A DESAPROPRIACAO PRIVADA E OS SEUS FUNDAMENTOS PARA FINS DE INTERESSE PUBLICO

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2 FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DA DESAPROPRIAÇÃO
A propriedade em uma perspectiva histórica caracterizava-se por ser coletiva, porém, este cenário modificou-se com o fim do nomadismo, transformando-se lentamente em propriedade privada. O Estado a partir do século XVIII, criou uma série de restrições sobre a propriedade, como um meio de repudiar o sistema feudal da época. Em 1789, houve uma mudança quanto esta arbitrariedade com relação a desapropriação quando foi instituída a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão.[1: Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão – França, 26 de agosto de1789.]
No Art. 17 garantindo o direito inviolável e sagrado sobre a propriedade, e ninguém pode ser privado dela, salvo para atender necessidade pública, legalmente constatada, exigindo-se então uma indenização prévia e justa. A elaboração desta declaração ocorreu na Revolução Francesa tinha por finalidade refletir sobre o direito e igualdade do homem como ser humano. Acabando com hegemonia do regime absolutista em que prevalecia a monarquia. No entanto, a organização do Estado passou por grandes transformações sendo utilizado pela nobreza para controlar, oprimir e explorar o povo, impondo ao cidadão da época imposições de seus governantes. 
No Brasil, com a lei de 21 de maio de 1821 iniciou-se a proteção à propriedade privada, na qual determinava que à propriedade não fosse retirada pelo Estado, em qualquer circunstancias, sem antes acertar valores em caráter indenizatório ao proprietário pelo Estado, em que o pagamento deveria ser realizado com a entrega do bem.[2: Coleção de Leis do Império do Brasil – 1821, Página 87 Vol. 1 pt II (Publicação Original)]
O tema ganhou então amparo legal no âmbito constitucional a partir da primeira Constituição Imperial em 1824, garantindo a plenitude do direito a propriedade, em que o Estado caso precisasse dispor de bens ou imóvel deveria indenizar o proprietário, previsto no artigo 179, inciso XXII, da Constituição Imperial. Sendo assim, outras Constituições seguintes também garantiram tais direitos, exigindo indenização prévia e justa do Estado com a Constituição de 1934. Com base nesta Constituição, foi sancionado o Decreto-Lei n° 3.365, de 21 de junho de 1941, respeitando os preceitos das desapropriações por utilidade pública até a atualidade.[3: Carta de Lei de 25 de Março de 1824 – Constituição Política do Brasil ][4: Decreto – Lei N° 3.365, de 21 de Junho de 1941 – Lei de desapropriação por Utilidade Pública. ]
Conforme permanece na Constituição vigente, nascendo um novo modelo de desapropriação para fins de interesse social, sendo competência do Município, mediante pagamento realizado com títulos da dívida pública. Recaindo dessa forma sobre imóveis que não atende os princípios de sua função social perante a sociedade, previsto no artigo 182, parágrafo 4°, inciso III, da Constituição Federal de 1988. [5: A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Regulamento) (Vide Lei nº 13.311, de 11 de julho de 2016)]
Entretanto aprofundar os conhecimentos quanto a essa temática, se faz necessário compreender o conceito de propriedade. No que se refere aos princípios da propriedade estes estão previstos no Artigo 5º, caput, e incisos XXII e XXIII da Carta Magna que corroborar tal direito sob o bem desde que cumpra sua função social. Nestes termos:[6: BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil 40 ed. São Paulo: Saraiva, 2017.]
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: […] XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
Apesar de Constituição Federal determinar que a propriedade deva atender as disposições legais quanto sua função social, não há nenhuma garantia de que o proprietário acate essa sentença. Sendo assim, a CF/88 outorga a desapropriação, mediante ressarcimento com título caso o bem ou imóvel não atenda as funções sociais. Neste direcionamento, os artigos 182 e 184 infratranscritos estabelece as normas jurídicas que norteiam a política de desenvolvimento das áreas urbanas visando assegurar o bem comum dos cidadãos. Nos incisos § 2º e § 3º encontram-se estabelecidas as diretrizes que ordena a política de desenvolvimento dos centros urbanos, tratando da função social para os imóveis urbanos, e o descumprimento desta acarreta sua desapropriação. Que serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. [7: BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil 40 ed. São Paulo: Saraiva, 2017]
No § 4º deste mesmo artigo é permitido ao Poder Público municipal, com base nos preceitos jurídicos da área inclusa no plano diretor do desenvolvimento urbano, exigir do proprietário do bem ou imóvel subutilizado ou não utilizado, promover de maneira adequada o aproveitamento do bem, consequentemente acarretando a desapropriação como uma punição mediante indenização com pagamento de títulos da dívida pública com sanção do Senado Federal, instituindo prazo de resgate no período de até dez anos, com parcelas paga anualmente, de maneira consecutiva, asseverando o valor real do bem e os juros legais.
