Contabilidade e Orçamento Público

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CIÊNCIAS CONTÁBEIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
6° PERÍODO 
 
CONTABILIDADE E 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
 
 
 2 
Resumo: 
 Disciplina: CONTABILIDADE PUBLICA E ORÇAMENTO 
PUBLICO 
Período do curso: 6º período 
Semestre Letivo: 2016/1 
Número de Créditos: 
Carga horária semestral: 72 horas-aula 
Professor (a): José Fernando B. Miranda 
E-mail do Professor: contadorpmw@hotmail.com 
Telefone do Professor: 
 
Ementa: 
CONTABILIDADE PÚBLICA: Patrimônio Público. Variações patrimoniais. 
Regimes contábeis. Sistemas de contas. Planos de contas. Procedimentos 
contábeis das operações típicas na Administração Pública. Inventários e 
administração de materiais. Apuração dos resultados da execução 
orçamentária e patrimonial do exercício. Análise de demonstrações contábeis. 
Controle interno. Tomada e prestação de contas. Responsabilidade fiscal. 
Relatório resumido da execução orçamentária e de execução fiscal. 
ORÇAMENTO PÚBLICO: conceituação, aspectos históricos, classificação, princípios 
orçamentários e sua validade. Instrumentos de planejamento no setor público (LDO, LOA, 
PPA). Orçamento programa: conceito, fundamentos e experiência brasileira. Orçamento 
Participativo. Créditos orçamentários e adicionais. Administração Pública Brasileira. 
Estrutura Orçamentária. Controle Interno na Execução Orçamentária. Plano 
de Contas do Sistema Orçamentário. Procedimentos Contábeis das Operações 
Típicas do Sistema Orçamentário 
 
Objetivo Geral 
 Oferecer aos alunos noções sobre o Estado e seus instrumentos de 
planejamento, controle e registro das receitas e despesas públicas 
 
Objetivos específicos 
 Instrumentalizar os acadêmicos com a contabilização das operações 
típicas das pessoas jurídicas de direito público. 
 Fazer os Lançamentos usuais da contabilidade pública. 
 Elaborar as demonstrações contábeis dos entes públicos 
 Obter Informações sobre o sistema de administração financeira e 
contabilidade, SIAFI E SIAFEM 
 
Habilidades e Competências: 
O aluno ao final da disciplina deverá possuir capacidade para: 
 Integrar conhecimentos gerais e específicos à realidade organizacional 
 Capacidade de fazer o registro contábil das empresas públicas 
 Capacidade de analisar criticamente o orçamento público 
 
Perfil do Aluno: 
Considerando que o contador é o responsável pela elaboração de 
informações contábeis e de controle gerencial, o curso de Ciências Contábeis da 
Faculdade ITOP tem como meta habilitar os futuros egressos para exercer as 
 3 
atribuições e prerrogativas previstas pela legislação pertinente, dentro de 
parâmetros éticos. 
 Para isso, pretende-se que as seguintes competências e habilidades 
sejam desenvolvidas objetivando que os formandos sejam: 
 Proficientes no uso da linguagem técnica 
 Ser capaz de desenhar, analisar e implantar sistemas gerenciais 
 Exercer com ética suas responsabilidades 
 Compreender questões financeiras, econômicas nos diferentes modelos de 
organização 
 Apresentar domínio pleno das responsabilidade funcionais 
 Ter capacidade crítico analítico para operar com valores 
 
Conteúdo Programático: 
1Administração Pública: conceito, organização, entidades que a compõe (Administração 
Direta e Indireta, Autarquias, Fundações e Fundos Empresas Públicas e Sociedades de 
Economia Mista). Serviços públicos e Políticas públicas. 
2. Orçamento Público: história, conceito, classificação, características, princípios 
orçamentários. 
3. Instrumentos de Planejamento: Planejamento Plano Plurianual – PPA. Lei de 
Diretrizes Orçamentárias - LDO Lei Orçamentária Anual – LOA. Finalidade, etapas de 
elaboração, prazos para elaboração. 
4.Receita Pública e Despesa pública. 
5. Orçamento Participativo: conceito, princípios, procedimentos. 
6.Controle interno na gestão pública 
7 Contabilidade governamental: conceito, finalidade, usuários, objeto que estudo, campo 
de aplicação, exercício financeiro, regime contábil, legislação, classificação dos fatos 
contábeis, demonstrações previstas na legislação. 
8 Patrimônio na administração pública. 
9 Inventário na administração pública. 
10 Variações patrimoniais: ativas e passivas; orçamentárias e extra-orçamentárias. 
11 Sistemas de contas: Sistema financeiro, patrimonial e orçamentário, fontes 
alimentadoras dos sistemas de contas. 
12 Sistema Integrado de Administração financeira do governo federal – 
SIAFI: conceito, objetivos, características, formas de acesso, 
modalidades de uso, abrangência, segurança, documentos de entrada de 
dados, subsistemas, principais transações do Siafi 
13 Plano de contas da Administração federal: códigos, níveis, desdobramentos, contas de 
controle, operacionalização das contas de controle, contas de resultado, contas 
especiais. 
14 egistros contábeis de operações típicas: previsão e realização da receita, fixação da 
despesa, inscrição, recebimento e cancelamento da Dívida Ativa, emissão, reforço e 
anulação de empenhos, pagamento a fornecedores, inscrição e cancelamento de restos 
a pagar, apropriação da folha de pagamento, concessão de suprimentos de fundos, 
apropriação de despesas. 
15 Análises das variações patrimoniais 
16 Demonstrativos contábeis previstos na legislação 4.320/64 e na LRF. 
17 Inventário e administração de material. 
18 Tomada e prestação de contas. 
19 Reflexos da Lei de Responsabilidade fiscal na Contabilidade Pública 
Cronograma das aulas 
 
 4 
Metodologia: 
Exposições dialogadas; leitura e análise de textos; estudos de caso; discussões 
que auxiliem no desenvolvimento da capacidade de argumentação; trabalhos 
individuais e em grupo que dêem oportunidade à reflexão e ao exercício criativo. 
Aulas de nivelamento, aulas de reforço, monitoria, visitas técnicas. 
Recursos Didáticos: 
Data show, pincel, quadro branco, Internet, textos diversos. Laboratório de 
informática, Vídeos. 
Interdisciplinaridade dos Conteúdos: 
Contabilidade geral 
Estrutura das Demonstrações contábeis 
Ética profissional e filosofia 
 
Sistema de Avaliação: 
5.1 A avaliação será realizada da seguinte maneira: 
 Participação nas atividades, discussões feitas em aula e contribuições 
pessoais, pontualidade; assiduidade e envolvimento, trabalhos em grupo 
(sessões de trabalho em sala e/ou seminários): 40%. 
 Provas: 60% sendo assim constituídas: 60% de questões objetivas e 40% 
de questões subjetivas. 
 Os alunos que não atingirem conceito C poderão realizar Prova de 
Recuperação no final do módulo. 
 A equivalência entre a escala decimal (notas) e a alfabética (conceitos), 
para efeitos do conceito final é: 
A = Excelente (9,0 a 10,0) 
B = Ótimo (8,0 a 8,9) 
C = Bom (7,0 a 7,9) 
D = Regular (5,0 a 6,9) 
E = Fraco (3,0 a 4,9) 
F = Insuficiente (abaixo de 2,9 ou infrequente) 
5.2. Conceito Mínimo para Aprovação: C (7,0 A 7,9) 
5.3 Faltas 
 Faltas acima de 25% (18 faltas) das aulas implicam em conceito FF ou 
falta de frequência, portanto, reprovação, independentemente dos demais 
conceitos. 
 Não há abono de faltas exceto as previstas na legislação. 
5.4. Prova Substitutiva 
 Não há prova substitutiva para o aluno que perder uma das provas. O 
aluno estará automaticamente incluído na lista dos alunos que farão a 
prova de Exame Final caso sua média seja maior ou igual a 3,0. 
 
