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Noções de Orçamento Público para Analista do TST Aula 00 • Orçamento público: conceitos. Princípios orçamentários Professor Graciano Rocha Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 2 de 72 Saudações, caros alunos! Este é nosso curso de Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST, com vistas à preparação para o próximo concurso do tribunal. Inicialmente, vamos às apresentações: eu me chamo Graciano Rocha Mendes, sou Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados; professor de Orçamento Público e de matérias correlatas, em Brasília e na internet; especialista em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Corrêa (ISC/TCU). Vamos falar de nosso curso. Costumo dizer que uma grande vantagem desse curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para cobrir o edital, vai amontoar uma dezena de normativos – que não vai utilizar completamente –, além de livros e materiais esparsos. Com nossas aulas, além de ter acesso a todo o conteúdo, bem mastigado, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento das bancas nos últimos anos. Algumas questões serão comentadas durante a própria aula, ilustrando a forma de cobrança recente do assunto. Outras serão propostas ao final, para resolução individual. Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com as não comentadas. O gabarito de todas ficará na última página. Vamos lá então. Boa aula! GRACIANO ROCHA Aula 00 Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 3 de 72 SUMÁRIO ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................................................................................................... 4 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS.............................................................................................................. 6 LEGALIDADE ........................................................................................................................................... 7 UNIDADE/TOTALIDADE .......................................................................................................................... 10 UNIVERSALIDADE .................................................................................................................................. 14 ORÇAMENTO BRUTO ............................................................................................................................. 18 ANUALIDADE/PERIODICIDADE................................................................................................................. 20 EXCLUSIVIDADE..................................................................................................................................... 22 NÃO AFETAÇÃO/NÃO VINCULAÇÃO......................................................................................................... 27 ESPECIFICAÇÃO/ESPECIALIZAÇÃO/DISCRIMINAÇÃO..................................................................................... 33 CLAREZA.............................................................................................................................................. 39 EQUILÍBRIO .......................................................................................................................................... 41 PUBLICIDADE........................................................................................................................................ 44 OUTROS PRINCÍPIOS .............................................................................................................................. 46 RESUMO DA AULA ............................................................................................................................... 49 QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA ............................................................................................. 51 QUESTÕES ADICIONAIS ....................................................................................................................... 64 GABARITO ............................................................................................................................................ 72 Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 4 de 72 ORÇAMENTO PÚBLICO Reconhece a doutrina que o orçamento nasceu como instrumento de controle e limitação dos gastos do governo (principalmente do Poder Executivo) por parte do Legislativo. Os documentos históricos aceitos como “antepassados” da peça orçamentária confirmam essa sistemática: • com a Magna Carta, de 1215, os nobres ingleses impuseram ao rei João Sem Terra a aceitação da regra de que a cobrança de tributos só ocorreria mediante aprovação do Conselho Comum; • ainda na Inglaterra, a “Bill of Rights” (Carta de Direitos), em 1689, confirmou a regra de que a arrecadação de impostos deveria ser autorizada pelo Parlamento; • a Constituição Francesa, promulgada em decorrência da Revolução de 1789, estabeleceu que cabia aos representantes do povo a votação dos impostos; ainda antes dela, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão afirmava que “Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, da necessidade da contribuição pública, de consenti-la livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartição, a coleta, a cobrança e a duração”; • nos EUA, em contraposição ao domínio inglês, a Assembleia Nacional da Virgínia, em 1765, decidiu que somente ela, a assembleia, tinha o poder de exigir impostos dos habitantes da colônia. O orçamento público, como solicitação do Executivo ao Legislativo para arrecadar receita e efetuar gastos, tem seu nascimento reconhecido em 1822, quando o chanceler do Erário da Inglaterra apresentou ao Parlamento um documento com esse teor. Há uma variedade considerável de formas de conceituar o orçamento, das quais podemos destacar as seguintes: • lista de receitas e de despesas do governo, para execução em determinado exercício; • instrumento de controle dos gastos do governo pelo Legislativo; • documento de divulgação das atividades e serviços a serem prestados pelo governo, com a discriminação dos respectivos custos e origens dos recursos; Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 5 de 72 • instrumento de concretização do planejamento governamental, com vistas ao alcance dos objetivos e metas aprovados para determinado período. Durante nossos estudos sobre orçamento, perceberemos em diversos momentos a mudança de ênfase no sentido de alguma dessas noções. 