Segundo Silva os preceitos constitucionais sobre a propriedade indicam que ele não pode ser visto como um direito individual tão pouco como instituição de Direito privado. O aspecto jurídico sobre propriedade atualmente fundamenta-se na Constituição Federal, assegurando os direitos de propriedade, desde que atenda os requisitos de suas funções sociais. [8: SILVA, Jose Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.]
2.1 Conceito de Desapropriação sob a Perspectiva do Sistema Jurídico Brasileiro
Conforme Dias a supremacia da desapropriação no sistema jurídico brasileiro se sobrepõe o interesse público, isso implica dizer que o interesse público sempre vai prevalecer sobre o privado. No qual atribui ao Estado um ato administrativo, de maneira compulsória o poder de transformar um bem ou imóvel privado em público. No entanto, se faz necessário uma indenização justa, que geralmente se faz em dinheiro. O Estado utiliza-se deste instituto como uma maneira de intervir no direito da propriedade privada. Conforme Meirelles[9: DIAS, Wagner. Desapropriação. Disponível em: http://www.infoescola.com/direito/desapropriacao/. Acesso em: maio de 2017][10: MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 27ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2012. 569p]
Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para o superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 183, § 4º, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social (CF, art. 184).
Ainda de acordo com Dias a distinção desta relação com as outras formas de desapropriação, ocorre quando o bem privado é repassado ao domínio público. Ao oposto do que o ocorre com outras formas de intervenção do Estado em que o bem continua sob o domínio privado. A desapropriação possui amparo legal, no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal de 1988. [11: DIAS, Wagner. Desapropriação. Disponível em: http://www.infoescola.com/direito/desapropriacao/. Acesso em: maio de 2017.]
No Brasil a lei geralde desapropriação esta regulamentada no Decreto lei nº 3365/41, no qual estabelece as diretrizes para que apenas a União trate sobre essa matéria disciplinando o instituto da desapropriação. Nohara entende desapropriação como um procedimento administrativo do Poder Público ou represente legal instituição ou Estado investindo poderes, delegando ao mesmo a transferência compulsória do bem privado, justificado em declaração, com o intuito de atender os interesses de utilidade pública ou social a partir de pagamento de indenização. [12: NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2012.]
Salles define o termo desapropriação, com base dos princípios jurídicos vigente no país:[13: SALLES, J. C. M. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência. 4ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. ]
(...) desapropriação é instituto de direito público, que se consubstancia em procedimento pelo qual o Poder Público (União, Estados-membros, Territórios, Distrito Federal e Municípios), as autarquias ou as entidades delegadas autorizadas por lei ou contrato, ocorrendo caso de necessidade ou de utilidade pública, ou ainda, de interesse social, retiram determinado bem de pessoa física ou jurídica, mediante justa indenização, que, em regra, será prévia e em dinheiro, podendo ser paga, entretanto, em títulos da dívida pública ou da dívida agrária, com cláusula de preservação do seu valor real, nos casos de inadequado aproveitamento do solo urbano ou de inadequado aproveitamento do solo urbano ou de reforma agrária rural, observados os prazos de resgate estabelecidos nas normas constitucionais respectivas.
Para o autor a consolidação do instituto da desapropriação de direito público tem amparo legal pautado nas leis que delega autoridade para atender os interesses de utilidade pública e interesse social, que podem se dá por indenização com pagamento em dinheiro ou em títulos, retirando o bem de pessoa física ou jurídica em caso do uso inadequado do solo urbano, atendendo as respectivas normais constitucionais. 
