 
estarem ou não registrados de forma explícita no art. 37, caput da 
Constituição Federal. Vejamos. 
9Ες∃ΩΥ9ςϑΓ∗Φ⊥9ΕΦΓΓϑΓ∗∗
A Constituição Federal, no caput do art. 37, estabelece de forma 
expressa alguns princípios básicos que devem pautar a atuação da 
Administração Pública: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência!e, também, ao seguinte: (...) 
Importante perceber que tais princípios devem ser observados por 
toda a Administração Pública, direta e indireta, de qualquer dos 
Poderes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
Aliás, até mesmo particulares que estejam no exercício de 
função pública, como as Organizações Sociais que recebem recursos 
públicos para o desempenho de atividades de interesse geral, acham-se 
obrigadas a observar os aludidos princípios4. 
Assim, não existe exceção em relação à observância dos princípios da 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
por parte da Administração Pública. Segundo Carvalho Filho, esses 
princípios revelam as diretrizes fundamentais da Administração, de modo 
que só se poderá considerar válida a conduta administrativa que estiver 
compatível com eles. 
 A doutrina classifica como “expressos” apenas os princípios 
enunciados no art. 37, caput da Constituição. Todos os demais, inclusive 
os previstos nas normas infraconstitucionais5, são consideradosprincípios 
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implícitos, uma vez que são decorrência lógica das disposições da Carta 
Magna. 
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O princípio da legalidade estabelece que toda e qualquer atividade 
da Administração Pública deve ser autorizada por lei. Em outras palavras, 
diz-se que a Administração só pode agir segundo a lei (secundum 
legem), e não contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem). 
É o princípio basilar do Estado de Direito, que se caracteriza pela 
submissão do Estado às leis que ele próprio edita. 
Lembre-se de que a lei é o instrumento portador da vontade dos 
cidadãos e que a Administração tem o dever de satisfazer, de tornar 
concreto o interesse geral. Portanto, o respeito à legalidade deve 
constituir diretriz básica da conduta dos agentes públicos, sob pena de 
nulidade dos atos praticados, nulidade que pode ser decretada pela 
própria Administração (autotutela) ou pelo Judiciário (desde que 
provocado). 
Uma distinção clássica apresentada pela doutrina é que, enquanto os 
indivíduos, no campo privado, podem fazer tudo o que a lei não veda 
(princípio da legalidade geral, constitucional ou da reserva legal), o 
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administrador público só pode atuar onde a lei autoriza (princípio da 
legalidade estrita ou da legalidade administrativa). 
Perceberam a diferença? Os indivíduos, em suas atividades 
particulares, têm liberdade para fazer qualquer coisa que a lei não proíba; 
já os agentes da Administração só podem fazer o que a lei permite. 
Segundo ensina Hely Lopes Meirelles, “na Administração Pública não há 
liberdade nem vontade pessoal”. Os limites da ação estatal são dados 
pela lei, que traduz a vontade geral. 
Assim, o princípio da legalidade, quando visto sob a ótica do setor 
privado (reserva legal), caracteriza-se pela autonomia de vontade, e 
está previsto como direito fundamental no art. 5º, inciso II da 
Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer 
alguma coisa senão em virtude de lei”. 
 Quando visto sob a ótica da Administração Pública, o princípio da 
legalidade, previsto no caput do art. 37 da CF, caracteriza-se pela 
restrição de vontade, no sentido de que os agentes administrativos só 
podem agir “se” e “quando” a lei autorizar, isto é, só podem atuar em 
consonância com a vontade geral (legalidade administrativa) e não com 
suas pretensões pessoais. 
Assim, ao contrário dos particulares, não é suficiente a ausência de 
proibição em lei para que a Administração pública possa agir; é necessária 
a existência de uma lei que imponha (atuação vinculada) ou autorize 
(atuação discricionária) determinada atuação administrativa. 
 
No caso de atuação vinculada, o administrador 
deve agir exatamente como prescreve a lei, sem 
espaço para escolhas; na hipótese de atuação 
discricionária, a escolha é possível, mas deve 
observar os termos, condições e limites impostos 
pela lei. 
Em razão dessa necessidade de plena obediência à lei, diz-se que a 
função administrativa se subordina à legislativa. De fato, o exercício 
da função administrativa depende do exercício da atividade legislativa, 
uma vez que a Administração só pode fazer aquilo que a lei 
antecipadamente autoriza. 