Bibliografia básica: 
KOHAMA, Helio. Contabilidade pública: teoria e prática. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2010 
ANDRADE, Nilton de Aquino., Contabilidade publica na gestão municipal. 2. ed. São 
Paulo: Atlas, 2012. 
ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. São Paulo: Atlas, 2006 
Bibliografia Complementar: 
ARAÚJO, Inaldo; .O essencial da Contabilidade pública. São Paulo: Saraiva, 2009.5 
GIACOMONI, James. Orçamento público. São Paulo: Atlas, 2010. 
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Administração Pública. São Paulo: América Jurídica, 
2005. 
ANDRADE,Nilton de Aquino. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. São Paulo: 
Atlas, 2012. 
KANAANE, Rober. Gestão pública. São Paulo: Atlas, 2010 
Data de início da disciplina: 
 
Data de fechamento da disciplina: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6 
Sumário 
 
 
 
 
 
Unidade 1 – Administração Pública, Serviço Público e Políticas 
Públicas.....................05 
 
Unidade 2 – Orçamento 
Público...........................................................................10 
 
Unidade 3 – Instrumentos de planejamento do orçamento - PPA, LDO e 
LOA.............17 
 
Unidade 4 – Classificação institucional, funcional e programática do orçamento........
 ..................................................................................................... 22 
 
Unidade 5 – Créditos orçamentários e 
adicionais....................................................28 
 
Unidade 6 – Receita 
Pública................................................................................33 
 
Unidade 7 – Despesa Pública
 ..................... ...............................................................................40 
 
Unidade 8 – Regime Contábil das receitas e despesas 
públicas................................47 
 
Unidade 9 – Dinâmica das Licitações na gestão 
pública..........................................50 
 
Unidade 10 – Contabilidade 
Pública.....................................................................53 
 
Unidade 11 – Sistema de Contas e Plano de Contas da Contabilidade 
Pública............59 
 
Unidade 12 – Demonstrações Contábeis obrigatórias exigidas pela Lei Federal n.º 
4.320/64 e pela LRF nº 
101/00.............................................................................65 
 
Unidade 13 – A importância do Controle Interno e Externo na Gestão 
Pública...........74 
 
Unidade 14 – Auditoria na Gestão 
Pública.............................................................80 
 
Unidade 15 – Orçamento 
Participativo..................................................................89 
 7 
 
Unidade 16 – Escriturando o orçamento 
público.....................................................92 
 
 8 
Meta da unidade 
Apresentação dos conceitos de Administração pública, Serviço público 
e Políticas públicas. 
Poder político soberano: 
conjunto de normas que regulam 
o convívio social. 
Povo: conjunto de cidadãos sob 
o mesmo poder e com direitos 
iguais perante a lei. 
Território: é o espaço terrestre, 
aéreo e aquático. 
Governo: poder decisório 
encarregado da gestão da coisa 
pública. 
 
Poder 
Legislativo: 
exercido pelo 
Congresso 
Nacional 
(deputados e 
senadores). 
Tem a função 
de elaborar as 
leis. 
Poder 
Executivo: 
exercido pelo 
presidente da 
república. Tem 
a função de 
executar as 
leis. 
Poder 
Judiciário: 
Tem a função 
de fiscalizar o 
cumprimento 
das leis. 
Enquanto o 
Estado é 
permanente, o 
governo é 
transitório, isto 
é, é renovado 
periodicamente. 
Bem 
comum: 
garantia dos 
direitos 
sociais, da 
educação, 
saúde, 
trabalho, 
moradia, 
segurança, 
previdência 
social etc. 
(CF, art. 6º). 
 
1 - Administração Pública, Serviços Públicos e Políticas 
Públicas 
 
 
 
 
 
 
Objetivos 
Esperamos que, ao longo desta unidade, você possa: 
 entender o papel da administração pública; 
 entender a importância das políticas públicas; 
 definir o serviço público. 
 
Pré-requisitos 
Para o estudo e compreensão desta unidade, julgamos indispensável a leitura dos 
conteúdos da disciplina Planejamento e gestão pública, Introdução ao direito, 
Teoria da contabilidade e Direito tributário. 
 
Introdução 
O Estado surgiu da necessidade de se estabelecer um acordo (dirimir conflitos) 
entre os indivíduos da sociedade. O Estado é resultado da evolução na maneira de 
organização do poder. Na Idade Média, existia o Estado Feudal, com poder 
descentralizado. Na Idade Moderna, existe o Estado Moderno, com a 
centralização do poder político e administrativo, isto é, há uma unificação de 
fronteiras, língua, cultura, economia e poderio militar. Dessa forma, pode-se 
definir Estado como uma instituição social, política e juridicamente organizada, 
que dispõe de uma estrutura administrativa, de um governo próprio, para exercer o 
poder coercitivo sobre os membros de uma sociedade, objetivando o bem comum. 
Tem como elementos o poder político soberano, o povo, o território e o governo. 
A Constituição Brasileira organiza o Estado em três poderes: o poder legislativo, o 
poder executivo e o poder judiciário. De forma resumida, podemos dizer que a 
sociedade cria o Estado para que possa ter a realização do bem comum. E o 
Estado, para alcançar esse fim, tem de desenvolver atividades diversas, 
conhecidas como atividades estatais (serviços públicos). É a administração 
pública que realiza essas atividades ao executar as políticas públicas. 
 
 
 
Administração Pública 
Nas palavras de Meirelles (2005, pp. 64 e 65), ―Administração Pública, numa 
visão global, é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas‖. 
Andrade (2002, p.37) diz que, devido à grandiosidade territorial de nosso país, 
fica evidente que há inúmeras funções do Estado, em diversas atividades, que 
contribuem para melhoria de vida dos usuários, que são os próprios contribuintes. 
Porém, é visível que, pela complexidade de determinados serviços e atividades, há 
a necessidade de se dividirem tarefas com o fim de se atingir o objetivo maior de 
 9 
As autarquias 
são entidades 
de direito 
público, com 
personalidade 
jurídica e 
patrimônio 
próprio 
destinadas à 
execução de 
atividades 
destacadas da 
administração 
direta. 
 
suprir as necessidades da população. Nesse sentido, o chefe do Poder Executivo 
centraliza certas atividades. Dentre elas, pode-se citar: saúde, educação, obras 
públicas, planejamento; enquanto delega outras atividades que mereçam atenção 
especial devido a seu nível de especialização. Dessa forma, as atividades 
centralizadas pelo Poder Executivo são executadas pelos órgãos que constituem a 
administração direta, e aquelas que são desenvolvidas de maneira 
descentralizadas, por órgãos ou entidades que compõem a administração indireta. 
 
a) Organização da Administração Direta ou Centralizada 
Segundo Araújo e Arruda (2004, p.6), a administração direta compreende a 
estrutura administrativa dos três Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) e 
suas subdivisões (estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios, Secretarias estaduais e ou municipais com seus respectivos 
departamentos e seções). É um conjunto de unidades organizacionais que 
integram a estrutura administrativa de cada um dos Poderes da União, dos Estados 
e dos Municípios. Nesse sentido, o conjunto de atividades e serviços que são 
integrados na estrutura da administração do Chefe do Poder Executivo, fazendo 
parte também o Poder Legislativo, Judiciário e os Órgãos autônomos como 
Tribunal de Contas e Ministério Público, constitui o denominado núcleo central 
dos órgãos máximos dos três poderes, ou seja, órgãos e entidades estatais da 
administração direta. 
 
b) Administração Indireta ou Descentralizada 
Para Andrade (2002, p.38), administraçãoindireta é a descentralização dos 
serviços públicos, por intermédio das autarquias, empresas públicas, sociedade de 
economia mista e fundações públicas, detentoras de personalidade jurídica 
própria, gestão independente, bem como recursos financeiros e orçamentários 
individuais, também fiscalizada pelo Tribunal de Contas. 
 
c) Entidades Autárquicas 
É o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônios e 
receitas próprias para executar atividades típicas da administração pública, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada (art. 5º do Dec. 200/67). Segundo Silva (2004, p.189), ―As 
autarquias podem ser classificadas em duas categorias: autarquias institucionais – 
que prestam serviços autônomos personalizados; autarquias corporativas – 
representadas por órgãos fiscalizadores de profissões (CRC, CREP, CREA, 
CRTA etc.)‖. 
De acordo com Silva (2004, p.190): 
nos últimos anos têm sido criadas as denominadas Agências 
Executivas que não é uma nova figura jurídica, mas uma 
qualificação dada pelo Poder Executivo a autarquia ou fundação 
que tenha cumprido os seguintes requisitos: a) ter um plano 
estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional 
em andamento; b) ter celebrado Contrato de Gestão com o 
respectivo Ministério Supervisor. 
 
Silva (2004, p.190) também diz que outra modalidade de 
administração é representada pelas Agências Reguladoras, 
mecanismos criados quando o Estado decide deixar de 
 10 
A Principal 
característica das 
Sociedades de 
Economia Mista 
consiste na 
participação 
governamental e 
particular na 
constituição do 
seu capital; 
conciliam os 
objetivos de 
interesse público 
com a estrutura 
das empresas 
privadas. 
 
O fundo especial 
não é detentor de 
patrimônio, 
entidade jurídica, 
órgão ou unidade 
orçamentária. No 
entanto, é tipo de 
gestão de recursos 
financeiros que 
para tanto 
necessita de 
dotação 
orçamentária para 
tal fim. 
Na estrutura da 
Administração 
Pública, pode 
ocorrer a criação 
de fundos 
especiais 
vinculados aos 
órgãos da 
administração 
direta ou 
entidades 
intituladas de 
autarquias. 
São exemplos de 
Fundos Especiais: 
Fundo Nacional de 
Saúde - FNS; 
Fundo Estadual de 
Saúde – FES; 
Fundo Municipal 
de Saúde – FMS; 
Fundo Estadual da 
Criança e do 
Adolescente. 
 
 
prestar os serviços de sua responsabilidade, transferindo-os para o setor privado 
por intermédio da descentralização ou da concessão, assumindo o papel de 
regulador e indutor. (Exemplos: ANEEL, ANATEL, ANP). 
 
d) Empresa Pública 
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio e capital exclusivamente governamental, criada por lei para exploração de 
atividade econômica ou industrial que o Governo seja levado a exercer por força 
de contingência ou de conveniência administrativa (art. 5º do Dec. 200/67). 
 
e) Sociedades de Economia Mista 
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, patrimônio 
próprio, criada por lei para exploração de atividade econômica ou serviço, sob 
forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertencem, em sua 
maioria, à União ou a entidade da Administração Indireta. (art. 5º do Dec. 
200/67). Exemplos de Sociedade de Economia Mista: PETROBRÁS – Petróleo 
Brasileiro S/A, Banco do Brasil S/A. 
 
f) Fundações 
De acordo com Meirelles (2005, p. 66): 
Entidades fundacionais - São pessoas jurídicas de Direito 
Público ou pessoas jurídicas de Direito Privado, devendo a lei 
definir as respectivas áreas de atuação, conforme inc. XX do 
art. 37 da CF, na redação dada pela EC 19/88. No primeiro 
caso, elas são criadas por lei, à semelhança das autarquias, e, no 
segundo, a lei apenas autoriza sua criação, devendo o Poder 
Executivo tomar as providências necessárias à sua instituição. 
 