Dias cita alguns bens que recair sobre o instituto da desapropriação são eles: imóvel, móvel, corpos humanos para faculdades com finalidades de pesquisa, semoventes (animais), espaço aéreo, subsolo, água, posse, usufruto e domínio útil. Porém, o autor ressalta que alguns bens no qual a desapropriação não abrange o dinheiro como moeda corrente vigente do país, pois, não deve ser considerada como moeda de troca, a não ser que se trate de desapropriação de coleção de moedas ou notas raras, que não mais estão vigor no país. Miranda interpreta desapropriação conforme abaixo: [14: DIAS, Wagner. Desapropriação. Disponível em: http://www.infoescola.com/direito/desapropriacao/. Acesso em: maio de 2017.][15: PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1.967. 2 ed. vol. V. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1974. 401-405p.]
Aliás, desapropriação não é só atingir o poder de dispor. Desapropria-se mesmo se deixa a propriedade ao titular do direito, como, por exemplo, se só lhe tira o uso. (...) Desapropriação há, mesmo se não resulta aquisição por alguém, posto que a transdesapropriação seja a espécie mais frequente. Tornar extracomércio o que está no patrimônio de outrem é desapropriar. O que veda a produção por alguma empresa, ou a restringe, desapropria. Também desapropria quem cerceia direito patrimonial, seja de origem privatística, seja de origem publicística. 
Com base nos autores citados no texto, Cretella Júnior confirma a desapropriação como sendo um ato por parte do Estado, a expropriação para fins de interesse público, por meio de declaração expropriatória desse bem, mediante prévia e justa indenização.[16: CRETELLA JÚNIOR, J. Desapropriação: doutrina e prática. 12ed. São Paulo: Atlas, 2.013. 32p]
Em conformidade aos preceitos jurídicos que norteiam as organizações públicas, instituições ou entidades a desapropriação pode ser definida como um procedimento de caráter estatal que se destina a substituir de forma compulsória um direito de propriedade pela equivalente de feituras econômicas, de modo que possa ser permitida sua afetação a um interesse que seja de caráter social ou público.
Meirelles define desapropriação como sendo uma transferência compulsória de propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior ou superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública, ou ainda por interesse social mediante prévia e justa indenização em dinheiro conforme determinação da CF, art. 5°, XXIV. [17: MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro. 39ª ed. São Paulo: Malheiros Ltda, 2012.]
Assim essa conceituação tornou-se um instrumento moderno e eficaz utilizado pelo Estado para transpor os possíveis obstáculos para execução de obras e serviços públicos. Com o intuito de promover a implantação de planos de urbanização resguardando qualquer tipo de agressão ao meio ambiente, caso o bem privado esteja sendo utilizado de forma inadequada. Então a desapropriação é uma forma pacifica que garante o direito da propriedade privada e a função social da mesma, no qual exige o uso compatível do bem-estar da coletividade.
Meirelles diz que a desapropriação é um procedimento administrativo realizado em duas etapas a primeira de natureza declaratória, consolidada com base da necessidade ou utilidade pública ou de interesse social. A segunda ocorre em caráter executório, com estimativa da justa indenização com transparência da desapropriação do bem para o domínio do expropriante. [18: MEIRELLES, Hely Lopes; ALEIXO, Délcio Balestero; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro. 39ª ed. São Paulo: Malheiros Ltda, 2012.]
No entendimento de Meirelles tal procedimento não se configura como um ato administrativo em virtude de sua efetivação por meio de sucessão ordenada por atos intermediários (declaração de utilidade, avaliação, indenização), visando a obtenção de um ato final, que nada mais é ação judicial do bem do Poder Público ou ao delegado beneficiário da expropriação. 
Di Pietro ao conceituar desapropriação apresentar algumas características do instituto, no qual cita a primeira como o aspecto formal com menção ao procedimento. A segunda traz o sujeito ativo como sendo Poder Público ou seus delegados. A outra são os pressupostos que determina a tipicidade da desapropriação. O sujeito passivo que vem a ser o proprietário do bem e objeto. Por fim a reposição do patrimônio do expropriado por meio de justa indenização.[19: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28ª ed. – São Paulo: Atlas, 2013. ]
2.2 Natureza Jurídica da Desapropriação
Silva & Antunes Filho entende a natureza jurídica da desapropriação como sendo um procedimento administrativo, formado por uma série de ordenamentos de atos administrativos. Os autores, no qual afirmam que não pode ser considerado como simples ato jurídico isolado ou um fato administrativo, tão pouco como processo administrativo. [20: SILVA, Juliana Giovanetti Pereira da; ANTUNES FILHO, Apolo. O instituto da desapropriação e seus aspectos gerais. Disponível em: mbitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=15174. Acesso em: maio de 2017.]
