60016Resumo DAdministrativo I Aula2

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Direito Administrativo I 
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula 
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros 
doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais. 
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Sumário 
Sumário ........................................................................................................................... 1 
1. Diferenças entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas ................ 2 
2. Agências Reguladoras ............................................................................................. 5 
3. Poderes Administrativos....................................................................................... 11 
3.1 Poder Regulamentar ......................................................................................... 11 
3.2 Poder Discricionário X Poder Vinculado ........................................................... 13 
3.3 Poder Discricionário X Poder Vinculado ........................................................... 14 
3.4 Poder Disciplinar ............................................................................................... 16 
3.5 Poder de Polícia ................................................................................................ 21 
 
 
 
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1. Diferenças entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas 
Há três diferenças essenciais: 
a) Quanto à composição do capital social: 
O particular não participa do capital social de uma empresa pública. As empresas 
públicas unipessoais são aquelas integradas por único sócio ou acionista e as empresas 
públicas pluripessoais cujo capital social é formado por diversos acionistas. 
O Decreto Lei 200/1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, 
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências, define a 
empresa pública unipessoal: 
Art. 5º (...) 
II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de 
atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou 
de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas 
em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969) 
Atente-se que a lei autoriza a criação, não criando diretamente (o dispositivo não foi 
recepcionado pela Constituição Federal). 
O artigo 5º do Decreto Lei nº 900/1969 dispõe sobre a empresa pública pluripessoal: 
Art . 5º Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, 
será admitida, no capital da Emprêsa Pública (artigo 5º inciso II, do Decreto-lei número 
200, de 25 de fevereiro de 1967), a participação de outras pessoas jurídicas de direito 
público interno bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios. 
Não há menção, conforme se observa na leitura dos dispositivos acima, acerca da 
participação de capital privado na composição de empresas públicas. 
A lei nº 13.303/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, definiu empresa pública no artigo 3º. Leia-se: 
Art. 3o Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é 
integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos 
Municípios. 
 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da 
União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da 
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empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, 
bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. 
Em relação à sociedade de economia mista, o particular participa do seu capital 
social. Veja-se a definição contida no Decreto Lei 200/1967: 
Art. 5º (...) 
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União 
ou a entidade da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 
1969) 
Mais uma vez, atualize-se que a lei apenas autoriza a criação, conforme dispõe a Lei 
nº 13.303/2016: 
Art. 4o Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas 
ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito 
Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta. 
b) Quanto ao tipo societário: 
A sociedade de economia mista terá de adotar o tipo societário de sociedade 
anônima. Conforme se leu acima, a empresa pública poderá revestir-se de qualquer das 
formas admitidas em direito. 
Quando o artigo 3º da Lei das Estatais (Lei 13.303/16) definiu empresa pública, 
repetiu quase todo o texto anterior, não mencionando a parte final acerca da possibilidade 
de ação de qualquer tipo societário. O artigo 5º do Decreto Lei nº 200 não foi revogado, no 
entanto. 
O artigo 7º da Lei das Estatais dispõe: 
Art. 7o Aplicam-se a todas as empresas públicas, as sociedades de economia mista de 
capital fechado e as suas subsidiárias as disposições da Lei no 6.404, de 15 de dezembro 
de 1976, e as normas da Comissão de Valores Mobiliários sobre escrituração e 
elaboração de demonstrações financeiras, inclusive a obrigatoriedade de auditoria 
independente por auditor registrado nesse órgão. 
Logo, a Empresa Pública deve seguir à risca à Lei de Sociedades Anônimas, 
independentemente do tipo que se resolva adotar. Isso reduz a importância dessa diferença. 
c) Foro competente: 
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As empresas públicas têm seus conflitos dirimidos pela Justiça Federal. A Constituição 
Federal em seu artigo 109, I, nada estipula no sentido de que a Justiça Federal possuiria 
competência para apreciar uma causa na qual uma sociedade de economia mista federal 
figurasse como parte. Leia-se: 
CF/88 
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: 
 
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem 
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de 
falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do 
Trabalho; 
Dessa forma, a Justiça Estadual é competente para julgar as causas nas quais figurem 
as sociedades de economiamista federais. 