Segundo Barchet (2005, p.82): 
As fundações públicas de direito privado são criadas nos 
moldes do art. 37, XIX, da CF: por decreto do Poder Executivo 
autorizado por lei específica, o qual deverá ser registrado para 
ter-se início a personalidade jurídica da entidade. Já as 
fundações públicas de Direito Público são criadas diretamente 
por lei específica, sem necessidade de registro de seu ato 
constitutivo. 
 
g) Fundos Especiais 
Constitui fundo especial o produto de receitas específicas que, por lei, se vinculam 
à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas 
peculiares de aplicação. (Art. 71 da Lei 4.320/64). De acordo com a referida Lei, 
são características dos fundos especiais: 
a) receitas especificadas; 
b) vinculação à realização de determinados objetivos ou serviços; 
c) normas peculiares de aplicação; 
d) vinculação a determinado órgão da administração; 
e) descentralização interna do processo decisório; 
f) plano de aplicação, contabilidade e prestação de contas específica. 
 
h) Administração auxiliar 
 11 
Segundo Silva (2004, p.190), a administração auxiliar complementa a ação do 
Estado na concessão dos seus objetivos e pode ser assim dividida: 
 descentralização por cooperação; e 
 descentralização por colaboração: concessionários, permissionários e 
organizações sociais. 
 
A descentralização por cooperação ou institucional é uma forma que faz surgir 
pessoas jurídicas próximas à administração pública, embora posicionada fora dela. 
São organizações para-administrativas de direito privado, criadas pelo Estado 
isoladamente ou em conjugação com particulares, como, por exemplo: Serviço 
Social da Indústria, SESC – Serviço Social do Comércio - SESI, Serviço Nacional 
de Aprendizagem Industrial - SENAI, Serviço Nacional de Aprendizagem 
Comercial - SENAC, e o Serviço Brasileiro de Apoio às Micros e Pequenas 
Empresas - SEBRAE. 
De acordo com Silva (2004, pp.190 e 191), a descentralização por colaboração é a 
que descentraliza a atividade administrativa do Estado para órbita privada. Essa 
descentralização consiste na delegação do exercício de encargos públicos a 
terceiros, como, por exemplo, os concessionários, os permissionários e as 
organizações sociais. 
 Concessionários de serviços públicos são as empresas que recebem, por 
intermédio de contrato, delegação para prestar serviços, como os de 
energia elétrica, alguns serviços de telecomunicações, dentre outros. 
(Exigi licitação, art. 175, CF/88 - modalidade concorrência); 
 Permissionários de serviços públicos são as empresas, os que recebem, 
em caráter precário, a permissão para executar transportes coletivos, 
transportes aéreos, dentre outros. (Exige licitação – art. 175, CF/88); 
 Organizações sociais são entidades privadas, sem fins lucrativos, que 
desempenhem atividades classificadas como não-exclusivas do Estado, 
como, por exemplo: de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento 
tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde. 
 
i) Entidades que fazem parte do orçamento público 
Com o entendimento da organização da Administração Pública, é possível 
identificar, conforme quadro abaixo, os órgãos e entidades da administração direta 
e indireta que fazem parte do orçamento. 
 
Administração Direta (Centralizada) Administração Indireta 
(Descentralizada) 
● PODER EXECUTIVO 
 União: Ministérios / Secretarias Especiais 
 Estados e Municípios: → Secretarias 
● AUTARQUIAS 
 - Autarquias Institucionais 
 - Autarquias de Regime Especial 
● PODER LEGISLATIVO 
 União: Congresso Nacional 
 Estados: Assembléia LegislativaMunicípios: Câmaras Municipais 
 (Tribunais de Contas) 
● FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
 (Dependentes) 
● PODER JUDICIÁRIO 
 Federal e Estadual 
 (Ministério Público) 
● EMPRESAS DEPENDNETES 
Aquelas que utilizam recursos à conta do 
orçamento público para despesas de 
custeio e investimentos (Art. 1º, inciso II, 
Lei n.º 101/00.) 
 12 
 
Fonte: Bezerra Filho (2004, p.132). 
 
 
Serviços Públicos 
Freire (2002) diz que os serviços públicos se classificam 
da seguinte forma: 
a) Serviço público (essencialidade e 
necessidade). Exemplo: defesa nacional, de 
polícia, de preservação de saúde pública; 
b) Serviço de utilidade pública 
(conveniência). Exemplo: transporte coletivo, 
energia elétrica, gás e telefone. 
c) Em relação às formas de prestação dos 
serviços público, Freire (2002) classifica da 
seguinte maneira: 
 
Centralizado – o Estado é, ao mesmo tempo, o titular e o prestador do serviço. 
Desconcentrado – o serviço é executado centralizadamente, porém, distribuído 
entre seus diversos órgãos da administração direta. 
Descentralizado – implica a transferência da execução do serviço para outra 
entidade, seja por outorga (o estado cria a entidade e a ela transfere a execução de 
determinado serviço) ou delegação (o Estado transfere a execução ao particular 
por contrato ou ato administrativo). 
 
De onde vêm os recursos que são necessários para a execução dos serviços 
públicos? 
 
Políticas Públicas 
São planos de ação que irão conduzir os negócios do Estado relativos ao povo em 
geral. 
 
 
 
I – Responda as perguntas em seu caderno de atividades. 
a) Diferencie administração direta da indireta. 
 
b) Diferencie serviços públicos de serviço de utilidade pública. 
 
c) Quais são os princípios que a administração pública deve obedecer ao desenvolver as 
atividades estatais? 
 
d) Dê exemplos de órgãos que realiza a administração direta e a indireta. 
 
e) Cite alguns exemplos de serviços públicos e de utilidade pública que são prestados no 
seu município. 
 
Figura 2 
 
 13 
Meta da unidade 
Apresentação do orçamento público. 
Sugerimos 
que você 
consulte o 
site do 
Senado 
Federal, 
onde 
encontrará 
uma cartilha 
e outras 
informações 
sobre todo o 
processo 
orçamentário 
brasileiro. 
Acesse: 
www.senado.
gov.br/orçam
ento. 
 
2 - Orçamento Público 
 
 
 
 
 
Objetivos 
Esperamos que, ao longo desta unidade, você possa: 
 conceituar e identificar as características do orçamento público; 
 classificar o orçamento público; 
 identificar os princípios vinculados ao orçamento público. 
 
Pré-requisitos 
Para o estudo e compreensão desta unidade, julgamos indispensável a leitura dos 
conteúdos da disciplina Planejamento e Gestão Pública. 
 
Introdução 
Já falamos que o Estado, nos três níveis de poder (legislativo, executivo e 
judiciário), objetiva promover o bem comum para que os cidadãos possam ter suas 
necessidades públicas atendidas. No âmbito de sua competência, o Estado busca 
meios e recursos para atender as necessidades públicas. O instrumento legal onde 
está prevista a receita e fixada a despesa de um determinado ente público, é o 
orçamento público. Sua história está marcada por conflitos entre os interesses 
antagônicos da sociedade e do poder central. Na tabela abaixo apresentamos a 
origem do orçamento público. 
 
 
 
 
NO MUNDO 
ANO FATO 
1215 
Rei João Sem-Terra (Inglaterra) estabelece condições para 
acabar com a arbitragem da Coroa na instituição dos impostos 
(Magna Carta). 
1689 
Revolução Gloriosa (Inglaterra) edita o Bill of Rights (petição 
de direitos), que separa as finanças do reino das finanças da 
Coroa. 
1774 
Congresso da Filadélfia (Estados Unidos) excluiu todo imposto 
que não tivesse consentimento do povo (Declaração de 
Direitos de Filadélfia). 
1789 
Revolução Francesa (França) determinou que nenhum imposto 
poderia ser cobrado sem consentimento do povo. 
1789 a 1831 
França institui os princípios de legalidade, anualidade, 
universalidade e anterioridade na previsão da receita e da 
despesa. 
1822 
O primeiro Orçamento Público é formalmente redigido 
(Inglaterra) e o Executivo passa a prestar contas ao 
Legislativo, e fixa receitas e despesas. 
1910 1 1912 
Estados Unidos conceituam Orçamento Público. Há 
detalhamento do Orçamento de forma clara e precisa. 
1949 
Estados Unidos criam a metodologia do orçamento para o 
programa. 
 
