Preâmbulo e ADCT

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Direito Constitucional I
Aplicabilidade das Normas Constitucionais
PREÂMBULO
 Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
Segundo Alexandre de Moraes, o preâmbulo de uma Constituição pode ser definido como “documento de intenções do diploma, e consiste em uma certidão de origem e legitimidade do novo texto e uma proclamação de princípios, demonstrando a ruptura com o ordenamento constitucional anterior e o surgimento jurídico de um novo Estado”.
O que muito se discute é se o preâmbulo possui força normativa. Três são os posicionamentos a esse respeito: a) tese da irrelevância jurídica; b) tese da pela eficácia jurídica; c) tese da relevância jurídica indireta. A respeito o STF já decidiu: 
“Devem ser postos em relevo os valores que norteiam a Constituição e que devem servir de orientação para a correta interpretação e aplicação das normas constitucionais e apreciação da subsunção, ou não, da Lei 8.899/1994 a elas. Vale, assim, uma palavra, ainda que brevíssima, ao Preâmbulo da Constituição, no qual se contém a explicitação dos valores que dominam a obra constitucional de 1988 (...). Não apenas o Estado haverá de ser convocado para formular as políticas públicas que podem conduzir ao bem-estar, à igualdade e à justiça, mas a sociedade haverá de se organizar segundo aqueles valores, a fim de que se firme como uma comunidade fraterna, pluralista e sem preconceitos (...). E, referindo-se, expressamente, ao Preâmbulo da Constituição brasileira de 1988, escolia José Afonso da Silva que ‘O Estado Democrático de Direito destina-se a assegurar o exercício de determinados valores supremos. ‘Assegurar’, tem, no contexto, função de garantia dogmático-constitucional; não, porém, de garantia dos valores abstratamente considerados, mas do seu ‘exercício’. Este signo desempenha, aí, função pragmática, porque, com o objetivo de ‘assegurar’, tem o efeito imediato de prescrever ao Estado uma ação em favor da efetiva realização dos ditos valores em direção (função diretiva) de destinatários das normas constitucionais que dão a esses valores conteúdo específico’ (...). Na esteira destes valores supremos explicitados no Preâmbulo da Constituição brasileira de 1988 é que se afirma, nas normas constitucionais vigentes, o princípio jurídico da solidariedade.” (ADI 2.649, voto da Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 8-5-2008, Plenário, DJE de 17-10-2008.)
 
 	
"Preâmbulo da Constituição: não constitui norma central. Invocação da proteção de Deus: não se trata de norma de reprodução obrigatória na Constituição estadual, não tendo força normativa." (ADI 2.076, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 15-8-2002, Plenário, DJ de 8-8-2003.)
Observa-se que, apesar de não possuir eficácia plena, o preâmbulo desenvolve relevante papel interpretativo, tendo em vista que se relaciona com a posição ideológica do constituinte.
Outra questão é verificar se a referência a Deus no preâmbulo tem a possibilidade de sobrepor ao disposto no art. 19, I da Constituição, que assim dispõe:
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público;
A situação também foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, que assim decidiu:
ESTADO – LAICIDADE. O Brasil é uma república laica, surgindo absolutamente neutro quanto às religiões. Considerações. FETO ANENCÉFALO – INTERRUPÇÃO DA GRAVIDEZ – MULHER – LIBERDADE SEXUAL E REPRODUTIVA – SAÚDE – DIGNIDADE – AUTODETERMINAÇÃO – DIREITOS FUNDAMENTAIS – CRIME – INEXISTÊNCIA. Mostra-se inconstitucional interpretação de a interrupção da gravidez de feto anencéfalo ser conduta tipificada nos artigos 124, 126 e 128, incisos I e II, do Código Penal. (ADPF 54, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 12/04/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-080 DIVULG 29-04-2013 PUBLIC 30-04-2013)
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
FINALIDADE: a finalidade do ADCT é estabelecer regras de transição entre o antigo e o novo ordenamento jurídico, instituído pela manifestação do Poder Constituinte Originário, providenciando a acomodação e a transição do novo direito edificado. Analisando a ausência de ADCT em outros textos constitucionais, Raul Machado Horta concluí que “as Constituições vinculadas às transformações profundas da ordem política, social e econômica não se preocupam com a inclusão de normas ou disposições transitórias no seu texto (...)”