Além do mais, o Supremo Tribunal Federal editou as seguintes súmulas: 
Súmula 517 
As sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal, quando a União 
intervém como assistente ou opoente.1 
Outra súmula, ainda do Supremo Tribunal Federal: 
Súmula 556 
 
 
1Nota do Monitor: Importante julgado demonstra a aplicação da súmula no STF: 
 Jurisprudência posterior ao enunciado 
● Conflito negativo de atribuições entre Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal 
Ementa: "Agravo regimental na ação cível originária. Conflito negativo de atribuições. Ministério 
Público Federal e Ministério Público Estadual. Ação de improbidade administrativa por atos de dirigente de 
sociedade de economia mista da qual a União é acionista majoritária. Interesse da União que não se caracteriza 
por si só. Conflito resolvido para assentar a atribuição do Ministério Estadual do Espírito Santo para atuar no 
caso sub examine, ressalvado o deslocamento para a Justiça Federal, e, consectariamente, para o Ministério 
Público Federal, no caso de eventual interesse superveniente da União. Súmula nº 517/STF. Agravo a que se 
nega provimento. 1. A ação de improbidade administrativa que se volta contra dirigente de sociedade de 
economia mista da qual a União é acionista majoritária não acarreta, por si só, a presunção de violação de 
interesse, econômico ou jurídico, da União. 2. In casu, não se vislumbra, a priori, interesse jurídico direto da 
União apto a fixar a competência da Justiça Federal, e por conseguinte, a atribuição do Parquet Federal. 3. 
Agravo regimental a que se nega provimento." (ACO 2.438 AgR, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, 
julgamento em 24.2.2015, DJe de 10.3.2015). 
No mesmo sentido: ACO1213 AgR, Relator Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, julgamento em 
7.10.2014, DJe de 30.10.2014; ACO 987, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgamento em 
4.8.2011, DJe de 23.8.2011. 
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É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte sociedade de 
economia mista. 
É relevante a leitura do acórdão abaixo: 
"Tal como constatou a decisão agravada, as peças que compõem o presente caderno 
processual não evidenciam nenhum concreto interesse da União que possa justificar a 
atuação do Ministério Público Federal, nos termos dos arts. 37 e 39 da LC nº 75/1993 e 
do art. 109 da CF/88. Ao menos no atual estágio das apurações, portanto, incumbe ao 
Ministério Público estadual prosseguir no esclarecimento de eventual irregularidade 
praticada pelo Banco do Brasil S/A, nos termos das Súmulas 517 e 556/STF: (...)" (ACO 
1213 AgR, Relator Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, julgamento em 7.10.2014, 
DJe de 30.10.2014) 
Pergunta-se: A quem compete apreciar mandado de segurança impetrado contra ato 
decisório de dirigente do Banco do Brasil em um determinado concurso público para 
ingresso na entidade? 
Resposta: À justiça federal. 
CF/88 
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: 
(...) 
VIII - os mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade federal, 
excetuados os casos de competência dos tribunais federais; 
 
2. Agências Reguladoras 
Agências reguladoras são autarquias de regime especial. São pessoas de direito 
público que possuem regime muito específico. São criadas por lei para o desempenho de 
uma função regulatória. 
As agências reguladoras têm origem no regime norte-americano, contempladas nas 
figuras das independent agencies e independent regulatory agencies, destinadas à regulação 
econômica ou social. 
Atente-se que a administração pública direta também pode desempenhar a função 
reguladora. 
Interessam as seguintes características: 
a) Mandato fixo – seus dirigentes são submetidos à sabatina. 
CF/88 
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Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 
(...) 
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: 
(...) 
f) titulares de outros cargos que a lei determinar; 
A ADI 1949-0/RS examinou a constitucionalidade de dispositivos da legislação gaúcha 
que criou a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul 
(AGERGS). Em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, o STF assim se manifestou: 
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Agência Estadual de Regulação dos 
Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS). Necessidade de prévia 
aprovação pela Assembleia Legislativa da indicação dos conselheiros. 
