Direito Administrativo Cap.4 Serviços Públicos

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IOB – 2015 
Direito Administrativo – André Barbieri 
 
CAPÍTULO 4: SERVIÇO PÚBLICO 
 
1. Introdução 
Serviço público é uma comodidade, uma facilidade, prestado sob regime jurídico de direito 
público, direta ou indiretamente. 
O serviço público pode ser conceituado em três etapas, a iniciar pelo substrato material: o 
serviço público é algo que vem para melhorar a vida do indivíduo e da coletividade. 
Em seguida, pelo elemento formal, o serviço público será prestado diante de um regime 
jurídico de Direito Público, com poderes, prerrogativas ao Estado – aquilo que o particular não 
possui. 
O elemento subjetivo compete ao sujeito: os serviços públicos, como regra, devem ser 
prestados pelo Estado, de forma direta ou indireta. Quando o Estado faz a prestação dos 
serviços de forma indireta, quem atua diretamente é o particular. De acordo com o art. 175 da 
Constituição Federal, quando há concessão ou permissão de serviço público, há dever de 
licitar. 
Serviço público é diferente de obra pública porque a obra pública possui começo, meio e fim, 
bem como uma sucessão de atos cronologicamente adequados para em um dado momento 
ter sua conclusão. Já o serviço público não pode ser paralisado, é contínuo. Obra pública é 
estática, serviço público não, é dinâmico. 
Também há que se diferenciar serviço público e poder de polícia. O poder de polícia se 
manifesta de maneira extremamente restritiva; recai sobre bens, atividades e direitos; sempre 
é preventiva. Já o serviço público é considerado ampliativo. 
Quanto à diferenciação entre serviço público e exploração de atividade econômica, o art. 173 
da CF preceitua que a exploração de atividade econômica pelo Estado só será permitida 
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo, 
conforme definidos em lei. Em regra o serviço público é prestado pelo Estado, 
excepcionalmente, pelo particular (em concessão ou permissão), em regime jurídico de direito 
público; inversamente, em regra, a atividade econômica é realizada pela particular, 
excepcionalmente será realizada pelo Estado, em regime jurídico de direito privado. 
O serviço público é diferente de atividade intelectual, pois o primeiro é concreto, material. 
 
2. Espécies 
As espécies de serviços públicos podem ser elencadas como: serviço público individual (uti 
singuli, Súmula nº 545 do STF), serviço público geral (uti universi, Súmula nº 670 do STF), 
serviço público exclusivo indelegável, serviço público exclusivo delegável, serviço público 
exclusivo de delegação obrigatória e serviço público não exclusivo. 
O serviço público individual é prestado à coletividade, com a peculiaridade de ser possível 
visualizar e determinar quanto cada usuário consumiu. São cobrados/ remunerados mediante 
taxa ou tarifa. 
Súmula 545 STF - Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque 
estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e tem sua cobrança 
condicionada a prévia autorização orçamentária, em relação a lei que as instituiu. 
Já o serviço público geral não permite delimitar ou prever o quanto cada usuário consumiu. 
Não é possível dimensionar nem aferir o consumo. Por essa razão, a cobrança/remuneração 
será diferente: será mediante impostos. 
Súmula 670 STF - O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado 
mediante taxa. 
 A diferença entre o serviço público individual ou geral não é na prestação do serviço, 
mas na forma de remuneração, uma vez que não se consegue delimitar (individualizar) 
o consumo de cada usuário. 
O serviço público exclusivo é aquele em que a titularidade é do Estado, entretanto, em alguns 
casos, só o Estado fará a prestação e, em outros casos, o Estado, se quiser, realizará a 
delegação e, em outros casos, ele terá que delegar de forma obrigatória. 
 
