Limites do Direito Internacional Tradução

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Os limites do Direito Internacional
Capítulo 8
Democracia liberal e direito cosmopolitano
	O capítulo 7 analisouo dever moral de um estado de cumprir as normas do direito internacional. Este capítulo analisa o dever moral do estado de entrar em tratados e outras formas relacionadas de ação internacional em primeiro lugar.A bolsa de estudos dominante de direito internacional afirma que os estados, especialmente os democráticos liberais, deveriam ter mais consideração à outros. 
Eles deveriam entrar em mais tratados que beneficiariam Estados terceiros, desistir da soberania às instituições promotoras da justiça como o Tribunal Penal Internacional (ICC) e, em geral, agir internacionalmente com base no bem-estar global e não no bem-estar do Estado.
	Este capítulo argumenta que esse compromisso com o cosmopolitismo forte do estado não pode ser facilmente reconciliado com o compromisso igualmente forte da bolsa de estudos de direito internacional com a própria democracia liberal como a ótima forma de governança doméstica (Fox and Roth 2000; Doyle 1983; Slaughter 1995; Teso'n 1998; compare Fox 1992; Franck 1992). As instituições necessárias para que a democracia liberal funcione tornam difícil se envolver em uma ação cosmopolita forte. O problema não é apenas a ausência de apoio democrático às políticas cosmopolitas, embora isso seja um problema. Os obstáculos de ação constitucional e coletiva também restringem a ação cosmopolitana. O argumento cosmopolitano, nós discutimos, deve ser limitado por restrições institucionais e morais que surgem na esfera doméstico-democrática. Um ideal coerente dos deveres cosmopolitas das democracias liberais deve acomodar esses limites realistas sobre o que as democracias liberais podem fazer.
	Ao defender esses pontos, nos concentramos principalmente nos Estados Unidos, a democracia liberal mais rica, mais poderosa e, em alguns aspectos, mais vigorosa e também um alvo frequente de críticas cosmopolitas. Essa crítica vem em duas formas. O primeiro centra-se no interesse nacional dos EUA e sustenta que o bem-estar dos cidadãos dos EUA seria reforçado no mundo mais justo, mais seguro e mais próspero que resultaria do aumento da assistência aos outros. A alegação básica aqui é que os Estados Unidos prejudica-se e os seus cidadãos ao não ratificar certos tratados e ao não dar ajuda e intervir com mais frequência e com maior intensidade. Não temos nenhuma discussão com este argumento, que se concentra no que é melhor para os cidadãos dos EUA, nos erros de informação dos líderes, na racionalidade dos meios-finais (e questões relacionadas, como conseqüências não intencionais), e sobre patologias de processo democrático, como inconsistência no tempo e captura do grupo de interesse. 
	A segunda forma de crítica centra-se nos deveres cosmopolitas dos EUA. Afirma que os Estados Unidos deve ratificar tratados globais e intervir de forma mais vigorosa para pôr termo aos abusos dos direitos humanos, mesmo que assim seja, reduziria o bem-estar líquido dos EUA. Este argumento enfatiza que os Estados Unidos deve agir para ajudar pessoas e estados fora dos Estados Unidos, mesmo quando as ações não sobreviveriam a uma análise de custo-benefício focada nos EUA. O argumento não tenta esclarecer o interesse nacional dos EUA. Ele sustenta que os Estados Unidos deve se concentrar menos nos interesses de seu próprio povo e mais nos interesses de toda a humanidade. Este capítulo discute que essa segunda forma de crítica está fora de lugar.
A mudança institucional na teoria cosmopolita 
A bolsa de estudos de direito internacional está cheia de afirmações de que os Estados Unidos deve atuar com maior consideração cosmopolita ao juntar-se a mais tratados (como o TPI e o Protocolo de Quioto) e dar mais ajuda estrangeira de vários tipos. Esta literatura raramente examina ou defende a atribuição de deveres cosmopolitas fortes aos Estados Unidos e outras democracias liberais. Porém, a literatura filosófica faz, e então começamos com seus argumentos. 
Do indivíduo aos deveres institucionais
A teoria cosmopolita começa com a premissa de que a vida de cada ser humano é igualmente valiosa, independentemente do grupo ou da associação nacional. O cosmopolitismo busca melhorar os apegos e deveres à comunidade de todos os seres humanos, independentemente da afiliação nacional ou local, e atenuar os apegos e deveres ao Estado-nação, aos concidadãos e à cultura local.
Alguns acreditam que premissas cosmopolitas exigem pessoas relativamente bem-sucedidas para auxiliar pessoas relativamente não-acomodadas, incluindo não-compatriotas (Singer, 1972). Nos últimos anos, no entanto, os teóricos da cosmopolita começaram a rejeitar a atribuição de deveres cosmopolitas fortes aos indivíduos. Eles começaram a argumentar em vez disso que esses deveres são mais bem vistos como associados a instituições domésticas (por exemplo, governos) e, derivativamente, a instituições internacionais. As principais razões para essa virada institucional são que os deveres cosmopolitas são muito exigentes para os indivíduos e que as instituições podem alcançar melhor a justiça social internacional. Em suma, os teóricos cosmopolitas usam "limitações de plausibilidade" em tarefas individuais como base para atribuir deveres cosmopolitas às instituições políticas. 
	O trabalho de Michael Green (2002) fornece um exemplo. Green afirma que não podemos atribuir adequadamente deveres cosmopolitas aos indivíduos. Ele alcança essa conclusão com base no fato de que a "moral do senso comum" no contexto global é impedida pelas "características fenomenológicas da agência [individual]”. Três características importantes da moral do senso comum são que os indivíduos, e não os grupos, são os "principais portadores de responsabilidade"; que os indivíduos têm maiores deveres em relação aos atos do que às omissões; e que os indivíduos têm "obrigações especiais" e, portanto, priorizam o próximo sobre o distante. A concepção do senso comum da moral é uma restritiva que impede a atribuição de responsabilidade aos indivíduos pelos problemas de injustiça global. Green pensa que "os agentes institucionais não enfrentam as mesmas limitações que os agentes individuais"; As instituições são melhores na coleta e processamento de informações. Eles têm "poder" e eficácia e, portanto, "podem alterar o comportamento da massa" (id., 85-86). E eles podem espalhar melhor os custos de ação. Essas diferenças entre as capacidades dos indivíduos e das instituições justificam atribuir maiores responsabilidades às instituições. Por exemplo, porque "os agentes institucionais são mais capazes de perceber e agir sobre as conseqüências de suas omissões do que os indivíduos", faz sentido atribuir menos significância à distinção entre ação e omissão quando atribuímos responsabilidade às instituições. Entre outras coisas, isso significa que "há mais espaço para responsabilizar o governo por tomar medidas para regular o dano, mesmo que este não cause o próprio dano" (id., 87). 