Constitucionalidade. Demissão por atuação exclusiva do Poder Legislativo. Ofensa à 
separação dos poderes. Vácuo normativo. Necessidade de fixação das hipóteses de 
perda de mandato. Ação julgada parcialmente procedente. 1. O art. 7º da Lei estadual 
nº 10.931/97, quer em sua redação originária, quer naquela decorrente de alteração 
promovida pela Lei estadual nº 11.292/98, determina que a nomeação e a posse dos 
dirigentes da autarquia reguladora somente ocorra após a aprovação da indicação pela 
Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. A Constituição Federal permite 
que a legislação condicione a nomeação de determinados titulares de cargos públicos à 
prévia aprovação do Senado Federal, a teor do art. 52, III. A lei gaúcha, nessa parte, é, 
portanto, constitucional, uma vez que observa a simetria constitucional. Precedentes. 2. 
São inconstitucionais as disposições que amarram a destituição dos dirigentes da 
agência reguladora estadual somente à decisão da Assembleia Legislativa. O 
voluntarismo do legislador infraconstitucional não está apto a criar ou ampliar os 
campos de intersecção entres os poderes estatais constituídos sem autorização 
constitucional, como no caso em que se extirpa a possibilidade de qualquer participação 
do governador do estado na destituição do dirigente da agência reguladora, 
transferindo-se, de maneira ilegítima, a totalidade da atribuição ao Poder Legislativo 
local. Violação do princípio da separação dos poderes. 3. Ressalte-se, ademais, que 
conquanto seja necessária a participação do chefe do Executivo, a exoneração dos 
conselheiros das agências reguladoras também não pode ficar a critério discricionário 
desse Poder. Tal fato poderia subverter a própria natureza da autarquia especial, 
destinada à regulação e à fiscalização dos serviços públicos prestados no âmbito do ente 
político, tendo a lei lhe conferido certo grau de autonomia. 4. A natureza da investidura 
a termo no cargo de dirigente de agência reguladora, bem como a incompatibilidade da 
demissão ad nutum com esse regime, haja vista que o art. 7º da legislação gaúcha prevê 
o mandato de quatro anos para o conselheiro da agência, exigem a fixação de balizas 
precisas quanto às hipóteses de demissibilidade dos dirigentes dessas entidades. Em 
razão do vácuo normativo resultante da inconstitucionalidade do art. 8º da Lei estadual 
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nº 10.931/97 e tendo em vista que o diploma legal não prevê qualquer outro 
procedimento ou garantia contra a exoneração imotivada dos conselheiros da Agência 
Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), 
deve a Corte estabelecer, enquanto perdurar a omissão normativa, as hipóteses 
específicas de demissibilidade dos dirigentes dessa entidade. 5. A teor da norma geral, 
aplicável às agências federais, prevista no art. 9º da Lei Federal nº 9.986/2000, uma vez 
que os dirigentes das agências reguladoras exercem mandato fixo, podem-se destacar 
como hipóteses gerais de perda do mandato: (i) a renúncia; (ii) a condenação judicial 
transitada em julgado e (iii) o procedimento administrativo disciplinar, sem prejuízo de 
outras hipóteses legais, as quais devem sempre observar a necessidade de motivação e 
de processo formal, não havendo espaço para discricionariedade pelo chefe do 
Executivo. 6. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a 
inconstitucionalidade do art. 8º da Lei estadual nº 10.931/97, em sua redação originária 
e naquela decorrente de alteração promovida pela Lei estadual nº 11.292/98, fixando-se 
ainda, em razão da lacuna normativa na legislação estadual, que os membros do 
Conselho Superior da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do 
Rio Grande do Sul (AGERGS) somente poderão ser destituídos, no curso de seus 
mandatos, em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado, ou de 
processo administrativo disciplinar, sem prejuízo da superveniência de outras hipóteses 
legais, desde que observada a necessidade de motivação e de processo formal, não 
havendo espaço para discricionariedade pelo chefe do Executivo. 