3. Espécies e Princípios 
O serviço público exclusivo indelegável é o serviço público em que a titularidade é do Estado – 
não há a menor possibilidade de o particular realizar a prestação de serviço. É de titularidade 
exclusiva do Estado. Ex. serviço postal, poder Judiciário. 
Se for serviço público delegável, caberá ao Estado, na análise do caso em concreto, delegar ou 
não ao particular. A titularidade permanece com o Estado; a prestação é do particular. Ex. 
água, luz, telefonia. 
Já o serviço público exclusivo de delegação obrigatória, possui natureza cogente e impositiva, 
com a titularidade do Estado. Rádio e televisão são exemplos clássicos desta prestação de 
serviços. 
O serviço público não exclusivo não terá a titularidade do Estado, e é considerado como 
utilidade pública. Não há possibilidade de delegação(pois não há titularidade): o Estado irá 
fiscalizar a prestação de serviços. Exemplo: educação (abrir uma escola), saúde (abrir um 
hospital), previdência (abrir empresa de previdência privada). 
 Os serviços públicos exclusivos (indelegável, delegável e de delegação obrigatória) são 
chamados serviços públicos próprios e o serviço público não exclusivo de impróprio. 
Depois, o STF chamou o serviço público não exclusivo de serviço de utilidade pública 
(isso porque, tecnicamente, não é serviço público, pois não é exclusivo). 
Os princípios específicos que regem o serviço público podem ser identificados na seguinte 
relação de acordo com o art. 6º da Lei nº 8.987/1995: Princípio da 
Universalidade/Generalidade, Princípio da Isonomia/Igualdade, Princípio da Modicidade das 
Tarifas, Princípio da Cortesia, Princípio da Eficiência, Princípio da Adequação e Princípio da 
Atualidade/Adaptabilidade. 
Exercício 16. (Cespe – Bacen – Procurador – 2013) Assinale CERTO ou ERRADO à luz da 
jurisprudência do STJ (questão adaptada): Os serviços públicos impróprios ou uti singuli 
prestados por órgãos da administração indireta ou por concessionárias são custeados pelas 
receitas provenientes de impostos. ERRADO. Não são sinônimos; e ainda, uti singuli se paga 
por tarifa. 
 
4. Princípio da Isonomia/Igualdade – Princípio da Mocidade das Tarifas – Princípio da 
Cortesia – Princípio da Eficiência – Princípio da Adequação – Princípio da 
Atualidade/Adaptabilidade – Princípio da Continuidade 
O Princípio da Isonomia/Igualdade traduz a ideia de que todos devem ser tratados da mesma 
forma pelo Estado, não sendo possível existir discriminação. Modernamente, a doutrina 
aponta para algo que se chama “tarifa social”, isto é, poderia a pessoa, por necessidade 
(pobreza) pagar uma tarifa menor? Poderia a conta de água ser mais cara em bairros ricos e 
mais barata em bairros pobres? Sim, com base no princípio da isonomia, presente tanto na lei 
8987 quando na CF (tratar com desigualdade os desiguais). 
O Princípio da Modicidade das Tarifas está relacionado ao preço módico, que não indica 
gratuidade, mas, sim, o valor mais barato possível. 
Já o Princípio da Cortesia implica na ideia de que o serviço público deve ser prestado sempre 
de forma educada, cortês e polida. 
O Princípio da Eficiência condiz com o máximo de resultado, com o menor custo possível. 
O Princípio da Adequação indica que o serviço público seja um serviço adequado, cumprindo e 
respeitando o que está na lei e no contrato. 
O Princípio da Atualidade/Adaptabilidade implica em um serviço público mutável, com 
progresso em sua prestação. 
O Princípio da Continuidade é a regra da prestação dos serviços públicos. O STJ afirmava que 
não se poderia interromper serviço público em razão da dignidade da pessoa humana. Mas, 
com o passar do tempo, se percebeu que não se poderia manter tal raciocínio e está hoje 
consagrado na lei 8.987 que pode haver interrupção (art.6º). Por isso se diz hoje que, em 
regra, o serviço público deve ser prestado de forma contínua; mas,excepcionalmente poderá 
ser paralisado em três hipóteses (que serão vistas na próxima unidade). 
 