Este processo administrativo corrobora a ideia de que os atos estão pautados diretamente aos princípios e normas do Direito Administrativo, e não de outro ramo jurídico. Assim, autores como Meirelles e Di Pietro, conceitua desapropriação segundo sua perspectiva, fazendo menção como sendo um procedimento administrativo.
Neste direcionamento, Di Pietro considera Desapropriação como sendo um procedimento administrativo, mediante utilidade pública, necessidade e interesse social o Poder Público ou seus delegados, obrigando o proprietário de um bem privado a perda do mesmo, resultando justa indenização. No seara jurídica brasileira há questiúnculos tecnicistas que se debatem em relação ànatureza jurídica da Desapropriação.[21: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28ª ed. – São Paulo: Atlas, 2013. ]
Alguns doutrinadores imputa a desapropriação como um tipo de alienação forçada, em virtude da perda da propriedade, e ainda existem aqueles que defendem a ideia de que a desapropriação é ao mesmo tempo uma alienação forçada e uma forma de perda da propriedade.
Conforme o doutrinador Fagundes, a desapropriação é semelhante a uma alienação compulsória. No qual assevera que no procedimento expropriatório surgem elementos entrega da coisa e pagamento do preço e falta o acordo de vontade. Contudo o autor diz que na desapropriação não significa que haja um consentimento forçado, e sim alienação da coisa, sem a vontade ou contra a vontade do dono. Assim, claramente, a desapropriação se assemelha a transação de compra e venda pela existência de dois dos três elementos. [22: FAGUNDES, M. Seabra. Da desapropriação no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 6°ed.1989.]
Porém, a doutrina que predomina hoje na órbita jurídica brasileira entende que a tese desenvolvida por Fagundes, que considera a desapropriação uma forma de alienação forçada, está desacertada. Na verdade, o pagamento do preço (que em inúmeros casos são inexistentes, tendo como exemplo as desapropriações indiretas) age como um mero suplente da coisa que é desapropriada, e na maioria das vezes nunca é um preço justo, pois a entrega da coisa não depende da vontade do expropriado.
Dessa maneira, é visto que os três elementos que compõe a compra e venda, que são a res (a coisa), a pretium (o preço) e et consensus ( o consentimento), não estão claramente presentes e atuantes na desapropriação.
Há uma parte da doutrina que afirma o fato de que a desapropriação é um meio de perda da propriedade, tendo como base o Código Civil, art. 1275,V. No CC/2002, a desapropriação é classificada como uma das maneiras de perder uma propriedade.
Todavia, perder a propriedade é na realidade um dos efeitos da desapropriação, em outras palavras, refere-se a uma repercussão no âmbito civil. Pontes de Miranda ressalta que a desapropriação não é um negócio jurídico. É um ato jurídico. Consoante Miranda, o que persiste no direito civil é unicamente um dos fundamentais frutos que é a perda da propriedade. [23: PONTES DE MIRANDA. Tratado de Direito Privado. 14.ed. São Paulo: RT, 2013. t. IV.p.33]
Conclui-se então que prevalece até o presente momento em nosso universo jurídico a interpretação de que a desapropriação é um instituto de personalidade mista, possuidora de natureza jurídica heterogênea, pois envolve saberes processuais, civis, administrativos e constitucionais.
2.3 O Objeto da Desapropriação
O art. 2º do Decreto-Lei n.º 3.365/41, estabelece os objetos de desapropriação, todos os bens, incluindo as coisas imóveis e móveis, as coisas incorpóreas e corpóreas, as coisas privadas e públicas. Pietro diz que: “o espaço aéreo e o subsolo também podem ser expropriados, quando da utilização do bem puder resultar prejuízo patrimonial ao proprietário do solo”.[24: DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941. Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública.][25: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, São Paulo: Atlas. 2010.p.23]
O art. 2º, § 2º do decreto-lei informa que os bens do domínio dos Territórios, Distrito Federal, Estados e Municípios têm condições de serem desapropriados pela União e, os bens dos Municípios podem ser desapropriados pelos Estados. Assim sendo, conclui-se que os bens públicos federais não podem em nenhuma hipótese serem passíveis de desapropriação. 
Os bens públicos federais são passíveis, pela própria União, de afetação e desafetação. Da mesma maneira, os bens dos estados da federação não podem ser objeto de desapropriação por outros estados da federação, nem os bens municipais podem ser desapropriados por outros Municípios. 