(ADI 1949, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2014, 
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-224 DIVULG 13-11-2014 PUBLIC 14-11-2014) 
Em discussão na ADI 1949, a constitucionalidade de dispositivos de Lei do estado do 
Rio Grande do Sul (artigos 7º e 8º da Lei Estadual 10.931/1997, com redação conferida pelo 
artigo 1º da Lei Estadual 11.292/1998) que estabelecem, como requisito para nomear, 
empossar e destituir conselheiros da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos 
Delegados do estado, prévia autorização da Assembleia Legislativa. O Plenário suspendeu a 
vigência do artigo 8º em novembro de 1999, que versa sobre a destituição do cargo. 
O relator Dias Toffoli fixou premissas sobre a regulação estatal e o regime de ingresso 
e saída dos dirigentes das agências. Em seu voto ficou assentado que a participação do chefe 
do Executivo na exoneração dos conselheiros das agências reguladoras não pode ficar a 
critério discricionário, pois, “tal fato poderia subverter a própria natureza da autarquia 
especial, destinada à regulação e à fiscalização dos serviços públicos prestados no âmbito do 
ente político, tendo a lei lhe conferido certo grau de autonomia”. Para o relator, “a razão de 
ser das [agências] reguladoras é criar um ambiente de estabilidade no estado fora das 
influências dos Poderes Executivo e Legislativo”. 
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Com esse precedente do STF as hipóteses de perda de mandato pelos dirigentes das 
agências reguladoras se limitam à renúncia, condenação judicial transitada em julgado e 
procedimento administrativo disciplinar, sem prejuízo de outras hipóteses legais. 
b) Recurso hierárquico impróprio – é o recurso dirigido contra a decisão de uma 
agência reguladora a ser apreciado pelo órgão à qual está vinculada. 
Recorde-se que a independência da agência reguladora não a torna desvinculada da 
administração pública direta. Há controle finalístico, não sendo seres estranhos à 
administração. 
A esse respeito, Advocacia Geral da União, no parecer nº AC – 051: 
PORTO DE SALVADOR. THC2. DECISÃO DA ANTAQ. AGÊNCIA REGULADORA. 
CONHECIMENTO E PROVIMENTO DE RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO PELO 
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. SUPERVISÃO MINISTERIAL. INSTRUMENTOS. REVISÃO 
ADMINISTRATIVA. LIMITAÇÕES. I - -O Presidente da República, por motivo relevante de 
interêsse público, poderá avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administração 
Federal- (DL nº 200/67, art. 170). II - Estão sujeitas à revisão ministerial, de ofício ou por 
provocação dos interessados, inclusive pela apresentação de recurso hierárquico 
impróprio, as decisões das agências reguladoras referentes às suas atividades 
administrativas ou que ultrapassem os limites de suas competências materiais definidas 
em lei ou regulamento, ou, ainda, violem as políticas públicas definidas para o setor 
regulado pela Administração direta. III - Excepcionalmente, por ausente o instrumento 
da revisão administrativa ministerial, não pode ser provido recurso hierárquico impróprio 
dirigido aos Ministérios supervisores contra as decisões das agências reguladoras 
adotadas finalisticamente no estrito âmbito de suas competências regulatórias previstas 
em lei e que estejam adequadas às políticas públicas definidas para o setor. IV - No caso 
em análise, a decisão adotada pela ANTAQ deve ser mantida, porque afeta à sua área de 
competência finalística, sendo incabível, no presente caso, o provimento de recurso 
hierárquico impróprio para a revisão da decisão da Agência pelo Ministério dos 
Transportes, restando sem efeito a aprovação ministerial do Parecer CONJUR/MT nº 
244/2005. V - A coordenação das Procuradorias Federais junto às agências reguladoras 
pelas Consultorias Jurídicas dos Ministérios não se estende às decisões adotadas por 
essas entidades da Administração indireta quando referentes às competências 
regulatórias desses entes especificadas em lei, porque, para tanto, decorreria do poder 
de revisão ministerial, o qual, se excepcionalmente ausente nas circunstâncias 
esclarecidas precedentemente, afasta também as competências das Consultorias 
Jurídicas. O mesmo ocorre em relação à vinculação das agências reguladoras aos 
pareceres ministeriais, não estando elas obrigadas a rever suas decisões para lhes dar 
cumprimento, de forma também excepcional, desde que nesse mesmo âmbito de sua 
atuação regulatória. VI - Havendo disputa entre os Ministérios e as agências reguladoras 
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quanto à fixação de suas competências, ou mesmo divergência de atribuições entre uma 
agência reguladora e outra entidade da Administração indireta, a questão deve ser 
submetida à Advocacia-Geral da União. VII - As orientações normativas da AGU vinculam 
as agências reguladoras. VIII - As agências reguladoras devem adotar todas as 
providências para que, à exceção dos casos previstos em lei, nenhum agente que não 
integre a carreira de Procurador Federal exerça quaisquer das atribuições previstas no 
artigo 37 da MP nº 2.229-43/2001. 
