Ciclo de Políticas Públicas

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Universidade Federal de Pelotas
Análise de Políticas Públicas
PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE O PROCESSO DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Esta análise privilegiará o processo da formação da agenda de políticas governamentais, procurando investigar de que forma a questão específica se torna importante num determinado momento, chamando a atenção ao governo e passando a integrar sua agenda.
Dois modelos em especial desenvolvidos na área de políticas públicas destacam-se por sua capacidade em explicar como as agendas governamentais são formuladas e alteradas: o modelo de Múltiplos Fluxos (Multiple Streams Model) desenvolvido por John Kingdon (2003) e o modelo de Equilíbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993).
O Modelo de Múltiplos Fluxos: Kingdon considera as políticas públicas como um conjunto formado por quatro processos: o estabalecimento de uma agenda de políticas públicas; a consideração das alternativas para a formulação de políticas públicas, a partir das quais as escolhas serão realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponíveis e, finalmente, a implementação da decisão, o autor preocupa-se especificamente com os dois primeiros processos, chamados estágios pré-decisórios: a formação da agenda e as alternativas para a formulação das políticas. Para o modelo de Kingdon, a mudança da agenda é o resultado da convergência entre três fluxos: problemas (problems); soluções ou alternativas (policies); e política (politics).
No primeiro fluxo: o modelo busca analisar de que forma as questões são reconhecidas como problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental. 
As questões transformam-se em problemas ao chamar a atenção dos participantes de um processo decisório, despertando a necessidade de ação por meio de três mecanismos básicos: indicadores, de um programa, taxas de mortalidade infantil, variações na folha de pagamento de servidores, evolução do déficit público; eventos, crises e símbolos; e feedback das ações governamentais, o monitoramento dos gastos, o acompanhamento das atividades de implementação, o cumprimento (ou não) de metas, possíveis reclamações de servidores ou dos cidadãos e o surgimento de conseqüências não-antecipadas.
No segundo fluxo – policy stream – temos um conjunto de alternativas e soluções disponíveis para os problemas, ou “what to do ideas”. Kingdon (2003) considera que as idéias geradas nesse fluxo não estão necessariamente relacionadas à percepção de problemas específicos.
Finalmente, o terceiro fluxo: é composto pela dimensão da política “propriamente dita” (politics stream). Independentemente do reconhecimento de um problema ou das alternativas disponíveis, o fluxo político segue sua própria dinâmica e regras. Diferentemente do fluxo de alternativas (policy stream), em que o consenso é construído com base na persuasão e difusão das idéias, no fluxo político( politics stream) as coalizões são construídas a partir de um processo de barganha e negocia- ção política. Nesse fluxo, três elementos exercem influência sobre a agenda governamental;
O primeiro elemento é chamado por Kingdon de “clima” ou “humor” nacional (national moodino) e é caracterizado por uma situação na qual diversas pessoas compartilham as mesmas questões durante um determinado período de tempo. O “humor nacional” possibilita algo semelhante ao “solo fértil” para algumas idéias “germinarem”, ajudando a explicar por que algumas questões chegam à agenda enquanto outras são descartadas. O segundo elemento do fluxo político é composto pelas forças políticas organizadas, exercidas principalmente pelos grupos de pressão. Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda são as mudanças dentro do próprio governo: mudança de pessoas em posições estratégicas dentro da estrutura governamental (turnover); mudanças de gestão; mudanças na composição do Congresso; mudanças na chefia de órgãos e de empresas públicas. Outro tipo de mudança dentro do governo, com efeitos importantes sobre a agenda, é a mudança de competência sobre uma determinada questão. Entre os elementos considerados no fluxo político, Kingdon destaca as mudanças no clima nacional (national mood) e as mudanças dentro do governo (turnover) como os maiores propulsores de transformações na agenda governamental.
Em determinadas circunstâncias, estes três fluxos – problemas, soluções e dinâmica política – são reunidos, gerando uma oportunidade de mudança na agenda. Neste momento, um problema é reconhecido, uma solução está disponível e as condições políticas tornam o momento propício para a mudança, permitindo a convergência entre os três fluxos e possibilitando que questões ascendam à agenda. As circunstâncias que possibilitam a convergência dos fluxos – denominadas por Kingdon (2003, p. 165) como policy windows – são influenciadas, sobretudo, pelo fluxo de problemas (problems stream) e pelo fluxo político (politics stream). 