5. Exceções ao Princípio da Continuidade 
- Situações de emergência/urgência. Exemplo: se está pegando fogo um local próximo a uma 
subestação de energia, se corta o serviço de energia elétrica, resolve o problema, e depois 
restabelece o serviço. Nessas situações nem sequer se precisa de aviso à população, isto é, não 
há qualquer condição para que haja a interrupção. 
- Melhoria, adaptabilidade, reparos técnicos e atualização do sistema. Exemplo: no litoral, em 
bairros que eram menores e hoje precisam de melhor acesso à agua em razão do aumento 
demográfico no local. Precisa atualizar a rede de água e esgoto e/ou rede elétrica. Nessas 
hipóteses, a interrupção deve ser avisada à população, que é o que se chama “prévio aviso”, 
geralmente uma carta mandada pela prefeitura. O prévio aviso é uma condição para a 
interrupção. 
- Inadimplência do usuário. Exemplo: serviços de água e luz. Ocorrerão sempre mediante 
prévio aviso. Justificativa como desemprego não são aceitas pelos tribunais. Serviços públicos 
que visem o interesse da coletividade não poderão ser interrompidos, mesmo da ocorrência 
da inadimplência supracitada. Então, a terceira hipótese de interrupção tem duas condições: 
prévio aviso e não haver interesse público. Se há interesse público na prestação do serviço, ele 
não poderá ser interrompido, por exemplo, um hospital que não realiza o pagamento da sua 
conta de luz: não poderá ter seus serviços interrompidos. Nesse caso, o Poder Público vai 
mandar para o hospital o prévio aviso, mas não vai cortar a luz porque há interesse público na 
prestação do serviço. 
Art.6º (...) 
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em 
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: 
 I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
 II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 
6. Contrato de Concessão – Espécies 
O contrato de concessão é um contrato realizado entre o Estado e a Concessionária, feito 
mediante concorrência. Não é possível por contratação direta, somente por licitação. A 
concessionária, por sua vez, presta o serviço ao usuário, que pagará o preço a esta, uma vez 
que se utilizou do serviço. A concessão possui espécies, quais sejam: concessão simples e 
concessão precedida da execução de obra pública. A primeira indica a relação entre o poder 
concedente e o usuário, mediante pagamento. Já a segunda é específica para a execução de 
obra pública, sendo o seu procedimento similar à concessão simples. Os pontos específicos no 
contrato de concessão do serviço público inauguram preliminarmente a possibilidade de 
inversão de fases entre a habilitação e a classificação em julgamento, nos termos do edital: 
serão analisadas primeiro as propostas, em classificação e julgamento e, depois da ciência dos 
preços, os documentos serão analisados. 
 
7. Contrato de Concessão – Rescisão Unilateral do Contrato 
Outro ponto específico nos contratos de concessão na prestação do serviço público é a 
possibilidade de firmar o contrato com um consórcio de pessoas jurídicas. Esse consórcio 
poderá ser firmado e formalizado antes do contrato administrativo. Por fim, a não incidência 
dos prazos estabelecidos pelo art. 57 da Lei nº 8.666/1993. Isto implica na regra de que os 
contratos produzam os seus efeitos 42 Direito Administrativo durante o prazo orçamentário, 
ou seja, de um ano. Porém, diante da existência de contratos ligados ao plano plurianual, de 
prestação de serviço contínuo, etc., será possível verificar que estes poderão estender-se um 
pouco mais no prazo de sua duração. Os contratos que não geram despesas ao Estado não têm 
a necessidade de atendimento ao art. 57 da Lei nº 8.666/1993. Poderão ter prazos variados em 
sua duração. O contrato de concessão é um exímio exemplo disto. Quanto ao poder de 
fiscalização, havendo indícios de regularidade, o Poder Concedente decreta a intervenção, 
afasta o diretor da empresa e nomeia o interventor. O procedimento implicará na seguinte 
sequência: decretada a intervenção, tem o Poder Público 30 dias para iniciar o processo 
administrativo e 180 dias para encerrar o processo administrativo, que, ao todo, deve começar 
e terminar em até 210 dias. Confirmando as irregularidades, será caso de caducidade ou, tudo 
estando regular, extinção da intervenção e sua devolução com a prestação de contas. A 
encampação e a caducidade são formas de rescisão unilateral do contrato. O serviço público 
ou a concessão serão encampados quando existir interesse público, interesse da coletividade. 
Já a caducidade ocorrerá por responsabilidade da concessionária: quando esta apresentar 
motivo em razão de alguma irregularidade quanto à sua inadimplência. 
 