O parecer foi aprovado pelo Presidente da República, possuindo efeitos vinculantes 
no âmbito da administração pública federal. 
Para a interposição do recurso hierárquico impróprio, portanto, só pode ser 
interposto quando a decisão da agência for ilegal ou quando se afastar das políticas públicas 
criadas e definidas pelo governo. 
c) Possuem maior autonomia técnica – especialmentequando se comparam as 
agências reguladores com outras autarquias. Fala-se em discricionariedade 
técnica. 
O Princípio da Deferência informa que em matéria eminentemente técnica, que 
envolve aspectos multidisciplinares (telecomunicações, concorrência, direito de usuários de 
serviços públicos), convém que o Judiciário atue com a maior cautela possível - cautela que 
não se confunde com insindicabilidade, covardia ou falta de arrojo.2 
As agências reguladoras atuam, com muita frequência com fundamento na 
deslegalização de matérias de sua competência. Deslegalização é um instituto de origem 
estrangeira e é, também, chamada de delegificação, significa a retirada, pelo próprio 
Legislador, de certas matérias do domínio da lei (domaine de la loi) passando-se ao domínio 
do regulamento (domaine de l´ordonnance). 
 
 
2 Lastreado nos princípios da separação dos poderes e da legalidade, o princípio da deferência não 
significa nem tolerância nem condescendência para com a ilegalidade. Mas impõe o devido respeito às 
decisões discricionárias proferidas por agentes administrativos aos quais foi atribuída essa competência 
privativa. Os órgãos de controle externo podem controlar o devido processo legal e a consistência da 
motivação nas decisões discricionárias, mas não podem se imiscuir no núcleo duro daquela competência. 
Precisam respeitá-la e garantir aos administradores públicos a segurança jurídica de suas decisões. MOREIRA, 
Bockmann Moreira. Crescimento econômico, discricionariedade e o princípio da deferência. Disponível em: 
http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/egon-bockmann-moreira/crescimento-economico-
discricionariedade-e-o-principio-da-deferencia. Acesso em: 01 set. 2016. 
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Ocorre deslegalização quando o Legislativo rebaixa hierarquicamente determinada 
matéria (que antes era tratada por lei) para que ela possa vir a ser tratada por regulamento, 
por exemplo. 
O Supremo Tribunal Federal tem aceitado o fenômeno, como se pode ler no exemplo 
abaixo: 
EMENTA: CONSTITUCIONAL. VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO. ART. 3. DA LEI N. 12.382, de 
25.2.2011. VALOR NOMINAL A SER ANUNCIADO E DIVULGADO POR DECRETO 
PRESIDENCIAL. DECRETO MERAMENTE DECLARATÓRIO DE VALOR A SER REAJUSTADO E 
AUMENTADO SEGUNDO ÍNDICES LEGALMENTE ESTABELECIDOS. OBSERVÂNCIA DO INC. 