	Iris Young (2000) também argumenta que as obrigações de justiça social são principalmente devidas às instituições e não aos indivíduos. As razões que ela dá são semelhantes: "Os indivíduos geralmente não podem agir sozinhos para promover a justiça; eles devem agir coletivamente para ajustar os termos de seus relacionamentos e corrigir as consequências injustas das estruturas sociais passadas e presentes, planejadas ou não "(id., 250). Young propõe "um sistema global de regimes regulatórios a que locais e regiões se relacionam em um sistema federado", e ela sugere que "a reforma do sistema dos Estados Unidos é um objetivo razoável" nesse sentido (id., 267, 272). Outros teóricos cosmopolitas fazem argumentos semelhantes (Barry 1999; Pogge 1992; Beitz 1979; Lichtenberg, 1981). 
A Relevância das Restrições de Plausibilidade
Essas teorias cosmopolitas invocam cinco tipos de limitações nas capacidades individuais como base para atribuir deveres às instituições. A primeira é baseado na intuiçãodo senso comum: ao rejeitar a atribuição de fortes deveres cosmopolitas aos indivíduos, o recurso é feito a concepções de agência humana que são informadas por nossas práticas e intuições comuns. O segundo diz respeito a limites baseados em biologia ou psicologia humana: certos tipos de deveres cosmopolitas, como, por exemplo, a versão de utilitarismo de Peter Singer (1972), faz exigências sobre-humanas de cálculo e preocupação. O terceiro tipo de limitação é moral: certos deveres cosmopolitas são inconsistentes com qualquer concepção razoável de uma boa vida, que deve permitir que os indivíduos floresçam sem levar em conta as exigências da moral e, especialmente, sem levar em conta as exigências extraordinárias de algumas reivindicações morais cosmopolitas.Uma quarta preocupação é o problema do incumprimento: não se pode esperar que as pessoas cumpram obrigações que são tão pesadas que os outros não farão sua parte justa (L. Murphy 2000). Em quinto lugar e, associadamente, os indivíduos com frequência enfrentam muitas dificuldades na ação coletiva.
	Por que é apropriado invocar esses limites no argumento cosmopolita? A principal resposta é que a teoria política, nas palavras de Thomas Nagel (1991, 21), deve ser "motivacionalmente razoável". Como afirma Nagel: "Se as pessoas reais acham psicologicamente muito difícil ou mesmo impossível viver como a teoria exige, ou para adotar instituições relevantes, isso deve carregar algum peso contra o ideal". Por razões semelhantes, John Rawls (1971) impõe restrições de plausibilidade à teoria da justiça ideal (ou complacência) que surge da posição original. Como Rawls diz, uma consideração importante para a teoria ideal é "a capacidade dos homens de agir sobre as várias concepções da justiça", uma consideração que inclui "fatos gerais da psicologia humana e os princípios da aprendizagem moral" (id., 145). Esses princípios são relevantes porque, na posição original, "se uma concepção de justiça é improvável de gerar seu próprio suporte, ou falta estabilidade, esse fato não deve ser esquecido", pois as partes na posição original devem supor que outras partes "irão aderir aos princípios eventualmente escolhidos" (id., 145). Mesmo quando consideramos a teoria não-estatal (ou conformidade parcial), a fragilidade humana permanece relevante.
	Algo como esse raciocínio subjacente à invocação da fragilidade humana como base para a atribuição de responsabilidade institucional. Qualquer teoria que pretende ser realista e consequencialista nos sentidos descritos deve ser motivacionalmente razoável. Deve ser capaz de consentimento sem fazer demandas psicológicas ou físicas ou morais extraordinárias, e deve estabelecer mecanismos plausíveis para alcançar esses fins.
	Há pelo menos duas dificuldades significativas na captura de quais deveres são motivacionalmente razoáveis. O primeiro é o perigo de pensar que "qualquer desvio radical dos padrões acostumados é psicologicamente irrealista" (Nagel, 1991, p. 22). Este é o perigo de confundir o familiar com o necessário, com a visualização inalterável do que é apenas inconveniente para mudar. Muitas vezes, a mudança não é impossível, mas simplesmente muito onerosa. Uma segunda e associada dificuldade diz respeito à forma como identificamos limites de plausibilidade. Os filósofos falam de certos deveres como inconsistentes com uma concepção moralmente atraente da vida humana; eles dependem muito das intuições em relação a "moral do senso comum", e muitas vezes apelam para os limites biológicos e psicológicos humanos.
Democracia liberal e dever cosmopolita 
Aqui descrevemos as limitações teóricas, práticas e morais sobre a atribuição de deveres cosmopolitas fortes aos governos democráticos liberais. Nossa afirmação é que essas limitações são semelhantes às "restrições de plausibilidade" biológicas, morais e psicológicas sobre a ação individual que os teóricos cosmopolitas invocam como justificativa para atribuir deveres cosmopolitas às instituições políticas.
A Fonte e o Significado de Sentimentos Cosmopolitas Fracos 
Os indivíduos agem de forma altruísta se tiverem o objetivo de beneficiar outra pessoa, eles beneficiam essa pessoa, e eles poderiam ter feito melhor para si mesmos se eles escolhessem ignorar o efeito de sua ação sobre a outra pessoa (Piliavin e Chang, 1990). Os indivíduos geralmente agem de forma altruista. Mas se os indivíduos são altruístas, por que os estados liberais não os representam?