No seu interior, alguns eventos acontecem de forma periódica e previsível, como em situações de mudanças no governo (transição administrativa, mudanças no Congresso, mudanças na presidência de estatais) e em algumas fases do ciclo orçamentário (momentos de inclusão de propostas, por exemplo). Outros eventos – ou janelas – desenvolvem-se de maneira imprevisível. Assim, a oportunidade de mudança na agenda pode se dar tanto de forma programada como de maneira não-previsível. A oportunidade de mudança na agenda cessa quando um dos fluxos desarticula-se com relação aos demais. Afirmamos que a junção dos fluxos – coupling – ocorre em momentos em que as janelas (policy windows) se encontram abertas. Há ainda um outro componente fundamental, sem o qual esses momentos não promovem mudanças na agenda: a atuação dos policy entrepreneurs. Kingdon destaca a importância de indivíduos (empreendedores de políticas) que, tal como empreendedores de negócios, estão dispostos a investir seus recursos – tempo, energia, reputação, dinheiro – para promover uma posição em troca da antecipação de ganhos futuros na forma de benefícios materiais, orientados a suas metas ou solidários. Assim, os policy entrepreneurs desempenham um papel fundamental, unindo soluções a problemas; propostas a momentos polí- ticos; eventos políticos a problemas. Sem um empreendedor, a ligação entre os fluxos pode não acontecer: idéias que não são defendidas; problemas que não encontram soluções; momentos políticos favoráveis à mudança que são perdidos por falta de propostas.
Atores no processo de definição da agenda e formulação de políticas públicas
O modelo de Kingdon representa a ideia de que alguns atores são mais influentes na definição da agenda, outros exercem mais influência na definição das alternativas. A geração de alternativas com base na dinâmica do fluxo de soluções e alternativas (policy stream), por meio do processo de difusão e “amaciamento” (soften up) das idéias junto às comunidades de políticas (policy communities) e ao público em geral. Mas há ainda um terceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma questão na agenda e para a construção de alternativas: os atores envolvidos nesse processo. O primeiro grupo de participantes é composto por atores visíveis, que recebem considerável atenção da imprensa e do público; no segundo grupo estão os participantes invisíveis, que formam as comunidades nas quais as idéias são geradas e postas em circulação (policy communities), o presidente é considerado por Kingdon o ator mais forte na definição da agenda, embora fundamental ao modelo, este ator não tem condições de determinar o resultado final de uma política. Pessoas nomeadas pelo mesmo também tem influência a chegada de questões na agenda como ministros e secretários-executivos de ministérios. A alta administração, de uma forma geral, é central ao processo de agenda-setting, embora, de forma semelhante à atuação presidencial, tenha menor controle sobre o processo de seleção de alternativas e de implementação. Além dos atores quefazem parte da administração, atores do Poder Legislativo também exercem influência sobre a agenda governamental. Além dos indivíduos participantes do processo eleitoral, os grupos de interesse são considerados pelo modelo atores importantes na formação da agenda governamental. Tais grupos podem se constituir de diversas formas: como grupos centrados em indústrias e negócios, categorias profissionais, grupos de interesse público e lobistas. E por fim, a mídia, que ajuda na circulação dessas idéias. Em suma, os atores “visíveis” têm uma atuação mais influente na definição da agenda, participando intensamente dos fluxos de problemas e de política, os quais, como vimos, são responsáveis pela criação das oportunidades de acesso à agenda governamental. Os participantes “invisíveis”, por outro lado, são determinantes na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a agenda de decisão.
Análise crítica do modelo
Uma das críticas mais freqüentes com relação ao modelo proposto por Kingdon dirige-se à sua estrutura. Alguns autores afirmam que o modelo é muito fluido em sua estrutura e operacionalização (Sabatier, 1997), e que emprega um nível de abstração muito elevado. A estrutura fluida do modelo, que não estabelece relações mecânicas entre problemas e alternativas, deriva das características da idéia de garbage can, que se 37 propõe a trabalhar numa lógica bastante diferente do determinismo presente nas abordagens de sistemas fechados.
Muccionari, defende a ideia de abandonar a independência, benefício da visão de interdependência, procurando mostrar como eventos em um fluxo influenciam nos demais; 
Baumgartner e Jones e o Modelo de Punctuated Equilibrium
A teoria do equilíbrio pontuado procura explicar uma observação simples: os processos políticos são muitas vezes guiados por uma lógica de estabilidade e incrementalismo, mas às vezes produzem também mudanças em grande escala. Nesse modelo, longos períodos de estabilidade, em que as mudanças se processam de forma lenta, incremental e linear, são interrompidos por momentos de rápida mudança (punctuations). Essa idéia é aplicada às agendas que mudam de forma rápida devido ao que os autores chamam de feedback positivo: algumas questões se tornam importantes, atraindo outras que se difundem como um efeito cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difusão das idéias dentro das policy communities. Tal difusão de políticas pode ser descrita como uma curva de crescimento, ou uma curva em forma de S. No início, a adoção da política é lenta e depois muito rápida e novamente lenta à medida que o ponto de saturação é atingido. Durante a primeira fase, enquanto as idéias são testadas e descartadas, a adoção pode ser bastante lenta. Em seguida, enquanto as idéias se difundem rapidamente, inicia-se para alguns programas uma fase de reação positiva . Por fim, restabelecese a reação negativa no ponto de saturação (Baumgartner e Jones, 1993, p. 17).33 Desenvolvido originalmente para a aná- lise do processo político norte-americano, esse modelo procura explicar de que forma se alternam momentos de rápida mudança e estabilidade, tomando como base dois eixos: estruturas institucionais e processo de agenda-setting.