8. Rescisão Unilateral do Contrato e Contrato de Permissão 
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a 
declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das san- ções contratuais, respeitadas 
as disposições deste artigo, do art. 27, e as normas convencionadas entre as partes. § 1º A 
caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente quando: I – o serviço 
estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, 
critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço; II – a concessionária 
descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concernentes à 
concessão; III – a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as 
hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior; 
IV – a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a 
adequada prestação do serviço concedido; V – a concessionária não cumprir as penalidades 
impostas por infrações, nos devidos prazos; VI – a concessionária não atender a intimação do 
poder concedente no sentido de regularizar a prestação do serviço; e VII – a concessionária 
não atender a intimação do poder concedente para, em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar 
a documentação relativa a regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da 
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. § 2º A declaração da caducidade da concessão deverá 
ser precedida da verificação da inadimplência da concessionária em processo administrativo, 
assegurado o direito de ampla defesa.” Sempre que existir a possibilidade de alguma sanção, 
devem ser assegurados o contraditório e a ampla defesa. 
“§ 3º Não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes de comunicados à 
concessionária, detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no § 1º deste 
artigo, dando-lhe um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas e para o 
enquadramento, nos termos contratuais. § 4º Instaurado o processo administrativo e 
comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada por decreto do poder concedente, 
independentemente de indenização prévia, calculada no decurso do processo.” Enquanto na 
encampação há indenização, na caducidade, não tem indeniza- ção prévia. 
“§ 5º A indenização de que trata o parágrafo anterior, será devida na forma do art. 36 desta Lei 
e do contrato, descontado o valor das multas contratuais e dos danos causados pela 
concessionária.” Não é a mesma indenização da encampação, mas para o Estado não ter 
enriquecimento ilícito. 
“§ 6º Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer espécie de 
responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros 
ou com empregados da concessionária.”Demais extinções: 
a) anulação – vício de ilegalidade; 
b) advento do termo contratual terminou a concessão; 
c) rescisão judicial – a própria concessionária pode rescindir; 
d) falência da concessionária. 
 
9. Contrato de Concessão x Contrato de Permissão 
Concessão: – caráter mais estável; – licitação somente por concorrência; – pessoa jurídica ou 
consórcios de pessoa jurídica; – exige autorização em lei. Permissão: – caráter mais precário; – 
licitação por qualquer modalidade; – pessoa jurídica ou pessoa física; – não exige autorização 
em lei. Concorrência independe do valor. Na permissão, é necessário fazer a licitação. Para se 
realizar concessão, tem que ser com pessoa jurídica. A permissão pode ser feita com pessoa 
jurídica determinada, mas não com concessionária de pessoa jurídica. Ainda, pode ser feita 
com pessoa física. A concessão não pode ser feita com pessoa física. Conforme art. 40, a 
permissão é contrato de adesão e é precária. Apesar de não existir o dever de indenizar, o STJ 
em um julgamento de permissão da Caixa Econômica para instalar uma lotérica, ao analisar 
determinado ponto, esse estava ruim e a pessoa fez a reforma, gastou bastante, a Caixa 
Econômica instalou sua lotérica. Em menos de um ano, a Caixa Econômica cortou o 
funcionamento. A Caixa Econômica defendeu a tese da precariedade, mas o STJ disse que 
nesse caso não caberia, pois houve investimento maciço do particular que não deu causa para 
o rompimento. Autorização de serviço público: muitos dizem que esse instituto não existe, 
pois não está na lei. Parte da doutrina diz que existe sim, com as seguintes características: – 
está ligada a serviço não essencial; – pode, a qualquer momento, ser revogada; – além de 
precária, é instável, não há segurança jurídica; – a remuneração é indireta. 
Exercício 17. (FCC – TRT 6ª Região (PE) – Juiz do Trabalho – 2013) A caracterização de 
determinada atividade como serviço público: 
a) Não importa a vedação de prestação da referida atividade por particular, mediante 
autorização e controle do poder público, quando se tratar de serviço não exclusivo. 
b) Determina a sua prestação direta pelo Estado, salvo no caso de serviços não essenciais. 
c) Afasta a possibilidade de greve pelos servidores ou empregados da entidade prestadora. 
d) Independe de definição em lei e admite a prestação direta pelo poder público e indireta por 
particulares, exclusivamente sob o regime de permissão. 
e) Faculta a transferência de titularidade do serviço a particular, mediante concessão, quando 
passível de exploração por cobrança de tarifa do usuário. 
 