Um ponto importante é que princípio da legalidade 
administrativa se refere à lei em sentido amplo, ou seja, o 
administrador não se sujeita apenas à lei formal, aprovada pelo Poder 
Legislativo. Mais que isso, a Administração deve obediência ao 
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ordenamento jurídico como um todo, incluindo normas 
regulamentares por ela mesmo editadas (decretos, portarias, instruções 
normativas etc.), e também aos princípios constitucionais. 
Vale ressaltar que o princípio da legalidade constitui uma das 
principais garantias de respeito aos direitos individuais, pois 
assegura que a atuação do Estado esteja limitada ao que dispuser a lei, 
prevenindo quaisquer ações autoritárias ou abusivas tendentes a restringir 
direitos. 
Porém, existem situações previstas na Constituição que podem 
resultar em algum tipo de restrição ao princípio da legalidade. São elas: 
!! Estado de defesa (CF, art. 136); 
!! Estado de sítio (CF, art. 137 a 139); e 
!! Medidas provisórias (CF, art. 62). 
Nesses casos, o Poder Executivo (e não a lei em sentido formal) pode 
impor restrições aos direitos individuais a fim de enfrentar questões 
excepcionais, urgentes e relevantes. 
Por fim, cumpre destacar as diferenças usualmente apontadas pela 
doutrina entre os significados de legalidade e legitimidade. Enquanto 
legalidade significa agir conforme o texto da lei, legitimidade denota 
obedecer não só à lei, mas também aos demais princípios administrativos, 
como moralidade, honestidade, probidade administrativa e interesse 
público. Conforme assevera Hely Lopes Meirelles “cumprir simplesmente a 
lei na frieza de seu texto [legalidade] não é o mesmo que atendê-la na 
sua letra e no seu espírito [legitimidade]”. Vê-se, então, que o conceito 
de legitimidade apresenta certa carga valorativa, sendo, assim, mais 
abrangente do que o conceito de legalidade. 
Existe ainda o princípio da juridicidade, que vem ganhado 
destaque na doutrina moderna por buscar ampliar os conceitos 
tradicionais do princípio da legalidade. Por juridicidade, deve-se entender 
uma conjunção dos princípios da legalidade, da legitimidade e da 
moralidade. Assim, passa-se a exigir que a atuação da Administração, 
além de baseada em lei anterior, esteja voltada para os reais anseios da 
coletividade (abrangendo o caráter de legitimidade, mais amplo que o da 
legalidade) e sempre atendendo à moral6. 
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Comumente, o princípio da impessoalidade admite seu exame sob 
os seguintes aspectos7: 
!! Dever de isonomia por parte da Administração Pública. 
!! Dever de conformidade aos interesses públicos. 
!! Vedação à promoção pessoal dos agentes públicos. 
A partir da primeira perspectiva, o princípio da impessoalidade 
estabelece que os atos administrativos devem ser praticados tendo em 
vista o interesse público, e não os interesses pessoais do agente ou de 
terceiros. Impede, assim, que a Administração beneficie ou prejudique 
esta ou aquela pessoa em especial. 
Nessa concepção, representa uma faceta do princípio da isonomia, 
pois objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve 
dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação 
jurídica, sem favorecimentos ou discriminações de qualquer espécie. 
É por isso que a Constituição exige concurso público como condição 
para o ingresso em cargo efetivo ou emprego público (CF, art. 37, II) ou a 
realização de licitação pública para a contratação de obras, serviços, 
compras e alienações (CF, art. 37, XXI). Tais institutos são formas de dar 
oportunidades iguais a todos. 
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Quanto à segunda perspectiva (dever de conformidade aos interesses 
públicos), o princípio da impessoalidade se confunde com o princípio da 
finalidade, o qual impõe que o fim a ser buscado pelo administrador 
público em suas atividades deve ser tão-somente aquele prescrito pela lei, 
ou seja, o fim legal, de interesse geral e impessoal. Nas palavras de 
Hely Lopes Meirelles, o fim legal é “unicamente aquele que a norma de 
Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma 
impessoal”. 
Assim, qualquer ato praticado com objetivo diverso do interesse 
público será considerado nulo, por desvio de finalidade. 
