Controle interno

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FACULDADES INTEGRADAS DE CASSILÂNDIA – FIC
ROSELI TERESINHA HARTMANN
CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CASSILÂNDIA-MS
2014
ROSELI TERESINHA HARTMANN
 
CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 
Trabalho de Conclusão de Curso exigido como requisito obrigatório para Obtenção de Título de Pós em Auditoria e Perícia Contábil da Faculdades Integradas de Cassilândia – FIC.
Orientador: MBA. Denir M. de Paula
E-mail: denirdepaula@hotmail.com
CASSILÂNDIA-MS
2014�
CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 
Roseli Teresinha Hartmann¹
Denir M. de Paula²
RESUMO: O presente artigo trata do Controle Interno na Administração Pública Municipal, e pode assegurar gestores públicos a minimização de falhas quanto ao atingimento dos objetivos e metas orçamentárias propostas e especificamente: analisar os princípios e fundamentos do controle interno na gestão pública; investigar quais técnicas/ferramentas do controle interno, da contabilidade pública e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) podem aperfeiçoar os resultados da gestão pública; sugerir como o controle interno pode contribuir para que o gestor público alcance os objetivos e metas previamente propostos pela legislação e sociedade. Este trabalho tem como tema central o controle interno na administração pública, o objetivo geral verificar como quais são os métodos adotados em uma instituição municipal, observando sua importância e limitações no processo de gestão. 
É através dos controles internos que há a atualização das informações, prevenção e correção de possíveis erros, proporcionando melhores condições para as exigências dos controles externos. O trabalho visa analisar o Controle Interno como uma ferramenta de gestão, que aprove o equilíbrio dos recursos financeiros das entidades pública.
PALAVRAS-CHAVE: Controle Interno, gestão pública, Instituição municipal, recursos financeiros.
ABSTRACT: This article deals with the Internal Control in Municipal Public Administration, and can ensure public managers to minimize failures regarding the achievement of objectives and budgetary proposals and goals specifically: analyze the principles and fundamentals of internal control in public administration; investigate which internal control tools/techniques, public accounting and law of Fiscal responsibility (LRF) can improve the results of public management; suggest how the internal control can contribute to the public officer reach the goals and objectives previously proposed by the law and society. This work has as its central theme the internal control in the public administration, the general objective to see how what are the methods adopted at a municipal institution, noting his importance and limitations in case management.
It is through internal controls that the update of information, prevention and correction of possible errors, providing better conditions for the requirements of external controls. The paper aims to analyze the Internal Control as a management tool, to approve the balance of the financial resources of public entities. 
KEY-WORDS:  
Internal governance, public management, municipal Institution, financial resources.
____________________
� Bacharelando em nome do curso pela Faculdade Vale do Ap (FIC), Cassilândia-MS.
2 MBA , professor orientador deste artigo
INTRODUÇÃO
	Garantir a satisfação das necessidades coletivas é o objetivo de cada gestor, entretanto os gestores públicos devem agir conforme os preceitos da administração pública. A Administração Pública deve submeter-se a um conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos que possibilitam examinar a legitimidade dos atos estatais, como também com a exigência de maior clareza e fidedignidade dessas. Quando se trata de gestão, seja ela pública ou privada, essa exigência torna-se cada vez mais acentuada em face de acontecimentos históricos da humanidade que impulsionam a sociedade a buscar maior transparência nas informações. No âmbito da Administração Pública, não só as estruturas, mas também as ações das organizações estão subordinadas à determinação legal.
	O controle interno deve ser instituído em todas as esferas do governo, principalmente na esfera municipal, já que compete aos municípios, conforme art. 31 da Constituição Federal de 1988 (CF/88); os gestores públicos exercem um papel primordial na administração de um município, cabendo a ele a tarefa de manter os serviços públicos em funcionamento de forma eficiente e eficaz, ao mesmo tempo obedecer às exigências expressas pela legislação, mas muitos não conseguem. A implantação do controle interno nos Sistemas das Administrações Públicas Municipais só é espontaneamente executado quando há a dificuldade de execução de um bom trabalho, diante do dilema em se controlar, com eficiência, os gastos e a gestão pública, e não ir de encontro a interesses particulares que possam surgir nas administrações.