NATUREZA JURÍDICA DAS DISPOSIÇÕES DO ADCT: O ADCT possui natureza de norma constitucional, ou seja, também se encontra inserido na base fundamental do ordenamento jurídico, podendo, inclusive, trazer exceções à regras colocadas no corpo da Constituição:
Art. 5º. Não se aplicam às eleições previstas para 15 de novembro de 1988 o disposto no art. 16 e as regras do art. 77 da Constituição.
Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.
§ 1º - O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei.
§ 2º - O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do "caput" deste artigo, exceto se se tratar de servidor.
§ 3º - O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.
O Supremo Tribunal Federal já consolidou entendimento no sentido de que as normas da ADCT possuem natureza constitucional:
O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, promulgado em 1988 pelo legislador constituinte, qualifica-se juridicamente, como um estatuto de índole constitucional. A estrutura normativa que nele se acha consubstanciada ostenta, em consequência, a rigidez peculiar as regras inscritas no texto básico da Lei Fundamental da República. Disso, decorre o reconhecimento de que inexistem entre as normas inscritas no ADCT e os preceitos constantes da Carta Política quaisquer desníveis ou desigualdades quanto à intensidade de sua eficácia ou prevalência de sua autoridade (RE 160.486. Min Celso de Mello)
CLASSIFICAÇÃO DAS NORMAS DO ADCT: Na medida em que se tratam de normas constitucionais, as regras estabelecidas no ADCT também foram objeto de classificação em razão dos seus efeitos. Nesse sentido, Raul Machado Horta identifica as seguintes categorias:
Normas exauridas: que já desapareceram, em virtude da realização da condição ou do ato nela previsto:
Art. 4º. O mandato do atual Presidente da República terminará em 15 de março de 1990.
§ 1º - A primeira eleição para Presidente da República após a promulgação da Constituição será realizada no dia 15 de novembro de 1989, não se lhe aplicando o disposto no art. 16 da Constituição.
§ 2º - É assegurada a irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados.
§ 3º - Os mandatos dos Governadores e dos Vice-Governadoreseleitos em 15 de novembro de 1986 terminarão em 15 de março de 1991.
§ 4º - Os mandatos dos atuais Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores terminarão no dia 1º de janeiro de 1989, com a posse dos eleitos.
Por ser disposição de caráter transitório, o exaurimento das normas do ADCT é natural, deixando as disposições de ter valor jurídico, passando a ter função meramente histórica e não possuindo mais conteúdo normativo (eficácia jurídica). Nesse sentido, Raul Machado Horta ressalta que as normas constitucionais de caráter permanente introduzidas no ADCT são anômalas e que esta anomalia vem sendo reiteradamente levada a efeito pelo poder constituinte derivado. 
Normas dependentes de legislação e de execução: normas que estabelecem algum preceito até que a legislação infraconstitucional futura trate do assunto:
Art. 10 (...)
§ 1º - Até que a lei venha a disciplinar o disposto no art. 7º, XIX, da Constituição, o prazo da licença-paternidade a que se refere o inciso é de cinco dias.
Normas de recepção: Normas que estabelecem os requisitos para recepcionar as normas e os atos vigentes antes da entrada em vigor do texto constitucional:
Art. 34 (...)§ 5º - Vigente o novo sistema tributário nacional, fica assegurada a aplicação da legislação anterior, no que não seja incompatível com ele e com a legislação referida nos §3º e § 4º.
Art. 66. São mantidas as concessões de serviços públicos de telecomunicações atualmente em vigor, nos termos da lei.
