05-Intervenção do Estado na propriedade privada e bens públicos

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DESCRIÇÃO
A análise da base teórica, normativa e jurisprudencial sobre a intervenção do Estado na
propriedade privada e sobre os bens públicos no Direito Administrativo brasileiro.
PROPÓSITO
Compreender os conceitos básicos, apresentar os elementos do ordenamento jurídico e
discutir sobre a compreensão dos tribunais brasileiros acerca da temática da intervenção do
Estado na propriedade privada e do regime jurídico dos bens públicos.
PREPARAÇÃO
Antes de iniciar o conteúdo deste tema, tenha em mãos um Vade Mecum ou compilado de
legislações sobre Direito Administrativo.
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Reconhecer a competência e os fundamentos da intervenção do Estado na propriedade
privada
MÓDULO 2
Listar as modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada
MÓDULO 3
Identificar os bens públicos e suas características
MÓDULO 1
 Reconhecer a competência e os fundamentos da intervenção do Estado na
propriedade privada
INTRODUÇÃO
Por muito tempo, o direito de propriedade era encarado como um direito que servia de barreira
a qualquer intervenção estatal. Caberia ao Estado exclusivamente proteger o direito de
propriedade. É por isso que, em sua concepção clássica, o direito de propriedade
caracterizava-se por ser absoluto, exclusivo e perpétuo.
As características clássicas do direito de propriedade são:
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Trata-se de um direito absoluto, que confere a seu titular o poder de usar a coisa conforme
melhor lhe aprouver.
É um direito classicamente entendido como direito exclusivo, oponível erga omnes a qualquer
terceiro que pretenda também dele fazer uso.
Também se trata de um direito perpétuo, que não se extingue com o advento de qualquer
termo.
Caberia a cada particular, portanto:
Usar (extrair as utilidades da coisa)
Fruir (extrair os frutos naturais ou civis do bem)
Dispor sobre os bens de sua titularidade
Essa noção absoluta do direito de propriedade cedeu a uma concepção mais equilibrada entre
interesses públicos e privados.
Com o tempo, a dogmática do Direito Administrativo passou a admitir intervenções do Estado
na propriedade privada com base em fundamentos de diversas ordens — constitucionais,
teóricas e legais. Na nova ordem constitucional, em especial, o direito de propriedade perdeu
seu caráter absoluto, tendo em vista a constitucionalização da função social da propriedade
(art. 5º, XXIII).
E, por conseguinte, em face da constitucionalização da função social da propriedade, esta não
cumpre mais com seu papel social senão respeitando o interesse público geral na propriedade
privada. Em outras palavras, e segundo o entendimento do ministro João Otávio de Noronha
(STJ, 2019), em sede de interesse público geral, “função social da sociedade é o seu uso sem
prejudicar a coletividade”.
Mais ainda, segundo o ministro do Tribunal da Cidadania, a função social da propriedade
reflete-se na proteção do meio ambiente, fazendo com que o Estado e as pessoas tenham
responsabilidade em “relação à defesa do patrimônio natural e à utilização consciente de algo
que é bem comum de uso do povo” (STJ, 2019), visto que:
(…) meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental coletivo e, mais do
que coletivo de localização nacional, é um direito transnacional. É um direito que cada país,
que cada cidadão tem que fazer prevalecer, para que toda a humanidade possa gozar de
qualidade de vida no presente e no futuro.
 EXEMPLO
Desse modo, podemos perguntar: Você pode cercar a água que passa em sua propriedade e
privar seu vizinho do uso, porque, com o que passa em sua propriedade, você faz o que quer?
Ou você tem que permitir que a água corra, para que todos dela possam se aproveitar? Você
pode queimar seu pasto, jogando fumaça no ar e poluindo o ar que o vizinho da cidade próxima
respira?
A função social da propriedade irradia-se a outros campos protetivos do Direito, como, por
exemplo:
 
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Na impossibilidade de penhora de imóvel em construção com finalidade de residência familiar,
em razão da violação dos princípios da dignidade da pessoa humana e da função social da
propriedade, cuja consequência, nesse caso, constitui-se no direito social à moradia (art. 6º da
CF/1988 – CF/1988; Acórdão nº 1.261.248 do Tribunal de Justiça do Distrito Federal – TJDF).
 
Imagem: Shutterstock.com
Na mitigação do sequestro de valores de pessoa jurídica, em razão da função social relativa à
necessidade de continuidade da atividade econômica, porque a Constituição da República (art.
170, II) estabelece como princípio da atividade econômica a função social da propriedade, que
não se limita ao direito de propriedade, mas também a necessidade de manter a atividade
econômica em si, em virtude de sua relevância no cenário nacional, para a coletividade de
pessoas que dela dependem direta e indiretamente (Acórdão nº 1.246.041,
00072920320198070001, relator Jair Soares, 2ª Turma Criminal, data de julgamento:
30/4/2020).
MODALIDADES DE INTERVENÇÃO
Em razão de tais circunstâncias, hoje se entende que o Estado tem poder geral implícito para
intervir na propriedade privada. Essas intervenções podem ser as seguintes:
RESTRITIVAS
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Limitação administrativa, ocupação temporária, requisição administrativa, servidão
administrativa e tombamento.
SUPRESSIVAS DO DIREITO DE PROPRIEDADE
Desapropriação.
As diversas modalidades de intervenção administrativa sobre a propriedade atuam tanto sobre
esses poderes inerentes ao direito de propriedade — isto é, poderes de usar, fruir e dispor
sobre os bens de sua titularidade — quanto relativizando essas características supracitadas.
Cada modalidade de forma mais acentuada, portanto, vai produzir um impacto ou efeito sobre
o direito de propriedade.
Cada modalidade, à sua maneira, é reconhecida no ordenamento com vistas a realizar
interesses contrapostos ao direito de propriedade, igualmente protegidos pela ordem
constitucional. Trata-se de instrumentos administrativos de realização de interesses
constitucionalmente tutelados, que encontram seu modo de realização dos interesses nas
restrições ao direito de propriedade.
COMPETÊNCIA
O regime jurídico da propriedade privada é disciplinado, em grande parte, pelo Código Civil
(CC). Segundo o art. 22, I, II e III, da CF/1988, é da competência da União legislar sobre o
Direito Civil, o direito de propriedade, a desapropriação e a requisição.
Todavia, as restrições administrativas ao direito de propriedade decorrem também de
competências legislativas de cunho administrativo, o que abarca a competência legislativa
comum de todos os entes da Federação:
UNIÃO
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ESTADOS
DISTRITO FEDERAL
MUNICÍPIOS
 ATENÇÃO
Determinadas restrições também se sobrepõem a matérias de competência legislativa e
material comum entre os entes políticos, tais como meio ambiente, saúde, proteção ao
patrimônio histórico, direito urbanístico. Por tudo isso, entende-se que todos os entes da
Federação têm competência para delimitar o conteúdo das possibilidades de
intervenção na propriedade privada, limitadas às hipóteses previstas na CF.
Assim, é possível afirmar que o regime jurídico de propriedade, embora delimitado, de forma
genérica, por regras do direito privado (em especial no CC), também é definido, de forma
integradora, por normas de Direito Administrativo, que impõem limites e possibilidades para a
exploração e o uso de tais bens.
FUNDAMENTOS
As intervenções estatais no direito de propriedade decorrem de fundamentos normativos e
dogmáticos.
Do ponto de vista normativo, a CF/1988 reconhece uma série de ferramentas para a
intervenção estatal, desde normas mais gerais, que atribuem à Administração Pública o poder
de ordenação (a exemplo dos princípios da ordem econômica previstos no art. 170, entre os
quais se encontra a função social da propriedade; e das regras sobre o Estado regulador,
disciplinadas no art. 174 da Carta Magna), até regras específicassobre tipos de intervenção (a
exemplo da desapropriação e da ocupação temporária).
A função social da propriedade (arts. 5º, XXII, XXIII, 182, § 2º, 186, 170, III, da CF) é
normalmente apontada como um dos fundamentos para essas intervenções administrativas
sobre o direito de propriedade. Seriam formas que, ao lado das formas do Direito Civil,
condicionam, restringem, conformam o direito de propriedade, de modo a assegurar que esse
direito cumpra também sua função social.
 ATENÇÃO
É possível incluir ainda fundamentos dogmáticos para justificar a intervenção do Estado na
propriedade privada. Sabendo-se que o regime jurídico administrativo revela um conjunto de
regras e princípios que disciplinam prerrogativas e sujeições da Administração Pública,
calcadas na noção de supremacia do interesse público sobre o particular, as formas
interventivas do Estado representam um conjunto de prerrogativas atribuídas ao Estado para
dar concretude a seus objetivos sociais e econômicos. Por isso, para a doutrina majoritária, as
formas interventivas do Estado na propriedade se inserem em um contexto amplo do exercício
de seu poder de polícia, cujo conceito pode ser encontrado no art. 78 do Código Tributário
Nacional (CTN).
Por fim, a doutrina também encontra fundamento para as restrições administrativas na
propriedade a partir da teoria do domínio eminente. Trata-se de um elemento estudado na
Teoria Geral do Estado, segundo o qual o Estado, por aspectos relacionados com sua
soberania sobre todo o seu território, tem o poder de intervir na propriedade privada.
A teoria do domínio eminente é rejeitada por diversos autores. Por se tratar de orientação que
remonta ao período dos Estados absolutistas, a literatura do Direito Administrativo costuma
ressaltar o caráter autoritário da noção de domínio eminente.
 COMENTÁRIO
A título de exemplo, Marçal Justen Filho ressalta que a teoria do domínio eminente “não traduz
corretamente a relação política e jurídica entre o Estado e a sociedade. Não se pode admitir
perante o vigente regime constitucional o domínio eminente do Estado sobre os bens privados”
(JUSTEN FILHO, 2011, p. 1030).
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo comenta sobre a intervenção do Estado na
propriedade, seus fundamentos jurídicos e normativos, e a competência dos entes para as
intervenções. Vamos assistir!
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. QUAL DOS SEGUINTES FUNDAMENTOS NÃO PODE SER UTILIZADO
PARA JUSTIFICAR AS COMPETÊNCIAS ESTATAIS DE INTERVENÇÃO NA
PROPRIEDADE PRIVADA?
A) Teoria do domínio eminente.
B) Função social da propriedade.
C) Poder de ordenação estatal.
D) Poder de polícia.
E) Teoria da noção absoluta da propriedade.
2. NÃO CONSTITUI FORMA DE INTERVENÇÃO RESTRITIVA À
PROPRIEDADE PRIVADA:
A) Desapropriação.
B) Tombamento.
C) Ocupação temporária.
D) Requisição administrativa.
E) Servidão administrativa.
GABARITO
1. Qual dos seguintes fundamentos não pode ser utilizado para justificar as
competências estatais de intervenção na propriedade privada?
A alternativa "E " está correta.
 