Entretanto, é possível que o interesse público coincida com o de 
particulares, como normalmente ocorre nos atos administrativos negociais 
e nos contratos públicos. Nas compras efetuadas pela Administração, por 
exemplo, o Poder Público deseja adquirir e o empresário deseja vender 
determinado bem. Os interesses, portanto, são convergentes. Nesses 
casos, é permitido aliar a pretensão do particular com o interesse coletivo. 
O que o princípio da impessoalidade proíbe é a prática de ato 
administrativo sem interesse público envolvido. 
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Em relação ao terceiro enfoque, o princípio da impessoalidade 
veda a promoção pessoal do agente à custa das realizações da 
Administração Pública. 
Com efeito, as realizações governamentais nãodevem ser atribuídas 
ao agente ou à autoridade que as pratica. Estes apenas lhes dão forma. 
Ao contrário, os atos e provimentos administrativos devem ser vistos 
como manifestações institucionais do órgão ou da entidade pública. O 
servidor ou autoridade é apenas o meio de manifestação da vontade 
estatal. 
A própria Constituição Federal contém uma regra expressa decorrente 
desse princípio, ao proibir que conste nome, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em 
publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos 
públicos (CF, art. 37, §1º). O STF, inclusive, entende que essa vedação 
atinge também qualquer menção ao partido político do administrador 
público11. 
Assim, uma obra realizada por determinado Município não poderá ser 
anunciada como obra do Sr. Fulano, Prefeito, ou da Sra. Ciclana, 
Secretária de Obras, e nem mesmo do Partido XYZ, legenda política das 
autoridades. Ao contrário, a obra deverá ser sempre tratada e anunciada 
como obra do Município ou da Prefeitura, vedada qualquer alusão às 
características dos agentes públicos e respectivos partidos políticos, 
inclusive eventuais símbolos ou imagens ligados a seus nomes. 
Esse terceiro enfoque do princípio da impessoalidade, ao retirar a 
responsabilidade pessoal dos agentes públicos, permite que se reconheça 
a validade dos atos praticados em nome da Administração por agentes 
cuja investidura no cargo venha a ser futuramente anulada (agente de 
fato ou putativo). 
Por exemplo, imagine uma situação em que determinado cidadão de 
boa-fé obtenha certidão negativa de débitos perante a Receita Federal 
emitida pelo servidor Fulano, e que, posteriormente, se verifique que o 
aludido servidor foi investido no cargo de forma irregular (sem concurso 
público, por exemplo). Nesse caso, pela aplicação do princípio da 
impessoalidade, tem-se que a certidão obtida pelo cidadão não foi emitida 
pelo servidor Fulano, e sim pela Receita Federal, de modo que o 
documento não poderia ser declarado inválido em razão da situação 
irregular do servidor. Em outras palavras, a perda da competência do 
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agente público não invalida os atos praticados por este agente enquanto 
detinha competência para a sua prática. Ressalte-se, porém, que aos atos 
dos agentes de fato são válidos apenas se praticados perante terceiros 
de boa-fé. 
Por fim, vale saber que o princípio da impessoalidade encontra-se 
implícito na Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), nos 
dois sentidos assinalados, pois a lei exige que se observe, nos processos 
administrativos, a “objetividade no atendimento ao interesse público, 
vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”, e, ainda, a 
“interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o 
atendimento do fim público a que se dirige”12. 
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O princípio da moralidade impõe a necessidade de atuação ética 
dos agentes públicos, traduzida na capacidade de distinguir entre o que é 
honesto e que é desonesto. Liga-se à ideia de probidade e de boa-fé. 
O princípio da moralidade corresponde à noção de “bom 
administrador”, que não somente deve ser conhecedor da lei, mas 
também dos princípios éticos regentes da função administrativa, porque, 
como já diziam os romanos, nem tudo que é legal é honesto. 
Exige-se, assim, que os agentes públicos, sobretudo aqueles que 
ocupam posições mais elevadas, tenham conduta impecável, ilibada, 
exemplar, pautada pela lealdade, boa-fé, fidelidade funcional e outros 
aspectos atinentes à moralidade. 
Segundo Hely Lopes Meirelles, a denominada moralidade 
administrativa não se confunde com a moralidade comum. 