	Um enigma semelhante surge no contexto corporativo. Os acionistas individuais podem ser altruístas, mas as empresas geralmente não são. A explicação padrão é que uma empresa promove o propósito para o qual seus membros foram incorporados, o que geralmente tem a ver com o bem-estar dos membros, não com o bem-estar de terceiros. Os indivíduos podem doar seus dividendos para a caridade, se desejarem; eles raramente querem que os gerentes da corporação façam isso por eles. A mesma lógica pode se aplicar ao estado. Este argumento está aberto à objeção de que uma corporação (ou qualquer grupo) pode consistir em indivíduos cosmopolitas que se organizaram para prosseguir com fins cosmopolitas. As teorias esboçadas anteriormente neste capítulo argumentam corretamente que as instituições podem (na teoria) se envolver em ação cosmopolita e que os indivíduos cosmopolitas podem atuar através de tais instituições de forma mais eficaz do que agir sozinhos. Há poder em números. As instituições podem reunir e transmitir de forma eficiente as informações necessárias para a ação coletiva; eles podem explorar economias de escala; eles podem monitorar contribuições individuais e punir a livre circulação; eles podem fornecer normas e pontos focais para motivar e coordenar a participação individual na ação grupal; e eles podem resolver problemas de ação coletiva psicológica. Os indivíduos cosmopolitas podem não ter motivação para a ação cosmopolita por causa da incapacidade percebida de fazer a diferença através da ação individual sozinha. Uma instituição com poder para efetuar a mudança pode motivar esses indivíduos para a ação, esclarecendo o caminho causal entre ação individual e mudança global e ajudando o indivíduo a visualizar sua ação como parte de uma empresa envolvendo muitos outros.
	Estes são os mecanismos básicos que permitem que as igrejas, instituições de caridade e outras organizações não-governamentais consigam maiores fins coletivos cosmopolitas do que os membros do grupo poderiam conseguir agir por conta própria. Mas não se segue que os estados possam cometer atos semelhantes de caridade cosmopolita. Existem muitas diferenças entre essas instituições e estados. Primeiro, os estados são maiores e mais diversificados.A sua associação não consiste em membros auto-selecionados com sentimentos cosmopolitas relativamente homogêneos e intensos. Em vez disso, os membros de sociedades pluralistas variam significativamente em seus compromissos com a caridade. Muitos cidadãos não têm sentimentos cosmopolitas, ou têm sentimentos anticosmopolitas; outros têm sentimentos fracos e cosmopolitas. Mesmo os cidadãos fortemente cosmopolitas podem diferir muito sobre o foco apropriado da caridade cosmopolita. Os defensores da ajuda para Israel e os apoiantes da ajuda aos palestinos, por exemplo, podem cancelar-se mutuamente.
	A heterogeneidade das preferências individuais relacionadas à ação cosmopolita, tomada isoladamente, é uma razão para ser cético quanto à afirmação de que os Estados podem desempenhar fortes tarefas cosmopolitas. Uma importante justificativa para a mudança dos deveres cosmopolitas para os estados é que os indivíduos enfrentam problemas de ação coletiva na realização de tarefas cosmopolitas. Se os cidadãos possuíam sentimentos cosmopolitas homogêneos e intensos, esse argumento pode, por razões apenas analisadas, fazer sentido.Mas se a maior parte dos indivíduos não tem interesse na caridade cosmopolita, ou se seus interesses são extremamente variados e desiguais, não há problema de ação coletiva no nívelestadual a superar, e a mudança para as instituições políticas pouco serve.
	Outra diferença crucial entre um estado democrático liberal e, digamos, Oxfam Internacional é que o Estado não se organiza com o propósito de se envolver em atos de caridade cosmopolita. 
O objetivo dominante de qualquer estado é criar uma comunidade de benefício mútuo para os cidadãos e outros membros e, em geral, preservar e melhorar o bem-estar dos compatriotas. A Constituição dos EUA, por exemplo, foi projetada para criar uma ordem doméstica mais perfeita e seus mecanismos de relações externas foram criados para melhorar o bem-estar dos EUA (Marks, 1973). O mesmo acontece com as democracias liberais em geral. Nesse sentido, uma democracia liberal é mais como a IBM do que Médecins sans Frontières, e o ceticismo sobre o altruísmo corporativo ou institucional faz mais sentido. 
	Um terceiro obstáculo é que, mesmo quando os indivíduos são altruístas, sua capacidade para outras ações em relação à ação não é ilimitada. Os indivíduos tendem a concentrar sua atenção, energias e altruísmo em membros de sua comunidade (amigos, familiares e compatriotas) com quem eles identificam e compartilham um vínculo comum. Muitos vêem os anexos locais, e seu cultivo, como importante para o desenvolvimento humano (Miller 1995; Tamir, 1993). Outros vêem o patriotismo e os mecanismos de construção de comunidades locais relacionados, como pré-requisitos necessários para um estado florescente, especialmente uma democracia florescente (Post 2000; C. Taylor, 1996). Seja qual for o mérito dessas afirmações normativas, o pressuposto positivo subjacente é indiscutível: a solidariedade e o altruísmo dependem, em certa medida, da proximidade (física, cultural ou familiar). Visualizando o nível da comunidade do estado, a maioria dos cidadãos tem maior probabilidade de se sacrificar por um compatriota do que por um não compatriota,
especialmente quando dar aos não compatriotas vem às custas dos compatriotas carentes. Mesmo dentro da comunidade estadual, o altruísmo não se aproxima de garantir que o bem-estar cuide adequadamente de pessoas que não estão aptas; a coerção estatal é necessária para a maioria das transferências de bem-estar institucionais. Dado esse altruísmo relativamente fraco em relação aos compatriotas, não devemos esperar que o altruísmo individual se estenda para pessoas que são física e culturalmente mais distantes. 
	Nada disso é negar que a solidariedade não é perfeitamente coextensiva com as fronteiras, ou que alguns indivíduos têm fortes compromissos cosmopolitas, ou que muitos cidadãos têm algum interesse e estão dispostos a se sacrificar um pouco por não-compatriotas. O ponto é simplesmente que, como alguns cosmopolitas percebem, sentimentos cosmopolitas generalizados e intensos não existem. 
	Na medida em que os cidadãos realmente têm fraco ou inexistente sentimentos cosmopolitas, instituições políticas em democracias liberais não pode se envolver facilmente em ações cosmopolitas. Em uma democracia liberal, a política externa deve ser justificada em termos aceitáveis para os eleitores. A teoria da política externa democrática é que os eleitores expulsarão políticos que se desviam muito das preferências da política externa. Isso significa que os líderes políticos que se preocupam com a reeleição não podem facilmente se envolver em atos de altruísmo internacional muito além do que os eleitores ou grupos de interesse irão apoiar. Como o assunto é tão importante, a Constituição dos EUA impõe limites, além do recall eleitoral, que reforçam o controle dos diretores (isto é, os eleitores) sobre o agente (isto é, os líderes). 