 
 
Figura 3 
 
 14 
PPA: Plano 
Plurianual. 
LDO: Lei de 
Diretrizes 
Orçamentárias. 
LOA: Lei do 
Orçamento Anual 
NO BRASIL 
ANO FATO 
1808 D. João VI cria o Erário Público (Ministério da Fazenda). 
1824 
D. Pedro I outorga a primeira Constituição brasileira, 
estabelecendo exigência de elaboração de proposta orçamentária. 
1830 
É aprovado o primeiro orçamento brasileiro por decreto 
legislativo. 
1889 
É promulgada nova Constituição. O poder Legislativo tem a 
competência para elaborar o orçamento. O poder Executivo 
apenas elabora a proposta, que encaminha ao Legislativo como 
subsídio. 
1934 a 1937 
Poder executivo retoma a competência para elaborar o 
orçamento. 
1938 
No Estado Novo é criado o Departamento de Administração do 
Serviço Público (Dasp), iniciando formalmente o planejamento 
orçamentário no Brasil. O Dasp tinha a função de organizar a 
proposta orçamentária de acordo com as instruções do Presidente 
da República. 
1939 
Na primeira Conferência de Técnicos de Contabilidade Pública a 
Assuntos de Fazenda, promovida pelo Governo Federal, foram 
feitas as primeiras tentativas de padronização, que tiveram como 
base o padrão orçamentário elaborado pelo Conselho Técnico de 
Economia e Finanças. 
1950 a 1960 
No segundo governo de Getúlio Vargas e no de Juscelino 
Kubistchek, foram criados grupos de trabalhos setoriais e 
organismos de planejamento. 
1962 Foi criado o Ministério do Planejamento, no governo João Goulart. 
1964 
Publicação da Lei 4.320/64 que estabelece normas gerais de 
direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e 
balanços da União, estados, Municípios e Distrito federal, e 
instituiu a metodologia do orçamento-programa para todas as 
esferas públicas. 
1966 No Governo Militar, foi criado o Código Tributário Nacional. 
1967 
A junta militar que governava o país promulgou a Carta de 1967 
que no artigo 67 elimina qualquer tipo de emenda à peça 
orçamentária por parte do Poder Legislativo. Esse imperativo 
vigorou até 1988. 
1974 
Ainda sob o Regime Militar, o Ministério do Planejamento e 
Coordenação geral, por meio de portaria, estabelece códigos e 
estruturas para a classificação funcional programáticas das 
despesas orçamentárias. 
1984 
O Governo Federal criou a Comissão para Reordenamento das 
Finanças Públicas, implementando diversas alterações na política 
orçamentária. 
1988 
A Constituição de 1988, em vigor, estabeleceu mudanças na 
legislação orçamentária e a hierarquia dos elementos de 
planejamento de longo e médio prazo: PPA, LDO e LOA. 
2000 
Surge a Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 
nº 101/2000, que introduziu mudanças na administração das 
finanças públicas, instituindo mecanismos de transparência fiscal 
e controle social do gasto público. 
 
Hoje, a sociedade discute a lei de responsabilidade social, para que fique 
configurada a participação popular em co-gerir os recursos públicos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 15 
Nas palavras de Giacomoni (2001, p. 64), o orçamento 
público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de 
aspectos: político, jurídico,contábil, econômico, 
financeiro, administrativo etc. Seu conceito tem sofrido 
significativas mudanças ao longo do tempo, em 
decorrência da evolução de suas funções, hoje 
marcadamente diversas daquelas que o distinguiam no 
passado. Assim, o entendimento de sua conceituação 
atual fica facilitado a partir da análise que caracterizou a 
transformação de seus papéis principais, que, por sua 
vez, determinaram alterações na importância relativa de 
cada um dos aspectos citados. 
Orçamento público: conceito 
Várias são as definições para o Orçamento Público e, dentre elas, destaca-se as 
dos seguintes autores: 
O orçamento é um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve 
efetuar em um exercício; é um instrumento da moderna administração pública 
(SILVA, 2004, p. 26). 
O Orçamento é, portanto, um processo de planejamento contínuo e dinâmico de 
que o Estado se utiliza para demonstrar seus planos e programas de trabalho, para 
determinado período. Ele abrange a manutenção das atividades do Estado, o 
planejamento e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de 
Governo (PIRES, 2002, p.70) 
A partir dessas definições, pode-se afirmar que o orçamento é um ato de previsão 
de receita e fixação da despesa para um ano, e constitui um documento 
fundamental das finanças do Estado. 
O estudo do orçamento pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou 
subjetivo. No aspecto objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que 
estuda a Lei do Orçamento e o conjunto de normas que se referem à sua 
preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a fase 
jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica). No 
aspecto subjetivo, constitui a faculdade adquirida pelo povo de aprovar, a priori, 
por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado realizará 
durante o exercício. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Orçamento público: classificação 
Em referência à evolução conceitual do orçamento público, uma classificação 
bastante simples, mas útil é a que divide a história da evolução conceitual do 
orçamento público em duas fases: o orçamento tradicional e o orçamento moderno 
(GIACOMONI, 2001, p. 64). 
De acordo com essa divisão da história da evolução conceitual do orçamento 
público, este ficou classificado também por tipo, a saber: Orçamento Tradicional; 
Orçamento de Desempenho; Orçamento Base Zero; e Orçamento-programa. 
Segundo Silva (2004, p.44), dependendo da forma de governo vigente no Estado, 
o orçamento pode ter três classificações: 
a) Legislativo: é o orçamento, cuja elaboração, votação e aprovação 
compete ao Poder Legislativo, cabendo ao Executivo sua execução. Esse tipo 
é utilizado em países parlamentaristas; 
 
 16 
O orçamento tradicional 
mostrava de forma simples 
o relacionamento das 
receitas a arrecadar e das 
despesas de custeio; não 
sendo planejados os 
investimentos. Consistia 
num processo orçamentário 
em que era explicitado 
apenas o objeto de gasto, 
ou seja, apresentava os 
valores para as despesas de 
pessoal, material, serviços 
entre outros, sem relacionar 
os gastos a nenhuma 
finalidade (programa ou 
ação). 
 
 
No orçamento base zero 
não existem direitos 
adquiridos sobre verbas 
autorizadas em exercícios 
anteriores, zerando-se 
tecnicamente, ao final de 
cada exercício financeiro, 
os programas existentes e 
obrigando os 
administradores às 
demonstrações dos custos 
e benefícios referentes às 
novas solicitações 
orçamentárias, definidas 
por ordem de prioridades. 
Esse tipo de orçamento foi 
uma evolução do 
orçamento tradicional, 
constituindo-se numa 
técnica para elaboração do 
orçamento-programa. 
Para Kohama (2003, p.79), 
O “Orçamento Base Zero é 
um processo operacional de 
planejamento e orçamento 
que exige de cada 
administrador a 
fundamentação da 
necessidade dos recursos 
totais solicitados, e em 
detalhes lhe transfere o 
ônus da prova, a fim de 
que ele justifique a 
despesa”. 
b) Executivo: é o orçamento cuja elaboração, votação e aprovação é da 
competência do Poder Executivo. É utilizado em países onde impera o poder 
absoluto; 
 
c) Misto: é o orçamento elaborado e executado pelo Poder Executivo. Cabe 
ao Poder Legislativo sua votação e controle. Esse tipo é utilizado pelos países 
em que as funções legislativas são exercidas pelo Congresso ou Parlamento, 
sendo sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. 
 
 
Orçamento público: características 
As características dos tipos de orçamento público, conforme a divisão da história 
de sua evolução conceitual, são as seguintes: 
 
a) Orçamento tradicional: Antes do advento da Lei nº 4.320, de 17/03/64, 
o tipo orçamentário utilizado era o chamado orçamento tradicional ou 
clássico. Caracterizava-se por ser um simples documento de previsão de 
receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de 
gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. 
 
b) Orçamento de Realizações ou de Desempenho: O orçamento clássico 
evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, e, segundo 
Pascoal (2004, p. 18), no orçamento de desempenho, procura-se saber as 
coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra. A ênfase é 
dada aos resultados. Todavia, não havia nenhuma vinculação do orçamento 
ao planejamento governamental. Assim, saber o que a Administração Pública 
comprava tornou-se menos relevante do que saber para que se destinava 
aquela aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos 
objetivos, ainda não poderia ser considerado um orçamento-programa, visto 
que lhe faltava uma caracterização essencial: a vinculação ao sistema de 
planejamento. 
 
c) Orçamento Base Zero: para Fortes (2002, p.72), o orçamento base zero 
é um instrumento de planejamento que obriga a demonstração e 
fundamentação de cada administrador para os recursos solicitados. Nesse tipo 
de orçamento, todos os projetos e atividades devem ser detalhados e 
relacionados obedecendo a uma ordem de importância. Sua característica 
principal e fundamental é a avaliação dos resultados alcançados. Seus 
objetivos principais são: 
 planejamento orçamentário para o próximo exercício; 
 obediência ao princípio da economicidade na elaboração do orçamento; 
 estabelecimento de um planejamento estratégico, procurando identificar 
as necessidades reais da região; 
 acompanhamento sistemático dos programas; 
 planejamento estruturado a longo prazo. 
 
d) Orçamento-programa: O Orçamento-programa é um instrumento de 
planejamento que expressa, financeira e fisicamente, os programas de 
trabalho de governo, possibilitando: 
 17 
A elaboração do orçamento por 
programas exige sempre a 
especificação clara, tanto em 
quantidade como em qualidade dos 
recursos humanos, materiais e 
financeiros, necessários à execução 
das atividades, procurando o melhor 
aproveitamento dos recursos 
existentes. 
 integração do planejamento com o orçamento; 
 quantificação de objetivos e a fixação de metas; 
 relações insumo-produto; 
 alternativas programáticas; 
 acompanhamento físico-financeiro; 
 avaliação de resultados; 
 gerência por objetivos. 
 