Com efeito, a doutrina enfatiza que a moralidade administrativa 
independe da concepção subjetiva, isto é, da moral comum, da ideia 
pessoal do agente sobre o que é certo ou errado em termos éticos. Na 
verdade, o que importa é a noção objetiva do conceito, ou seja, a 
moralidade administrativa, passível de ser extraída do conjunto de normas 
concernentes à conduta de agentes públicos existentes no ordenamento 
jurídico, relacionada à ideia geral de boa administração. 
É verdade que moralidade administrativa se trata de um conceito 
indeterminado, tais como “bem comum” e “interesse público”, ainda que 
se reconheça a possibilidade de extraí-lo do conjunto de normas que 
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versam sobre a conduta dos agentes públicos. Embora seja um conceito 
indeterminado, não deixa de ser considerado um conceito objetivo, 
passível de avaliação e controle. 
Por essa característica objetiva, reforçada inclusive pela previsão 
expressa no caput do art. 37 da CF, a moralidade é vista como aspecto 
vinculado do ato administrativo, sendo, portanto, requisito de validade 
do ato. Assim, um ato contrário à moralidade administrativa deve ser 
declarado nulo, podendo essa avaliação ser efetuada pela própria 
Administração (autotutela) ou pelo Poder Judiciário (desde que 
provocado). 
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A Constituição Federal é pródiga em dispositivos relacionados à 
moralidade administrativa. Por exemplo, no art. 37, §4º, dispõe que os 
atos de improbidade administrativa são punidos com a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e 
o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei. 
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De acordo com o Dicionário Aurélio (eletrônico), probidade diz 
respeito à integridade de caráter, honradez, ou seja, conceito 
estreitamente correlacionado com o de moralidade administrativa. 
Além disso, no art. 14, §9º, ao tratar de voto e eleições, a CF coloca 
a probidade administrativa e a moralidade para o exercíciodo 
mandato como objetivos a serem alcançados pela lei que estabelecer os 
casos de inelegibilidades. 
No plano legal, a Lei 9.784/1999 refere-se aos conceitos de 
moralidade ao prescrever que “nos processos administrativos serão 
observados, entre outros, os critérios de atuação segundo padrões 
éticos de probidade, decoro e boa-fé13”. 
Mais recentemente, foi editada a Lei 12.813/2013, que dispõe sobre o 
conflito de interesses no Poder Executivo federal, tratando do 
relacionamento entre setor público e privado e os interesses subjacentes. 
Outra norma relevante é o Código de Ética do servidor público civil 
federal (Decreto 1.171/1994), o qual dispõe que o “servidor público não 
poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não 
terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o 
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas 
principalmente entre o honesto e o desonesto”. 
Ademais, a norma prescreve que a “moralidade da Administração 
Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser 
acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio 
entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que 
poderá consolidar a moralidade do ato administrativo”. Assim, vê-se que 
um parâmetro básico a ser utilizado para avaliar a moralidade de 
determinada conduta é verificar se o agente público teve for fim o 
interesse comum, e não seus interesses pessoais. 
De se destacar também a Súmula Vinculante nº 13 do STF14, a 
qual veda expressamente a prática do nepotismo (nomeação de 
parentes para o exercício de cargos públicos), uma das formas mais 
comuns de ofensa ao princípio da moralidade. A vedação estende-se à 
administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios. 
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Não obstante a existência das normas destacadas anteriormente, vale 
destacar que, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal 
(STF) 15 e também do Superior Tribunal de Justiça (STJ) 16 , a plena 
efetividade da moralidade administrativa independe da existência de 
lei que proíba a conduta reprovada. 
 
A ausência de norma específica não é 
justificativa para que a Administração atue em 
desconformidade com o princípio da moralidade 
administrativa. 
Em outras palavras, para que se possa anular um ato ofensivo ao 
princípio da moralidade, não precisa haver uma lei dizendo que tal 
conduta é desonesta ou ímproba. Do contrário, conforme esclarece Lucas 
Furtado, “teríamos reduzido a moralidade à legalidade, o que não é o 
propósito da Constituição Federal, que separa e distingue os dois 
princípios”. 
O próprio caso do nepotismo é um exemplo claro do que estamos 
falando: não há uma lei formal que, expressamente, vede o nepotismo no 
âmbito de todas as esferas federativas. Mas, por ser uma prática 
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frontalmente ofensiva ao princípio da moralidade e a outros princípios 
constitucionais, como impessoalidade, eficiência e igualdade, não é 
admitido que ocorra na Administração Pública. 