	Considere o poder da guerra. A guerra é um dos atos mais sérios e fatídicos que um Estado pode realizar. Esta é uma das razões pelas quais os autores deram ao Congresso o poder de declarar a guerra. O significado e alcance desse poder é contestado, especialmente nos tempos modernos, quando os presidentes afirmam poderes de guerra independentes de forma mais agressiva. Mas pelo menos uma idéia por trás da Cláusula dos Poderes de Guerra era colocar um "cheque efetivo ao Cão da guerra, transferindo o poder de deixá-lo soltar do executivo para o corpo legislativo" (Jefferson 1958, 392). Os autores pretendiam limitar o presidente das guerras lutadas no interesse e, portanto, apoiado pelas pessoas mais afetadas pela guerra: os eleitores. Essa justificativa de redução de custo de agência para um controle legislativo sobre o poder de guerra é a que Kant (1795/1983) ofereceu como base para sua paz democrática prevista. E tornou-se uma das bases fundamentais da tese da paz democrática (Russett, 1993).
	Uma justificativa semelhante explica o envolvimento da Constituição no legislativo no processo de acordos internacionais juridicamente vinculativos. O requisito de consentimento legislativo neste contexto, como o controle do Congresso sobre a decisão de entrar em guerra, reduz os custos da ação executiva. A legislatura garante que o acordo negociado pelo executivo esteja alinhado com o principal cujos interesses ele pretende representar: os eleitores dos EUA. Claro, o executivo pode, em alguns contextos, representar mais exatamente as preferências dos eleitores do que os legisladores, especialmente quando se considera a agregação e as dificuldades de ação coletiva relacionadas que atendem ao processo legislativo. Mas isso apenas mostra que a Constituição dos EUA é tendenciosa contra os acordos internacionais, assim como é tendencioso contra a guerra. A exigência do duplo consentimento legislativo executivo promove o cumprimento, aumentando a probabilidade de o Estado entrar apenas em acordos que aumentam o bem-estar do Estado. Mas esse benefício vem custando interferir em alguns acordos que teriam aumentado o bem-estar do Estado, seja porque o executivo não negociasse ou porque a legislatura não consentiu. Este é um compromisso defensável porque o cumprimento dos tratados depende do apoio executivo e legislativo (Milner e Rosendorff, 1997). 
	De acordo com estas e outras formas, a Constituição dos EUA - e, com diferentes mecanismos, cada democracia liberal afeta a ação da política externa para as preferências dos eleitores. Os realistas há muito criticaram esse laço, pois vêem o processo democrático como um obstáculo para uma política externa racional e coerente (Morgenthau 1948a; Kennan, 1996).A crítica realista negligencia os vários benefícios das relações externas compensatórias da política externa democrática, alguns dos quais são delineados neste capítulo e no capítulo 3. O ponto importante para agora, no entanto, não é a questão normativa, mas o fato institucional que as instituições democráticas liberais não podem facilmente se envolver em ação cosmopolita não apoiada pelas pessoas. 
	A intervenção humanitária oferece o melhor exemplo. As elites políticas e intelectuais instaram cada vez mais os governos democráticos liberais a intervir para prevenir atrocidades dos direitos humanos em outros estados. Mas, apesar de milhões de vidas perdidas como resultado dessas atrocidades no século XX, e apesar das recentes atrocidades cobertas pela CNN em Ruanda, Bósnia, Kosovo, Timor-Leste e Sudão (entre outros lugares), os americanos não estão dispostos a gastar sangue e tesouro em intervenções humanitárias que não são de interesse nacional.
	Com certeza, os líderes políticos e os eleitores dos EUA às vezes apoiam intervenções humanitárias para aliviar o sofrimento humano, especialmente a fome. Mas eles não apoiam essas intervenções se forem caras ou ameaçando perdas não triviais de vidas americanas. Os políticos entendem isso e agem em conformidade. Isso explica o longo atraso das administrações de Bush e Clinton em intervir para parar as atrocidades na Bósnia e a eventual decisão de fazê-lo com ataques aéreos "pinprick" em vez de tropas terrestres (Power 2002). É por isso que o governo Clinton, de outra forma internacionalista, retirou-se da Somália quando os americanos começaram a sofrer baixas. É uma das razõespelas quais os Estados Unidos se recusaram a intervir no Ruanda. E é a lição da intervenção do Kosovo: mesmo com uma mista estratégica-humanitária justificação para a intervenção, os pilotos guerreiros dos EUA voaram em altitudes elevadas e tomaram outros passos que impediram o acidente, e o governo Clinton se comprometeu a não usar operações de tropas terrestres de alto risco (Power 2002; Luban 2002; Burk 1999). 
	A ausência de apoio democrático é um controle fundamental da intervenção humanitária. Como David Luban (2002, 85-86) observa: 
Em uma democracia, o apoio político dos cidadãos é uma condição moralmente necessária para a intervenção humanitária, não apenas um fato lamentável da vida. Se as pessoas em casa rejeitam a idéia de guerras altruístas e pensam que as guerras só devem ser combatidas para promover o interesse próprio de uma nação, bastante concebida, então uma outra intervenção moral pode ser politicamente ilegítima. Se as pessoas de volta para casa não tolerarão nem uma única vítima numa guerra altruísta, então, evitar que todas as baixas se tornem uma necessidade moral.
	
	Esses pontos são ignorados por aqueles que, com crescente fervor, pedem intervenção humanitária, sem levar em conta a falta de apoio popular. Por exemplo, a crítica proeminente de Samantha Power (2002) sobre o fracasso dos EUA em intervir para parar vários genocídios dedica pouca atenção à ausência de apoio popular para dispendiosas intervenções humanitárias. A pouca atenção que ela dá na questão é dedicada a criticar os líderes pelo adiamento da opinião popular. O déficit democrático para a intervenção humanitária também é desperdiçado por aqueles que parecem opor-se às guerras que não possuem autorização do Congresso, exceto quando essas guerras são travadas por fins humanitários (ver Yoo 2000). O requisito de apoio democrático não faz distinção entre as guerras lutadas por motivos humanitários e as travadas por razões de segurança nacional. Se alguma distinção surgir na prática, é uma que favorece as guerras lutadas por razões de segurança nacional e desfavorece intervenções humanitárias que não possuem uma justificativa de segurança nacional.