A noção absoluta do direito de propriedade, segundo a qual o direito de propriedade era
encarado como um direito que servia de barreira a qualquer intervenção estatal, cedeu a uma
concepção mais equilibrada entre interesses públicos e privados. E, por conseguinte, passou-
se a admitir intervenções do Estado na propriedade privada com base em fundamentos de
diversas ordens — constitucionais, teóricos e legais.
2. Não constitui forma de intervenção restritiva à propriedade privada:
A alternativa "A " está correta.
 
Pelo fato de a desapropriação ser uma intervenção supressiva ao direito da propriedade, eis
que o proprietário perde sua titularidade da propriedade.
MÓDULO 2
 Listar as modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada
INTRODUÇÃO
Após o estudo do fundamento da intervenção do Estado na propriedade e da competência para
tanto, no presente módulo serão abordadas diferentes formas de intervenção do Estado na
propriedade.
O Estado intervém na propriedade privada por diversos mecanismos. É preciso analisar um a
um.
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
A servidão administrativa é a modalidade de intervenção restritiva da propriedade privada que
institui um direito real público sobre determinada propriedade privada em favor da
Administração Pública, para atendimento de um interesse público específico e devidamente
justificado. Trata-se, portanto, de uma intervenção estatal que restringe o caráter absoluto e
exclusivo do direito de propriedade.
As servidões têm caráter individualizado, porque atingem um bem do proprietário, que pode ser
chamado de imóvel serviente.
A servidão administrativa impõe o uso limitado ou compartilhado da propriedade de um
particular. Não há transferência do domínio ou da posse do bem, tampouco transferência do
uso total a terceiros ou ao Poder Público.
 ATENÇÃO
As servidões administrativas não se confundem com as servidões civis (regidas pelos arts.
1.378 a 1.389 do CC). Por força do art. 40 do Decreto-lei nº 3.365/1941, a servidão
administrativa se submete à disciplina da desapropriação (razão pela qual a competência
legislativa para disciplinar essa forma de intervenção é privativa da União Federal, conforme o
art. 22, II, da CF). Diferentemente das servidões civis, a servidão administrativa independe da
contiguidade e pode impor obrigação de fazer sobre o particular.
São exemplos de servidões administrativas:
 
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As imposições estatais para instalação de linhas de transmissão de energia elétrica, oleodutos
e gasodutos.
OU
 
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Servidões de passagem para acesso entre vias públicas, praças, praias etc.
Há ainda servidões decorrentes da proximidade de determinados bens particulares de bens ou
serviços públicos.
 EXEMPLO
Em torno de aeroportos, há servidões administrativas, nas quais os proprietários têm não
apenas obrigações de não edificar, como também de tolerar que os funcionários da
Administração Pública ou da concessionária realizem determinadas obras e intervenções. Daí
o reconhecimento de hipóteses bem diferidas de servidões administrativas no ordenamento
brasileiro.
As principais características da servidão administrativa são as seguintes:
Clique nas setas para ver o conteúdo. Objeto com interação.
Trata-se de direito real, cabendo inscrevê-la no Registro Geral de Imóveis (RGI), salvo nos
casos em que a servidão administrativa for instituída pela via legislativa.
A servidão administrativa não pode ser presumida.
A servidão administrativa não se extingue pela prescrição.
Trata-se de intervenção com caráter perpétuo e permanente. Sua extinção ocorre apenas se o
bem serviente for desafetado.
A servidão administrativa é indenizável, nos termos do art. 40 do Decreto-lei nº 3.365/1941.
A servidão é indenizável, pois se traduz em uma restrição que atinge propriedade privada de
forma singular e específica. A indenização, todavia, é condicionada à existência de efetivo
prejuízo, que deve ser comprovado pelo particular. As servidões simples que não importam em
prejuízos — a exemplo da instalação de placas em muros de propriedades privadas para
indicar os nomes das ruas em determinada localidade — não são objeto de indenização, em
geral.
 
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O direito à indenização é calculado do mesmo modo que na desapropriação, conforme a
Súmula nº 56 do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
As servidões podem ser instituídas por:
SÚMULA Nº 56
Súmula 56/STJ – Desapropriação. Servidão. Juros compensatórios devidos. CF/88, art.
5º, XXIV.
“Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros
compensatórios pela limitação de uso da propriedade”.
ACORDO ADMINISTRATIVO
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SENTENÇA JUDICIAL
VIA LEGISLATIVA
As servidões por acordo ou por sentença judicial são disciplinadas pelas regras do processo de
desapropriação, conforme estipulado pelo art. 40 do Decreto-lei nº 3.365/1941.Nesses casos,
para que a servidão venha a ser implementada, impõe-se a edição de declaração de
necessidade pública, utilidade pública ou interesse social para fins de servidão por meio de
decreto editado pelo chefe do Poder Executivo.
Trata-se de ato de natureza política. Após a edição do ato, a Administração Pública (ou a
entidade para a qual foi delegada a promoção dos atos executórios da servidão, a exemplo de
concessionárias de serviços públicos) poderá negociar com o particular a instituição da
servidão pela via amigável, e, em caso de não haver solução consensual, caberá o
ajuizamento de ação de instituição de servidão.
Há divergências doutrinárias quanto à possibilidade de instituição de servidões pela via legal.
De todo modo, nossa legislação prevê essas figuras, a exemplo das:
SERVIDÕES DE TERRENOS MARGINAIS
Arts. 31, parágrafo único; 11, § 2º, e 12 do Código de Águas, bem como art. 39 da Lei nº
1.507/1867.
SERVIDÃO DE AQUEDUTO
Arts. 117, 120 e 138 do Código de Águas.
SERVIDÕES INCIDENTES SOBRE PRÉDIOS VIZINHOS
A IMÓVEIS TOMBADOS
Art. 18 do Decreto-lei nº 25/1937.
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REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
A requisição é a possibilidade de uso de bens de propriedade particular, de forma excepcional,
quando o Estado necessita de tal bem por questões de iminente perigo público, assegurando-
se ao particular a indenização a posteriori.
 EXEMPLO
No caso de enchente que assola uma cidade, é possível que haja a requisição de barcos
privados para atendimento médico da população.
As requisições administrativas são previstas expressamente na CF (art. 5º, XXV). A
competência legislativa sobre o tema é exclusiva da União Federal (art. 22, III). Nesse
contexto, a requisição é regida pelo Decreto-lei nº 4.812/1942, podendo incidir sobre bens
móveis, imóveis e serviços. De todo modo, todos os entes da Federação têm competência
material para requisitar bens.
 ATENÇÃO
O administrador não é livre para fazer uso da requisição, devendo estar presente uma situação
de grave perigo que coloque em risco a coletividade e esteja prestes a se consumar ou a
expandir. Veja-se que, em emergências, a Administração Pública dispõe de outras ferramentas
para obtenção de bens e serviços a seu favor, a exemplo das contratações diretas por
dispensa de licitação. Por isso, o ato de requisição deve ser justificado à luz das
circunstâncias do caso concreto, com a exposição das razões pelas quais outras
alternativas menos autoritárias são inviáveis de ser implementadas.
REQUISIÇÕES ADMINISTRATIVAS DURANTE A
PANDEMIA DA COVID-19
Durante a pandemia da Covid-19, foi editada a Lei nº 13.979/2020, em que se previu a
requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido
o pagamento posterior de indenização justa para enfrentamento da emergência de saúde
pública (art. 3º, VII). Referida disposição permitiu que fossem requisitados leitos hospitalares,
respiradores, máscaras, álcool em gel etc.
 