	A implantação e a manutenção de um sistema de controle interno não só pode viabilizar o acompanhamento do exercício das atividades orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e operacional como também podem conferir suporte e orientação concernentes à legalidade, moralidade e eficiência da atividade pública, de modo a assegurar o atendimento aos interesses da coletividade. Os controles se originaram da necessidade de se avaliar o desempenho dos gestores no trato com o patrimônio e recursos econômicos e financeiros a eles disponibilizados e mantidos sob sua responsabilidade, bem como a execução fiscal.
DESENVOLVIMENTO
	Existem vários conceitos de Controle Interno e também certa diversidade entre eles. A Instrução Normativa nº 16, de 20.12.91, do Departamento de Tesouro Nacional, conceitua Controle Interno como sendo: “O conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizado como vistas a assegurar que o objetivo dos órgãos e entidades da administração pública sejam alçado, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público”. 
	Segundo Franco (1992, p. 208) os objetivos primordiais dos controles internos podem ser assim definidos: Fornecer à contabilidade dados corretos e conferir a exatidão da escrituração; evitar alcances, desperdícios, erros e, se ocorridos, identificá-los. 
	Esses objetivos podem ser aplicados no sistema contábil e financeiros, se instituídos em outras áreas da empresa, como a administração, produção, manutenção e expedição. Outros objetivos serão levantados, mas todos eles podem ser resumidos num só: proteger o patrimônio. (FRANCO, 1992, p. 209).
	Toda instituição possui controles internos, mas nem todos estão adequados a sua realidade. O sistema de contabilidade tem que estar apoiado em um Controle Interno eficiente para que os resultados sejam fidedignos.
	No Brasil, o Controle Interno na Administração Pública teve como marco inicial a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936, com atribuições de racionalizar a administração mediante simplificações, padronizações e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicações de métodos na definição de procedimentos.
	O fundamento do controle interno na Administração Pública Brasileira está no artigo 76 da Lei 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exerça os três tipos de controle da execução orçamentária:
1) Legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
2) A fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
3) O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
	O Controle Interno imposto pelaConstituição Federal de 1988, como em outras legislações, deve abranger todos os poderes públicos e deve ser feito de forma sistêmica. Por sistema entende-se, também, como um conjunto de elementos independentes, mas coordenados entre si dentro de uma estrutura organizada. A Constituição Federal de 1988, nos seus artigos 31 e 74, estabelece a obrigatoriedade dos poderes públicos, principalmente nos municípios, em implantar e manter um Sistema de Controle Interno.
Ainda com relação aos Municípios, a Constituição Federal definiu que a
falta de prestação de contas pode ensejar intervenção da União ou do Estado no Município, o que aumenta a responsabilidade do dirigente municipal.
	Com a intenção de garantir a eficácia no controle dos recursos públicos, o controle interno vem desenvolvendo, ultimamente, um importante papel junto aos gestores públicos, assegurando a estes meios eficientes para uma boa gestão.
	Já prescrevia a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, em seu Art. 15.º que “[...] a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração”. Para auxiliar o gestor neste sentido, ainda conforme Souza “e outros” (2007, p. 30),
[...] O controle interno faz parte dos planos das organizações integrando a administração, configurando-se como o ponto central do plano organizacional de qualquer entidade organizada, com o compromisso principal de auxiliar a administração diante de seus objetivos.
	A CF/88 trouxe novas exigências à gestão pública, inclusive no que se refere ao controle, haja vista estas disposições:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.[...]
	O art. 31 esclarece que, por ser o controle interno organizado na forma de sistema, uma das suas características é que ele é composto, na verdade, por uma série de subsistemas (por exemplo: o sistema de controle patrimonial, o sistema contábil, o sistema de informações gerenciais).