Nesse sentido, o orçamento-programa consiste num instrumento de ação 
administrativa para execução dos planos de longo, médio e curto prazo; em que há 
a previsão das receitas e a fixação das despesas com o objetivo de atender às 
necessidades coletivas definidas no programa de trabalho do governo.Também, 
pode ser considerado como um instrumento de aferição e controle da autoridade e 
da responsabilidade dos órgãos e agentes da administração orçamentária e 
financeira, permitindo avaliar a execução dos programas do Governo. 
O processo de elaboração do orçamento público vem sendo aperfeiçoado pela 
participação da comunidade na análise e discussão dos problemas e na 
identificação das soluções que mais de perto dizem respeito aos interessados. 
Assim, sob a denominação de Orçamento Participativo tem-se difundido um 
novo mecanismo de expressão da participação popular junto às administrações 
públicas. 
Nesse sentido, o orçamento participativo caracteriza-se por uma participação 
direta e efetiva das comunidades na elaboração da proposta orçamentária do 
Governo. 
 
Orçamento público: princípios 
O Orçamento Público surgiu para atuar como instrumento de controle das 
atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, 
faz-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se vincule às 
determinadas regras ou princípios orçamentários. Todavia, divergem os escritores 
na fixação dos princípios e, em conseqüência, torna-se extensa a relação que 
apresentam. Dessa forma, destacamos os seguintes princípios orçamentários: 
 
Princípios Orçamentários Gerais 
(Receita e Despesa) 
Princípios Orçamentários 
Específicos da Receita 
Substanciais Formais ou de 
apresentação 
 
Anualidade Especificação Não-afetação da receita 
Unidade Publicidade Legalidade de tributação 
Universalidade Clareza 
Equilíbrio Uniformidade 
Exclusividade Precedência 
Orçamento Bruto Programação 
 
Anualidade – o orçamento deve ter vigência limitada a um período de um ano. 
(art. 34, Lei 4.320/64). Tem como motivo prático facilitar a previsão de gasto no 
período de um ano. Segundo Silva (2004, p. 46) ―A razão institucional que 
fundamenta a regra da anualidade consiste em que a prerrogativa de controle 
prévio e subseqüente por parte do Poder Legislativo deve ser realizada do modo 
mais freqüente possível; não fosse o princípio da anualidade, o Congresso ficaria 
impedido de exercer um controle mais eficaz‖. 
 18 
Unidade – orçamento uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar 
contidas numa só lei orçamentária. Apesar da CF/88 estabelecer três esferas 
orçamentárias, no § 5º de seu art. 5º, essas peças devem ser entendidas como 
partes integrantes de um todo chamado LOA. Esse princípio evita a proliferação 
de orçamentos dentro de um mesmo nível de governo e possibilita o cumprimento 
da fiscalização por parte do Poder Legislativo. 
Universalidade – o orçamento deve compreender todas as receitas e despesas 
necessárias para a manutenção dos serviços públicos. (art. 6º, Lei 4.320/64). Em 
relação ao princípio da universalidade, a leitura da Constituição de 1988 indica a 
preocupação que os constituintes tiveram com esse princípio, bastando verificar 
que o art. 167, § 1º, estabelece que ―nenhum investimento cuja execução 
financeira ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia 
inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de 
responsabilidade. 
Equilíbrio – estabelece que o total das despesas orçamentárias não pode 
ultrapassar o da receita orçamentária prevista para cada exercício financeiro. 
Importante ferramenta para controle dos gastos governamentais, apesar desse 
equilíbrio consistir em uma simples questão de técnica contábil, posto que o 
excesso do gasto pode ser coberto pela realização de operações de créditos, 
oferecendo assim o equilíbrio. 
Exclusividade – a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa. (art. 165, § 8 da CF/88). São exceções a este princípio, de 
acordo com o art. 7º, da Lei nº 4.320/64: a) conter autorização ao executivo para 
abrir crédito adicional suplementar até determinada importância, ―obedecidas às 
disposições do art. 43, da referida Lei‖; b) realizar operações de créditos por 
antecipação da receita, para atender insuficiência de caixa. 
Orçamento Bruto – utilização das rubricas de receitas e despesas pelos valores 
brutos, sem deduções ou compensações. Este princípio é de fundamental 
importância, porque estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem 
constar da LOA pelos totais, vedadas quaisquer deduções. 
Especificação – evita a inserção de dotações globais na lei orçamentária. ( § 1º do 
art. 15, Lei 4.320/64). Na lei de orçamento, a discriminação da despesa far-se-á, 
no mínimo, por elementos; e será apresentada através do QDD – Quadro de 
Detalhamento da Despesa; por elementos. Neste contexto, refere ao 
desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros. 
Publicidade – mais do que um princípio orçamentário, é um princípio 
constitucional que norteia os atos da Administração Pública, conforme se verifica 
no art.37 da CF/88. O maior objetivo desse princípio é fornecer o caráter 
informativo aos atos públicos, na busca da tão propagada transparência dos gastos 
públicos. 
Clareza – o orçamento deve ser claro e compreensível para qualquer indivíduo. 
(Questionamento: Orçamento público é hermético, fechado, compreensão muito 
difícil; acompanhado de complicados quadros; e somente os técnicos da área 
entendem). 
Uniformidade ou consistência – os dados orçamentários devem ter 
homogeneidade nos vários exercícios, para permitir uma comparação ao longo do 
tempo, pois, pela análise comparativa do orçamento ao longo dos anos, é possível 
identificar a atenção que o Estado deu às diversas necessidades coletivas, ou ainda 
o verdadeiro custo dos serviços. 
 19 
Precedência – tal princípio resulta do fato de que a autorização prévia das 
despesas constitui, além de uma faculdade, um ato obrigatório para o Poder 
Legislativo, que não pode deixar de aprovar a lei orçamentária já que, caso isto 
ocorresse, haveria paralisação dos serviços públicos ou, então, pagamentos ilegais 
de despesas. 
Programação – o orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programas. 
Não-afetação da receita – previsto no art. 167, IV da CF/88, vedando a 
vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e 
manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, 
pelos arts. 198, § 2º, e 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por 
antecipação da receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º do 
art. 167. 
Legalidade de tributação – diz respeito às limitações que o Estado possui quanto 
ao seu poder de tributar e inclui as seguintes vedações (art.150, da CF/88): 
 exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; 
 instituir tratamento desigual entre contribuinte que se encontrem em 
situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação 
profissional ou função por eles exercida, independentemente da 
denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos; 
 cobrar tributos em relação a fato gerador ocorrido antes do início da 
vigência da lei que o houver instituído ou aumentado; 
 cobrar tributos no mesmo exercício em que haja sido publicada a lei que 
os instituiu ou aumentou; 
 utilizar tributo no sentido de confisco; 
 estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de tributos 
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela 
utilização de vias conservadas pelo poder público. 
 instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, entre as esferas 
de governos; templos dequalquer culto; patrimônio, renda ou serviços 
dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais 
dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, 
sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; livros, jornais, 
periódicos e o papel destinado a sua impressão. 
 
 
1 – Responda as perguntas em seu caderno de atividades. 
a) Qual é o tipo de orçamento adotado no Brasil? 
 
b) Qual a diferença entre os princípios essenciais e os formais? 
 
c) Qual a importância da obediência dos princípios na elaboração do orçamento público? 
 
d) O que significa o orçamento participativo? 
 
e) Qual a diferença entre o orçamento base zero e o orçamento programa? 
 
f) O que significa orçamento público? 
 
 20 
g) Qual a diferença entre estudar o orçamento do ponto de vista objetivo e do subjetivo? 
 
 
 
 21 
Meta da unidade 
Apresentação dos instrumento de planejamento do orçamento público: 
Plano Purianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei 
Orçamentária Anual (LOA) 
 
 
 
3 - Instrumentos de planejamento do 
orçamento público: – PPA, LDO e LOA 
 
 
 
 
 
 
 
Objetivos 
Esperamos que, ao longo desta unidade, você possa: 
 conhecer a Lei do Plano Purianual (PPA); 
 conhecer a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); 
 conhecer a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
 
Pré-requisitos 
Julgamos indispensável a leitura dos conteúdos da disciplina Planejamento e 
Gestão Pública e do conteúdo apresentado na unidade anterior. 
 