Foto: Shutterstock.com
Ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6.362, o Supremo Tribunal Federal
(STF) reconheceu a competência comum dos entes federativos para a requisição de bens,
delimitando os parâmetros materiais de legitimidade para o uso do referido instrumento.
Confira-se:
 
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 13.979/2020, QUE DISPÕE SOBRE
MEDIDAS PARA O ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA
DECORRENTE DA COVID-19. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERADOS PARA
CUIDAR DA SAÚDE. ARTS. 23, II, E 196 DA CF. FEDERALISMO COOPERATIVO.
REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA VOLTADA PARA O CONFRONTO DA PANDEMIA DO
CORONAVÍRUS. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO PRELIMINAR DO MINISTÉRIO DA
SAÚDE. INDISPENSABILIDADE, TODAVIA, DO PRÉVIO SOPESAMENTO DE EVIDÊNCIAS
CIENTÍFICAS E ANÁLISES SOBRE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. MEDIDA QUE,
ADEMAIS, DEVE OBSERVAR OS CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE. FIXAÇÃO DE NOVOS REQUISITOS PARA A REQUISIÇÃO PELO
JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE EM FACE DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. I –
A Constituição Federal prevê, ao lado do direito subjetivo público à saúde, a obrigação de o
Estado dar-lhe efetiva concreção, por meio de “políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e
serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (art. 196). II – Esse dever abrange
todos os entes federados, inclusive as comunas, os quais, na seara da saúde, exercem uma
competência administrativa comum, nos termos do art. 23, II, do Texto Constitucional. III – O
federalismo cooperativo, adotado entre nós, exige que a União e as unidades federadas se
apoiem mutuamente no enfrentamento da grave crise sanitária e econômica decorrente da
pandemia desencadeada pelo novo coronavírus. IV – O Plenário do STF já assentou que a
competência específica da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, da qual resultou
a Lei 13.979/2020, não inibe a competência dos demais entes da federação no tocante à
prestação de serviços da saúde (ADI 6.341-MC-Ref/DF, redator para o acórdão Ministro Edson
Fachin).
V – Dentre as medidas de combate à pandemia, a Lei 13.979/2020 estabelece que
qualquer ente federado poderá lançar mão da “requisição de bens e serviços de pessoas
naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de
indenização justa” (art. 3º, VII). VI – Tais requisições independem do prévio consentimento do
Ministério da Saúde, sob pena de invasão, pela União, das competências comuns atribuídas
aos Estados, Distrito Federal e Municípios, os quais, todavia, precisam levar em consideração
evidências científicas e análises sobre as informações estratégicas antes de efetivá-las (art. 3º,
§ 1º). VII – Como todas as ações estatais, as requisições administrativas precisam
balizar-se pelos critérios da razoabilidade e da proporcionalidade, só podendo ser
levadas a cabo após a constatação de que inexistem outras alternativas menos
gravosas. VIII – Essa fundamentação haverá de estar devidamente explicitada na exposição
de motivos dos atos que venham a impor as requisições, de maneira a permitir o crivo judicial.
IX – Ao Judiciário, contudo, é vedado substituir-se ao Executivo ou ao Legislativo na definição
de políticas públicas, especialmente aquelas que encontrem previsão em lei, considerado o
princípio da separação dos poderes. X – A requisição administrativa configura ato
discricionário, que não sofre qualquer condicionamento, tendo em conta o seu caráter
unilateral e autoexecutório, bastando que fique configurada a necessidade inadiável da
utilização de um bem ou serviço pertencente a particular numa situação de perigo
público iminente, sendo por isso inexigível a aquiescência da pessoa natural ou jurídica
atingida ou a prévia intervenção do Judiciário. XI – A criação de novos requisitos para as
requisições administrativas por meio da técnica de interpretação conforme à Constituição (art.
3º, caput, VII, da CF e § 7º, III, da Lei 13.979/2020), não se aplica à espécie, dada a clareza e
univocidade da disposição legal impugnada. XII – Ação direta de inconstitucionalidade julgada
improcedente. (ADI nº 6.362, rel. min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgada em
2/9/2020, DJe 9/12/2020).
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
A ocupação temporária é um instrumento administrativo que permite a utilização pelo Estado
da propriedade privada por prazo determinado para fins de interesse público, especificados em
lei, mediante indenização de eventuais prejuízos, comprovados e a posteriori. A doutrina extrai
fundamento para a ocupação temporária também do art. 5º, XXV, da CF.
Não se trata nem de limitação administrativa, nem de servidão administrativa, que são
restrições perpétuas, permanentes, ao passo que a ocupação temporária é uma restrição ao
usoda coisa pelo proprietário por prazo determinado.
Entende-se, de forma geral, que o regime jurídico aplicável à ocupação temporária é o mesmo
da requisição administrativa, diferenciando-se os institutos por seu objeto:
Requisição administrativa
Recai sobre bens móveis.
Ocupação temporária
Recai sobre bens imóveis.
 EXEMPLO
São exemplos de ocupação temporária a possibilidade de uso de terrenos contíguos a estradas
em obras e o uso de escolas e clubes durante o período eleitoral. Note-se que, no segundo
caso, não há situação de eminente perigo público, embora haja justificativa de interesse público
para implementação da restrição à propriedade privada.
Quando a ocupação temporária está vinculada a um processo de desapropriação, a
indenização é cabível, em geral, nos termos do art. 36 do Decreto-lei nº 3.365/1941. Para as
demais hipóteses de obras e serviços públicos, não haverá indenização, exceto se provocar
prejuízo efetivo.
LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS
As limitações administrativas incidem sobre as faculdades de uso, modificação e ocupação da
propriedade em prol de finalidades públicas específicas previstas no ordenamento jurídico. A
possibilidade de instituição de limitações administrativas decorre do poder geral de ordenação
do Estado sobre as propriedades privadas.
As limitações são determinações, de caráter geral e abstrato, emitidas pelo Estado. Podem
traduzir imposição de fazer, de se abster ou de deixar de fazer.
As principais características das limitações administrativas são:
Generalidade
Unilateralidade
Imperatividade
Não confiscatoriedade (isto é, não acarretam a perda da propriedade ou o dano patrimonial
grave)
Não indenizabilidade
Vejamos alguns exemplos de limitações administrativas:
Os recuos; os muros e passeios; os alinhamentos; os nivelamentos; as restrições de uso
decorrentes de leis de zoneamento; os gabaritos para construção; a imposição de limpeza de
terreno; a permissão de vistorias; a vigilância sanitária; a obrigação de manter calçada etc.
 
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Há três formas de limitações administrativas:
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Proibição de um modo concreto do exercício de um direito.
Privação de uma das faculdades integrantes do conteúdo do direito.
Imposição de deveres especiais ou requisitos específicos para o exercício do direito.
A generalidade e a baixa intensidade levam à ideia de que o gravame deve ser suportado pelo
particular como mero ônus decorrente da vida em sociedade. Trata-se de uma distribuição
equitativa dos ônus, pois todos suportam esse ônus igualmente em prol da sociedade. Por isso,
entende-se, de forma geral, que as limitações administrativas não são indenizáveis. Não
faria sentido um direito de indenização de todos contra todos, seria o direito de indenização de
todos os proprietários na mesma situação contra a sociedade personificada pelo Estado.
 EXEMPLO
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRÉDIO CONSIDERADO UNIDADE DE INTERESSE DE
PRESERVAÇÃO, POR DECRETO DO PREFEITO MUNICIPAL DE CURITIBA. LIMITAÇÃO
GENÉRICA, GRATUITA E UNILATERAL AO EXERCÍCIO DO DIREITO DOS
PROPRIETÁRIOS, EM PROL DA MEMÓRIA DA CIDADE, QUE TEM BASE NO PARÁGRAFO
ÚNICO DO ARTIGO 180 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECUSA DE AUTORIZAÇÃO
PARA DEMOLIÇÃO QUE NÃO IMPORTA AFRONTA AO DIREITO DE PROPRIEDADE.
RECURSO NÃO CONHECIDO. (RE nº 114.468, rel. min. Carlos Madeira, 2ª Turma, julgado em
31/5/1988, DJ 24/6/1988).
Há exceções à não indenizabilidade das limitações administrativas construídas pela doutrina e
pela jurisprudência nacional.
Quando o interesse público determina uma intervenção maior do que o mero condicionamento
ou limitação do direito, entramos no campo dos sacrifícios de direito — situações em que os
gravames impostos pelo Estados importam em restrições mais severas sofridas de forma
individualizada por determinado titular de um bem privado.
As características típicas dos sacrifícios de direito são:
 
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UNILATERALIDADE
 
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IMPERATIVIDADE
 
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SINGULARIDADE
Assim, os sacrifícios tendem a ser indenizáveis, visto que, nesses casos, não há divisão
equitativa dos ônus sociais.
Segundo a doutrina, há quatro critérios para distinção entre limitações e sacrifícios de direitos,
para fins de indenizabilidade:
 
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CRITÉRIO DA TRANSFERÊNCIA PATRIMONIAL
Há sacrifício quando o bem é deslocado das mãos de seu titular original para as de outrem.
 
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CRITÉRIO DO VEÍCULO INSTITUIDOR
O condicionamento é imposto por lei, e o sacrifício, por ato administrativo ou judicial.
 
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CRITÉRIO DA GENERALIDADE VERSUS
SINGULARIDADE
O condicionamento seria imposto por ato geral e abstrato, enquanto o sacrifício, por medidas
singulares.
 
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INTENSIDADE
Ainda que de caráter geral e abstrato, a limitação importa em sacrifício quando (i) elimina o
conteúdo mínimo do direito (esvaziamento do conteúdo econômico); ou (ii) importa em
onerosidade excessiva.
Quando há sacrifício de direito, é cabível ação de desapropriação indireta, em que o particular
pleiteia indenização do Poder Público. Aplica-se, por analogia, o art. 35 do Decreto-lei nº
3.365/1941.
TOMBAMENTO
O tombamento é uma forma de restrição à propriedade privada decorrente de procedimento
administrativo voltado à tutela do patrimônio histórico e artístico nacional, com fundamento
constitucional imediato no art. 216, § 1º, da CF.
Trata-se de restrição parcial da propriedade, que não afeta sequer a posse do bem, mas
impõe obrigações de fazer, de não fazer e de suportar sobre o bem tombado. 
 