	Os obstáculos democráticos à ação cosmopolita devem dar uma pausa para aqueles que acreditam que os indivíduos possuem sentimentos cosmopolitas limitados, mas que, no entanto, atribuem fortes deveres cosmopolitas aos governos democráticos liberais. Os indivíduos atuam e limitam os direitos liberais instituições democráticas. Se há motivos para duvidar de que os indivíduos não possuem motivações cosmopolitas poderosas, há motivos para acreditar que essa escassez de motivação se refletirá na produção das instituições democráticas liberais.
Uma visão mais realista do processo democrático
Nossa análise está incompleta em pelo menos dois aspectos importantes. Ele ignora a evidência de que os eleitores dos EUA podem, de fato, ser cosmopolitas, e assume que os líderes são agentes perfeitos dos eleitores, o que eles não são. Mesmo levando em consideração esses pontos, no entanto, continua-se duvidando que as democracias liberais possam se envolver em uma ação cosmopolita forte. 
	Temos duas maneiras de saber se e em que medida os eleitores têm sentimentos cosmopolitas: como seus representantes votam e o que Pesquisas de opinião dizem. Nenhum método é infalível, e problemas complicados surgem quando as pesquisas dizem uma coisa e os representantes agem de outra forma. Considere o tratado do TPI e o Acordo de Quioto, ambos (muitos acreditam) podem exigir ação cosmopolita, se ratificados pelos Estados Unidos. As pesquisas de opinião consideram consistentemente que a maioria dos eleitores dos EUA apoia esses tratados (Chicago Council on Foreign Relations 2002).Mas, de forma tão consistente, os representantes políticos de ambas as partes se opõem a esses tratados. Por um voto de 97-0, o Senado em 1997 decidiu que os Estados Unidos não deveriam assinar um tratado relacionado ao Kyoto que (como Kyoto contemplava) não estendia os requisitos de redução de gases de efeito estufa aos países em desenvolvimento ou que "resultaria em sérios danos para a economia dos Estados Unidos "(Byrd-Hagel Resolution 1997). Da mesma forma, em 2002, o Congresso aprovou um estatuto subjugando as maiorias que se opunham à participação dos EUA no TPI.
	Por que os líderes mais comprometidos com o envolvimento internacional que os eleitores se opõem aos ambiciosos tratados internacionais que os eleitores parecem apoiar? Existem múltiplas explicações possíveis. O primeiro é que o apoio dos eleitores aos tratados de CCI e de Quioto não é, por si só, prova de um sentimento cosmopolita. O internacionalismo não é o mesmo que o cosmopolitismo, porque em muitas situações, os atos internacionais melhoram o bem-estar doméstico. Alguns americanos apoiam os tratados em bases de assistência social e as pesquisas não distinguem as duas possibilidades.
	Além disso, o levantamento mais abrangente das atitudes dos eleitores em relação às relações externas dos EUA confirma o empirismo casual e outras evidências (como a diminuição da ajuda externa dos EUA como porcentagem do PNB) sugerem: "A maioria dos objetivos altruístas da política externa dos EUA, os que se preocupam principalmente com o bem-estar de pessoas de outros países que não os Estados Unidos, não são muito prioritárias pelo público dos EUA" (Chicago Council on Foreign Relations 2002, 20). Os cidadãos dos EUA classificam o "fortalecimento do direito internacional" abaixo, protegendo os empregos americanos e promovendo os negócios americanos (id., 19). E os cidadãos dos EUA "muito mais do que os líderes da política externa tendem a colocar uma alta prioridade em dedicar recursos aos programas de gastos domésticos, em vez de aos assuntos externos", uma tendência que "se fortaleceu após o fim da guerra fria" (Página e Barabas 2000 , 347). Nesta luz, o sentimento cosmopolita para os tratados do ICC e de Quioto provavelmente não é profundo ou intenso. Isso, por sua vez, significa que grupos bem organizados com preferências anticosmopolitas mais intensas, como os interesses comerciais que sofrerão o principal ônus dos custos de Quioto, podem ser mais bem sucedidos no processo democrático. Os ambientalistas criticam a dominação do grupo de interesses da política ambiental internacional dos EUA como uma perversão do processo democrático e do interesse nacional. Mas se a política de grupos de interesse é ou não desejável em uma política democrática, é uma característica inerente ao processo democrático.
	Outra explicação para o enigma é que os políticos estão mais informados do que os eleitores sobre os tratados e, em particular, sobre os custos deles. Em muitas pesquisas encontrando apoio para o Acordo de Quioto e o TPI, a maioria dos entrevistados nunca tinha ouvido falar desses tratados antes de serem perguntados sobre eles (RoperASW, 2002). Além disso, as perguntas da pesquisa raramente são enquadradas de forma a discutir o incumprimento por outros estados, ou os custos de execução e descumprimento. Quando a pesquisa rara pergunta quantos eleitores estariam dispostos a pagar por um regime de tratados, o apoio ao regime diminui drasticamente à medida que os custos aumentam (Goldsmith 2003, 1684 n. 72-73). Como sugerido anteriormente, as pesquisas também mostram sensibilidade de custo similar em relação à intervenção humanitária. Os líderes políticos têm poderosos incentivos de reeleição para aprender sobre os custos da ação internacional e os recursos para fazê-lo. Eles baseiam seus julgamentos nesses fatos ao invés de dados de votação, pois eles sabem que serão responsáveis perante os eleitores quando os custos da ação internacional se tornarem evidentes. Os líderes reconhecem que os constituintes geralmente não apoiam regimes internacionais que não são justificados pelos custos, e eles agem em conformidade.
	Um custo relacionado dos regimes de tratados é o incumprimento internacional. Os líderes estaduais são sempre incertos sobre a informação,preferências e motivações de outros estados. Como resultado, eles se preocupam com o incumprimento de outras nações com as normas e os acordos. A consideração de não-conformidade, que nos leva da teoria ideal para a não-teoria no cenário internacional, aconselha cautela em abraçar regimes internacionais que envolvem sacrifícios nacionais e que dependem de sua eficácia no cumprimento por outros estados. Precisamente, esta preocupação está subjacente à oposição política nos Estados Unidos, não só ao Acordo de Quioto, mas também ao Tratado de Proibição de Teste, à Convenção sobre as Minas Terrestres e à Convenção BioWeapons.