Introdução 
O orçamento público, do ponto de vista político, corresponde a um documento 
elaborado, anualmente, entre o governo e a sociedade sobre as políticas que o 
Poder Público deseja executar em um determinado exercício financeiro. Sua 
elaboração é realizada por técnicos especialistas em Finanças Públicas, que 
tenham conhecimentos sobre os conteúdos da Constituição Federal e legislações 
orçamentárias. Inicialmente, o Poder Executivo discute e define internamente as 
ações que considera prioritárias para o exercício seguinte. Em seguida, há a 
apresentação e discussão das prioridades da sociedade, representada pelos partidos 
políticos, associações comunitárias, empresários, sindicatos de classe etc. 
Agora é só elaborar o orçamento de acordo com a sua estrutura legal e encaminhar 
ao Poder Legislativo para aprovação. O processo de elaboração do orçamento é 
constituído por três instrumentos legais previstos na Constituição Federal em seu 
art. 165/88: PPA; LDO e LOA. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 22 
O PPA 
estabelece o 
plano do 
governo eleito 
para vários 
anos de seu 
mandato, ou 
seja, estabelece 
as diretrizes, os 
objetivos e as 
metas do 
governo eleito. 
Sua elaboração 
visa à 
continuidade da 
gestão anterior 
e, assim, evitar 
que a 
população seja 
prejudicada 
com a 
paralisação de 
obras e serviços 
iniciados pelo 
governo 
anterior. Pode 
ser alterado 
anualmente. O 
presidente, 
governador ou 
prefeito, ao 
assumir o 
governo, 
encontrará um 
PPA em 
andamento com 
diretrizes, 
objetivos e 
metas já 
definidas pelo 
gestor anterior 
para o primeiro 
ano de seu 
mandato. 
 
Com base no 
PPA, a LDO 
serve de 
orientação para 
a elaboração da 
lei 
orçamentária. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Plano Purianual - PPA 
O Plano Plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos 
e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras dela 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Na tabela 
abaixo, demonstramos os conceitos e definições dos termos essenciais do PPA. 
Diretrizes Objetivos Metas 
- são critérios 
estabelecidos para o 
planejamento; 
 
 - são „bússolas” que dão 
rumo ao planejamento; 
 
- são os resultados 
principais ou maiores, em 
longo prazo, que 
necessitarão ser 
desenvolvidos e que se 
pretendem alcançar. 
 
- são detalhadas em 
objetivos por meio de 
programas. 
 
- são detalhamento ou 
decomposição dos 
programas; 
 
- define-se como cada 
bem ou serviço que o 
governo se propõe colocar 
à disposição da sociedade; 
 
- são os resultados 
pretendidos pela 
Administração a serem 
realizados pelas ações, 
estas em curto prazo. 
 
- define quantitativa e 
qualitativamente as ações 
de governo, isto é, define 
em números o que se 
deseja obter e de quanto 
serão gastos em obras, 
máquinas, equipamentos e 
programas sociais. 
 
 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades da 
administração, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subseqüente, e terá como objetivos fundamentais: 
 orientar a elaboração da lei orçamentária anual, bem como sua execução; 
 dispor sobre as alterações na legislação tributária, caso a administração 
resolva aumentar, reduzir ou isentar a cobrança de qualquer imposto de 
sua competência; 
 dispor sobre alterações na política salarial e de pessoal ou nos critérios 
para reajustes salariais e para contratação de novos funcionários por 
concurso; 
 
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO 
 
PPA 
Planeja 
LDO 
Orienta 
 LOA 
Executa 
AÇÕES 
GOVERNAMENTAIS 
PLANO DE AÇÃO 
 23 
A LOA é o 
instrumento que 
a população 
possui para 
verificar se os 
investimentos 
previstos para 
melhorar a 
qualidade de 
vida da 
comunidade 
estão sendo 
realizados. 
Porque na LOA 
estão contidos 
os programas, 
subprogramas, 
projetos e as 
atividades para 
que as metas 
previstas na LDO 
sejam 
realizadas. 
Especifica 
também os 
recursos que 
serão 
necessários, ou 
seja, define as 
fontes de 
receitas e 
autoriza as 
despesas 
públicas, 
detalhando-as 
por órgão de 
governo e por 
função. 
Por isso é 
importante que 
você participe de 
todo o processo 
orçamentário, ou 
seja, na criação 
e na fiscalização 
das leis e dos 
planos citados. 
 
O veto do poder 
executivo deve 
acontecer dentro 
de 15 dias úteis; 
contados a partir 
do momento em 
que recebeu a 
decisão dos 
parlamentares. 
 
 estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
 
Lei Orçamentária Anual - LOA 
A Lei Orçamentária Anual consiste na previsão das fontes de recursos (receitas), 
bem como a fixação das despesas para o exercício financeiro. A LOA é o 
orçamento propriamente dito. 
Segundo o art. 165 da CF/88, § 5º, a Lei Orçamentária compreenderá os seguintes 
orçamentos: 
a) Orçamento Fiscal – demonstrará a ação governamental dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, excluídos os investimentos das empresas, os 
órgãos, fundos e entidades vinculados ao sistema de seguridade social. 
 
b) Orçamento da Seguridade Social – compreende as ações integradas dos 
poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à 
saúde, previdência e assistência social. 
 
c) Orçamento de Investimento – corresponde à programação de 
investimentos de todas as empresas de que a União, Estados ou Municípios 
participem direta ou indiretamente, detendo a maioria do capital social com 
direito a voto. 
 
Aprovando o orçamento 
O orçamento é de iniciativa do poder executivo, ou seja, é ele que apresenta o 
projeto de lei ao Poder Legislativo. O Poder Legislativoirá analisar o projeto e, ao 
mesmo tempo, solicitar a inclusão de propostas (emendas) da sociedade que não 
foram incluídas no projeto inicial. O projeto é analisado pelas comissões de justiça 
(analisa a legalidade das propostas) e de orçamento (analisa e fiscaliza matérias 
orçamentárias, financeiras, patrimoniais e contábeis, de acordo com o art. 165 da 
Constituição Federal/88). As comissões emitem seus pareceres que são apreciadas 
em reuniões abertas. No plenário legislativo, os parlamentares pronunciam-se a 
favor ou contra o projeto e as emendas apresentadas. Depois de votada, o projeto 
volta ao Poder Executivo para ser sancionada (aprovada e transformar-se em Lei 
Orçamentária) ou vetada (não aprovar), no total ou em parte. A parte vetada 
retorna ao legislativo para nova análise. Após as aprovações, ocorrerá a 
promulgação e publicação da lei, para que toda a população fique ciente de que 
uma nova lei está em vigor. 
 
Prazos para os encaminhamentos do PPA, LDO e LOA 
Sobre os prazos de encaminhamento dos instrumentos legais do planejamento 
governamental, por parte do Poder Executivo ao Poder Legislativo, a 
fundamentação legal encontra-se no art. 35, dos Atos das Disposições 
Constitucionais Transitórias – ADCT. Na tabela abaixo, são apresentados os 
prazos de encaminhamento ao Poder Legislativo. 
 
 
 
 
 24 
Documento 
Legal 
Encaminhamento para o legislativo 
Devolução 
para sanção 
LOA 4 meses antes do término do exercício (31/08) 22/12 
LDO 8 meses e ½ antes do término do exercício (15/04) 17/07 
PPA 
4 meses antes do término do exercício do 1º 
mandato do governante (31/08) 
22/12 
 Fonte: CF/88, ADCT art. 35. 
Art. 35 dos ADCT... 
 § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes 
normas: 
 I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final 
do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial 
subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 
 II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será 
encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
 III - o projeto de lei orçamentária da União será 
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa. 
 
 
Observações: 
1º) Não envio da Lei Orçamentária Anual – a Constituição Federal de 1988 não 
tratou dessa hipótese. A Lei n.º 4.320/64, em seu art. 32, diz o seguinte: se não 
receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis 
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei 
do Orçamento Vigente; 
2º) Rejeição das Leis Orçamentárias – a Constituição Federal de 1988 não 
previu essa possibilidade, haja vista prazo determinado no art. 35 do ADCT para 
sanção. O art. 57, § 2º da Carta Magna de 88, diz que a sessão legislativa não pode 
ser interrompida sem a aprovação da lei de diretrizes orçamentárias, sendo mesmo 
raciocínio para lei orçamentária anual; 
3º) Não-devolução da Lei Orçamentária – situação não regulada pelo 
ordenamento jurídico atual. A União e alguns estados vêm tratando essa questão 
na LDO, em que é estabelecido que o Poder Executivo fica autorizado a gastar 
determinada proporção (1/12) da proposta que ainda está tramitando. Segundo 
Mota (2005, p.48), atualmente, o duodécimo não está sendo mais contemplado na 
LDO, pois a própria LDO libera para execução algumas despesas essenciais tais 
como as de pessoal e encargos sociais, benefícios previdenciários, serviços da 
dívida e transferências constitucionais. 
 