No parágrafo que se segue, da mesma norma em apreço, condiciona à prévia autorização presidencial a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento esteja à mercê da autorização do Governo Federal e esteja subordinada à sua fiscalização. 
A desapropriação atuando como pena, por seu turno, unicamente pode incidir, nos contornos dos moldes do art. 182, § 4º da Carta Magna, sobre o solo urbano que não esteja edificado, que esteja subutilizado ou não esteja sendo utilizado, e desde que o dono da propriedade não cumpra os requisitos determinados pelo legislador constitucional, presentes deste mesmo regimento. Afinal, são recursos naturalmente inexpropriáveis todos aqueles direitos considerados personalíssimos, tais como a propriedade intelectual e autoral, o direito à vida, à imagem, aos alimentos, etc.
3 COMPETÊNCIAS PARA LEGISLAR E PROMOVER A DESAPROPRIAÇÃO
Mazza no art. 22, II da CF determina que a competência para criar leis sobre a desapropriação é exclusiva da união. Devendo então distinguir a competência para desapropriar, compreendida como habilitação jurídica para expedir o decreto expropriatório determinando a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social de determinado bem. [26: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.57]
Tais atribuições cabem apenas às entidades federativas são elas: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios. Como também a (Aneel Agência Nacional de Energia Elétrica), com caráter exclusivo para a implantação de instalações de concessionários, permissionários e autorizados do setor elétrico conforme art. 10 da lei n° 9.074/95.
Outro órgão é o DNIT Departamento Nacional Infraestrutura de Transporte, apenas a desapropriação destinada à implantação do Sistema Federal de Viação com base no art. 82, IX, da Lei n° 10.233/2001. Então cabe ressaltar que é vedada a qualquer outro órgão a competência para desapropriar. Quando há necessidade, cabe então à entidade federativa desapropriar os bens de encaminhá-los ao patrimônio do serviço público. 
O autor ainda ressaltar que as atribuições para promover a desapropriação referem-se à execução de atos materiais e concretos para transformar o bem privado em público. Neste sentido, prescreve o art. 3° do Decreto Lei 3.365/41: “Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante autorização constante de lei ou contrato”. 
Por fim, outro ponto que vale salientar é que a desapropriação pode trazer alguns benefícios para pessoas privadas que realizam atividades de interesse público, como por exemplo: universidades privadas. No entanto, de modo algum a expropriação pode ser promovida em favor de quem atua exclusivamente na defesa do interesse privado. 
3.1 Intervenção do Estado sobre Propriedade Privada
Mazza no que se refere aos instrumentos utilizados pelo o Estado sobre a propriedade privada, está à desapropriação no qual se considera uma intervenção sob o bem particular. Entretanto existem algumas características jurídicas que diferenciam a desapropriação dos demais institutos pertencentes a essa categoria. Assim cabe ressaltar as distinções entre a desapropriação e outros institutos afins: [27: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.]
a) requisição: está prevista no art. 5°, XXV, da CF, é um instrumento de uso transitório da propriedade privada ou de serviços pelo Estado, em situações eminentes de perigo público, garantindo indenização posterior apenas se houver prejuízo. Sendo assim, a requisição se distingue em alguns aspectos em relação à desapropriação são eles: a durabilidade, ao motivo, natureza jurídica, ao objeto, ao status do bem, a indenização. 
Quanto à durabilidade que transitória, quanto à desapropriação é definitiva;
Quantoao motivo, à requisição ocorre em situações eminentes de perigo público, já a desapropriação tem como principais fundamentos a necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social;
A natureza jurídica quanto à requisição ela é unilateral, discricionário e autoexecutável, a desapropriação é procedimento administrativo;
Em relação ao objeto a requisição pode recair sobre bens ou serviços, a desapropriação apenas sobre bens e outros direitos, nunca incidindo sobre serviços;
Com relação ao status do bem, a requisição o permanece como propriedade particular, a desapropriação o bem ingressa no domínio público;
Quanto à indenização, na requisição a indenização é posterior e paga somente se houver prejuízo, na desapropriação é prévia e devida sempre.
b) A ocupação temporária com relação à requisição difere da desapropriação em virtude desta ser transitória, ter natureza de ato administrativo isolado e não envolver obrigatoriedade de indenização. Já a desapropriação tem caráter definitivo de natureza de procedimento administrativo e sempre é passível de indenização. 