Maria Sylvia Di Pietro assevera que o princípio da moralidade deve 
ser observado não apenas pelo agente público, mas também pelo 
particular que se relaciona com a Administração. Nas licitações públicas, 
por exemplo, são frequentes os conluios entre empresas licitantes para 
combinar preços, prática que caracteriza ofensa ao princípio em tela. 
 Por fim, registre-se que um importante meio disponível a qualquer 
cidadão para provocar o controle judicial da moralidade administrativa é a 
ação popular, prevista no art. 5º da Constituição Federal nos seguintes 
termos: 
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que 
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado 
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas 
judiciais e do ônus da sucumbência; 
 
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O princípio da publicidade impõe à Administração Pública o dever 
de dar transparência a seus atos, tornando-os públicos, do 
conhecimento de todos. 
A publicidade é necessária para que os cidadãos e os órgãos 
competentes possam avaliar e controlar a legalidade, a moralidade, a 
impessoalidade e todos os demais requisitos que devem informar as 
atividades do Estado. E isso é óbvio, pois não se pode avaliar aquilo que 
não se conhece. 
Não é por outra razão que a Constituição Federal assegura a todos o 
direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5º, XXXIII). 
E para que a sociedade possa exigir a transparência das ações 
governamentais, a Constituição Federal prevê uma série de institutos 
jurídicos, a exemplo do habeas data (CF, art. 5º, LXXII), mandado de 
segurança (CF, art. 5º, LXIX), direito de petição aos Poderes Públicos 
(CF, art. 5º, XXXIV, “a”), direito à obtenção de certidões em repartições 
públicas (CF, art. 5º, XXXIV, “b”) e ação popular (CF, art. 5º, LXXIII). 
A Lei 9.784/1999, por sua vez, diz que nos processos administrativos 
é obrigatória a “divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas 
as hipóteses de sigilo previstas na Constituição18”. 
Embora a transparência seja a regra, o texto constitucional prevê 
algumas situações em que o princípio da publicidade poderá ser 
restringido. São elas: 
!! Segurança da sociedade e do Estado. 
!! Quando a intimidade ou o interesse social o exigirem. 
Como exemplo da primeira hipótese, tem-se o art. 5º, XXXIII da CF, 
pelo qual “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de 
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão 
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas 
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e 
do Estado”. 
Quanto à segunda situação, cite-se o art. 5º, LX da CF, pelo qual “a 
lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a 
defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”. 
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Repare, nos dispositivos constitucionais acima, que somente a lei 
(em sentido formal) pode instituir regras de sigilo, sendo vedado à 
Administração cria-las por meio de atos infralegais. 
Detalhe importante é que publicidade não se confundecom 
publicação de atos. 
A publicação, em regra, se refere à divulgação em órgãos oficiais e 
outros meios de imprensa escrita (diário oficial, boletim interno, 
jornais contratados com essa finalidade), sendo, assim, apenas uma das 
formas possíveis de dar publicidade aos atos administrativos. Existem 
diversos outros meios de publicidade, como por exemplo, notificação 
direta, divulgação na internet e afixação de avisos. 
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, “a publicação que produz 
efeitos jurídicos é a do órgão oficial da Administração, e não a 
divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou pelo rádio, ainda 
que em horário oficial”. Assim, para que produzam efeitos jurídicos, os 
atos precisam ser objeto de publicação em meio oficial. 
Segundo o autor, por órgão oficial entende-se o diário oficial das 
entidades públicas – impresso ou pela forma eletrônica na internet -, a 
internet, no endereço do órgão público e também os jornais 
contratados para essas publicações oficiais. Ademais, nos Municípios 
em que não exista imprensa oficial, admite-se a publicação dos atos e leis 
municipais por meio de afixação destes na sede da Prefeitura ou da 
Câmara de vereadores, em conformidade com o disposto na Lei Orgânica 
do Município. 
 No geral, a forma de divulgação do ato deve observar o que 
prescreve a lei. Por exemplo, a Lei de Licitações expressamente 
determina a publicação de editais em diários oficiais e em jornais de 
grande circulação (art. 21). No caso de convite, uma das modalidades de 
licitação, a lei requer tão-somente a fixação do edital em local apropriado, 
como um quadro de avisos (art. 22, III). 