1. (VUNESP/CONTADOR/PREF. S. J. DOS CAMPOS/2012) O plano de governo disposto na forma da lei, no qual se estima a receita a arrecadar e fixa-se a despesa para o exercício financeiro subsequente, é o Orçamento (A) Variável. (B) Público. (C) Empresarial. (D) Estático. (E) de Capital. Na questão acima, aborda-se a conceituação do orçamento público como instrumento legalindicativo das receitas a arrecadar e das despesas a executar. Gabarito: B. 2. (AOCP/AUDITOR/TCE-PA/2012) Dentre os conceitos apresentados nas alternativas a seguir, assinale a alternativa que apresenta corretamente o conceito de Orçamento Público. a) Corresponde às ações do governo durante o mandato de um dado Chefe do Poder Executivo, tendo caráter autorizador de despesas, mas permite contingenciamentos ao longo do ano. b) Corresponde à previsão das receitas e despesas do Estado para um dado ano fiscal, tendo caráter autorizador de despesas, sem permissão para contingenciamento ao longo do ano. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 6 de 72 c) Corresponde à previsão das receitas e despesas do Estado para um dado ano fiscal, tendo caráter autorizador de despesas, mas permite contingenciamento ao longo do ano. d) Corresponde às ações do governo durante o mandato de um dado Chefe do Poder Executivo, tendo caráter autorizador de despesas, sem permissão para contingenciamentos ao longo do ano. e) Corresponde às ações do Estado durante um dado ano fiscal, não tendo caráter autorizador de receitas e despesas, mas permite contingenciamento ao longo do ano. Como detalharemos mais adiante, um dos princípios aplicáveis ao orçamento é o da anualidade, segundo o qual o orçamento deve vigorar durante um ano. Isso afasta as opções A e D. Além disso, o orçamento é um instrumento autorizador da realização de receitas e despesas, e admite o contingenciamento (limitação) de despesas. Gabarito: C. 3. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Expressão físico-financeira do planejamento governamental, o orçamento público será entendido, sobretudo, como um instrumento que expressa, anualmente, o conjunto de ações visando alcançar maiores níveis de eficiência e eficácia da ação do governo. Questão CERTA. Um dos aspectos característicos do orçamento público é sua utilização em favor do alcance de objetivos governamentais, o que passa pela busca de maior qualidade da ação pública. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público. Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 7 de 72 Legalidade “O orçamento deve ser aprovado e publicado como lei”. Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao conflito entre sua forma e seu conteúdo. Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na forma de leis desde o século XIX. Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros, no seguinte trecho da Constituição: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...) III - os orçamentos anuais. Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente administrativas. A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei orçamentária com o significado jurídico-histórico da palavra “lei”, verifica-se certa desarmonia. “Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para aplicar-se a lei, nesse sentido estrito, faz-se necessário verificar os dados da realidade e compará-los com a descrição abstrata trazida pela norma. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 8 de 72 O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem regulamenta direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê punições etc. NÃO TEM CARÁTER ABSTRATO; pelo contrário, um orçamento deve se revestir de concretude, para aplicação mais apropriada e racional dos recursos públicos. É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento, sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essência é de um ato administrativo. Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se constatar que ele tem natureza apenas autorizativa, e não, impositiva. O governo não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei orçamentária (com exceção das despesas obrigatórias em virtude de outros normativos). Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação. A título de exemplo, quanto ao poder normativo da lei orçamentária, podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária Anual (ou em leis que a retifiquem). Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial. A título de exemplo, quanto ao poder normativo da lei orçamentária, podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária Anual (ou em leis que a retifiquem). Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado pelo Congresso. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 9 de 72 Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de natureza orçamentária, na esfera concreta. 4. (IBFC/ANALISTA/TRE-AM/2014) Princípio Orçamentário, o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos ditames da lei. Trata-se do Princípio: a) Da Transparência. b) Da Publicidade. c) Da Competência. d) Da Legalidade. A obediência às regras e condições estabelecidas em lei diz respei to ao princípio da legalidade, o qual, no esfera orçamentária, veda a realização de despesas que não tenham sido autorizadas quantitativa ou qualitativamentena lei orçamentária. Gabarito: D. 5. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio orçamentário, a norma precisa obrigatoriamente estar incluída na Constituição Federal ou na legislação infraconstitucional. Questão ERRADA. Como em todos os ramos do direito, os princípios orçamentários são independentes de sua positivação no arcabouço legal. Atualmente, diversos desses princípios encontram-se recepcionados na CF/88 ou em leis (principalmente a Lei 4.320/64), mas essa não é uma condição para sua existência e validade. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 10 de 72 Unidade/totalidade “O orçamento deve ser um só”. A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados. A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia os conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do dinheiro público. Porém, como se vê, ela já é bastante antiga, e a atividade financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizações. É por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de uma lei complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto isso não ocorre, diversas “atualizações” relacionadas ao direito financeiro e ao orçamento público são instituídas anualmente, com as Leis de Diretrizes Orçamentárias. No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade” Desses outros princípios, falaremos em seguida. Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas. Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o Orçamento Público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 11 de 72 porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem intervenções, sem tributação. Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia numa autorização de gastos que também representava o controle do tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de controle da ação do Executivo. Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse certas características. Essas características vieram a constituir os primeiros princípios orçamentários, dos quais, como já falamos, a unidade é um dos exemplares. Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabeça. Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades da administração indireta. Essas entidades também cumpriam (cumprem) funções estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidação do orçamento público numa só peça, bem como o acompanhamento de sua execução. No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a visão tradicional do princípio da unidade: Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 12 de 72 I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Pisou pra valer, hein? Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como uma “atualização” do da unidade. Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas. Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual. 6. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2014) Sob a justificativa de dar maior transparência aos gastos públicos, o Poder Executivo de determinado Estado elaborou e encaminhou à Assembleia Legislativa dois projetos de Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2015. Um projeto de Lei Orçamentária destinado somente ao Poder Executivo e o outro projeto somente para o Poder Legislativo. Considerando as regras norteadoras para elaboração do orçamento, NÃO foi atendido o princípio orçamentário Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 13 de 72 a) do orçamento bruto. b) da independência orçamentária. c) do equilíbrio. d) da competência orçamentária. e) da unidade. A segmentação do orçamento em duas peças distintas constituiria uma violação ao princípio orçamentário da unidade/totalidade, segundo o qual a aprovação do orçamento deve concretizar-se numa só peça consolidada. Isso facilita o controle pelo Legislativo e o acompanhamento das finanças públicas do exercício. Gabarito: E. 7. (FCC/ANALISTA/TRT-09/2013) Ao assumir o cargo de prefeito, o Sr. José Silva não conseguia compreender por que o orçamento da Fundação de Amparo à Criança e ao Adolescente, fundação instituída e mantida pelo poder público municipal, deveria estar contido na Lei Orçamentária Anual do Município. O princípio orçamentário que deve ser utilizado para justificar a inclusão do orçamento da fundação na Lei Orçamentário Anual do Município é o (A) da unidade. (B) da anualidade. (C) da exclusividade. (D) do orçamento bruto. (E) da não-vinculação das receitas de impostos. A obrigatoriedade de o orçamento de uma fundação pública municipal ser integrado ao orçamento único do município dizrespeito ao princípio da unidade. Gabarito: A. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 14 de 72 8. (CESPE/TÉCNICO/TRT-10/2013) De acordo com o princípio da unidade, o ente governamental deve dispor de apenas um orçamento, que inclua todas as receitas estimadas e despesas fixadas pelo Estado. A existência de apenas um orçamento, em que sejam expostos todos os detalhes das finanças do ente público, corresponde ao ideal do princípio da unidade orçamentária. Questão CERTA. 9. (FCC/PROCURADOR/TCE-RO/2010) O princípio da unidade expressa que a lei orçamentária deve ser uma peça só e o texto constitucional o consagra ao dispor que a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social. A unidade orçamentária atualmente vigente encontra reflexo na edição de uma única lei orçamentária editada pelos entes federados a cada ano. O fato de haver orçamentos especializados em sua composição não afetaria o princípio clássico. Questão CERTA. Universalidade “O orçamento deve abranger todas as receitas e despesas”. O princípio da universalidade e o recém-visto, da unidade/totalidade, são complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o orçamento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e despesas do governo em poucos documentos (num só agregado, de preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária. Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas. Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei: Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 15 de 72 Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°. Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da universalidade proporciona ao Legislativo: • conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização; • impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar; • conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê- las. Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história de a lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais. Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os tributos e sua arrecadação são regulamentados por leis próprias. A lei orçamentária, atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. A arrecadação ocorre havendo ou não orçamento publicado. Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto de maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento também foi de autorização da arrecadação. Portanto, surgindo questões totalmente teóricas, sem aplicação à realidade atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária quanto à arrecadação, marque CERTO. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 16 de 72 Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca. 10. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2014) Sobre os princípios orçamentários, é correto afirmar: a) O princípio da unidade refere-se à contemplação na lei orçamentária anual de todas as receitas e despesas de todos os poderes e órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. b) O princípio da exclusividade refere-se à vedação da vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções previstas. c) Não conter dispositivo estranho à previsão da receita e fixação da despesa refere-se ao cumprimento do princípio da exclusividade. d) O princípio da legalidade refere-se à delimitação do exercício financeiro orçamentário, que de acordo com a Lei no 4.320/1964 coincidirá com o ano civil. e) O princípio da universalidade refere-se à integração da Lei Orçamentária Anual (LOA) em um único documento legal dentro de cada esfera federativa. A: a inclusão, no orçamento, das receitas e despesas de todos os órgãos, entidades, fundos etc. reflete a adoção do princípio da universalidade. B: a vedação à vinculação de receitas de impostos refere-se ao princípio da não afetação, ou não vinculação. C: o princípio da exclusividade exige que a lei orçamentária contenha apenas matéria financeira (previsão da receita e fixação da despesa). D: a delimitação da execução orçamentária a um exercício financeiro é decorrência do princípio da anualidade. E: a aprovação do orçamento na forma de um só documento legal, em cada ente federado, reflete o princípio da unidade. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 17 de 72 Gabarito: C. 11. (FCC/ANALISTA/DPE-RS/2013) Os princípios orçamentários visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Nestas condições, o princípio orçamentário, o qual estabelece que a Lei Orçamentária Anual − LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público é denominado de (A) exclusividade. (B) legalidade. (C) anualidade. (D) universalidade. (E) totalidade. Na questão acima, a expressão chave “todas as receitas e todas as despesas” remete à observância do princípio da universalidade. Gabarito: D. 12. (FCC/TÉCNICO/TRT-04/2015) De acordo com o princípio orçamentário da universalidade, a Lei Orçamentária Anual deve conter todas as receitas e despesas do Estado, não alcançando, contudo, as a) receitas provenientes de operações de crédito. b) despesas e receitas operacionais das empresas estatais. c) despesas dos poderes judiciário e legislativo. d) despesas correntes. e) despesas decorrentes de projetos inseridos no Plano Plurianual. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 18 de 72 Dos itens trazidos pelas alternativas da questão, apenas as despesas e receitas operacionais das empresas estatais independentes (a questão não trouxe esse detalhe) não se encontram evidenciadas na lei orçamentária. As receitas e despesas relacionadas aos órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive das empresas estatais dependentes, são previstas/fixadas na lei orçamentária. Gabarito: B. 13. (VUNESP/CONTADOR/IAMSPE-SP/2012)A Constituição Federal determina a inclusão de todas as rendas e despesas dos Poderes, fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta, etc., no orçamento anual geral. Referida determinação constitucional traduz o princípio orçamentário da (A) não vinculação. (B) universalidade. (C) anualidade. (D) transparência. (E) legalidade. A “inclusão de todas as rendas e despesas” no orçamento é um traço próprio do princípio da universalidade. Gabarito: B. Orçamento Bruto “O orçamento deve apresentar valores brutos, sem dedução”. Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários. Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente público. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 19 de 72 A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas públicas devem ser considerados no orçamento. É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos seus valores brutos, sem deduções”. Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração da peça orçamentária. 14. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio do orçamento bruto tem seu cerne no art. 6º da Lei nº 4.320/1964, que estatui que as receitas e despesas constarão da lei orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. A questão apenas reproduz o embasamento legal do princípio do orçamento bruto, que vimos mais acima. Questão CERTA. 15. (FGV/TÉCNICO/AL-MT/2013) Determinado poder executivo recém-eleito decidiu incluir no projeto de lei do orçamento anual as receitas pelos valores líquidos já descontados os repasses obrigatórios para outros órgãos, bem como excluir desse projeto de lei o orçamento de suas entidades da administração indireta e do poder legislativo por entender que estes dispõem de receita própria e autonomia orçamentária para gerir suas despesas. Essa medida desrespeita aos princípios orçamentários Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 20 de 72 a) do equilíbrio e da anualidade. b) da exclusividade e da totalidade. c) do orçamento bruto e da unidade. d) da legalidade e da não vinculação da receita. e) da autonomia e da racionalidade. A exposição das receitas na lei orçamentária conforme os valores líquidos, descontados repasses obrigatórios, desobedeceria ao princípio do orçamento bruto; e a exclusão das entidades da administração indireta e do Legislativo do âmbito da lei orçamentária representaria descumprimento ao princípio da unidade. Gabarito: C. Anualidade/Periodicidade “O orçamento deve limitar-se a um período de tempo”. Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º da Lei 4.320/64. Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de 1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as despesas pertencentes a esse mesmo exercício. Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a terminologia da lei orçamentária anual. A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a aplicação Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 21 de 72 dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas nos prazos estabelecidos. Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício. Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação entre esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade ocorre por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com parcelas distribuídas pela sequência de orçamentos anuais. Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários) autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente, quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária. 16. (FUNCAB/AGENTE/FUNASG/2015) O princípio orçamentário em que o orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um período determinado, geralmente de um ano, denomina-se: a) da exclusividade. b) periodicidade. c) orçamento bruto. d) universalidade. e) da especialização. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 22 de 72 O estabelecimento de um lapso de tempo durante o qual vale a autorização para realizar despesas e obter as correspondentes receitas relaciona-se ao princípio da anualidade ou periodicidade. Gabarito: B. 17. (FCC/AGENTE/DEFENSORIA-SP/2009) O princípio da anualidade estabelece que o orçamento deve ter vigência de um ano, que não necessariamente precisa coincidir com o ano civil. Para julgar essa questão, bastaria uma rápida leitura do art. 34 da Lei 4.320/64 para matar a questão. O exercício financeiro, período em que se observa a execução orçamentária da receita e da despesa, necessariamente coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questão ERRADA. 