Podem ser objeto de tombamento tanto os bens imóveis quanto os bens móveis, sejam eles
materiais ou imateriais.
A competência legislativa para disciplinar o tombamento é concorrente (art. 24, VII, da CF), de
modo que compete à União editar normas gerais sobre o tema e aos Estados suplementar a
matéria de acordo com as peculiaridades locais.
No âmbito federal, o processo de tombamento é regulado pelo Decreto-lei nº 25/1937.
Entende-se que a Lei Geral de Processos Administrativos (Lei nº 9.784/1999) aplica-se
subsidiariamente, conforme jurisprudência do STF:
 
Foto: Wagner Fontoura / Wikimedia commons / CC BY 2.0.
 Centro Histórico de Manaus.
AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. ADMINISTRATIVO. PROCESSO DE
TOMBAMENTO. CENTRO HISTÓRICO DE MANAUS. DECRETO-LEI Nº 25/1937.
REGRAMENTO ESPECÍFICO PRÓPRIO QUE DISCIPLINA O INSTITUTO DO
TOMBAMENTO. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DA LEI Nº 9.784/1999. PRINCÍPIO DA
ESPECIALIDADE DA NORMA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A
proteção jurídica do patrimônio cultural brasileiro, enquanto direito fundamental de terceira
geração, é matéria expressamente prevista no texto constitucional (art. 216 da CRFB/1988). 2.
A ordem constitucional vigente recepcionou o Decreto-Lei nº 25/1937, que, ao organizar a
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proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, estabeleceu disciplina própria e específica
ao instituto do tombamento, como meio de proteção de diversas dimensões do patrimônio
cultural brasileiro. (ACO nº 1.966, AgR, rel. min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em
17/11/2017, DJe 27/11/2017).
A competência material para implementação do tombamento, por sua vez, é comum a todos os
entes da Federação, conforme o art. 23, III, da CF.
 ATENÇÃO
O tombamento é medida sujeita à reserva de administração. Segundo a jurisprudência do
STF, o tombamento não pode ser instituído por lei. Entende-se que o Legislativo não tem a
expertise necessária para aferir se o bem integra ou não o patrimônio histórico e artístico.
Trata-se de juízo técnico (e não político), que deve ser feito por profissionais especializados.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 1.713, DE 3 DE
SETEMBRO DE 1997. QUADRAS RESIDENCIAIS DO PLANO PILOTO DA ASA NORTE E DA
ASA SUL. ADMINISTRAÇÃOPOR PREFEITURAS OU ASSOCIAÇÕES DE MORADORES.
TAXA DE MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO. SUBDIVISÃO DO DISTRITO FEDERAL.
FIXAÇÃO DE OBSTÁCULOS QUE DIFICULTEM O TRÂNSITO DE VEÍCULOS E PESSOAS.
BEM DE USO COMUM. TOMBAMENTO. COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO PARA
ESTABELECER AS RESTRIÇÕES DO DIREITO DE PROPRIEDADE. VIOLAÇÃO DO
DISPOSTO NOS ARTIGOS 2º, 32 E 37, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. (…) 5.
O tombamento é constituído mediante ato do Poder Executivo que estabelece o alcance
da limitação ao direito de propriedade. Incompetência do Poder Legislativo no que toca a
essas restrições, pena de violação ao disposto no artigo 2º da Constituição do Brasil.”
(ADI nº 1.706, rel. min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 9/4/2008, DJe 12/9/2008).
 
Foto: Heitor Carvalho Jorge / Wikimedia commons / CC BY-SA 3.0.
 Estádio do Pacaembu, tombado em 1998, por se tratar de um "testemunho da história do
futebol paulistano”.
Há diferentes classificações e modalidades de tombamento previstas no Decreto-lei nº
25/1937.
Quanto ao
procedimento ou
constituição
De ofício Quando atingir bens públicos (art. 5º)
Voluntário
Em se tratando de bens particulares, quando o próprio
proprietário do bem requerer o ato de tombamento da
Administração Pública (art. 7º)
Compulsório
Sobre bens particulares, quando o ato de tombamento
não é impulsionado pelo proprietário do bem (arts. 8º e
9º)
Quanto à
eficácia (art. 10)
Provisório
Quando o processo administrativo para instituir o
tombamento ainda não se finalizou
Definitivo Quando há inscrição definitiva no Livro do Tombo
Quanto aos
destinatários
Geral
Quando atinge todos os bens situados em um bairro
ou cidade — como ocorre, por exemplo, com a cidade
de Ouro Preto
Individual Quando atinge um bem determinado
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O procedimento do tombamento se divide em duas fases:
Inicialmente, há uma decisão prévia materializada em um decreto do Poder Executivo, seguido
da manifestação do órgão técnico sobre o valor do bem para fins de tombamento.
Em seguimento, o proprietário do bem é notificado (art. 10) para apresentar impugnação ao ato
de tombamento (art. 9º). O processo é, então, remetido ao Conselho Consultivo do Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) para decidir sobre o tema (art. 9º, § 3º). Se a
entidade administrativa decidir pelo tombamento, haverá homologação pelo ministro da
Cultura, e, posteriormente, realizar-se-á a inscrição no Livro Tombo. Embora a transcrição no
RGI não integre o procedimento de tombamento, tal ato é necessário para a incorporação e a
produção de efeitos do ato, conforme art. 13 do Decreto-lei nº 27/1935.
Os efeitos do tombamento são os seguintes:
Imodificabilidade do bem tombado, salvo autorização da entidade administrativa (art. 17).
Limites à alienabilidade do bem tombado (arts. 12, 13, § 1º, e 22).
Sujeição à fiscalização das entidades administrativas (art. 20).
Insuscetibilidade de desapropriação, salvo para manter o próprio tombamento (art. 19).
Restrições a imóveis vizinhos (art. 18), que não podem impedir ou reduzir a visibilidade do
bem tombado.
São impostas obrigações positivas e negativas ao proprietário do imóvel. Ele passa a ser
obrigado a:
Clique nas setas para ver o conteúdo. Objeto com interação.
Promover as obras de conservação do bem ou levar a necessidade dessas obras ao
conhecimento da autoridade competente (art. 19).
Observar o direito de preferência (art. 22).
Não sair do país com o bem tombado (arts. 14 e 15).
Não poder destruir, demolir ou mutilar o bem tombado (art. 17).
Suportar a fiscalização das autoridades públicas (art. 20).
Também são impostas obrigações para a Administração Pública (arts. 13, 19, §§ 1º e 2º, e 20).
Essas obrigações evidenciam que o tombamento traz ônus para o Poder Público, que chama a
si a responsabilidade de preservar o bem tombado.
 ATENÇÃO
Tradicionalmente, o tombamento é tido por gratuito, já que não impede (apenas limita) o uso do
bem pelo proprietário. Cada vez mais, porém, doutrina e jurisprudência vêm defendendo a
onerosidade do tombamento, a depender da extensão com que incide sobre o bem. Assim, se
o tombamento em determinado caso deixar de ser uma limitação para tornar-se um sacrifício
de direito, haverá direito à indenização, observando-se os mesmos critérios adotados nos
casos das limitações administrativas.
DESAPROPRIAÇÃO
A desapropriação é um procedimento, sempre administrativo e quase sempre judicial, por meio
do qual o Poder Público (ou seus delegatários, ou seja, é possível também que os
concessionários e permissionários de serviços públicos procedam às desapropriações),
mediante prévia declaração de necessidade, ou utilidade pública, ou interesse social, impõe ao
proprietário a perda de um bem. E esse bem pode ser um bem corpóreo ou incorpóreo,
substituindo o bem desapropriado do patrimônio do proprietário por uma indenização, em geral
(porque há exceções constitucionais), prévia, justa e em dinheiro.
A desapropriação é a forma mais intensa de intervenção do Estado na propriedade privada.
Trata-se de intervenção supressiva do direito de propriedade, atingindo seu caráter perpétuo.
Em razão disso, a desapropriação não é ato autoexecutório, de modo que só é aperfeiçoada
após regular procedimento, que pode se encerrar na fase administrativa ou se estender à fase
judicial.
A desapropriação é uma modalidade de aquisição originária da propriedade: o bem
expropriado ingressa no patrimônio público desembaraçado e livre de quaisquer ônus.
Eventual direito ou ônus sobre a coisa se sub-roga no preço pago a título de indenização, nos
termos do art. 31 do Decreto-lei nº 3.365/1941.
A desapropriação é prevista, na CF, nos seguintes artigos:
ART. 5º, XXIV
(desapropriação por necessidade ou utilidade pública)
ART. 182, § 4º, III
(desapropriação por interesse social para fins urbanísticos)
ART. 184
(desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária)
ART. 243
(desapropriação-confisco)
A desapropriação por necessidade ou utilidade pública segue os regimes e as características
gerais da desapropriação. As demais se diferem por aspectos específicos:
DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA
AGRÁRIA
É uma hipótese de desapropriação-sanção, isto é, trata-se de uma desapropriação com
natureza jurídica de sanção administrativa em razão do descumprimento da função social da
propriedade agrária. Sua indenização se dá mediante títulos da dívida agrária, resgatáveis em
até 20 anos, e somente pode ser promovida pela União Federal.
Podem os Estados e municípios desapropriar para fins de reforma agrária?
A modalidade do art. 184 da CF é de competência exclusiva da União, mas nada impede que
Estados e municípios promovam a desapropriação por interesse social, mas com base no art.
2º da Lei nº 4.132/1962. Assim, mesmo que a propriedade esteja descumprindo a função
social, não se dispensará a “justa e prévia indenização em dinheiro”.
“DESAPROPRIAÇÃO. ESTADO-MEMBRO. REFORMA AGRÁRIA. PRÉVIA INDENIZAÇÃO.
DINHEIRO. 
A Turma, ao prosseguir o julgamento, entendeu, por maioria, que é possível a qualquer ente
federado propor, por interesse social, ação de desapropriação de imóvel rural, mediante prévia
e justa indenização em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF/1988 e art. 2º da Lei nº 4.132/1962). Note-
se não se tratar de desapropriação nos moldes do art. 184 da CF/1988, de competência
exclusiva da União. Precedentes citados do STF: liminar na SS 2.217-RS, DJ 9/9/2003; do
STJ: RMS 16.627-RS.” (REsp. nº 691.912/RS, rel. originário min. José Delgado, rel. para
acórdão min. Teori Albino Zavascki, julgado em 7/4/2005).
DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS URBANÍSTICOS
É também uma hipótese de desapropriação-sanção por descumprimento da função social da
propriedade (nesse caso, urbana). A indenização é paga em títulos da dívida pública
resgatáveis em até dez anos.
DESAPROPRIAÇÃO-CONFISCO
Também é uma hipótese de desapropriação-sanção em facede terras destinadas ao cultivo de
plantas psicotrópicas. Nesse caso, não há qualquer indenização ao proprietário.
Qual é a extensão da desapropriação-confisco?
Confira-se o Informativo nº 540 do STF:
A expropriação de glebas a que se refere o art. 243 da CF há de abranger toda a propriedade e
não apenas a área efetivamente cultivada (CF: “Art. 243. As glebas de qualquer região do País
onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente
expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem
prejuízo de outras sanções previstas em lei.”). Com base nesse entendimento, o Tribunal
proveu recurso extraordinário interposto pela União contra acórdão proferido pelo TRF da 1ª
Região que concluíra que apenas a área onde efetivamente cultivada a planta psicotrópica
deveria ter sido expropriada, pelos seguintes fundamentos: a) gleba seria parcela de um
imóvel, tendo em conta a literalidade do art. 243 da CF; b) o art. 5º, LIV, da CF dispõe que
“ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”; c) o
perdimento da totalidade do imóvel violaria o princípio da proporcionalidade. Reputou-se
insubsistente o primeiro fundamento, haja vista que gleba é uma área de terra, um terreno e
não uma porção dessa área. Asseverou-se, no ponto, que a linguagem jurídica prescinde de
retórica e que cada vocábulo nela assume significado no contexto no qual inserido. Assim, no
art. 243 da CF, gleba só poderia ser entendida como propriedade, está sujeita à expropriação
quando nela localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas. Repeliu-se, de igual modo, o
segundo argumento, porquanto o devido processo legal, no caso dos autos, teria sido
observado, tendo em conta que a União propusera ação expropriatória contra o recorrido,
regularmente processada. Por fim, afastou-se a terceira assertiva, visto que ela seria uma
oposição ao que o poder constituinte estabeleceu, ou seja, que a expropriação da totalidade da
gleba onde foram localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas seria desproporcional,
como se o TRF apontasse, corrigindo-o, um desvio do poder constituinte. (RE nº 543.974/MG,
rel. min. Eros Grau, 26/3/2009).
A competência legislativa sobre a desapropriação é privativa da União (art. 22, II, da CF). A
desapropriação por utilidade pública é regulamentada, no Brasil, por meio do Decreto-lei nº
3.365/1941. Trata-se de procedimento a ser observado por todos os entes da Federação, que
detém competência comum para promover o ato de desapropriação.
Os feixes de competência para a promoção do ato de desapropriação são divididos em duas
etapas:
FASE DECLARATÓRIA
A competência declaratória para declarar que um bem está sujeito à força expropriatória do
Estado é promovida pelo ente político (União, Estados, Distrito Federal e municípios), ou seja,
pessoas jurídicas de direito público interno.
COMPETÊNCIA DE EXECUÇÃO
Pode ser delegada a autarquia, fundação, empresas estatais ou mesmo concessionárias
particulares de serviço público, nos termos do art. 3º do Decreto-lei nº 3.365/1941. Essa
autorização poderá se dar na via legal ou contratual (por exemplo, no contrato de concessão
de determinado serviço público).
O decreto expropriatório representa a fase declaratória do processo de desapropriação. O ato
em questão declara haver interesse público sobre determinado bem, seja por necessidade,
seja por utilidade pública (art. 5º do Decreto-lei nº 3.365/1941), seja por interesse social (art. 2º
da Lei nº 4.132/1962).
O decreto expropriatório é editado pelo chefe do Poder Executivo e deve particularizar o bem,
de modo a individualizá-lo, bem como indicar o fundamento da desapropriação e sua
finalidade. Em casos excepcionais, admite-se que a declaração de utilidade pública seja
promovida pelo Poder Legislativo (art. 8º do Decreto-lei nº 3.365/1941).
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O decreto expropriatório produz, por si só, alguns efeitos sobre o bem a ser desapropriado:
O bem fica sujeito à fase executória da desapropriação. É previsto um prazo decadencial de
cinco anos para a propositura da ação, nos termos do art. 10 do Decreto-lei nº 3.365/1941.
O proprietário é obrigado a tolerar medições e vistorias em sua propriedade, nos termos do art.
7º do Decreto-lei nº 3.365/1941.
O decreto expropriatório fixa o estado do bem para efeitos de indenização, nos termos do art.
26, § 1º, do Decreto-lei nº 3.365/1941 e da Súmula nº 23 do STF.
 VOCÊ SABIA
Quaisquer bens podem ser objeto de desapropriação. Quanto aos bens públicos, entende-se
que a União pode desapropriar bens de Estados, Distrito Federal e municípios, sendo
necessária a autorização legislativa, nos termos do art. 2º, § 2º, do Decreto-lei nº 3.365/1941. A
recíproca não é verdadeira. Bens da União não podem ser desapropriados. Já aos Estados e
ao Distrito Federal só cabe a desapropriação de bens municipais.
A doutrina critica a previsão do art. 2º, § 2º, do Decreto-lei nº 3.365/1941. Para alguns autores,
referida disposição é inconstitucional, visto que cria hierarquia entre os entes da Federação —
no sistema federativo brasileiro, os entes têm igualdade do ponto de vista normativo.
A destinação pública conferida ao bem pelo decreto expropriatório é irreversível (art. 35
do Decreto-lei nº 3.365/1941). O desvio de finalidade na destinação originária do bem é
chamado tredestinação. A tredestinação só é considerada ilícita, contudo, quando a nova
destinação conferida ao bem não lhe confere um objetivo de interesse público. Assim, segundo
o entendimento majoritário, a simples atribuição de destinação pública diversa da prevista no
decreto expropriatório não vicia a desapropriação. Quando a tredestinação for ilícita, o
particular poderá reaver o bem (retrocessão) ou pleitear indenização pela desapropriação
indireta.
Uma vez editado o decreto expropriatório, a Administração Pública poderá negociar com o
proprietário uma indenização adequada para o bem. Em caso de acordo, a desapropriação
será promovida pela via amigável, com a transferência da propriedade registrada no RGI.
Caso, contudo, haja impasse entre as partes, será necessário que a Administração Pública
promova a desapropriação do bem pela via judicial. A via judicial pode ser necessária também
por outras circunstâncias — como quando há dúvida quanto à titularidade do bem.
 