 25 
 
Vimos que o plano de ação de um governante está previsto em três 
instrumentos orçamentários: PPA, LDO e LOA. O PPA define as 
diretrizes, objetivos e as metas de longo praazo. A LDO define as 
metas e as prioridades da administração pública. A LOA define os 
programas, projetos e as atividades dos poderes e órgãos da 
administração direta e indireta que sejam mantidas pelo Poder 
Público, que devem ser realizadas para que as metas sejam 
alcançadas. Essas legislações devem ser elaboradas pelo executivo, 
analisadas e aprovadas pelo legislativo e sancionada, promulgada e 
publicada pelo executivo, dentro dos prazos estabelecidos na 
Constituição Federal de 1988. 
Síntese da unidade 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 - Responda as perguntas em seu caderno de atividades. 
a) Porque a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é conhecida como Lei de 
Responsabilidade Social? 
 
b) O que significa governança social? 
 
c) Todas as despesas previstas no orçamento devem ser executadas? 
Justifique sua resposta. 
 
d) O que significa sancionar uma lei? 
 
e) O que significa vetar uma lei? 
 
f) O que o cidadão deve fazer para garantir que o bem comum seja 
realizado? 
 
g) Qual a diferença entre PPA, LDO e LOA? 
 
h) Qual é o instrumento orçamentário que prevê os planos de ação para toda 
a gestão de um governante? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 26 
Meta da unidade 
Apresentação da classificação institucional, funcional e programática 
do orçamento público. 
 
 
 
4 - Classificação institucional, 
funcional e programática do orçamento 
 
 
 
 
 
 
 
Objetivos 
Esperamos que, ao longo desta unidade, você possa: 
 conceituar função, subfunção, programa, projeto, atividade; 
 identificar a importância da classificação dos itens do orçamento público. 
 
Pré-requisitos 
Para o estudo e compreensão desta unidade, julgamos indispensável a leitura das 
unidades 2 e 3. 
 
Introdução 
No plano de gestão de um governo, estão previstas as ações que ele deseja 
realizar. Essas ações (gasto pessoal, obras, serviços, programas sociais, 
pagamento da dívida etc), previstas no Orçamento Público, devem ser 
programadas na forma de projetos, atividades e operações especiais. De acordo 
com a Lei nº 4.320/64, os projetos e atividades devem ser classificados de acordo 
com a função, o programa e o subprograma aos quais estão vinculados. Essa 
classificação é importante para que possamos saber quem fará a ação, o que ela 
objetiva e o que será feito. Portanto, algumas normas devem ser obedecidas no 
que se refere à classificação das ações que serão realizadas pela administração 
pública. E tudo isso é feito com o intuito de facilitar e uniformizar as informações 
que se deseja obter do programa de trabalho que vai ser feito ou que deveria ter 
sido feito. 
 
Classificação Institucional 
A classificação institucional corresponde aos órgãos e suas respectivas unidades 
orçamentárias. Cada poder é dividido em órgão, e cada órgão, subdivido em 
unidades orçamentárias. Por exemplo: 
 
 
 
 
 
 
 27 
No entanto, algumas No entancodificações não correspondem à estrutura 
administrativa; é o caso de ―Encargos Financeiros‖, ―Operações Oficiais de 
Crédito‖, ―Refinanciamento da Dívida Pública‖, todos sob supervisão do órgão de 
finanças da administração pública. 
 
 
 
Classificação Funcional e Programática 
 
As ações do governo devem ser programadas na forma de projetos, atividades e 
operações especiais. A Portaria n.º 42/99, de 14 de abril de 1999, do Ministério 
de Planejamento, Orçamento e Gestão fixa os conceitos de projeto, atividade eoperações especiais. 
 
 Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no 
tempo, das quais resulta um produto, que concorre para a expansão ou o 
aperfeiçoamento da ação de governo. Ex.: Ampliação e asfaltamento de 
500 km de estrada até junho do próximo ano; construção de ponte; 
aquisição de veículo; aquisição de equipamentos; construção de unidades 
escolares etc. 
 Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de 
modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à 
manutenção da ação de governo. Ex.: conservação de estrada, 
manutenção de transporte escolar, manutenção da assistência médica, 
formação pedagógica para docentes, manutenção da folha de pagamento; 
 28 
A função "Encargos 
Especiais" engloba as 
despesas em relação às quais 
não se possa associar um bem 
ou serviço a ser gerado no 
processo produtivo corrente, 
tais como: dívidas, 
ressarcimentos, indenizações e 
outras afins, representando, 
portanto, uma agregação 
neutra. 
 
O Programa é o instrumento 
de organização da ação 
governamental visando à 
concretização dos objetivos 
pretendidos, sendo mensurado 
por indicadores estabelecidos 
no plano plurianual. 
 Operações Especiais são as despesas que não contribuem para a 
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e 
não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Ex.: 
serviço da dívida interna e externa (juros e amortizações), 
refinanciamento da dívida interna e externa, transferências 
constitucionais e decorrentes de legislação específica. 
 
A Lei 4.320, de 17 de março de 1964, no inciso I, do § 1º, do art. 2º, e § 2º, do art. 
8º, dispõe que os projetos e as atividades devem ser classificados de acordo com a 
função, o programa e o subprograma a qual estão enquadrados. 
 Função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de 
despesa que competem ao setor público. Exemplo: saneamento. 
 Subfunção representa uma partição da função, visando a agregar 
determinado subconjunto de despesa do setor público. Ela agrega as 
ações de acordo com sua natureza básica, em relação ao objeto do gasto e 
de acordo com seu conteúdo e produto. Podem ser combinadas com 
funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, na forma do Anexo 
da Portaria 42/99. Exemplo: saneamento básico urbano. 
 Programa: Abaixo da função, os programas designam os objetivos 
gerais da ação do governo em cada uma de suas áreas de atuação. Eles 
são definidos de acordo com a estrutura de cada nível de governo, de 
maneira a adequar a solução dos problemas identificados, e podem ser 
caracterizados por projetos e/ou atividades. Exemplo: saneamento para 
comunidade de baixa renda. 
 Subprograma: define os objetivos parciais identificáveis dentro do 
programa, correspondendo a um conjunto de operações afins. 
 Unidades Orçamentárias: a secretaria, superintendência, fundo, 
empresa, fundação ou autarquia são responsáveis pela implementação das 
atividades orçamentárias. 
 
Órgão 
(O) 
Unidade 
Orçamentária 
(UO) 
Função 
(F) 
Subfunção 
(SF) 
Programa 
(P) 
Projeto ou Atividade 
ou Operações 
Especiais 
(P/A/OE) 
Quem fará? O que objetiva? O que será feito? 
 
Na figura abaixo, está demonstrada a estrutura da classificação funcional e por 
programas, de acordo com a Portaria n.º 42/99. 
 
 
 
 
XX XXX XXXX XXXX 
Função 
 
subfunção programa 
Projeto, atividade 
ou operação 
especial 
 
 
 
 
Veja dois exemplos: 
Exemplo nº 01 para Habitação 
Programa de trabalho: OO U.O.U.O 16 482 1061 1001 
 29 
A Portaria n.º 42/99, 
determina que a União, 
os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios 
devem estabelecer, em 
atos próprios, suas 
estruturas de 
programas, códigos e 
identificação, 
respeitados os 
conceitos e 
determinações desta 
Portaria. Devendo, 
também, nas leis 
orçamentárias e nos 
balanços, identificar as 
ações em termos de 
função, subfunções, 
programas, projetos, 
atividades e operações 
especiais. 
O (de natureza local) – 2 dígitos 
UO (de natureza local) – 4 dígitos 
F 16 Habitação 
SF 482 Habitação Urbana 
P 1061 Construção de casas populares (código local) 
P/A/OE 1001 Construção de 20 casas populares (código local) 
 
Exemplo nº 02 para Pagamento de dívida 
Programa de trabalho: OO U.O.U.O 28 841 0000 2001 
O (de natureza local) – 2 dígitos 
UO (de natureza local) – 4 dígitos 
F 28 Encargos Especiais 
SF 841 Refinanciamento da Dívida Interna 
P 0000 Encargos Especiais (§ único art. 4ª, Portaria 42/99 do Ministério do 
Planejamento)* 
P/A/OE 2001 Pagamento de Dívida ao INSS 
* No caso da função "Encargos Especiais", os programas corresponderão a um código vazio, do tipo "0000". 
 