18. (CESPE/TÉCNICO/TRT-10/2013) O princípio da anualidade orçamentária fundamenta-se em critérios puramente técnicos, relativos às questões operacionais de apuração contábil da receita e da despesa, não estando relacionado, portanto, com o controle político do Poder Executivo. Questão ERRADA. A autorização anual para execução do orçamento reflete o controle do Poder Legislativo sobre o Executivo. Não se confere a este último um “cheque em branco” para sua atuação, mas, ao contrário, renova-se a autorização para realizar despesas e arrecadar receitas a cada período. Dessa forma, criam-se as condições para acompanhamento, fiscalização e julgamentodas contas públicas em prazos mais apropriados ao controle. Exclusividade “O orçamento deve tratar apenas de matéria financeira”. Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha carimbada! Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira, não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da despesa. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 23 de 72 O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art. 165, § 8º, da CF/88: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (...)”. A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não financeiras “caronas” (caudas orçamentárias) sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento . Em tempos passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente, em pauta de votação, assuntos de seu interesse; decorre daí o termo “orçamentos rabilongos”, utilizado por Rui Barbosa para caracterizar os orçamentos à época. Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar: “(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”. Os créditos suplementares serão mais bem estudados nas aulas seguintes, mas adianto que eles representam um acréscimo às despesas já previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei orçamentária. A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de empréstimos pelo ente público. Vamos separar aqui a operação de créd ito “normal” da operação de crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 24 de 72 As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias, que servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para determinadas despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo; deverá ser tomado junto a agentes financiadores. Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária (ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada. Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim empréstimos que substituem receitas orçamentárias que não foram arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as substituíram, ao invés das despesas originais. Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual, no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não fogem da temática orçamentária. Grave essas exceções, porque é difícil achar um tópico tão cobrado quanto esse quando o tema é princípios orçamentários! 19. (FCC/ANALISTA/DPE-RS/2013) Determinado ente público, considerando o excesso de arrecadação da receita patrimonial obtido no exercício financeiro de 2012, no seu projeto de Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2013 propõe a criação de 20 cargos de analistas de notícias para a secretaria de publicidade, e a concessão aos demais servidores públicos reajuste salarial Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 25 de 72 de 10% a partir de primeiro de janeiro de 2013. Este projeto NÃO atende ao princípio orçamentário da (A) moralidade. (B) anualidade. (C) exclusividade. (D) não vinculação da receita. (E) impessoalidade. A criação de cargos e a concessão de aumento remuneratório não são matéria financeira, que possa ser veiculada pela lei de orçamento. O papel cumprido pela LOA, no tocante ao aumento de remuneração, ou a outras despesas quaisquer, é veicular a autorização para o gasto, a partir da previsão dos recursos necessários. A previsão das medidas que envolvam despesas é feita por outros diplomas legais, sob pena de contrariar o princípio da exclusividade. Gabarito: C. 20. (FCC/ADMINISTRADOR/DPE-SP/2015) No projeto da Lei Orçamentária Anual, para o exercício de 2015, de determinada entidade do setor público, o art. 8° autoriza o Poder Executivo, quando houver excesso de arrecadação, a concessão de reajustes aos servidores, para vigorar em abril de 2016. A autorização contida nesse artigo NÃO atende ao princípio orçamentário da a) anualidade ou periodicidade. b) universalidade. c) não vinculação de receita. d) exclusividade. e) moralidade. A autorização para concessão de reajustes de remuneração de servidores públicos, na hipótese de constar de uma lei orçamentária anual, representaria descumprimento ao princípio orçamentário da exclusividade. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 26 de 72 Segundo esse princípio, positivado no art. 165, § 8º, da Constituição, a lei de orçamento somente pode tratar da previsão da receita e da fixação da despesa. São exceções a autorização para abertura de créditos suplementares, até determinado montante, e a autorização para a realização de operações de crédito, inclusive aquelas por antecipação da receita orçamentária. Gabarito: D. 21. (FUNCAB/TÉCNICO/MPE-RO/2012) Pode-se considerar como uma EXCEÇÃO ao Princípio Orçamentário da Exclusividade: a) a destinação de recursos para Fundos Especiais. b) a autorização para contratação de operação de crédito por antecipação de receita. c) a criação de dotação de recursos para reserva de contingências. d) o pagamento de restos a pagar e de despesas de exercícios anteriores. e) o orçamento de investimento em empresas nas quais o ente é sócio majoritário. Nos termos da Constituição, que acolheu em seu texto a exclusividade orçamentária (art. 165, § 8º), são exceções a esse princípio a autorização para abertura de créditos suplementares, até determinado montante, e a autorização para a realização de operações de crédito, inclusive aquelas por antecipação da receita orçamentária. Gabarito: B. 22. (CESGRANRIO/ANALISTA/BACEN/2009) A inclusão de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa na lei orçamentária anual fere o princípio da universalidade. Na questão acima, houve uma inversão de princípios e conceitos. Todo o vocabulário da questão indica que estamos tratando do princípio da exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos últimos comentários, e não da universalidade. Questão ERRADA. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. GracianoRocha | Página 27 de 72 23. (CESPE/TÉCNICO/IBAMA/2012) A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas contraria o princípio orçamentário da exclusividade. Questão ERRADA: o princípio da exclusividade não é afetado pela existência dos diferentes tipos de orçamento. Não Afetação/Não Vinculação “As receitas do orçamento devem ter livre aplicação”. Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de arrecadação vinculada. No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios. Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa. Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria. As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação vinculada. Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade principal). Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou estatura constitucional, mas com uma série de exceções: Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 28 de 72 Art. 167. São vedados: (...) IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (...) § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos, permitidas pela Constituição, são: • repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I); • destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88, art. 198, § 2º); • destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (CF/88, art. 212); • destinação de recursos para realização de atividades da administração tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII); • prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita – ARO (CF/88, art. 165, § 8º); • prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 29 de 72 Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o § 4º. Tratando-se de dispositivo constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de emenda à Constituição. Vale escrever uma nota, destacando o alto nível de vinculação que a arrecadação tributária sofre no Brasil. As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas; os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação, também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria Constituição, como se depreende das exceções vistas acima. Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca: Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua origem estiver ligada a alguma vinculação legal. Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para “desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação, por meio de emenda à Constituição. A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 30 de 72 administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações nas quais certos setores da ação governamental tenham recursos abundantes, enquanto outros passam por penúria. 24. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2013) Sobre os princípios orçamentários, é correto afirmar que o princípio (A) da exclusividade representou o fim às chamadas caudas orçamentárias que serviam para nomeações, promoções e abertura de créditos adicionais suplementares. (B) da unidade determina que receitas e despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, no mínimo, por elementos de despesa. (C) do orçamento bruto determina que deve existir somente uma Lei Orçamentária Anual, sendo proibida a existência de orçamentos paralelos. (D) da não-afetação das receitas veda vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela Constituição Federal de 1988. (E) da universalidade determina que a lei orçamentária deve ser divulgada por mecanismos oficiais de comunicação e de divulgação para garantir amplo conhecimento público. Na questão acima, temos o seguinte: A: os créditos suplementares não estão contemplados nas “caudas orçamentárias”, visto que são exceções admitidas pela própria CF/88 ao princípio da exclusividade. B: o enunciado diz respeito ao princípio da discriminação. C: o enunciado trata do princípio da unidade. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 31 de 72 D: a CF/88 estabelece tanto o princípio da não afetação quanto as respectivas exceções. E: trata-se do princípio da publicidade. Gabarito: D. 25. (VUNESP/ADMINISTRADOR/MPE-ES/2013) O princípio que postula o recolhimentode todos os recursos a um único caixa do Tesouro (conta única), sem discriminação quanto à sua destinação e vedando a apropriação de receitas de impostos a despesas específicas, salvo as exceções constitucionais, é denominado a) Publicidade. b) Clareza. c) Uniformidade. d) Não-afetação da receita. e) Legalidade da tributação. O enunciado da questão é bastante estranho, parecendo misturar mais de um princípio. O recolhimento dos recursos a uma única conta diz respeito ao princípio (financeiro, não orçamentário) da unidade de caixa; a ausência de destinação/apropriação de receitas de impostos a despesas específicas relaciona- se com o princípio da não afetação da receita, que é o foco da questão. Vale a pena destacar como antecedente da banca! Gabarito: D. 26. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2014) De acordo com a Constituição Federal, é vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas, entre outras, a destinação de recursos para a) a amortização e encargos da dívida pública, e a manutenção e desenvolvimento do ensino. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 32 de 72 b) as ações e serviços de assistência social, e as ações e serviços públicos de saúde. c) as ações e serviços de segurança pública, e o pagamento de servidores ativos e inativos. d) a amortização e encargos da dívida pública, e as ações e serviços públicos de saúde. e) as ações e serviços públicos de saúde, e a manutenção e desenvolvimento do ensino. A questão faz referência ao dispositivo constitucional que trata do princípio da não vinculação da receita (art. 167, inciso IV e § 4º). As áreas de segurança, assistência social, encargos da dívida e pagamento de servidores não estão entre as exceções permitidas à vinculação da receita de impostos. Apenas as ações e serviços públicos de saúde e a manutenção e desenvolvimento do ensino, entre as opções da questão, encaixam-se nessa excepcionalidade. Gabarito: E. 27. (FCC/ANALISTA/TRE-AM/2009) Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. A questão apenas reproduziu o dispositivo da LRF que reforça a vinculação legal das receitas. Questão CERTA. 