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A ação de desapropriação é um procedimento judicial com rito próprio, destinado
exclusivamente a debater o valor da indenização. Segundo os arts. 9º e 20 do Decreto-lei nº
3.365/1941, não cabe ao juízo reconhecer matérias estranhas à indenização, a exemplo das
razões de conveniência e oportunidade para escolha do bem a ser desapropriado.
Por isso, entende-se que a cognição dos processos judiciais de desapropriação é restrita. Isso
não impede que o expropriado possa ajuizar ação ordinária para anulação do decreto
expropriatório, oportunidade na qual o Poder Judiciário poderá exercer controle amplo sobre as
razões da promoção da desapropriação. 
Demonstrada a urgência pela Administração Pública, o Poder Judiciário poderá determinar, por
meio de decisão liminar, a imissão provisória na posse do bem expropriado, mediante prévio
depósito (art. 15 do Decreto-lei nº 3.365/1941). Embora a legislação não tenha exigência do
gênero, é comum que o Poder Judiciário determine uma avaliação prévia e provisória por
perícia, condicionando, para a imissão provisória, um depósito de ao menos 50% do valor
arbitrado. Tal circunstância ocorre sobretudo nos casos em que a avaliação feita
unilateralmente pela Administração Pública é notoriamente aquém do valor de mercado do bem
expropriado. 
O caráter “justo e prévio” da indenização se refere à perda da propriedade, segundo
entendimento consagrado pelo STF. Assim, entende-se que a imissão provisóriana posse não
depende do pagamento da integralidade da indenização devida — de modo que o art. 15 do
Decreto-lei nº 3.365/1941 não contraria a CF. 
A ação de desapropriação segue o rito ordinário previsto no Código de Processo Civil (CPC):
Contestação.

Dilação probatória, que se traduz basicamente em prova pericial de avaliação do bem
expropriado.