Quando a lei não define a forma de divulgação dos atos, o agente 
público deve, primeiramente, avaliar se o ato produz efeitos internos ou 
externos à Administração, a fim de que se escolha uma forma de 
divulgação compatível com o alcance dos efeitos do ato. 
Assim, na hipótese de atos com efeitos externos, por alcançarem 
particulares estranhos ao serviço público, a regra é a divulgação por meio 
de publicação em diários oficiais. Por exemplo, a nomeação de 
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candidato aprovado em concurso público é ato externo, não havendo lei 
que indique expressamente a forma como deve ser divulgada. Assim, a 
publicidade do ato de nomeação deve ser dada mediante publicação em 
diário oficial. 
Já a divulgação dos atos com efeitos internos não precisa ser feita 
em diário oficial, bastando que sejam publicados em veículos de 
circulação interna, como boletins e circulares. 
Frise-se: os atos internos devem ser divulgados. A diferença é que 
não precisam ser publicados em meios de divulgação externa. Por 
exemplo, o deferimento de um pedido de licença capacitação de servidor 
não precisa ser publicado no diário oficial, mas apenas no boletim interno 
do órgão. 
Detalhe importante é que a doutrina, modernamente, tem entendido 
que a publicidade não é considerada elemento de formação do ato 
administrativo, ou seja, a publicidade não está ligada à validade do ato. 
Constitui, sim, requisito de eficácia, especialmente quando o ato deva 
produzir efeitos externos ou implicar ônus para o patrimônio público. 
Dizer que a publicidade não é elemento de formação do ato e sim 
requisito de eficácia significa que é desnecessário anular um ato por não 
ter sido publicado; o ato não publicado permanece válido, mas sem 
eficácia, vale dizer, sem produzir efeitos perante as partes e terceiros, o 
que somente passará a ocorrer com a sua publicação. 
Por exemplo, imagine que a Administração tenha interesse em 
remover determinado servidor para outra localidade a fim de adequar seu 
quantitativo de pessoal. Ainda que o ato da Administração seja 
perfeitamente válido, ou seja, emitido por agente compete, devidamente 
motivado com justificativas legítimas etc., não terá eficácia sobre o 
servidor a menos que se dê publicidade ao ato, no caso, mediante 
publicação no boletim interno do órgão ou entidade. Assim, o referido ato 
de remoção pode até ser válido, mas o servidor terá obrigação de se 
mudar apenas a partir da sua publicação. 
 
A publicidade não é elemento de formação do 
ato administrativo, e sim requisito de sua 
eficácia. 
 
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Conforme ensina Hely Lopes, “os atos irregulares não se 
convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para 
sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige”. Ou 
seja, como a publicidade não é elemento de formação do ato, a publicação 
em nada interfere na sua validade (os irregulares não deixam de ser 
irregulares). Já os atos válidos (regulares), quando a lei assim exige, 
necessitam ainda ser publicados para que passem a produzir efeitos. 
Por fim, vale destacar que, para dar efetividade aos mandamentos 
constitucionais relativos à transparência da Administração Pública, foi 
promulgada a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) com 
incidência sobre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, 
abrangendo administração direta e indireta e, inclusive, entidades 
privadas sem fins lucrativos beneficiárias de recursos públicos. A referida 
lei passou a regular tanto o direito à informação quanto o direito de 
acesso a registros e informações nos órgãos públicos. Por sua 
importância, será estudada em aula específica do nosso curso. 
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O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja 
exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, buscando-
se, assim, maior produtividade e redução dos desperdícios de dinheiro 
público. 
Também denominado de princípio da qualidade dos serviços 
públicos, o princípio da eficiência foi inserido na nossa Constituição a 
partir da EC 19/1998, que tratou da chamada Reforma do Estado, 
movimento que pretendia modernizar a máquina administrativa brasileira 
mediante a implantação do modelo de administração gerencial em 
substituição ao modelo de administração burocrática, cuja ênfase 
recaía sobre o princípio da legalidade. 
A ideia é que, com a melhora da eficiência, o Estado seja capaz de 
gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços que 
correspondam às necessidades da sociedade, com os mesmos recursos 
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disponíveis. A eficiência, aliás, integra o conceito legal de serviço 
público adequado (Lei 8.987/199519). 