	Este último ponto é ignorado pela vertente institucionalista na teoria cosmopolita. Mesmo que os cidadãos individuais enfrentassem um problema de ação coletiva ao agir sobre seus sentimentos cosmopolitas, as instituições nacionais não podem necessariamente resolver o problema da ação coletiva. Em vez disso, sua existência muda o nível e a natureza do problema de ação coletiva. Muitas propostas cosmopolitas requerem cooperação internacional.As assimetrias de informação e poder, bem como a ausência de uma mecanismo de execução, tornam os problemas de ação coletiva internacional difíceis de superar, mesmo quando há um argumento plausível de que o regime internacional, se for bem sucedido, aumentaria o bem-estar de cada estado participante.
	Essas últimas considerações - sobre a intensidade das preferências, política de grupos de interesse, desinformação do eleitor, dificuldades de agregação e ação coletiva internacional - exigem a qualificação do pressuposto anterior de que os líderes democráticos liberais são simplesmente agentes para os eleitores. Quando as preferências ancestrópicas dos eleitores são claras, informadas, intensas e sem oposição, e quando os problemas internacionais de ação coletiva podem ser superados, os líderes podem atuar como agentes fiéis. Mas muitas vezes, a conexão entre a preferência do eleitor e a ação política internacional é distorcida e complicada. Pelas razões já avaliadas, essas complexidades podem elevar a barreira para a ação cosmopolita.
	O contrário também pode ser verdade. A negligência da agência permite que os líderes atuem com uma caridade cosmopolita além do que os constituintes suportam. Uma vertente importante da teoria democrática sempre considerou que os representantes eleitos não deveriam ser unidos às preferências dos constituintes, especialmente quando os constituintes estão relativamente desinformados. Os líderes devem exercer sabedoria e julgamento na decisão, sujeito a recall eleitoral, o que é melhor para os seus eleitores.Eles devem liderar, não seguir. Eles deve moldar as preferências dos constituintes, talvez para refletir suas perspectivas mais cosmopolitas. E a sua capacidade para fazê-lo é reforçada pelo fato de que o público presta relativamente pouca atenção aos assuntos estrangeiros.
	Essa concepção do processo democrático não significa que o governo dos Estados Unidos possa se engajar plausivelmente em atos mais generosos de caridade cosmopolita. Mesmo os líderes políticos com poderosos sentimentos cosmopolitas que estão despreocupados com a reeleição hesitam em se engajar em atos altruístas onerosos. 
	Uma razão pela qual os líderes hesitam é que, quaisquer que sejam os seus sentimentos pessoais, eles têm (e percebem a si mesmos) um dever moral, em virtude de sua eleição, seu juramento e sua identidade, para promover o bem-estar do estado e seus cidadãos. A concepção mais fluida da democracia descrita anteriormente proporciona aos líderes o poder discricionário para identificar o que favorece os interesses dos constituintes. Isso não permite que os líderes imponham sacrifícios locais significativos por causa de organizações não nacionais, além do que pode ser justificado em termos de aprimoramento do bem-estar local.
	As restrições institucionais internas persistentes também impedem as tentativas dos líderes de cometer atos de caridade cosmopolita que excedam as preferências dos constituintes. No sistema dos EUA, é realmente o presidente, e não os legisladores, que tem a discrição de descartar as pressões dos constituintes a curto prazo dessa maneira. O presidente possui amplos poderes de relações externas independentes e não está sobrecarregado por problemas de ação coletiva ao mesmo grau que o Congresso. E, no entanto, o presidente não pode agir muito além dos desejos do Congresso (ou dos eleitores). A discrição unilateral do presidente provavelmente está em seu auge em relação à guerra. Mas neste contexto, o presidente é inequivocamente responsável perante as pessoas e, em qualquer caso, uma legislatura não cooperativa ainda pode retaliar através de legislação, audiências, levantamentos de nomeações, desembarque e similares.No que diz respeito a acordos internacionais, ajuda externa e a maioria das outras iniciativas internacionais, o espaço do presidente para ações unilaterais é mais limitado porque a participação legislativa, apoio e financiamento são mais diretamente relevantes. Além disso, qualquer ação de curto prazo, unilateral e não social que o presidente leva é reversível pelas pessoas e seus representantes no médio prazo.
Esta conclusão é consistente com os líderes políticos com ampla discrição para enfatizar e agir sobre o que eles acreditam aumenta o bem-estar dos EUA, especialmente no curto prazo. Por exemplo, Clinton e as segundas administrações de Bush interpretaram e reagiram de forma diferente à ameaça iraquiana e tomaram diferentes atitudes em relação à importância de determinados regimes de tratados. Mais amplamente, os eventos atuais estão cheios de exemplos de líderes democráticos liberais que se afastam das preferências evidentes de política externa constituintes em nome de promover um interesse do Estado que os líderes acreditam que os constituintes não apreciam plenamente. Nada em nossa análise sugere que essas saídas são ilegítimas; apenas o tempo e os retornos das eleições indicam se a avaliação dos líderes sobre os interesses dos eleitores foi correta. Nosso ponto é simplesmente que os vários mecanismos descritos anteriormente garantem que, pelo menos a médio prazo e muitas vezes no curto prazo, a ação cosmopolita por uma democracia liberal é limitada pelas preferências dos constituintes.
Sobre Educação e Governo Mundial 
Se houver restrições de plausibilidade estritas sobre a ação cosmopolita pelas democracias liberais, deve-se hesitar antes de afirmar que os estados têm deveres de se engajar em uma ação cosmopolita forte. "Pode" limitar "deveria". Assim como a moralidade pode ser muito exigente dos indivíduos, pode ser muito exigente das instituições. No mínimo, a atribuição de deveres cosmopolitas aos estados democráticos liberais requer uma análise cuidadosa do sentimento dos eleitores e da realidade institucional.