Prolatação da sentença pelo juiz, fixando o valor da indenização, que não se limita ao valor do
bem.
A sentença judicial tem o condão de:
Fixar o valor da indenização.
Declarar a legalidade da desapropriação.
Purgar o bem desapropriado de quaisquer ônus e gravames, ingressando o bem no patrimônio
público livre e desimpedido.
Todavia, a sentença não opera a transmissão na propriedade — visto que, em razão da regra
constitucional de indenização prévia, a transferência somente pode ocorrer após o efetivo
pagamento integral da indenização.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo fala sobre as espécies de desapropriação e das
principais características do instituto. Vamos assistir!
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FCC – 2012 – PGM – JOÃO PESSOA/PB – PROCURADOR MUNICIPAL)
A SECRETARIA MUNICIPAL DE CULTURA PRETENDE INSTALAR, EM
TERRENO DE PROPRIEDADE MUNICIPAL, UM CINEMA AO AR LIVRE,
COMO INSTALAÇÃO PERMANENTE DEDICADA A INCENTIVAR A
CULTURA CINEMATOGRÁFICA NO MUNICÍPIO. COMO TELA DE
PROJEÇÃO, SERÁ UTILIZADA A PAREDE LATERAL, SEM JANELAS, DE
UM EDIFÍCIO PARTICULAR LINDEIRO AO TERRENO PÚBLICO.
ANALISANDO A QUESTÃO, O PROCURADOR RESPONSÁVEL PELA
CONSULTORIA JURÍDICA DA SECRETARIA ALERTA SOBRE A
POSSIBILIDADE DE QUE O PROPRIETÁRIO PRIVADO QUEIRA DAR
OUTRA UTILIZAÇÃO À FACHADA CEGA — POR EXEMPLO, LOCANDO-A
PARA ANÚNCIOS PUBLICITÁRIOS —, SENDO CONVENIENTE UTILIZAR-
SE DE INSTRUMENTO JURÍDICO QUE GARANTA O FUNCIONAMENTO
PERMANENTE DO CINEMA. DIANTE DA SITUAÇÃO, É RECOMENDÁVEL
QUE O MUNICÍPIO SE UTILIZE DO SEGUINTE INSTITUTO:
A) Requisição administrativa.
B) Ocupação temporária.
C) Permissão de uso.
D) Servidão administrativa.
E) Desapropriação.
2. (FCC – 2020 – TJ/MS – JUIZ SUBSTITUTO) A PROPÓSITO DO
PROCEDIMENTO DA DESAPROPRIAÇÃO, A REDAÇÃO VIGENTE DO
DECRETO-LEI Nº 3.365/1941 ESTATUI QUE:
A) A desapropriação deverá se efetivar mediante acordo ou judicialmente, dentro de cinco
anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e, decorrido tal prazo, este
caducará.
B) Notificado administrativamente o expropriado, ele terá o prazo de 15 dias para aceitar ou
rejeitar a oferta de indenização, sendo o silêncio considerado aceitação.
C) A alegação de urgência deve constar obrigatoriamente do decreto de utilidade pública e
obrigará o expropriante a requerer a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de 120
dias a contar de sua publicação.
D) Uma vez notificado pelo expropriante, o particular que não concordar com a indenização
oferecida poderá optar por resolver a questão por mediação ou arbitragem.
E) A ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou no foro da capital do
estado onde for domiciliado o réu, perante o juízo privativo, se houver; se for o Estado o autor,
será proposta no foro da capital respectiva; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens.
GABARITO
1. (FCC – 2012 – PGM – João Pessoa/PB – Procurador Municipal) A Secretaria Municipal
de Cultura pretende instalar, em terreno de propriedade municipal, um cinema ao ar livre,
como instalação permanente dedicada a incentivar a cultura cinematográfica no
município. Como tela de projeção, será utilizada a parede lateral, sem janelas, de um
edifício particular lindeiro ao terreno público. Analisando a questão, o procurador
responsável pela consultoria jurídica da Secretaria alerta sobre a possibilidade de que o
proprietário privado queira dar outra utilização à fachada cega — por exemplo, locando-a
para anúncios publicitários —, sendo conveniente utilizar-se de instrumento jurídico que
garanta o funcionamento permanente do cinema. Diante da situação, é recomendável
que o município se utilize do seguinte instituto:
A alternativa "D " está correta.
 
A servidão administrativa é o instituto correto a ser utilizado, visto que impõe o uso limitado ou
compartilhado da propriedade de um particular, não havendo transferência do domínio ou da
posse do bem, tampouco transferência do uso total a terceiros ou ao Poder Público (que é o
caso apresentado, isto é, utilizar-se-ia apenas um espaço de facha de um prédio, a qual não
era utilizada por este, e haverá a utilização, por parte da comunidade como um todo, do
cinema). 
 
Por fim, como se trata de servidão administrativa, tal independe da contiguidade e pode impor
obrigação de fazer sobre o particular.
2. (FCC – 2020 – TJ/MS – Juiz Substituto) A propósito do procedimento da
desapropriação, a redação vigente do Decreto-lei nº 3.365/1941 estatui que:
A alternativa "D " está correta.
 
Com a edição da Lei nº 13.129, de 27 de maio de 2015, que alterou a Lei nº 9.307/1996, a
legislação brasileira passou a admitir que a Administração Pública direta e indireta possa se
utilizar da arbitragem para dirimir litígios referentes a direitos patrimoniais disponíveis (art. 1º,
§§ 1º e 2º). A arbitragem pode ser realizada na etapa administrativa do processo expropriatório
(art. 10 do Decreto-lei nº 3.365/1941), antes do ingresso com a ação judicial respectiva, ou no
curso da ação, após a suspensão do processo deliberada consensualmente pelas partes.
MÓDULO 3
 Identificar os bens públicos e suas características
INTRODUÇÃO
Para que a Administração Pública possa promover suas missões atribuídas pelo ordenamento,
ela precisa dispor de bens materiais que lhe deem suporte para tanto. Em razão das
finalidades às quais esses bens estão atrelados, o Direito Administrativo passou a reconhecer
a necessidade de conferir à propriedade da Administração Pública determinadas
características especiais, assim entendidas como aquelas necessárias para resguardar o
interesse público.
Segundo o art. 98 do CC:
“São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem”
Portanto, todos os bens, móveis, imóveis, se moventes, materiais ou imateriais, corpóreos ou
incorpóreos, que integrem o patrimônio de uma pessoa jurídica de direito público interno, serão
bens públicos para todos os fins de Direito no Brasil. Ou seja, a esses bens se aplicará o
regime jurídico especial dos bens públicos.
Chama-se domínio público o conjunto de todos os bens públicos existentes no território
nacional. Pela definição legal, o domínio público é composto do conjunto de todos os bens
integrantes do patrimônio de todas as pessoas jurídicas de direito público existentes no país. 
 
Esse conceito não se confunde com o de domínio eminente.
Os bens públicos podem ser caracterizados quanto à sua titularidade entre:
BENS FEDERAIS
BENS ESTADUAIS E DISTRITAIS
BENS MUNICIPAIS
Os bens públicos também podem ser caracterizados quanto à sua destinação:
BENS DE USO COMUM (ART. 99, I, DO CC)
BENS DE USO ESPECIAL (ART. 99, II, DO CC)
BENS DOMINICAIS (ART. 99, III, DO CC)
BENS DE USO COMUM (ART. 99, I, DO CC)
São os bens que se destinam (por lei ou por sua natureza) à utilização geral pelos indivíduos,
independentemente do ente da Federação aos quais pertencem. Podem ser estaduais,
federais ou municipais. Embora sejam de uso geral do povo, a Administração Pública pode
regulamentar as formas de seu uso, limitar seu acesso ou até mesmo impedir em determinadas
hipóteses. Além disso, pode haver cobrança para seu uso, desde que as regras de utilização
sejam genéricas e aplicadas de forma isonômica entre a população. Não é necessário o
consentimento individualizado (autorização específica) da Administração Pública para que se
possa ter acesso aos bens de uso comum.
BENS DE USO ESPECIAL (ART. 99, II, DO CC)
São os bens que visam à execução dos serviços administrativos e dosserviços públicos em
geral, para a realização de suas atividades e a consecução de seus fins. Trata-se do
aparelhamento material da Administração para atingir seus fins. Em geral, seriam bens
comumente classificados como privados (a exemplo de edifícios), mas que, pela destinação
que lhes é conferida, passam a ser de uso especial (a exemplo de uma repartição pública).
Podem ser usados pelos indivíduos, mas em conformidade com as condições previamente
estabelecidas (horário etc.).
BENS DOMINICAIS (ART. 99, III, DO CC)
São bens que integram o patrimônio da Administração Pública, mas que não têm destinação
pública específica. É uma classificação residual dos bens públicos da Administração Pública.
Podem ser aplicados pelo Poder Público para a obtenção exclusiva de renda (por exemplo, por
meio de aluguéis). São terras devolutas, terrenos de marinha sem destinação, prédios públicos
desativados, bens móveis inservíveis, dívida ativa. Essa categoria abrange os bens objeto de
direito real das pessoas jurídicas de direito público sem destinação a uma finalidade específica
de interesse público.
AFETAÇÃO, DESAFETAÇÃO E REGIME
JURÍDICO
Como visto, a classificação dos bens públicos pode variar em razão das circunstâncias de
estarem ou não afetados a finalidades públicas.
Agora, vejamos os fatos administrativos em relação a bens públicos:
AFETAÇÃO
É um fato administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública especial
de interesse direto ou indireto da Administração. Isso significa que um bem público pode ter a
afetação por algum instrumento formal (a exemplo de uma lei ou de um ato administrativo) ou
pela mera circunstância da destinação que lhe é conferida ser para a promoção de alguma
finalidade pública.
DESAFETAÇÃO
É o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado, deixando de servir à finalidade
pública anterior. Tal como a afetação, a retirada da destinação de interesse público pode se dar
tanto pela via formal quanto pela via dos fatos (a exemplo de uma praça incendiada ou de um
prédio público demolido).
Em alguns casos, a legislação exige formas específicas para a desafetação do bem público,
sendo a via legislativa a forma pela qual comumente se desafetam os bens públicos.
O regime jurídico dos bens públicos apresenta características peculiares em razão das
finalidades públicas que promovem.
INALIENABILIDADE
A primeira característica do regime jurídico dos bens públicos é sua inalienabilidade (ou, para
alguns autores, a alienabilidade condicionada), característica essa expressamente prevista
nos arts. 100 e 101 do CC. 
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Segundo o art. 100 do CC, os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial
são inalienáveis, enquanto conservarem sua qualificação, na forma que a lei determinar. Já o
art. 101 estabelece que os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei.
Na absoluta maioria dos casos, a autorização legislativa faz-se necessária, pois a alienação de
patrimônio é medida que extrapola os poderes de gestão do administrador público. Isto é, a
disposição sobre o patrimônio público não é medida meramente administrativa, mas que
depende do consentimento da população em geral.
 SAIBA MAIS
Na nova legislação sobre licitações e contratos administrativos (Lei nº 14.133/2021), há
um capítulo exclusivamente dedicado à alienação de bens públicos. A sistemática legal é muito
similar àquela prevista no art. 17 da Lei nº 8.666/1993. 
 
Segundo o art. 76 da Lei nº 14.133/2021, a alienação de bens da Administração Pública está
subordinada à existência de interesse público devidamente justificado e deverá ser precedida
de avaliação, e, nos casos de bens imóveis, estes deverão ser objeto de autorização legislativa
e da promoção de licitação na modalidade leilão, salvo nas hipóteses de dispensa previstas no
inciso I do dispositivo em questão (dação em pagamento, investidura, permuta etc.). No caso
de bens móveis, não há a necessidade de autorização legislativa para a alienação do bem
público. 
 