	O Decreto-Lei 200/67 estabeleceu que as atividades da Administração obedecessem aos princípios fundamentais do planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle (art. 6º). Quanto ao controle, este seria exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo o controle pela chefia competente, pelos órgãos próprios de cada sistema e pelos órgãos do sistema de contabilidade e auditoria (art. 13) e assim, cada Ministério passou a ter sua inspetoria de finanças, como órgão setorial do sistema de administração financeira, contabilidade e auditoria, cujo órgão central era a Inspetoria-Geral de Finanças do Ministério da Fazenda (art. 23). 
	Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o Decreto-Lei 200/67 (art. 25, IX, e art. 79) estabeleceu- se que a contabilidade deveria apurá-los, a fim de buscar uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da gestão.
	Passados mais de 30 anos sem aplicação, a Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, volta a exigir a apuração de custos. Mas a Constituição Federal de 1988 estabeleceu em se texto, com mais clareza o escopo do controle interno ao mesmo tempo em que consagra os Princípios Básicos da Administração Pública: 
Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
	Comparando-se o texto constitucional vigente com o dispositivo da Constituição anterior sobre a abrangência do controle, verifica-se que o atual não se restringe aos aspectos financeiros e orçamentários apenas, mas explicita que o controle, ou a fiscalização, atuará sobre os aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais. 
	A fiscalização contábil diz respeito aos procedimentos necessários para a avaliação e certificação de que a contabilidade do órgão e/ou entidade, registra adequada e fidedignamente os atos e fatos que envolvem os sistemas orçamentário, financeiro e patrimonial, assim como a validação das transações registradas, os registros completos, autorizados por quem 
de direito e os valores exatos. Sendo a contabilidade a espinha dorsal do sistema de informações econômico-financeiras, constitui instrumento indispensável em todos os enfoques do controle. 
	A fiscalização financeira ocupa-se em verificar se a administração dos recursos financeiros está sendo realizada de acordo com as normas e princípios da administração pública, não só com relação à arrecadação, gerenciamento e aplicação dos recursos, como em relação à regularidade das renúncias de receitas e concessões de auxílios e subvenções.
	A Lei de Responsabilidade Fiscal veio conferir grande relevância ao acompanhamento e à fiscalização financeira, impondo severas penas aos administradores descuidados. 
	Quanto à fiscalização orçamentária, não deve se esgotar na verificação se as despesas estão previstas no orçamento anual e se foram fielmente executadas. Deve confrontar estas com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual a fim de assegurar o cumprimento dos programas traçados pelos representantes do povo. 
	A fiscalização operacional diz respeito ao acompanhamento e avaliação das ações empreendidas pelo órgão/entidade para alcançar seus objetivos institucionais, em especial quanto aos aspectos de economia, eficiência e eficácia.
	No entanto, apesar de tantos mecanismos de controle, vemos hoje, que é muito deficiente na Administração Pública essa fiscalização, em função de que não se tem um sistema de apuração de custos, como já foi mencionado anteriormente, assim como indicadores para avaliação de resultados. 
	Temos ainda a fiscalização patrimonial, que diz respeito não só ao controle de bens móveis ou imóveis, mas também de créditos, títulos de renda, participações e almoxarifados, além das dívidas e de fatos que, direta ou indiretamente possam afetar o patrimônio.
	A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico e social do País, do Estado ou do Município e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianuais elaborados através de órgãos de planejamento sob a orientação e a coordenação dos Chefes de Estado. 
	As atividades da administração pública e especialmente a execução dos planos de programas serão objeto de permanente coordenação e será exercida em todos os níveis da administração mediante a atualização dos responsáveis diretos pelas tarefas através de realização sistemática de reuniões com os demais responsáveis envolvidos e a instituição e funcionamento 
de comissões de coordenação em cada nível administrativo, de acordo com os artigos8º. e 9º., do Decreto-lei nº. 200/67.
	Os documentos relativos à escrituração dos atos de receita e da despesa ficarão arquivados no órgão de contabilidade analítica e a disposição das autoridades responsáveis pelo acompanhamento administrativo e fiscalização financeira e dos agentes incumbidos do controle externo, de competência do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas.