A dotação global denominada "Reserva de Contingência", permitida para a União, 
no art. 91 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das 
demais esferas de governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de 
créditos adicionais e sob coordenação do órgão responsável pela sua destinação, 
será identificada por código definido pelos diversos níveis de governo. 
O disposto na Portaria n.º 42/99, se aplica aos orçamentos da União, dos Estados e 
do Distrito Federal para o exercício financeiro de 2000 e seguintes, e aos 
Municípios, a partir do exercício financeiro de 2002, revogando-se a Portaria nº 
117, de 12 de novembro de 1998, do ex-Ministro do Planejamento e Orçamento, e 
demais disposições em contrário. 
Os programas de governo existem para resolver os problemas da sociedade, e 
representam um conjunto de ações para realização dos objetivos estabelecidos nos 
programas. Assim, os programas se classificam em quatro tipos: 
 
 
Tipos 
de 
Programa 
Programas finalísticos: têm por objetivo atender diretamente às 
demandas da sociedade. Exemplo: Programa de Saúde Bucal nas 
Escolas de Ensino Fundamental 
Programas de gestão das políticas públicas: abrangem as ações de 
gestão de governo relacionadas à formulação, coordenação, supervisão, 
avaliação de políticas públicas. Exemplo: Gestão de Políticas 
Educacionais 
Programas de serviços ao Estado: resultam em bens e serviços 
prestados diretamente ao próprio Estado por organizações criadas para 
esse fim. Exemplo: Controle Interno do Poder Executivo 
Programas de apoio administrativo: cujas ações colaboram para a 
consecução dos objetivos dos demais programas, embora seus custos, 
de natureza tipicamente administrativa, não sejam passíveis de 
apropriação nos programas citados anteriormente. Exemplo: 
Coordenação e Manutenção dos Serviços Administrativos 
 
O programa deverá conter as seguintes informações: 
 código identificador; 
 denominação; 
 objetivos; 
 público-alvo; 
 indicadores; 
 órgão responsável pelo seu gerenciamento; 
 gerente do programa; 
 custo do programa. 
 30 
 
Ressalta-se, ainda, que o programa é o modulo de conexão entre o PPA e a LOA. 
Assim, em termos de estruturação, o PPA termina no programa e a LOA começa 
com o programa, o que confere a esses instrumentos uma integração. 
As ações consistem em instrumentos de realização dos programas, sendo definido 
o resultado (meta física). Cada ação deverá conter as seguintes informações: 
 código identificador; 
 denominação; 
 tipo de ação (projeto, atividade ou operação especial); 
 unidade orçamentária responsável pela sua execução; 
 supervisorda ação; 
 produto; 
 unidade de medida; 
 metas físicas e financeiras; 
 região a ser atendida pela ação; 
 custo da ação. 
 
 
Fatos contábeis 
 
 
Para iniciar o estudo sobre atos e fatos contábeis será necessário destacar a 
diferença entre ambos, e, posteriormente, classifica-los e exemplifica-los. Assim, 
entendem-se como atos administrativos os acontecimentos que ocorrem nas 
entidades públicas e que não provocam alterações de imediato no patrimônio 
público. Os fatos administrativos correspondem aos acontecimentos que 
provocam variações nos valores patrimoniais, podendo ou não alterar o 
patrimônio liquido. 
 
Classificação dos fatos contábeis 
 
Quanto à origem 
 
Orçamentários e extra-orçamentários. 
 
• Orçamentários: dependem de lei orcamentaria e envolvem receita orçamentária e 
despesa orcamentaria. 
 
• Extra-orçamentários: independem de lei orçamentária. A seguir demonstraremos 
os fatos contábeis quando são oriundos de ato administrativo ou fato 
administrativo, exemplificando caso a caso. 
 
 
a) Fatos contábeis oriundos de ato administrativo 
 
Orçamentários: Previsão da receita, Dotação da despesa, Emissão de empenho. 
 
Extra-orçamentários: Assinatura de contratos, Celebração de convênios, 
Concessão de avais. 
 
 31 
 
Para facilitar o entendimento, informamos que os fatos contábeis oriundos de ato 
administrativo não envolvem elementos patrimoniais (bens, direitos ou 
obrigações). 
 
b) Fatos contábeis oriundos de fato administrativo 
 
Orçamentários: • arrecadação da receita, • liquidação da despesa. 
 
Extra-orçamentários: • recebimento de bem por doação • baixa do estoque por 
consumo. 
 
Quando os fatos contábeis são oriundos de fatos administrativos, envolvem 
elementos patrimoniais (bens, direitos ou obrigações). 
 
 
Quanto ao reflexo no patrimônio 
 
• Fatos permutativos – Consistem em uma permuta entre os elementos 
patrimoniais, sem alterar a situação liquida patrimonial. Exemplos: aquisição de 
bens, pagamento de uma obrigação, etc. 
 
• Fatos modificativos – Representam uma modificação na situação liquida 
patrimonial, podendo ser aumentativos ou diminutivos, quando envolvem receitas 
ou despesas, respectivamente. Exemplos: pagamento de salários aos servidores, 
recebimento de tributos, etc. 
 
• Fatos mistos – Resultam da junção dos fatos permutativos e modificativos. 
Neles ocorre a permuta dos elementos patrimoniais e a modificação da situação 
liquida. Também podem ser aumentativos ou diminutivos. Exemplo: alienação de 
bens. 
 
1 – Responda as perguntas em seu caderno de atividades. 
a) Porque é importante fazer a classificação das ações que o governo 
irá executar? 
b) Qual a lei a classificação do orçamento público? 
c) O que a lei define como Projeto? 
d) O que a lei define como Programa? 
e) O que a lei define como Atividade? 
f) O que a lei define como Função? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 32 
Meta da unidade 
Apresentação dos créditos orçamentários e adicionais. 
Calamidade pública 
– inundações 
provocadas por 
tufões, vendavais ou 
trombas d‟água. 
Comoção ou 
subversão interna – 
fatos que identificam 
uma revolta, motim 
ou perturbação de 
ordem interna, como 
por exemplo: greves 
que adquire caráter 
político provocando 
movimentos de 
quebra-quebra, 
saques a lojas, 
depredação de bens 
públicos e 
particulares. 
 
 
5 - Créditos orçamentários e adicionais 
 
 
 
 
 
 
Objetivos 
Esperamos que, ao longo desta unidade, você possa: 
 identificar o que vem a ser créditos orçamentários; 
 definir e classificar os créditos adicionais. 
 
Pré-requisitos 
Para o estudo e compreensão desta unidade, julgamos indispensável a leitura das 
unidades 2, 3 e 4, bem como os conteúdos da disciplina Planejamento e Gestão 
Pública. 
 
Introdução 
No orçamento público, estão previstas as receitas e as despesas públicas. As 
despesas representam as ações que o governo deseja realizar. A execução das 
despesas previstas fica a critério do gestor. Contudo, as despesas que não foram 
previstas no orçamento só podem ser realizadas mediante prévia e expressa 
autorização do Poder Legislativo. 
 
Créditos orçamentários e descentralização orçamentária 
Os créditos orçamentários são autorizações de despesas fixadas no Orçamento 
Público para execução de programas, projetos ou atividades, concedidas pelo 
Poder Legislativo. Os créditos orçamentários são descentralizados para as 
unidades administrativas, por meio de Provisões que passam a dispor desses 
créditos e, conseqüentemente, a ter condições de efetivar as despesas 
orçamentárias. A descentralização orçamentária se classifica em: 
 
a) Dotação Inicial (Fixação da despesa) – Limite de crédito consignado na 
LOA, para atender a despesas do exercício financeiro dos órgãos e entidades 
de uma esfera de governo: União, Estados, Distrito Federal ou Município. 
 
b) Provisão – operação descentralizadora de crédito orçamentário, em que a 
unidade orçamentária de origem possibilita a realização de seus programas de 
trabalho por parte de unidade administrativa diretamente subordinada, ou por 
outras unidades orçamentárias ou administrativas não subordinadas, dentro de 
um mesmo Ministério (ou Secretária de Estado ou Município). 
 
c) Destaque – operação descentralizada de crédito orçamentário em que um 
Ministério (ou Secretaria de Estado ou Município) ou órgão transfere, para 
outro Ministério ou órgão, o poder de utilização dos recursos que lhe foram 
dotados. 
 
 33 
 
 
Assim, a movimentação de créditos, a que chamamos habitualmente de Descentralização 
de Créditos, consiste na transferência, de uma Unidade Gestora para outra, do poder de 
utilizar créditos orçamentários que lhe tenham sido consignados no Orçamento ou lhe 
venham a ser transferidos posteriormente. A descentralização pode ser interna, se 
realizada entre Unidades Gestoras do mesmo órgão; ou externa, se efetuada entre órgãos 
distintos. 
 
Já a movimentação de recursos financeiros oriundos do Orçamento da União, entre as 
Unidades Gestoras que compõem o Sistema de Programação Financeira, se dá sob a 
forma de liberação de; 
Cotas; 
Repasses; 
Sub-repasses; 
para o pagamento de despesas e por meio de concessão de limite de saque à Conta Única 
do Tesouro. 
 
A primeira fase da movimentação dos recursos é a liberação de Cota e deve ser realizada 
em consonância com o cronograma de desembolso aprovado pela Secretaria do Tesouro 
Nacional. 
Assim, 
Cota é o montante de recursos colocados à disposição dos Órgãos Setoriais de 
Programação Financeira – OSPF pela Coordenação-Geral de Programação Financeira – 
COFIN/STN mediante movimentação intra-SIAFI dos recursos da Conta Única do 
Tesouro Nacional. 
 
A segunda fase é a liberação de Repasse ou Sub-repasse. 
 
Repasse é a movimentação de recursos realizada pelos OSPF para as unidades de outros 
órgãos ou ministérios e entidades da Administração Indireta, bem como entre esses; e 
 
Sub-repasse é a liberação de recursos dos OSPF para as unidades sob sua jurisdição e 
entre as unidades de um mesmo órgão, ministério ou entidade. 
 
A partir daí, com recursos em caixa, ou seja, com disponibilidades financeiras, as 
unidades podem dar início à fase de pagamento de suas despesas. 
 
A figura abaixo fornece um esquema simplificado dos dois processos que geralmente 
ocorrem de modo simultâneo. 
 
 
QUEM RECEBE CRÉDITO NA FORMA DE: RECEBE RECURSO NA FORMA DE: 
DOTAÇÃO COTA 
PROVISÃO SUB-REPASSE (INTERNO) 
DESTAQUE