Após obter status constitucional, o princípio da eficiência passou a ser 
verdadeiro dever constitucional da Administração. Hely Lopes Meirelles 
esclarece que esse dever de eficiência corresponde ao “dever de boa 
administração” da doutrina italiana que, embora tenha obtido status 
constitucional a partir da EC 19/1998, desde muito já se achava 
consagrado entre nós. De fato, o Decreto-Lei 200/1967 “submete toda a 
atividade do Executivo ao controle de resultado (arts. 13 e 24, V), 
fortalece o sistema de mérito (art. 25, VII), sujeita a Administração 
indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (art. 
26, III) e recomenda a demissão ou dispensa do servidor 
comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100)”. 
Na Constituição Federal podem-se encontrar vários exemplos de 
desdobramentos do princípio da eficiência, dentre os quais: 
"! Exigência de avaliação especial de desempenho para aquisição da 
estabilidade pelo servidor público e a perda do cargo do servidor estável 
“mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma 
de lei complementar, assegurada ampla defesa” (CF, art. 41). 
"! Exigência de que os servidores públicos participem de cursos de 
aperfeiçoamento para que possam ser promovidos na carreira (CF, art. 
39, §2º). 
"! Necessidade de a lei regulamentar a participação do usuário na 
administração pública direta e indireta, regulando as reclamações 
relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a 
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação 
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços (CF, art. 37, 
§3º); 
"! Possibilidade de se ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta 
mediante a celebração de contratos de gestão, com a fixação de metas 
de desempenho (CF, art. 37, §8º); 
"! Previsão de que lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios discipline a aplicação de recursos orçamentários provenientes 
da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e 
fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de 
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qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, 
modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço 
público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade 
(CF, art. 39, §7º). 
Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, além de ser um princípio a ser 
observado pela Administração, a eficiência do serviço público também é 
um direito fundamental do cidadão, vez que a Constituição Federal 
assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a “razoável 
duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua 
tramitação” (CF, art. 5º LXXVIII). Tal dispositivo é uma reação contra a 
excessiva demora no andamento dos processos, tanto judiciais quanto 
administrativos20. 
Carvalho Filho assevera que uma ação eficiente pressupõe o 
atendimento a vários requisitos, como produtividade, economicidade, 
qualidade, celeridade, presteza, desburocratização e flexibilização. 
Lucas Furtado destaca, ainda, a necessidade de planejamento dos 
gastos públicos. 
Destaque-se que o princípio da eficiência não alcança apenas o 
modo de atuação dos agentes públicos, do qual se espera melhor 
desempenho para lograr melhores resultados à coletividade. Mais que 
isso, a Administração deverá também observá-lo em relação ao modo de 
organizar, estruturar e disciplinar seus serviços administrativos 
internos, recorrendo a modernas tecnologias, atualizando seus métodos 
de trabalho, adequando seus organogramas etc. 
Portanto, vê-se que o princípio da eficiência possui dois focos: um 
voltado para a conduta do agente público e outro para a organização 
interna da Administração. 
Questão interessante diz respeito ao controle da observância 
ao princípio da eficiência. 
Por um lado, é certo que os controles internos administrativos 
(de caráter interno e processado pelos próprios órgãos administrativos), 
assim como o controle externo (a cargo do Legislativo, com o auxílio do 
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Tribunal de Contas) podem exercer esse tipo de controle, a teor do que 
dispõe os artigos 70 e 74 da CF21. 
A polêmica, contudo, reside na possibilidade de o controle judicial 
avaliar a eficiência das ações governamentais. 
Carvalho Filho entende que o controle judicial da eficiência sofre 
limitações e só pode incidir em caso de comprovada ilegalidade. 
Sobre o tema, o autor destaca formulação segundo a qual o “Poder 
Judiciário não pode compelir a tomada de decisão que entende ser de 
maior grau de eficiência”, nem invalidar atos administrativos invocando 
exclusivamente o princípio da eficiência22. A ideia é evitar que a atuação 
dos juízes represente indevida intervenção na esfera de competência 
constitucional atribuída aos órgãos da Administração. 
Já Lucas Furtado defende que é possível o Judiciário apreciar 
atributos de eficiência, sob o argumento de que a “adoção de soluções 
eficientes, morais, impessoais é vinculante para o administrador, e não 
pode se inserir em seu âmbito de discricionariedade”. Com isso, seria 
possível a apreciação pelo Poder Judiciário de um ato administrativo 
quanto a sua eficiência, o que ensejaria, inclusive, a sua anulação. 
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