A novidade está na previsão do art. 77 da Lei nº 14.133/2021, segundo a qual, para a venda de
bens imóveis, será concedido direito de preferência ao licitante que, submetendo-se a todas as
regras do edital, comprove a ocupação do imóvel objeto da licitação.
IMPENHORABILIDADE
A segunda característica do regime jurídico dos bens públicos é sua impenhorabilidade, nos
termos do art. 100 da CF.
Segundo a sistemática brasileira, os bens públicos estão sujeitos ao regime dos precatórios, de
modo que a execução contra a Fazenda Pública não permite a penhora de bens da
Administração Pública.
A ratio é salvaguardar os bens públicos de alienação por meio de penhoras. De nada adiantaria
a inalienabilidade se fosse possível a transferência do bem público por meio de constrições
decorrentes de execuções judiciais. O patrimônio público — e, em especial, o interesse público
— ficaria desprotegido, caso isso fosse possível.
NÃO ONERABILIDADE
A terceira característica do regime jurídico dos bens públicos é sua não onerabilidade.
Onerar um bem significa dá-lo em garantia ao credor em caso de inadimplemento de
obrigação. 
 
Os bens públicos não podem ser gravados com direitos reais em favor de terceiros pelas
mesmas razões pelas quais não podem ser penhorados ou alienados. Trata-se de regra
também prevista no art. 1420 do CC.
 ATENÇÃO
Quando o Poder Público, pela via contratual, der um bem público em garantia, essa estipulação
será nula. A exceção se dará em casos muito específicos previstos na legislação, a exemplo
dos fundos garantidores previstos na Lei nº 11.079/2004, que regulamenta as parcerias
público-privadas (PPP).
IMPRESCRITIBILIDADE
A quarta característica do regime jurídico dos bens públicos é sua imprescritibilidade,
conforme disposto nos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da CF e no art. 102 do CC.
A imprescritibilidade significa que os bens públicos são insuscetíveis de ser adquiridos por
usucapião (uma forma de prescrição aquisitiva), independentemente de sua categoria (de uso
comum do povo, de uso especial ou dominical, nos termos da Súmula nº 340 do STF).
Vejamos o entendimento jurisprudencial do STJ:
 
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RECURSO ESPECIAL. USUCAPIÃO IMÓVEL PERTENCENTE À REDE FERROVIÁRIA
FEDERAL S.A. RFFSA. ESTRADA DE FERRO DESATIVADA. IMPOSSIBILIDADE DE SER
USUCAPIDO. LEI Nº 6.428/77 E DECRETO-LEI Nº 9.760/46. 1. Aos bens originariamente
integrantes do acervo das estradas de ferro incorporadas pela União, à Rede Ferroviária
Federal S.A., nos termos da Lei número 3.115, de 16 de março de 1957, aplica-se o disposto
no artigo 200 do Decreto-lei número 9.760, de 5 de setembro de 1946, segundo o qual os bens
imóveis, seja qual for a sua natureza, não são sujeitos a usucapião. 2. Tratando-se de bens
públicos propriamente ditos, de uso especial, integrados no patrimônio do ente político e
afetados à execução de um serviço público, são eles inalienáveis, imprescritíveis e
impenhoráveis. 3. Recurso especial conhecido e provido. (STJ. REsp. nº 242.073/SC).
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA
A quinta característica do regime jurídico dos bens públicos é a imunidade tributária
recíproca, prevista no art. 150, IV, da CF.
Segundo a regra constitucional, os entes federativos não podem cobrar impostos sobre
patrimônio, renda e serviços uns dos outros. Trata-se de uma regra que pretende preservar o
pacto federativo, mas que alcança apenas os impostos, e não os demais tributos (taxas e
contribuições).
 
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Por vezes, o STF reconhece a extensão das características do regime jurídico dos bens
públicos aos bens das empresas públicas e sociedades de economia mista com capital
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majoritariamente estatal que prestam serviço público não concorrencial (a exemplo dos
Correios).
Vejamos:
IMUNIDADE RECÍPROCA
Tributário. Imunidade recíproca. Art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal.Extensão. Empresa
pública prestadora de serviço público. Precedentes da Suprema Corte. 1. Já assentou a
Suprema Corte que a norma do art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal alcança as empresas
públicas prestadoras de serviço público, como é o caso da autora, que não se confunde com as
empresas públicas que exercem atividade econômica em sentido estrito. Com isso, impõe-se o
reconhecimento da imunidade recíproca prevista na norma supracitada. 2. Ação cível originária
julgada procedente. (ACO nº 765, rel. min. Menezes Direito, Tribunal Pleno, julgado em
13/5/2009).
TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE RECÍPROCA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
CONTROLADA POR ENTE FEDERADO. CONDIÇÕES PARA APLICABILIDADE DA
PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. COMPANHIA DOCAS DO
ESTADO DE SÃO PAULO (CODESP). INSTRUMENTALIDADE ESTATAL. ARTS. 21, XII, f, 22,
X, e 150, VI, a DA CONSTITUIÇÃO. DECRETO FEDERAL 85.309/1980. 1. IMUNIDADE
RECÍPROCA. CARACTERIZAÇÃO. Segundo teste proposto pelo ministro-relator, a
aplicabilidade da imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a da Constituição) deve passar
por três estágios, sem prejuízo do atendimento de outras normas constitucionais e legais: 1.1.
A imunidade tributária recíproca se aplica à propriedade, bens e serviços utilizados na
satisfação dos objetivos institucionais imanentes do ente federado, cuja tributação poderia
colocar em risco a respectiva autonomia política. Em consequência, é incorreto ler a cláusula
de imunização de modo a reduzi-la a mero instrumento destinado a dar ao ente federado
condições de contratar em circunstâncias mais vantajosas, independentemente do contexto.
1.2. Atividades de exploração econômica, destinadas primordialmente a aumentar o patrimônio
do Estado ou de particulares, devem ser submetidas à tributação, por apresentarem-se como
manifestações de riqueza e deixarem a salvo a autonomia política. 1.3. A desoneração não
deve ter como efeito colateral relevante a quebra dos princípios da livre-concorrência e do
exercício de atividade profissional ou econômica lícita. Em princípio, o sucesso ou a desventura
empresarial devem pautar-se por virtudes e vícios próprios do mercado e da administração,
sem que a intervenção do Estado seja favor preponderante. 2. SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. CONTROLE
ACIONÁRIO MAJORITÁRIO DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE INTUITO LUCRATIVO. FALTA DE
RISCO AO EQUILÍBRIO CONCORRENCIAL E À LIVRE-INICIATIVA. Segundo se depreende
dos autos, a Codesp é instrumentalidade estatal, pois: 2.1. Em uma série de precedentes, esta
Corte reconheceu que a exploração dos portos marítimos, fluviais e lacustres caracteriza-se
como serviço público. 2.2. O controle acionário da Codesp pertence em sua quase totalidade à
União (99,97%). Falta da indicação de que a atividade da pessoa jurídica satisfaça
primordialmente interesse de acúmulo patrimonial público ou privado. 2.3. Não há indicação de
risco de quebra do equilíbrio concorrencial ou de livre-iniciativa, eis que ausente comprovação
de que a Codesp concorra com outras entidades no campo de sua atuação. 3. Ressalva do
ministro-relator, no sentido de que “cabe à autoridade fiscal indicar com precisão se a
destinação concreta dada ao imóvel atende ao interesse público primário ou à geração de
receita de interesse particular ou privado”. Recurso conhecido parcialmente e ao qual se dá
parcial provimento. (RE nº 253472, rel. min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em
25/8/2010, DJe 1/2/2011).
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo aborda o regime jurídico dos bens públicos.
Vamos assistir!
AQUISIÇÃO, GESTÃO, ALIENAÇÃO E
ESPÉCIES
A aquisição de bens pela Administração Pública segue o rito das licitações públicas, conforme
disciplinado pelo art. 37, XXI, da CF e pela Lei nº 14.133/2021.
 ATENÇÃO
Em casos específicos, a licitação poderá ser excepcionada, em momentos nos quais a
aquisição pela via licitatória for inviável ou quando o legislador possibilitar a aquisição pela via
da contratação direta para promoção de finalidades públicas específicas.
A gestão do patrimônio público é de responsabilidade da Administração Pública, podendo ser
esse múnus delegado à iniciativa privada. Nesse contexto, é possível destacar concessões de
parques públicos, de zoológicos, de rodovias etc. Considerando o movimento de
consensualidade e de parcerias público-privadas, é cada vez mais comum que a gestão dos
bens públicos também seja compartilhada com particulares, deixando de ser uma exclusividade
do Poder Público.
 