IV DO ART. 7. DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A 
exigência constitucional de lei formal para fixação do valor do salário mínimo está 
atendida pela Lei n. 12.382/2011. 2. A utilização de decreto presidencial, definida pela 
Lei n. 12.382/2011 como instrumento de anunciação e divulgação do valor nominal do 
salário mínimo de 2012 a 2015, não desobedece o comando constitucional posto no inc. 
IV do art. 7o. da Constituição do Brasil. A Lei n. 12.382/2011 definiu o valor do salário 
mínimo e sua política de afirmação de novos valores nominais para o período indicado 
(arts. 1o. e 2o.). Cabe ao Presidente da República, exclusivamente, aplicar os índices 
definidos legalmente para reajuste e aumento e divulgá-los por meio de decreto, pelo 
que não há inovação da ordem jurídica nem nova fixação de valor. 3. Ação julgada 
improcedente. (ADI 4568 / DF - DISTRITO FEDERAL) 
O decreto que será emitido não conterá inovação legislativa pelo Poder Executivo. 
Ele teria natureza administrativa/enunciativa/declaratória. O que houve foi a criação de um 
diálogo institucional entre os dois Poderes: o Legislador contribui com sua 
representatividade plural, delimitando regras gerais e o Executivo implementa e concretiza 
essas normas com seu conhecimento técnico. 
d) Exercem Poder Regulatório – não é o mesmo que o Poder Regulamentar. 
Regulação é palavra que denota preocupação com organização, ordem, consenso, 
harmonia. Poder Regulamentar possui origem no direito e é exercido para o detalhamento 
de previsões legais genéricas. O Poder regulatório possui como papel central detalhar 
previsões legais genéricas, mas não somente isso. Através da regulação exerce o Poder de 
polícia, fiscalizar, aplicar sanções, editar regras que são capazes de delimitar a liberdade dos 
destinatários do poder regulatória. Pode exercer função adjudicatória, dirimindo conflitos 
entre as pessoas por ela fiscalizadas. 
O fundamento constitucional do Poder Regulatório é o Artigo 174 do texto magno: 
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Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado 
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo 
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. 
 
3. Poderes Administrativos 
3.1 Poder Regulamentar 
O Poder Regulamentar possui fundamento constitucional em artigo diferente: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
(...) 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e 
regulamentos para sua fiel execução; 
Eis os famosos regulamentos de execução ou decretos regulamentares. Nessa 
perspectiva, da leitura da parte final do inciso IV, depreende-se que o fundamento de 
validade dos chamados regulamentos de execução, previstos nesse inciso, é a lei. Esses são 
atos administrativos voltados para o detalhamento do que a lei não esmiuçou. 
Assim, a lei é o fundamento de validade dos regulamentos, mas também seu limite. 
Tais atos não podem inovar no ordenamento jurídico ou criar obrigação não prevista em lei. 
Poder regulamentar é privativo do presidente da república? Para Carvalho Filho, não. 
Para a maioria dos autores, no entanto, sim. 
Observação: A expressão “poderes administrativos” é muito criticada na doutrina por 
ser considerada inadequada. Isso porque quando se fala em “poderes” da administração, 
não se está falando propriamente em poderes, mas em atividades, funções de incumbência 
da administração pública que devem ser levadas a cabo com o propósito específico de 
concretizar o interesse da coletividade. 
Por conta dessa ideia de que os poderes administrativos são instrumentais para a 
defesa do interesse público, a doutrina define que eles têm natureza jurídica de poderes-
deveres e não exclusivamente de poderes. 
A doutrina e o ordenamento brasileiro historicamente não aceitavam como regra a 
existência dos chamados “regulamentos autônomos” ou “independentes”, os quais criariam 
obrigações não previstas em lei, por entender que haveria violação ao princípio 
constitucional da legalidade. 
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Maria Zanella di Pietro aceita a excepcional hipótese de edição de regulamentos 
autônomos para tratar apenas das hipóteses com previsão específica na Constituição. Leia-
se o exemplo mais claro, segundo a autora: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
(...) 