	Abaixo, abordamos duas possíveis objeções a este argumento. O primeiro é que os eleitores poderiam ser educados para serem mais cosmopolitas, tornando os estados democráticos liberais mais cosmopolitas. O segundo é que a democracia liberal não é sacrossanta; formas alternativas de governança podem servir melhor os fins da justiça internacional. 
Educação
Uma resposta ao nosso argumento é que os sentimentos cosmopolitas desiguais dos indivíduos não são sacrossantes. Através da educação cosmopolita, os cidadãos nos estados democráticos podem se tornar mais cosmopolitas. A educação cosmopolita pode ensinar os indivíduos a serem incomodados pela desigualdade mundial, entender o que é local e não essencial e ter um maior senso de outras culturas e povos (Nussbaum, 1996). Os sentimentos cosmopolitas aprimorados entre os indivíduos se traduzirão em ações cosmopolitas aprimoradas por seus governos.
	Argumentos educacionais semelhantes e suposições relacionadas sobre a perfeição humana, caracterizaram o pensamento cosmopolita durante séculos. A comunicação de massa moderna é o maior educador possível sobre estados distantes, suas culturas e o sofrimento deseus povos. Mas, apesar dos lembretes diários sobre o sofrimento humano em todo o mundo, os povos e estados do mundo não agiram de maneiras que são progressivamente mais altruístas. No meio das transformações globais da comunicação durante o período pós-guerra fria (ou seja, CNN, Internet e similares), a ajuda externa como porcentagem do PIB entre os estados mais ricos caiu precipitadamente mesmo que esses estados desfrutissem de um "dividendo da paz" no valor de aproximadamente US $ 450 bilhões por ano (Pogge 2002). Do mesmo modo, o aumento do conhecimento sobre o sofrimento no exterior durante esse período não levou a intervenções humanitárias prolongadas.
	Há muitas razões, além dos pontos institucionais já feitos, por que isso pode ser assim. A comunicação de massa pode, em teoria, aumentar a simpatia pelos não-compatriotas, aumentando o conhecimento de seu sofrimento. Mas este efeito pode ser contrariado pelo aumento do conhecimento da diferença ou de interesses compensatórios no exterior (Niebuhr, 1932).Além disso, a disseminação da democracia nos últimos duzentos anos pode ter enfraquecido o sentimento cosmopolita entre os cidadãos em estados democráticos (compare Morgenthau 1948b). Muitos argumentaram que as democracias bem-sucedidas exigem um alto grau de compromisso mútuo e de solidariedade que é inconsistente com o forte sentimento cosmopolita (Post 2000; Taylor, 1996). Os tipos de educação apropriados para uma cultura democrática liberal podem estar em profunda tensão com as reformas educacionais cosmopolitas propostas por Nussbaum (1996).
	Uma duplicação ao nosso ceticismo sobre o potencial transformador da educação é que outras democracias liberais são mais cosmopolitas do que os Estados Unidos. Para tomar um exemplo freqüentemente invocado, a Suécia é exibida como um estado com uma cidadania cosmopolita que apoia a ação cosmopolita do seu governo. A Suécia está entre os líderes mundiais em ajuda externa e apoia ativamente as instituições internacionais. Os cidadãos dos EUA, devidamente educados, podem se tornar mais como os suecos, e o governo dos Estados Unidos, por sua vez, pode se tornar mais como um outro em suas ações. Implícito neste argumento é a afirmação de que confundimos as características da democracia liberal nos Estados Unidos com as características da democracia liberal em geral.
	Os suecos podem muito bem ser mais cosmopolitas que os americanos; eles certamente são uma população mais homogênea e tradicionalmente estão mais comprometidos com a social-democracia. Mas há poucas razões para acreditar que o governo sueco envolve uma ação cosmopolita maior do que o governo dos EUA. Nossos argumentos anteriores sugerem que os obstáculos à ação cosmopolita em uma democracia liberal são estruturais: que muito sentimento cosmopolita entre uma cidadania é inconsistente com o estado democrático; que os governos democráticos liberais não podem agir muito além do que os cidadãos apoiarão; e que os processos democráticos liberais criam múltiplos obstáculos para a ação cosmopolita, mesmo assumindo sentimentos cosmopolitas individuais. A evidência da Suécia é consistente com essas afirmações e sugere restrições estruturais mais amplas sobre o potencial transformador da educação cosmopolita.
	Comece com a intervenção humanitária. Este é talvez o melhor teste, pois, ao contrário da ajuda externa e certos regimes de tratados, podemos identificar e eliminar casos de motivos mistos. Em qualquer caso, os suecos tradicionalmente neutros e os europeus em geral são menos cosmopolitas do que os americanos quando se trata de intervenção humanitária. Desde a Segunda Guerra Mundial, os eleitores europeus exigiram consistentemente aumentos nos gastos com programas sociais domésticos e diminuição nas despesas com programas militares.Um resultado é que a capacidade militar da Europa para intervir por razões humanitárias diminuiu significativamente. Mesmo quando as intervenções humanitárias são militarmente viáveis e perto de casa, como na Bósnia e no Kosovo na década de 1990, os europeus permaneceram nervosos e não estavam dispostos a intervir (Kagan, 2003).
	Quanto à ajuda externa: a Suécia é descrita como a "querida do Terceiro Mundo" por causa do generoso programa de ajuda externa (Schraeder, Hook e Taylor 1998, 295). A Suécia tradicionalmente dá mais ajuda do que os Estados Unidos como uma porcentagem do PNB. Mas há evidências significativas de que a ajuda sueca não deve ser interpretada como uma ação cosmopolita. Primeiro, embora mais extenso do que a maioria dos outros países, a ajuda externa sueca ainda é inferior a 1 por cento do seu PNB. Além disso, essa ajuda foi cortada na década que se seguiu ao fim da guerra fria, embora a era tenha sido marcada por uma paz geral e um grande dividendo da paz (Desenvolvimento das Nações Unidas Programa 2002). Tomado sozinho, isso sugere que a ajuda foi, pelo menos em parte, relacionada com objetivos de segurança nacional mais amplos durante esse período. 