Todo interesse, todo grupo, todo empreendedor de políticas tem um interesse básico em estabelecer um monopólio – monopólio sobre o entendimento político relativo à polí- tica de interesse, e um arranjo institucional que reforce tal entendimento. As policy images são desenvolvidas com base em dois componentes: informações empíricas e apelos emotivos (tone).
Da mesma forma que Kingdon (2003), Baumgartner e Jones entendem que questões políticas e sociais não se transformam, necessária e automaticamente, em problemas. Para que um problema chame a atenção do governo, é preciso que uma imagem, ou um consenso em torno de uma política, efetue a ligação entre o problema e uma possível solução. Os autores mostram também que a focalização de um problema não garante que uma solução específica seja selecionada: a conexão entre soluções e problemas precisa ser assegurada por um policy entrepreneur para que, dessa forma, mudanças sejam produzidas na agenda. A policy image é central, portanto, não só para a definição de problemas mas também para a seleção de soluções no modelo proposto pelos autores, devendo, assim, ser considerada no contexto institucional em que é desenvolvida. Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanças lentas, graduais e incrementais, configurando uma situação de equilíbrio, reforçada pela constituição de um monopólio de políticas, uma imagem compartilhada e feedback negativo. Em alguns “momentos críticos”, o equilíbrio pode ser pontuado por períodos de rápida mudança. Esses momentos têm início quando a atenção a uma questão rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema político. Mudanças na percepção das questões (que as transformam em problemas), em eventos que focalizem atenção (focusing events), ou na opinião pública, por exemplo, podem levar uma questão de um subsistema para o macrossistema. Ao contrário dos subsistemas, os macrossistemas políticos caracterizam-se por intensas e rápidas mudanças, diversos entendimentos sobre uma mesma política) e feedback positivo. Temos, assim, no modelo de equilíbrio pontuado, uma explicação tanto para a estabilidade como para a mudança no sistema polí- tico, que enfatiza, ao mesmo tempo, o processo de agenda-setting e a dinâmica institucional na qual as idéias são geradas e difundidas.
SIMILARIDADES E DIFERENÇAS ENTRE OS MODELOS.
Ambos entendem que a definição de uma questão, expressa numa imagem ou símbolo, é central a formação da agenda;
Com o conceito de policy image Baumgartner e Jones (1993) enfatizam a definição da questão como a força que impulsiona a mobilização de atores previamente indiferentes, ocasionando mudança da agenda; Kingdon, por outro lado, enfatiza as estratégias dos policy entrepreneurs na tentativa de chamar a atenção de indivíduos influentes no governo e nas comunidades em geral.
Kingdon (2003) denomina “eventos focalizadores” as imagens relacionadas a uma política; Baumgartner e Jones (1993) destacam os componentes empíricos e valorativos (tone) desses eventos.
Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma “janela” cria possibilidades de junção dos fluxos de problemas, soluções e políticas; O Modelo de equilíbrio pontuado relaciona a definição de um problema à sua imagem e a seu contexto institucional;
Ambos afirmam o presidente como o ator de maior preponderância sobre o processo de agenda-setting;
Mudanças no governo são vistas por Kingdon (2003) como fatores que influenciam, no fluxo político, a mudança na agenda governamental; A visão de ciclos políticos como elemento crítico no processo de agenda-setting não é compartilhada por Baumgartner e Jones (1993);
A mídia é outro ator que recebe ênfases diferentes nos dois modelos analisados;
Além das mudanças no governo, a questão da autoridade ou da competência sobre uma política é outro fator influente no fluxo político, segundo o modelo de Múltiplos Fluxos; Vimos que a questão da competência também é crítica no modelo de Baumgartner e Jones, embora, diferentemente de Kingdon, os autores enfatizem o aspecto institucional na mudança da imagem de uma questão.
Alguns atores desempenham papéis muito diferentes nos modelos em análise.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os modelos analisados neste estudo apresentam, como vimos, muitas similaridades, complementando-se em alguns pontos, Ambos tratam do processo decisório numa perspectiva que podemos chamar de “pós-positivista”. Esses dois modelos abordam tanto a ação individual – na figura dos policy entrepreneurs – como a estrutura. As diferenças residem nas ênfases que os modelos depositam em determinadas características do processo, o que pode estar relacionado à metodologia aplicada pelos autores na condução de seus estudos. Enquanto Kingdon buscou coletar dados principalmente por meio de entrevistas com a elite governamental, e também medianteestudos de caso em períodos de quatro anos, Baumgartner e Jones codificaram centenas de artigos publicados pela mídia e por audiências no Congresso relacionadas às políticas em estudo num período de quarenta a cem anos.