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, 
de 2001)a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda 
Constitucional nº 32, de 2001) 
O Plenário do Supremo Tribunal Federal manteve, por maioria (9 x 1), a validade da 
Resolução nº 7/2005 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que vedou a contratação de 
parentes de magistrados, até o terceiro grau, para cargos de chefia, direção e 
assessoramento no Poder Judiciário. 
EMENTA: AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL DA 
RESOLUÇÃO Nº 07, de 18.10.05, DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATO 
NORMATIVO QUE "DISCIPLINA O EXERCÍCIO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES POR 
PARENTES, CÔNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS E DE SERVIDORES 
INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREÇÃO E ASSESSORAMENTO, NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS 
DO PODER JUDICIÁRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS". PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Os 
condicionamentos impostos pela Resolução nº 07/05, do CNJ, não atentam contra a 
liberdade de prover e desprover cargos em comissão e funções de confiança. As 
restrições constantes do ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já impostas 
pela Constituição de 1988, dedutíveis dos republicanos princípios da impessoalidade, da 
eficiência, da igualdade e da moralidade. 2. Improcedência das alegações de desrespeito 
ao princípio da separação dos Poderes e ao princípio federativo. O CNJ não é órgão 
estranho ao Poder Judiciário (art. 92, CF) e não está a submeter esse Poder à autoridade 
de nenhum dos outros dois. O Poder Judiciário tem uma singular compostura de âmbito 
nacional, perfeitamente compatibilizada com o caráter estadualizado de uma parte dele. 
Ademais, o art. 125 da Lei Magna defere aos Estados a competência de organizar a sua 
própria Justiça, mas não é menos certo que esse mesmo art. 125, caput, junge essa 
organização aos princípios "estabelecidos" por ela, Carta Maior, neles incluídos os 
constantes do art. 37, cabeça. 3. Ação julgada procedente para: a) emprestar 
interpretação conforme à Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo 
"direção" nos incisos II, III, IV, V do artigo 2° do ato normativo em foco; b) declarar a 
constitucionalidade da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça. (ADC 12 / 
DF - DISTRITO FEDERAL) 
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Na avaliação do ministro Carlos Ayres Britto, o CNJ “não invadiu seara reservada ao 
Poder Legislativo, mas limitou-se a exercer as competências constitucionais que lhe foram 
reservadas”. O ministro fez uma comparação com as medidas provisórias, ao lembrar que 
elas também têm força de lei, com aplicação imediata, e destacou que, em respeito aos 
princípios da moralidade, da eficiência, da impessoalidade e da igualdade “deve-se tomar 
posse nos cargos, e não dos cargos”. 
 
3.2 Poder Discricionário X Poder Vinculado 
Poder Vinculado é o exercido pelo administrador com fiel observância do espaço de 
conformação autorizado pelo administrador de maneira vinculada. O administrador não 
possui liberdade para apreciar conveniência e oportunidade. 
Exemplo: ato de licença (preenchidos os requisitos legais, o administrador deve atuar 
de acordo com os parâmetros estabelecidos na lei). 
Poder Discricionário é aquele conferido por lei ao administrador público para que, 
nos limites nela previstos e com certa parcela de liberdade, adote, no caso concreto, a 
solução mais adequada satisfazer o interesse público através de uma avaliação de 
conveniência e oportunidade. Diferentemente da arbitrariedade, a discricionariedade 
pressupõe uma atuação compatível com o interesse público. 
Em alemão, a expressão que designa o espaço para a margem de apreciação 
discricionária é “Ermessensspielraum”. 
O fundamento desse Poder é o princípio constitucional da separação dos Poderes, 
que prevê a existência de atos reservados a cada um dos Poderes, havendo a reserva judicial 
(Judiciário), a reserva legislativa (Legislativa) e a reserva administrativa (Executivo). 
O Poder Judiciário controla atos vinculados e discricionários. No exercício dos atos 
discricionários não adentra no mérito (conveniência e oportunidade), mas controla a 
legalidade e a legitimidade do ato, a proporcionalidade da medida, a eficiência, 
compatibilidade com a moralidade. 