Mazza outro instrumento de intervenção estatal é o confisco. c) previsto no art. 243 da Constituição Federal, que é a perda definitiva, sem qualquer indenização. Um bom exemplo são bens utilizados para cultivo ilegal de psicotrópicos, que serão destinadas aos assentamentos de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentos. Embora este dispositivo afirme que os bens serão utilizados para essa finalidade, não se trata de desapropriação, pois, esta requer sempre pagamento de indenização no qual a caracteriza, o que não acontece no confisco. [28: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.33]
d) desapropriação privada; está previsto no art. 1.228, § 4°, do Código Civil, não constitui verdadeira desapropriação a medida que esta é promovida judicialmente, atendendo os requisitos e objetivos diferente daqueles próprios do procedimento expropriatório convencional. Na desapropriação privada tampouco se faz necessário o enquadramento em um dos fundamentos constitucionais (art. 5°, XXIV, da CF) ensejadores da desapropriação administrativa: utilidade pública, necessidade pública ou interesse social.
3.2 Os Fundamentos da Desapropriação
Segundo Mazza existem três fundamentos da desapropriação conforme o art. 5°, XXIV, da CF são elas: necessidade pública, utilidade pública ou por interesse social. O autor faz menção às doutrinas que tentam identificar as características desses conceitos, em virtude da falta de parâmetros legais para distinguir tais fundamentos. [29: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.54]
3.2.1 Necessidade Pública 
Mazza As hipóteses que envolvem a necessidade pública diz respeito a situações de emergência, que exigem transferências imediata de bens de terceiros para o domínio público, propiciando uso imediato pela Administração.[30: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.61][31: MEIRELLES, Hely. Direito administrativo brasileiro, 2002. P.102]
Na esfera jurídica do direito brasileiro não existe uma lei especifica para os casos de desapropriação por necessidade pública. No entanto, o art. 5° do Decreto-Lei n° 3.365/41 (Lei Geral de Desapropriação), em relação aos casos de utilidade pública, prevê hipóteses que melhor se enquadrem como necessidade pública, conforme previstos nas alíneas abaixo:
a) segurança social;
b) defesa do Estado;
c) socorro público em caso de calamidade.
Então se percebe que o decreto também se aplica as desapropriações por necessidade pública. Em que o pedido de imissão provisória na posse é indispensável para fazer frente à emergência das situações concretas. 
3.2.2 Utilidade Pública 
Mazza os casos de desapropriação por utilidade pública ocorrem quando a aquisição do bem é conveniente e oportuna, mas não indispensável.[32: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.][33: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo, 2002.p.42]
Enquanto na necessidade pública a desapropriação é a única solução administrativa para resolver determinado problema, na utilidade pública a desapropriação apresenta-se como a melhor solução.[34: MOREIRA NETO, Diego de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.p.26]
O art. 5° do Decreto Lei n° 3.365/41 descreve as hipóteses com relação à utilidade pública para fins de desapropriação:
a) segurança nacional, defesa do Estado, calamidade e salubridade pública;
b) garantir o melhoramento dos centros de população, oferecendo meios de abastecimento regular e meios de subsistência;
c) aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, águas e da energia hidráulica;
d) assistência pública, obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de climas e fontes medicinais;
e) exploração ou conservação dos serviços públicos;
f) abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; execução de planos de urbanização; parcelamento do solo, com ou sem edificação visando uma melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;
g) funcionamento dos meios de transportes coletivo;
h) conservação e preservação de monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, conservando suas características originais, ainda a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
i) preservação de documentos e arquivos e outros bens moveis com valor histórico ou artístico;
j) construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios, como também a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
m) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza cientifica artística ou literária, respeitando os demais casos previstos por leis especiais.
3.2.3 Interesse social
 Mazza a desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social conforme determina o art. 1° da Lei 4.132/62.[35: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.25]
Tal ação possui caráter eminentemente sancionatório, representado por uma punição ao proprietário em virtude do descumprimento da função social da propriedade. Então, os casos de interesse social estão relacionados com bens imóveis. Assim, as desapropriações quando se trata de interesse social são fundadas para políticas urbanas conforme (art. 182, § 4°, III, da CF), para reforma agrária (art. 184 da CF), nestes casos as indenizações não são pagas em dinheiro e sim em títulos públicos.