Normas sobre benefícios e direitos: normas que estabelecem benefícios a determinadas categorias:
Art. 54. Os seringueiros recrutados nos termos do Decreto-Lei nº 5.813, de 14 de setembro de 1943, e amparados pelo Decreto-Lei nº 9.882, de 16 de setembro de 1946, receberão, quando carentes, pensão mensal vitalícia no valor de dois salários mínimos.
§ 1º - O benefício é estendido aos seringueiros que, atendendo a apelo do Governo brasileiro, contribuíram para o esforço de guerra, trabalhando na produção de borracha, na Região Amazônica, durante a Segunda Guerra Mundial.
§ 2º - Os benefícios estabelecidos neste artigo são transferíveis aos dependentes reconhecidamente carentes.
§ 3º - A concessão do benefício far-se-á conforme lei a ser proposta pelo Poder Executivo dentro de cento e cinqüenta dias da promulgação da Constituição.
Normas com prazos constitucionais ultrapassados: normas que previam um prazo para que o legislador infraconstitucional regulamentasse determinada matéria. Depois de regulamentadas as normas passam a ser exauridas:
Art. 29. Enquanto não aprovadas as leis complementares relativas ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias federais com representação própria e os membros das Procuradorias das Universidades fundacionais públicas continuarão a exercer suas atividades na área das respectivas atribuições.
§ 1º - O Presidente da República, no prazo de cento e vinte dias, encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei complementar dispondo sobre a organização e o funcionamento da Advocacia-Geral da União.
Luis Roberto Barroso também apresenta classificações quanto às normas constitucionais do ADCT, nos seguintes termos:
Normas transitórias propriamente ditas: são as que regulam de modo transitório determinadas relações, estando sujeitas à condição resolutiva ou termo: 
Art. 10 (...)
§ 1º - Até que a lei venha a disciplinar o disposto no art. 7º, XIX, da Constituição, o prazo da licença-paternidade a que se refere o inciso é de cinco dias.
Disposições de efeitos instantâneos e definitivos: disposições que operam imediatamente ou no prazo estabelecido: 
Art. 13. É criado o Estado do Tocantins, pelo desmembramento da área descrita neste artigo, dando-se sua instalação no quadragésimo sexto dia após a eleição prevista no § 3º, mas não antes de 1º de janeiro de 1989.
Disposições de efeitos diferidos: são aquelas que “sustam a operatividade da norma constitucional por prazo determinado ou até a ocorrência de determinado evento”:
Art. 5º. Não se aplicam às eleições previstas para 15 de novembro de 1988 o disposto no art. 16 e as regras do art. 77 da Constituição.
O PODER DE REFORMA NO ÂMBITO DO ADCT: Antes de introduzir a matéria é importante retomar os conceitos de Poder Constituinte Originário e de Poder Constituinte Derivado:
PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO: elabora a nova Constituição organizadora de um Estado Novo ou em substituição ao texto constitucional até então vigente. Ele é o único Poder Constituinte que realmente existe, já que o Poder Constituinte Derivado é instituído pelo Originário tão somente para proceder à sua reforma. 
PODER CONSTITUINTE DERIVADO: É aquele instituído pela Constituição com o objetivo de proceder à sua reforma. É derivado porque deriva do Poder Constituinte Originária; é subordinado porque se encontra limitado às normas constitucionais, expressas ou não; é passível de controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, através de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIN –, ou de Ação Declaratória de Constitucionalidade –ADC –; e, finalmente, é condicionado porque o seu exercício está submetido às regras previamente estabelecidas na Constituição Federal. (...)
Para se concluir pela possibilidade ou não de o ADCT ser objeto de deliberação pelo Poder Constituinte derivado, há que se observar a natureza da norma. Inicialmente, observa-se que as normas exauridas, cujos efeitos já se esgotaram, não poderiam ser objeto de modificação. 
No entanto, caso os efeitos ainda não estiverem exauridos, há o entendimento (STF) pela possibilidade de reforma, desde que observados os princípios intangíveis e os limites do poder de reforma (cláusulas petreas).