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Quando os bens são utilizados por particulares, esse uso pode ser:
COMUM
OU
PRIVATIVO
Nesse sentido, é importante delimitar os instrumentos pelos quais os bens públicos podem ser
utilizados pelos particulares.
Os instrumentos para uso de bens públicos são:
AUTORIZAÇÃO DE USO
Ato administrativo unilateral, com conteúdo discricionário (isto é, a Administração Pública tem
margem de poder decisório para definir os critérios de aceitabilidade e de uso do bem público)
e precário (ou seja, pode ser revogado a qualquer tempo por motivos de conveniência e
oportunidade da Administração Pública). A autorização de uso não gera direito subjetivo ao
particular. A concessão do ato de autorização não depende de realização de prévia licitação
pública.
PERMISSÃO DE USO
Ato administrativo com as mesmas características da autorização (unilateral, discricionário e
precário), mas que regula relações em que há interesses convergentes entre a Administração
Pública e o particular. Geralmente, a doutrina costuma identificar o caráter intuitu personae da
permissão de uso — do que decorreria a necessidade de licitação, conforme orientação de
José dos Santos Carvalho Filho (2020) e Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005). Quando são
sujeitas a prazo, as permissões geram expectativas legítimas da Administração Pública quanto
a seu cumprimento. Nesses casos, embora o ato seja precário, a jurisprudência reconhece
direito do particular à indenização pela revogação da permissão, caso haja investimentos que
não foram amortizados.
CONCESSÃO DE USO
Contrato de direito público, de natureza sinalagmática, em que a Administração Pública
concede o uso privativo de determinado bem público a um particular, geralmente incluindo-se
obrigações quanto à gestão daquele patrimônio. A concessão de uso pode ser remunerada ou
gratuita e independe de maior ou menor interesse da pessoa concedente. Destina-se a
atividades de maior vulto, mais onerosas e que dependem de longo prazo para tornar a relação
economicamente sustentável. Por isso, as concessões de uso dependem de realização de
licitação pública para seleção da melhor proposta entre possíveis interessados.
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO
É regulamentada pelo Decreto nº 271/1967. Trata-se de uma relação jurídica de direito real, e
não pessoal. Os fins da concessão de direito real de uso são os previamente fixados em sua lei
reguladora. O contrato poderá ser revogado se for descumprida alguma de suas cláusulas ou
se for dada destinação diversa ao bem em relação ao fim estipulado no negócio jurídico.
ENFITEUSE OU AFORAMENTO
Permite o uso privativo a título de domínio útil, conforme regulamentado no art. 2.038 do CC e
no Decreto nº 9.760/1946, em relação aos bens da União.
LOCAÇÃO
As locações de imóveis dos entes públicos são regidas pelo CC e pela legislação específica
para o tipo contratual. A Lei nº 14.133/2021 trouxe regramento especial sobre o tema, dispondo
que a locação de imóveis deverá ser precedida de licitação e avaliação prévia do bem, de seu
estado de conservação, dos custos de adaptações e do prazo de amortização dos
investimentos necessários (art. 51).
Por fim, é importante registrar alguns bens públicos em espécie:
 
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TERRAS DEVOLUTAS
São as terras que não se acham aplicadas a algum uso público e nem se encontram no
domínio particular por qualquer título legítimo. Dito de outraforma, são terras vagas. As terras
devolutas são, em geral, dos estados (art. 26, IV, da CF). Embora a competência estadual
esteja prevista na Constituição, alguns estados transferiram aos municípios parte dessas
terras. As terras devolutas são consideradas bens dominicais, conforme a classificação do CC,
visto que não são aplicadas a nenhuma destinação pública específica. As terras devolutas são
disciplinadas no art. 225, § 5º, da CF e, em relação à União Federal, no art. 5º do Decreto-lei nº
9.760/1946.
 
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TERRENOS DE MARINHA
São bens da União, disciplinados pelo art. 2º do Decreto- lei nº 9.760/1946 e pelo art. 13 do
Código de Águas (Decreto nº 24.643/1934). São considerados terrenos de marinha aqueles
que, banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, vão até 33 metros para a parte da
terra, contados desde o ponto a que chega o “preamar médio” (esse instituto, previsto na
legislação, refere-se ao estado do lugar em que se situa o bem no tempo em que foi editada a
legislação sobre o tema, em 1831). Os terrenos de marinha são considerados, geralmente, as
áreas que margeiam rios, lagoas e mares. É por isso que bens em tais áreas devem pagar
taxas previstas no ordenamento, tais como foros, laudêmios e taxas de ocupação.
 
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ILHAS
As ilhas também pertencem ao patrimônio público. Podem ser marítimas (isto é, oceânicas e
costeiras), fluviais e lacustres, nos termos dos arts. 20, IV, e 26, II e III, da CF; tais dispositivos
delimitam aquelas pertencentes à União ou aos estados da Federação. As ilhas são
consideradas bens dominicais quando não afetadas ao uso comum do povo ou a alguma
destinação especial pela Administração Pública, nos termos do art. 25 do Código de Águas –
Decreto nº 24.643/1934).
 
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ÁGUAS
No Brasil, toda água é afetada ao patrimônio público, nos termos dos arts. 20, III, e 26, I, da
CF; tais dispositivos delimitam aquelas pertencentes à União ou aos estados da Federação. No
entanto, a competência para legislar é exclusiva da União, nos termos do art. 22, IV, da CF. As
águas podem ser bens públicos de uso comum do povo ou dominicais.
 
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PRAIAS MARÍTIMAS
As praias marítimas são bens públicos de uso comum pertencentes à União, nos termos do art.
20, III e IV, da CF. Embora haja notícias que possam confundir, não se admitem praias
particulares no Direito brasileiro. Assim, quando determinada praia tiver seu acesso obstruído
por alguma propriedade particular, devem ser criadas servidões que garantam o acesso para o
uso geral do povo daquele bem público.
 
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MINAS E JAZIDAS
Os recursos minerais, inclusive os do subsolo, pertencem à União, nos termos dos arts. 20, IX,
e 176, § 2º, da CF. A propriedade do solo é destacada do subsolo para fins de aproveitamento
e exploração, que poderão ser concedidos ao particular, nos termos do Código de Minas
(Decreto-lei nº 1.986/1940), da Lei nº 6.567/1978, da Lei nº 7.805/1989 e da Lei nº
13.575/2017, que criou a Agência Nacional da Mineração (ANM).
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (ADAPTADA DE CESPE – 2018 – DPE/PE – DEFENSOR PÚBLICO) COM
RELAÇÃO À DISCIPLINA DOS BENS PÚBLICOS, ASSINALE A OPÇÃO
CORRETA:
A) À exceção dos bens dominiais não afetados a qualquer finalidade pública, os bens públicos
são impenhoráveis.
B) A ocupação irregular de bem público não impede que o particular retenha imóvel até que lhe
seja paga indenização por acessões ou benfeitorias por ele realizadas, conforme entendimento
do Superior Tribunal de Justiça.
C) Aos municípios pertencem as terras devolutas não compreendidas entre aquelas
pertencentes à União.
D) Os terrenos de marinha são considerados bens públicos da União.
E) Bens de uso comum do povo, destinados à coletividade em geral, não podem, em nenhuma
hipótese, ser privativamente utilizados por particulares.
2. (ADAPTADA DE FGV – 2015 – OAB – EXAME DE ORDEM UNIFICADO –
XVI – PRIMEIRA FASE) O PRÉDIO QUE ABRIGAVA A BIBLIOTECA
PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE MOLHADINHO FOI PARCIALMENTE
DESTRUÍDO EM UM INCÊNDIO, QUE ARRUINOU QUASE METADE DO
ACERVO E PREJUDICOU GRAVEMENTE A ESTRUTURA DO EDIFÍCIO. OS
LIVROS RESTANTES JÁ FORAM TRANSFERIDOS PARA UMA NOVA
SEDE. O PREFEITO DE MOLHADINHO PRETENDE ALIENAR O PRÉDIO
ANTIGO, AINDA CHEIO DE ENTULHO E ESCOMBROS. SOBRE O CASO
DESCRITO, ASSINALE A AFIRMATIVA CORRETA:
A) Não é possível, no ordenamento jurídico atual, a alienação de bens públicos.
B) O antigo prédio da biblioteca, bem de uso especial, somente pode ser alienado após ato
formal de desafetação.
C) É possível a alienação do antigo prédio da biblioteca, por se tratar de bem público dominical.
D) Por se tratar de prédio com livre acesso do público em geral, trata-se de bem público de uso
comum, insuscetível de alienação.
E) Em razão do incêndio, a avaliação do valor do imóvel é dispensada.
GABARITO
1. (Adaptada de Cespe – 2018 – DPE/PE – Defensor Público) Com relação à disciplina
dos bens públicos, assinale a opção correta:
A alternativa "D " está correta.
 
São bens da União, disciplinados pelo art. 2º do Decreto-lei nº 9.760/1946 e pelo art. 13 do
Código de Águas (Decreto nº 24.643/1934).
2. (Adaptada de FGV – 2015 – OAB – Exame de Ordem Unificado – XVI – Primeira Fase) O
prédio que abrigava a biblioteca pública do município de Molhadinho foi parcialmente
destruído em um incêndio, que arruinou quase metade do acervo e prejudicou
gravemente a estrutura do edifício. Os livros restantes já foram transferidos para uma
nova sede. O prefeito de Molhadinho pretende alienar o prédio antigo, ainda cheio de
entulho e escombros. Sobre o caso descrito, assinale a afirmativa correta:
A alternativa "C " está correta.
 
A legislação positiva prevê que os bens, após integrados ao patrimônio da União, sofrem de
peculiar inalienabilidade, podendo ser alienados os bens dominicais, nos termos do art. 101 do
CC brasileiro, pelas formas de contratação adotadas pelo direito privado ou público, desde que,
necessária e obrigatoriamente, os bens estejam desafetados e que haja interesse público na
alienação. Art. 101 do CC: “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei”.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como é possível notar, diversas são as relações entre o Direito administrativo e o Direito de
propriedade:
Propriedades particulares
Como vimos no início do material, o Estado tem diversas prerrogativas que lhe conferem a
capacidade de intervir nas propriedades particulares, sejam elas intervenções restritivas ou
supressivas. É nesse contexto que o ordenamento jurídico reconhece a possibilidade de
promover limitações administrativas, servidões, requisições, ocupações temporárias,
tombamentos e desapropriações, cada qual com suas características e regime jurídico próprio.
Patrimônio público
Já em relação ao patrimônio público, é possível reconhecer um regime jurídico especial para os
bens da Administração Pública — regime jurídico esse criado para garantir a continuidade dos
serviços públicos e a proteção do patrimônio pertencente à coletividade. É por isso que tais
bens têm características como inalienabilidade, não onerabilidade, impenhorabilidade,
imprescritibilidade e imunidade tributária recíproca e têm regras próprias para sua gestão,
aquisição, venda e uso por particulares.
AVALIAÇÃO DO TEMA:
REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. Rio de
Janeiro: Atlas, 2020.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.19 ed. São Paulo: Atlas, 2005.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Forum,
2011.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 44. ed. Salvador: Juspodivm,
2020.
PRESIDENTE do STJ diz que Amazônia deve ser preservada para todo o mundo. STJ.
Publicado em: 22 ago. 2019. Consultado na internet em: 13 maio 2021.
EXPLORE+
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