	O estabelecimento, funcionamento e manutenção dos controles internos são de competência e responsabilidade do administrador. Ao órgão central do sistema, como já mencionado, cabe avaliar, diagnosticar, propor melhorias e orientar os responsáveis pelos controles de cada órgão. Mas, em função das peculiaridades do setor público, analisadas a seguir, não é dada a devida relevância aos controles, isto é, o administrador público, contrariando uma das principais funções da ciência da administração, não controla adequadamente o funcionamento de cada setor administrativo. 
	O sucesso na implantação de planos que tendem a modificar rotinas e comportamento depende, inquestionavelmente, da forma como são conduzidos, não podendo- se, portanto, negligenciar o fato de que são pessoas que agirão na execução dos controles, e que o serviço público tem certas peculiaridades não encontradas na iniciativa privada. Naturalmente, ninguém aprecia ser controlado, mas na área pública há especial dificuldade nesse campo. 
	A seguir, relacionam-se algumas características da Administração Pública que dificultam a implantação de dispositivos de controles e mudanças comportamentais: 
Dificuldade para medir resultados, pela falta de parâmetros externos; 
Não há risco de descontinuidade, porque a organização pública é essencial e não está sujeita às falências; 
Relativa estabilidade funcional dos agentes, que só perdem o emprego em situações especialíssimas; 
Grande rotatividade das funções da alta administração (agentes políticos) devido à vinculação político-partidária, que pode mudar a cada quatro anos;
Não há risco financeiro ou patrimonial para os administradores, porque o investimento vem do povo.
	Assim, claro está que o gestor municipal deve muito se acautelar ante as várias e muitas exigências legais que norteiam o emprego do dinheiro público; necessita de igual modo, 
atentar para o entendimento das Cortes de Contas sobre passagens controversas das leis que regem a Administração.
	Ante todo o exposto, razões não faltam para o administrador público logo regulamentar o até então inoperante controle interno, valendo-se de funcionários concursados, honestos, de bom relacionamento com os demais, portadores de boa capacidade de aprendizado, eficiência e qualificação profissional condizente.
					
A IMPORTANCIA DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
	Como mecanismo de controle externo o projeto é bastante temeroso, pois a fiscalização após a obra realizada, apenas vai constatar as irregularidades, punir os responsáveis pela execução e no máximo recomendar as adequações na estrutura da obra o que só aumentaria os custos ao erário público. Como hipótese, o problema principal deste estudo gira em torno do seguinte questionamento: No atual modelo de gestão praticado no Brasil, é possível a Administração Pública Municipal ter sucesso sem a existência de um Controle Interno que atue de forma preventiva e dê respaldo ao gestor público?
	Partindo desse questionamento, elegeu-se como objeto de estudo de maneira geral evidenciar a importância do Controle Interno como instrumento que proporciona à administração pública, especialmente a municipal, subsídios capazes de assegurar o bom gerenciamento dos negócios públicos, possibilitando a prestação de serviços com economicidade, transparência, eficiência e eficácia.
	O controle interno, no serviço público, visa, em última análise, garantir a integridade do patrimônio público e verificar a conformidade entre os atos praticados pelos agentes públicos e os princípios legais estabelecidos, auxiliando o gestor na correta aplicação dos recursos. A ideia de controle está vinculada à de poder, e este, por sua vez, no transcurso da história da humanidade, foi e continua a ser objeto de busca por vários líderes.
	Diante disso o Controle Interno não pode ser tratado como um mecanismo isolado e perseguidor, ele deve caminhar junto com a Administração. O Controle Interno nas organizações atua como centro de apoio a contabilidade, e, portanto, deve ser utilizado pelos agentes públicos tanto como uma ação preventiva, para assim tentar alcançar resultados positivos na gestão dos recursos públicos, quanto corretiva, corrigindo erros que outrora fora cometidos.
	Outro aspecto que exige atenção é o fato de que o Controle Interno deve fazer parte de um sistema integrado de controle, isto é, toda a estrutura administrativa tem que estar organizada sob o foco do controle formal, sendo o Controle Interno o órgão que fiscaliza o cumprimento de todo o sistema instituído.