	Além disso, a ajuda externa sueca está limitada a estados ideologicamente semelhantes que têm relações comerciais significativas com a Suécia e onde predominam os interesses políticos e empresariais suecos (Laatikainen, 1996). Embora os governos suecos tenham repudiado o vínculo entre a ajuda e o interesse econômico, na sequência da guerra fria (quando o elemento de segurança da ajuda diminuiu), a Suécia começou a associar sua ajuda explicitamente à compra de bens e serviços suecos ou a acordos de financiamento favoráveis (Schraeder et al., 1998).A ajuda externa sueca parece ainda menos benéfica quando se considera que os subsídios agrícolas e têxteis nacionais e outras barreiras não tarifárias nacionais do país prejudicam o bem-estar dos países agrícolas pobres de forma significativa, possivelmente suficientes para compensar o efeito de sua ajuda externa (ActionAid 2002; Blomstrom 1990). Nada disto é negar que muitos suecos são motivados pelo humanitarismo (Lumsdaine, 1993). É apenas para apontar as razões pelas quais a ajuda do governo sueco não deve ser vista como ação cosmopolita, como usamos o termo.
	A ajuda externa da Suécia e outras ações de aparência cosmopolita devem ser vistas no contexto do status da Suécia como "potência média" (Pratt, 1990). O rótulo refere-se aos estados que exercem o poder político e diplomático no cenário internacional através de mecanismos "suaves" como ajuda alimentar, participação em instituições internacionais, serviço público internacional e mecanismos similares internacionalistas. As potências médias mostram uma maior devoção ao direito internacional e às instituições do que as nações mais poderosas, porque podem exercer o poder no exterior de forma mais eficaz dessa maneira. Mas aqui, como antes, é importante não confundir o internacionalismo com o cosmopolitismo. As potências médias, por definição, têm relativamente pouca influência unilateral em questões politico-militares. Eles se concentram seus recursos diplomáticos e relacionados de assuntos externos, onde podem exercer a maior influência, especialmente contra as principais potências (Keohane, 1969). Os compromissos assumidos com as instituições internacionais associadas à caridade cosmopolita têm, portanto, uma explicação estrutural totalmente diferente do sentimento cosmopolita. O ponto mais geral é que o bem-estar dos cidadãos de um estado e, portanto, a estrutura da política externa do estado, varia de acordo com o poder e a estatura de cada estado no cenário internacional. O internacionalismo da Suécia não é o mesmo que o cosmopolitismo, na medida em que tem uma explicação estrutural consistente com a afirmação de que a política externa democrática deve servir o bem-estar dos constituintes locais.
Alternativas à Democracia Liberal
Uma segunda objeção é que a democracia liberal ao nível do estado não deve ser vista como sacrossanta. Os teóricos cosmopolitas geralmente são rápidos em negar qualquer desejo de "governo mundial"; muitos estão firmemente comprometidos com a governançademocrática liberal descentralizada. Mas alguns teóricos cosmopolitas propõem uma série de instituições democráticas globais para aliviar a injustiça social internacional (Pogge 1992; I. Young, 2000).Essas propostas compartilham muitas características comuns, incluindo uma reverência para as Nações Unidas e o objetivo de mudar a soberania para cima em relação às instituições internacionais. Muitos acreditam que a proliferação de instituições internacionais e o surgimento da evidência da União Européia se movem na direção globalista.
	Há objeções óbvias a essas propostas do governo quase mundial ou da democracia global. Em primeiro lugar, são conhecidas dificuldades normativas com os esquemas de governança global. A dificuldade mais óbvia diz respeito ao déficit democrático associado às instituições governamentais sempre em expansão. Uma preocupação relacionada é que a uniformidade em grande escala inerente aos esquemas de governança global vem à custa de muitas preferências individuais insatisfeitas. Finalmente, existe a dificuldade de motivação e lealdade humanas em relação às grandes organizações impessoais (Nagel, 1991). Uma preocupação relacionada é que a uniformidade em grande escala inerente aos esquemas de governança global vem à custa de muitas preferências individuais insatisfeitas. Finalmente, existe a dificuldade de motivação e lealdade humanas em relação às grandes organizações impessoais (Nagel, 1991).
	O segundo é o problema prático de como construir essas instituições, assumindo que são normativamente desejáveis. Não conhecemos uma abordagem de democracia global que explique como ou por que afirma, especialmente estados poderosos como os Estados Unidos (ou, na verdade, a UE), se submeteriam a uma forma mais ampla de governança global genuína. Os Estados entram em instituições internacionais porque ganham mais do que perdem ao fazê-lo. As instituições internacionais mais importantes e eficazes (mais proeminentes, a Organização Mundial do Comércio, o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional) atendem os interesses de nações poderosas, especialmente países ocidentais poderosos, especialmente os Estados Unidos. Estados poderosos não se juntam a instituições que não atendem seus interesses.
	A governança bem sucedida no domínio doméstico funciona de forma diferente da concepção puramente instrumental da governança internacional. Existem dois fatores distintivos no domínio doméstico: sacrifícios comunitários genuínos (em que alguns membros sacrificam interesses para outros) e coerção centralizada (compare Carr 1946). Nenhum desses fatores pode funcionar em escala global. A proposta padrão de coerção internacional é fortalecer as Nações Unidas (por exemplo, I. Young 2000). Mas as Nações Unidas falharam em sua ambição original de ter uma força policial autônoma e não conseguiu transcender o problema da fiscalização desde então. Como todos os esquemas de segurança coletiva, as Nações Unidas dependem inteiramente dos atos de coerção dos Estados membros (e, portanto, desiguais). É difícil ver como ou por que os estados militarmente poderosos concordariam com qualquer outro esquema.
	Quanto à comunidade, existem limitações naturais sobre o tamanho do governo democrático. Quanto maior e mais ambicioso se tornar o governo, mais variável a população governada se torna (em dotação, cultura, linguagem, preferências e similares) e mais difícil se torna manter a harmonia social (Walzer 2000). A UE é frequentemente invocada como contra-exemplo, mas a UE é mais como os Estados Unidos no século XVIII e Itália e Alemanha no século XIX: reflete a construção do Estado por unidades menores com patrimônio comum e interesses comuns. O exemplo da UE mostra as dificuldades que existem em tal processo, mesmo entre os estados subunitários que, em muitos aspectos, compartilham uma cultura comum e que foram unificados de várias maneiras ao longo de dois milênios (por exemplo, o Império Romano, a Igreja Católica, o Santo Romano Império e Concerto da Europa). Não fornece um mapa para o governo global de povos de culturas, histórias e doações radicalmente diferentes.