O autor ressalta que os bens desapropriados por interesse social não são destinados a Administração Pública, mas voltada para coletividade ou a determinados destinatários legalmente definidos.
A Lei 4.132/62 em seu art. 2°, faz algumas considerações quanto ao interesse social:[36: BRASIL, Lei 4.132/62 – Define casos de desapropriação por interesse social.p.36]
I – o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem corresponder as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros população para suprir o destino econômico;
II – o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola;
III – a manutenção de posseiros em terrenos urbanos, onde a tolerância expressa ou tácita do proprietário tenha construído sua habitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 famílias;
IV – a construção de casas populares;
V – as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, de saneamento, portos, transporte, eletrificação, armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
VI – a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservasflorestais;
VII – a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriadas ao desenvolvimento de atividades turísticas;
Por fim, cumpre destacar que a Lei Complementar n° 76/93 estabelece procedimento contraditório especial de rito sumário para a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
 Mazza dentro do sistema jurídico brasileiro existem duas modalidades de desapropriação por interesse social:[37: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.52]
a) extraordinária: fundamentada nos art. 182, § 4°, e 184, da CF, no qual autoriza indenização prévia, mas não em dinheiro (títulos da união). A competência é privativa da União, com fins para reforma agrária, ou do Município se voltada para atender a política urbana;
b) ordinária (geral): lastreada no art. 5°, XXIV, da CF, e na Lei n° 4.132/62, é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e Territórios, podendo recair sobre imóveis a fim de dar a propriedade uso melhor interesse coletivo. 
3.3 Espécie de Desapropriação
 
Mazza a legislação brasileira contempla várias modalidades de desapropriação. A competência para fins de reforma agrária é competência exclusiva da União, tem caráter sancionatória, servindo de punição para o imóvel que não atende os critérios da função social da propriedade rural.[38: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.33]
Pois, conforme estabelecido nos termos do art. 2°, § 1°, do Estatuto da Terra (Lei n° 4.504/64), toda propriedade rural deve desempenhar integralmente sua função social com base nos seguintes critérios:[39: BRASIL. LEI Nº 4.504, DE 30 DE NOVEMBRO DE 1964.]
a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que tiram o sustento de seus familiares, mantendo os níveis satisfatórios de produtividade, assegurando a conservação dos recursos naturais;
c) respeitando os aspectos legais que regulam as relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam.
Quanto à indenização na desapropriação para fins de reforma agrária, o pagamento deve ser feito de maneira prévia e justa, porém, não há pagamento em dinheiro e sim com títulos da dívida agrária (TDAs), com clausula garantindo o valor real, podendo ser resgato no prazo de vinte anos, a partir do segundo ano da emissão.
O autor ressalta que as construções realizadas na propriedade, essa serão indenizadas em dinheiro conforme (art. 184, § 1°, da CF). Porém, o mesmo considera uma controvérsia já que no § 5° deste mesmo artigo determina que a isenção de tributos federais, estaduais e municipais quando houver transferência da propriedade para fins de reforma agrária. Convém salientar que propriedade de pequeno e médio porte são insuscetíveis a desapropriação para fins de reforma agrária. 
3.3.1 Desapropriação para Política Urbana 
Mazza a desapropriação por interesse social para política urbana é de competência exclusiva dos municípios, conforme determina o art. 182, § 4°, III, da Constituição Federal, caso o imóvel descumpra sua função social.[40: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.32]
Com base no § 2° do art. 182 da CF, a propriedade urbana deixa de cumprir sua função social quando deixa de atender os fundamentos do plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quando refere-se a qualidade de vida, justiça social, e ao desenvolvimento das atividades econômicas. 
A função social do imóvel urbano esta vinculada ao cumprimento do plano diretor, lei municipal obrigatória, nos termos do art. 41 da Lei n° 10.257/2001 (Estatuto das Cidades):[41: BRASIL. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade e Legislação Correlata. 2. ed., atual. Brasília : Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2002. ]
I – cidades para mais de vinte mil habitantes e regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
II – local onde o Poder Público municipal pretende utilizar os instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade;
III – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
IV – inseridas na área de influencia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;
V – incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
3.3.2 Desapropriação de bens públicos
Mazza o art. 2°, § 2°, do Decreto Lei n° 3.365/41 prevê a possibilidade as entidades federativas geograficamente maiores desapropriarem bens pertencentes a menores. O autor considera uma regra constitucionalmente duvidosa, em virtude de incompatibilidade do princípio da igualdade das esferas federativas. Pois, conforme a doutrina majoritária a desapropriação de bens públicos fundamenta-se basicamente no interesse público predominante.[42: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.72]
Assim, a União pode desapropriar bens públicos nas esferas estaduais, distritais e municipais, e os Estados, bens públicos municipais. Vale ressaltar que jamais a desapropriação pode ser feita “de cima para baixo”, jamais “baixo para cima”, por exemplo: o Município e o Distrito Federal não podem desapropriar bens públicos. Pois, a competência para isso cabe a União.