	O controle interno-integrado constitui o controle do Estado como pessoa jurídica de direito público, ou seja, da entidade e o conjunto dos três Poderes, sendo responsável pela coordenação das atividades individuais de controle de cada um dos Poderes e atuando de modo independente para conferir pleno sentido a sua mais nobre função: a proteção permanente e contínua do patrimônio público.
	O Controle Interno desenvolve na “esfera do Poder Executivo onde se encontra a parcela considerável das atividades de administração básicas”. O sistema de controle interno constitui-se do plano organizacional, bem como da totalidade de métodos e procedimentos adotados pela administração de uma entidade para ajudar a alcançar o objetivo administrativo de assegurar, tanto quanto possível, a condução ordeira e eficiente de seus negócios, incluindo observância de políticas e normas administrativas, a salvaguarda física dos ativos, a prevenção e detecção de erros e irregularidades, a integridade dos registros contábeis e a tempestiva preparação de demonstrações confiáveis. 
	Nesse sentido, o controle interno desenvolvido na Administração Pública responsabiliza-se, em regra, pela “fiscalização’’ preventiva, contínua e permanente de todos os atos praticados”. Assim, a sua função principal é sinalizar ao Administrador Público quanto à possibilidade ou ocorrência de equívocos, erros e desvios, de modo que o Administrador possa adotar medidas que visem impedir ou corrigir situações que possam causar ilegalidades ou prejuízos ao erário, em tempo oportuno. 
	Tanto as organizações públicas quanto as empresas privadas, vem passando por evoluções marcantes. A era da tecnologia alterou significativamente os procedimentos e os controles. O controlador tem que estar atento e capacitado para trabalhar dentro da realidade da informática e dos conceitos de qualidade. É de suma importância que as auditorias internas, o controle interno e o controle externo, que formam um grande sistema, administrem seus passos e sua evolução.
	A importância de Controles Internos para a administração pública há muito tempo é reconhecida na literatura profissional. As Prefeituras precisam recorrer a vários relatórios e analises para controlar eficazmente suas operações, proporcionando proteção contra fraquezas humanas e redução na possibilidade de ocorrência de erros irregularidades.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
	O presente artigo possibilitou demonstrar que o controle interno é de fato muito importante dentro da administração pública, considerando-se a relevância de seus objetivos voltados para a avaliação da ação governamental, principalmente no que diz respeito ao cumprimento de metas e execução de orçamentos, e avaliação da gestão dos administradores públicos nos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia. 
	Atuando de forma independente e com métodos e técnicas que envolvem procedimentos típicos de ambos os tipos de controladoria, interna e externa, em funçãode suas atribuições constitucionais e legais, o Órgão Central de Controle Interno tem papel relevante na Administração Pública, pela orientação e vigilância em relação às ações dos administradores, visando a assegurar eficiente arrecadação das receitas e adequado emprego dos recursos públicos.
	Para o êxito do controle interno no setor governamental é necessário, ainda, superar as dificuldades apontadas e promover os ajustes necessários na estrutura, de modo a favorecer a conscientização e o comprometimento dos administradores públicos com o exercício efetivo da função de controle em suas áreas de competência, estabelecendo-se o elo de integração efetiva entre o órgão central de controle e o organismo público como um todo. 
	Os Sistemas de Controles Internos devem ser abrangentes o suficiente para cobrirem a exposição de riscos a que a instituição está sujeita. A globalização e internacionalização da contabilidade pública tem participações importantes na geração de novos e mais eficientes Sistemas de Controles Internos.
	A Lei de Responsabilidade Fiscal inseriu uma nova realidade no meio público, com várias exigências e limites na administração da receita e da despesa; Com isso o administrador público despertou para a necessidade da institucionalização do controle interno, como mecanismo de proteção da gestão fiscal responsável. Pode-se observar que o controle interno, inicialmente mais formal e legalista com postura punitiva, passou a apresentar uma posição mais preventiva dando mais ênfase na gestão e nos resultados, voltando-se para o presente e futuro, com vistas a identificar a irregularidade a tempo de contê-la.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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