28. (FUNCAB/CONTADOR/IF-RR/2013) O Princípio da Não Afetação das Receitas postula o recolhimento de todos os recursos a um caixa único do Tesouro Nacional, sem discriminação quanto à sua destinação e o mesmo princípio veda a apropriação de algumas receitas a despesas específicas, salvo exceções constitucionais. A única opção que evidencia a receita que NÃO Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 33 de 72 pode ser vinculada à despesa específica conforme o Princípio da Não Afetação das Receitas é de: a) dividendos recebidos. b) contribuições c) impostos d) serviços. e) operações de créditos O princípio da não afetação foi positivado na Constituição apenas em relação aos impostos, e, mesmo assim, admitindo diversas exceções. Assim, as outras espécies tributárias existentes no Brasil não observam esse princípio. Gabarito: C. Especificação/Especialização/Discriminação “O orçamento deve ser detalhado”. Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento. Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se os seguintes trechos: Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 34 de 72 O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das receitas e despesas. Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo. Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao princípio da especificação. Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes fixados na LOA. Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de controlador , o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo. Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das exceções/flexibilizações. A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face genérica”, sem detalhamento. Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa. Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em nível de elemento. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 35 de 72 Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente à aprovação da Lei. Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros, indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras despesas correntes”). Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais. Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art.20 e seu parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da discriminação: Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações. Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital. Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente discriminação das despesas se dá durante a própria execução. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 36 de 72 29. (UFMT/ADMINISTRADOR/DETRAN-MT/2015) O princípio orçamentário da _______________ estabelece que as receitas e as despesas devem constar no orçamento de forma clara, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Assinale a alternativa que preenche corretamente a lacuna. a) discriminação. b) unidade. c) reserva legal. d) universalidade. A indicação da origem e da aplicação dos recursos de forma bastante explicitada no orçamento, facilitando o trabalho dos responsáveis pelo controle e outros interessados, evidencia a adoção do princípio da discriminação. Gabarito: A. 30. (FCC/ANALISTA/TRT-19/2014) O princípio orçamentário da especificação, também denominado discriminação ou especialização, veda a consignação na Lei Orçamentária Anual - LOA de dotações globais destinadas a atender indiferentemente as despesas com pessoal, transferências ou quaisquer outras. Alguns tipos de dotação de despesa, todavia, podem ser previstos de forma global, como é o caso da destinada a a) licitações. b) convênios. c) encargos sociais. d) reserva de contingência. e) aposentadoria. Atualmente, apenas a reserva de contingência é admitida como dotação global no orçamento, como previsto no art. 91 do Decreto-Lei 200/1967. Mesmo assim, deve-se lembrar que a reserva de contingência não pode ser executada diretamente como despesa. Primeiro, deve ser anulada em favor de outras dotações, por meio da abertura de créditos adicionais. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 37 de 72 Gabarito: D. 31. (FCC/ANALISTA/TRE-SE/2015) Na elaboração do orçamento público da União, que inclui o TRE/SE, foram adotadas as seguintes medidas: I. Não houve consignação de dotação global destinada a atender indiferentemente a despesa de pessoal. II. Somente constou matéria relacionada à previsão de receita e fixação de despesa. III. Do orçamento constaram todas as receitas e despesas. Essas medidas correspondem, respectivamente, ao atendimento aos princípios orçamentários da a) exclusividade, orçamento bruto e universalidade. b) especificação, exclusividade e universalidade. c) exclusividade, especificação e anualidade. d) especificação, exclusividade e anualidade. e) especificação, anualidade e universalidade. I: a ausência de dotações globais, ou seja, o detalhamento das despesas autorizadas no orçamento, atende ao princípio da discriminação ou especificação (art. 5º da Lei 4.320/1964). II: a circunscrição da lei orçamentária às matérias relacionadas à previsão de receita e fixação de despesa diz respeito ao princípio da exclusividade (art. 165, § 8º, da Constituição). III: o fato de todas as receitas e despesas constarem da lei orçamentária representa o cumprimento do princípio da universalidade (arts. 3º e 4º da Lei 4.320/1964). Gabarito: B. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 38 de 72 32. (FCC/ANALISTA/TCM-AM/2008) Tendo em vista os princípios orçamentários, é correto afirmar que (A) a contabilização pelo valor líquido atende ao princípio de racionalidade. (B) as fundações públicas, desde que independentes do erário central, não precisam integrar o orçamento. (C) as dotações globais atendem ao princípio da especificidade da despesa pública. (D) vincular imposto à despesa não contraria qualquer princípio de orçamento. (E) a autorização para abertura de créditos suplementares excepciona, na lei orçamentária, o princípio da exclusividade. Nessa questão, temos o seguinte: - a letra A pretendeu se referir ao princípio do orçamento bruto (não existe princípio orçamentário da racionalidade), mas, mesmo que trocássemos “racionalidade” por “orçamento bruto”, a alternativa estaria errada, já que não é admitida a contabilização de receitas e despesas pelo valor líquido; - na letra B, há erro em dizer que as fundações não precisam integrar o orçamento, que, pelo princípio da universalidade, deve abranger todas as receitas e despesas públicas; - a letra C está errada, porque as dotações globais não atendem ao princípio da especificação (e não especificidade – outro erro), constituindo exceções a esse princípio; - a letra D contraria o teor do princípio da não vinculação; - a letra E está CERTA, por se referir corretamente a uma das exceções do princípio da exclusividade. Gabarito: E. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 39 de 72 Clareza “O orçamento deve ser de fácil compreensão”. Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em acompanhá-lo. Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade o cumprimento desse princípio. Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma, se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela de se compreender a complexidade de seu conteúdo. Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento de 2011: além da proposta “técnica” de orçamento, foi editada uma cartilha especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”, que busca expor, de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação de recursos federais nas diferentes áreas do governo. Essa publicação está no link abaixo, vale visitar: http://www.orcamentofederal.gov.br/educacao- orcamentaria/ofat/Revista_OFAT_2014_WEB.pdf Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 40 de 72 33. (FCC/ANALISTA/TRE-PE/2011) Sobre princípios orçamentários, é correto afirmar: (A) O princípio da não-afetação permite a vinculação de receita a órgão, fundo ou despesa, desde que a vinculação se enquadre nas hipóteses ressalvadas pelo art. 167 da Constituição Federal de 1988. (B) O princípio da universalidade, previsto no art. 6ºda Lei nº 4.320/64, dispõe que todas as receitas e despesas constem do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. (C) O princípio da exclusividade, inserto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal de 1988, estabelece que a lei orçamentária anual não contenha dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação de despesa, não admitindo qualquer exceção a essa regra. (D) O princípio da especificação permite que o Orçamento contenha dotações globais destinadas a atender diversas despesas de natureza diferente. (E) O princípio da clareza estabelece que a lei orçamentária anual deva evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo. Vejamos as alternativas: A: novamente, lembramos que a CF/88 instituiu o princípio da não afetação e as correspondentes exceções. B: trata-se do princípio do orçamento bruto. C: como vimos, há exceções ao princípio da exclusividade (autorização para abertura de créditos suplementares e para contratação de operações de crédito). D: o princípio da especificação veda a prática descrita. E: o princípio da clareza remete à inteligibilidade e fácil entendimento do orçamento pelos usuários da informação. Gabarito: A. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 41 de 72 Equilíbrio “As receitas e despesas devem equilibrar-se entre si”. Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas públicas não sejam afetadas por déficits. Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas formas de encarar esse princípio. Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes, sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta: Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período. Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento equilibrado. Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei). Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equil ibrada não implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para amortizar a dívida pública. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 42 de 72 Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com montantes iguais de receita e despesa. Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos expedientes: manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados etc. 34. (CESPE/TÉCNICO/BASA/2012) A ocorrência de déficits na execução orçamentária não implica desrespeito ao princípio do equilíbrio, com base no qual se deve elaborar a lei orçamentária, podendo ser eles incorporados nas chamadas operações de crédito e no refinanciamento da dívida pública. Questão CERTA: considerando que as operações de crédito previstas na LOA são consideradas como receitas pela legislação, o déficit entre receitas não financeiras e despesas não financeiras não representa desrespeito ao princípio do equilíbrio. Este se encontra garantido pelas operações financeiras destacadas no enunciado. 35. (VUNESP/CONTADOR/UNESP/2010) O princípio orçamentário da(o) ________________ estabelece que o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período. Havendo reestimativa de receitas com base no excesso de arrecadação e na observação da tendência do exercício, pode ocorrer a abertura de crédito adicional. Nesse caso, para fins de atualização da previsão, devem ser considerados apenas os valores utilizados para a abertura de crédito adicional. Assinale a alternativa que preenche corretamente a lacuna. (A) equilíbrio (B) universalidade Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 43 de 72 (C) legalidade (D) publicidade (E) transparência Os procedimentos listados pelo enunciado, que reforçam a necessidade de compatibilidade entre os valores de receitas e de despesas, traduzem os esforços relativos ao princípio do equilíbrio. Gabarito: A. 36. (FCC/ANALISTA/DPE-RS/2013) Em relação ao princípio orçamentário do equilíbrio, é correto afirmar que (A) estabelece que a Lei Orçamentária Anual − LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por Antecipação da Receita Orçamentária − ARO, nos termos da lei. (B) estabelece que o total da despesa autorizada em cada exercício financeiro não deve ultrapassar o total das receitas orçamentárias previstas para o mesmo período. (C) estabelece que o resultado da execução orçamentária em cada exercício financeiro não deve apresentar déficit orçamentário. (D) preconiza o registro das receitas e despesas na Lei Orçamentária Anual − LOA pelo valor total e bruto, permitindo somente as deduções constitucionais. (E) dispõe que as despesas autorizadas no exercício financeiro somente serão empenhadas quando houver recursos financeiros para seu pagamento. Podemos afastar de imediato as alternativas A (exclusividade) e D (orçamento bruto – ainda assim, com erro, visto que não há “deduções constitucionais”). Adicionalmente, o princípio do equilíbrio, em seu sentido formal, fixa como limite para as despesas a previsão de receita do exercício. Gabarito: B. Noções de Orçamento Público para Analista Administrativo do TST Aula 00 Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br | Prof. Graciano Rocha | Página 44 de 72 37. (CESGRANRIO/ANALISTA/BACEN/2009) O princípio da unidade estabelece que o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Questão ERRADA. O conceito tratado é do princípio do equilíbrio, não da unidade. 38. (FUNCAB/GESTOR/SEPLAG-MG/2014)
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