3.3.3 Desapropriação indireta ou apossamento administrativo
Mazza apropriação ilegal praticado pelo o Estado é amplamente vedada pela legislação brasileira, ocorre quando invade uma área privada sem o contraditório ou pagamento de indenização. Infelizmente a desapropriação indireta ainda é algo comum no país, embora seja proibida entre outros dispositivos, pelo art. 46 da Lei Complementar n° 101/2000, é uma espécie de desapropriação de fato. [43: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.71]
Sob o aspecto jurídico o autor considera fato administrativo, no qual se materializa através da afetação fática de um bem á utilidade pública, sem a observação do processo legal (violação do art. 5°, LIV, da CF)
Cabe ação indenizatória por desapropriação indireta caso haja tombamento ambiental ou servidão excessivamente restritivos, ou sem contrapartidas satisfatórias, que terminem por esvaziar o direito de propriedade do particular. Neste caso, não ocorre propriamente o apossamento administrativo, mas uma desapropriação indireta por desvirtuamento de título legítimo. 
Conforme a jurisprudência consolidada, o juízo competente para decidir a desapropriação indireta é o do foro da situação do bem. A pouco tempo firmou-se o entendimento quanto ao prazo para propositura da ação indenizatória por desapropriação indireta, após vigorar o Novo Código Civil, é de dez anos (STJ: Resp 1300442, com base no art. 1.238 do Código Civil , entendendo não ser mais aplicável a Súmula 119 do próprio Tribunal)[44: BRASIL, LEI No 10.406, DE 10 DE JANEIRO DE 2002 - Código Civil. ]
3.3.4 Desapropriação por zona 
Mazza a desapropriação por zona está prevista no art. 4° do Decreto-Lei 3.365/41, no qual poderá abranger uma área contígua indispensável para futuras instalações de obras ou serviços que irá valorizar após a execução do trabalho. Então, se pode entender como desapropriação por zona maior do que necessária visando uma futura valorização dos imóveis na circunvizinhança após realização da obra. [45: MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015.p.23]
Em uma perspectiva minoritária de alguns autores, o instituto da contribuição da melhoria, previsto no art. 145, III, da Constituição Federal, alcançaria o mesmo objetivo da desapropriação por zona, mas da maneira menos agressiva para o particular, em função disso a desapropriação por zona foi revogada pelo Texto Constitucional de 1988.
3.3.5 Desapropriação ordinária versus desapropriação extraordinária°Mazza denomina-se ordinária a desapropriação comum, preferida por qualquer entidade federativa (competência comum), com base no princípio da necessidade ou utilidade pública, sem caráter sancionatário. Conforme previsto no art. 5°, XXIV, da CF, e no Decreto-Lei 3.365/41, no qual especifica a indenização sempre prévia, justa e em dinheiro. [46: Idem.p.45]
Já a extraordinária apresenta-se como um caráter punitivo caso haja o descumprimento da função social do bem privado. Por isso, a indenização é previa mas não em dinheiro. Também é competência da União, no caso de imóveis rurais, e dos Municípios, para imóveis urbanos. 
3.3.6 Desapropriação confiscatória
Mazza a desapropriação confiscatória esta prevista no art. 243 da Constituição Federal no qual estabelece que as áreas de em qualquer parte no país, forem localizadas o cultivo de plantas psicotrópicas serão de imediato expropriadas. [47: Ibidem.p.36]
Embora o dispositivo constitucional afirme que essas áreas serão expropriadas, não se trata de uma desapropriação e sim de uma modalidade de confisco ou perda do bem, uma vez que inexiste pagamento de indenização. Este tipo de desapropriação tem seu procedimento judicial estabelecido pela Lei n° 8.257/91, no qual determina a incorporação do bem ao patrimônio público da União, devendo ser destacada de expedição do decreto expropriatório.