10. Descentralização do Serviço Público Descentralização de serviço público por 
serviço/outorga Quanto mais se desce, mais desconcentra o poder. Desconcentrar é diferente 
de descentralizar, pois acontece dentro da própria pessoa jurídica. Quando há a Administração 
Pública Direta, todos são pessoas jurídicas de direito público. Quando se fala em 
Administração Indireta, trata-se de pessoas jurídicas de direito privado. Na descentralização 
por serviço, também chamado de outorga, é transferido algo, sempre por lei. O Estado, 
Administração Pública Direta, vai transferir o exercício e a titularidade do serviço para a 
Administração Pública Indireta. A transferência ocorre somente para as pessoas jurídicas de 
direito público. A outorga pode ser feita basicamente para a Autarquia, sempre por lei. 
Descentralização por colaboração/delegação Pode ser feita por lei ou também por contrato. 
Na descentralização por serviço, a titularidade e o exercício são transferidos para a Autarquia. 
46 Direito Administrativo Na descentralização por colaboração, é preciso alguém para auxiliar, 
o colaborador. É mandado somente o exercício do serviço, a titularidade permanece com a 
Administração Pública Direta. Nessa transferência de exercício, a Administração Pública direta 
pode transferir o exercício para a Administração Pública indireta, desde que seja feita por lei. 
Delegação legal acontece quando é feita para empresa pública, por exemplo, a delegação 
contratual, feita para o particular. Enquanto na outorga transferem-se a titularidade e o 
exercício, na colaboração transfere-se somente o exercício, a titularidade permanece com o 
Estado. 
Exercício 18. (UFPR – TJPR – Juiz – 2013) Considerando o disposto na Lei nº 8.987/95, assinale 
a alternativa incorreta: 
a) Segundo a referida lei, “a transferência de concessão ou do controle societário da 
concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da 
concessão”. 
b) Segundo a referida lei, “o poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, 
ato justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizado seu 
objeto, área e prazo”. 
c) Afasta a possibilidade de greve pelos servidores ou empregados da entidade prestadora. 
d) Independe de definição em lei e admite a prestação direta pelo poder público e indireta por 
particulares, exclusivamente sob o regime de permissão. 
e) Faculta a transferência de titularidade do serviço a particular, mediante concessão, quando 
passível de exploração por cobrança de tarifa do usuário. 
 
11. Serviços Públicos – Responsabilidade da Concessionária/Permissionária no Dano Causado 
a Terceiro – Judicialização das Políticas Públicas 
Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder 
por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a 
fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade. § 1º Sem 
prejuízo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessionária poderá contratar 
com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou complementares ao 
serviço concedido, bem como a implementação de projetos associados.” 
Art. 3º As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente 
responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários.” 
Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno 
atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no 
respectivo contrato.” 
Art. 11. No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente 
prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes 
provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, 
com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o 
disposto no art. 17 desta Lei.” 
Art. 18-A. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habilita- ção e julgamento, 
hipótese em que:” (...) 
Art. 23-A. O contrato de concessão poderá prever o emprego de mecanismos privados para 
resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser 
realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 
1996.” 
Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da concessioná- ria sem prévia 
anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão.” 
Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas 
dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que 
tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço 
concedido. 
Art. 37. Considera-se encampação a retomada do serviço pelo poder concedente durante o 
prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e 
após prévio pagamento da indenização, na forma do artigo anterior.Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a 
declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das sanções contratuais, respeitadas as 
disposições deste artigo, do art. 27, e as normas convencionadas entre as partes. 
Art. 39. O contrato de concessão poderá ser rescindido por iniciativa da concessionária, no 
caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação 
judicial especialmente intentada para esse fim.”