Alguns autores de vanguarda anotam que se deu ao Poder Judiciário maior atribuição 
para imiscuir-se no âmago do ato administrativo, a fim de, mesmo nesse íntimo campo, 
exercer o juízo de legalidade, coibindo abusos ou vulnerações aos princípios constitucionais. 
 
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3.3 Poder Discricionário X Poder Vinculado 
O Poder Hierárquico foi apresentado e defendido por Hely Lopes Meirelles e passou a 
ser aceito como tal pela doutrina, em que pese a resistência de alguns autores. 
Definição apresentada por Hely Lopes: Poder hierárquico é o de que dispõe o 
executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de 
seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores de seu quadro 
de pessoal. 
Assim, ser um poder interno e permanente da administração pública são 
características do Poder Hierárquico. Tal poder autoriza a ocorrência de algumas situações 
importantes, como a delegação e a avocação de competências e a possibilidade de a 
administração exercer permanentemente uma supervisão dos atos praticados pelos 
subordinados. Por isso, o superior hierárquico na administração pode exercer 
permanentemente uma supervisão dos atos praticados por seus subordinados. 
A delegação independe de relação hierárquica. Um órgão administrativo e seu titular 
poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros 
órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando 
for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou 
territorial. Esta regra aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos 
respectivos presidentes. 
O Poder Hierárquico, em regra, caminha junto com o poder de punir o subordinado. 
Esta regra nem sempre se verifica. É possível que a punição seja aplicada por órgão que não 
seja hierarquicamente superior. 
É muito natural que ocorram situações em que a punição disciplinar é aplicada pelo 
superior hierárquico daquele que está recebendo a punição. Porém, apesar de se 
aproximarem em alguns momentos, os poderes hierárquico e disciplinar são diferentes. 
O Poder Disciplinar é o poder de apurar as faltas cometidas por determinado servidor 
ou pessoa que possua relação especial com a administração. Pode ser exercido por alguém 
que não seja superior hierárquico daquele que está sendo investigado. Então, o poder 
disciplinar não está necessariamente imbricado com o poder hierárquico. 
A Lei nº 9.784 (Lei do Processo Administrativo Federal) traz alguns dispositivos 
importantes que irão normatizar a questão de delegação de competência. 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi 
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 
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A avocação de competências corresponde à hipótese em que um indivíduo que está 
em posição de superioridade hierárquica recolhe algumas competências daquele que está 
em uma posição hierarquicamente inferior e passa a exercê-las. É um ato que depende 
dessa relação de hierarquia daquele que recolhe as competências em relação ao que deixa 
de exercê-las. Assim, a avocação é fundada no poder hierárquico. 
Por sua vez, a delegação não depende do poder hierárquico. A autoridade delegante 
pode realizar a delegação de suas competências para uma autoridade de hierarquia inferior, 
hipótese mais comum, ou para alguém que não seja seu subordinado, que estará em posição 
semelhante ao delegante. 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes 
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de 
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência 
dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. 
Ademais, a autoridade para qual foi delegada a competência ou a autoridade que 
avoca a competência para si, ou seja, aquela que recebe as competências, irá agir e 
responderá pelos atos que praticar durante o período em que estiver no exercício da 
competência. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 
 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da 
atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. 
 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta 
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
Tanto o ato de delegação quando a revogação do ato precisam ser publicados no 
meio oficial. O art. 13 traz as restrições, tratando dos atos que não podem ser objeto de 
delegação. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
 
 I - a edição de atos de caráter normativo; 
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II - a decisão de recursos administrativos; 
 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Quando um administrador, fundado supostamente no exercício do seu poder 
hierárquico, atuar fora de suas competências haverá um vício de excesso de poder. É uma 
espécie do gênero, abuso de poder do qual a outra espécie é o desvio de finalidade. 
Logo, quando o ato é praticado fora dos poderes daquele agente, o exame da 
finalidade do ato acaba se tornando irrelevante mesmo que esteja tutelando o interesse 
público. 
 
3.4 Poder Disciplinar 
O Poder Disciplinar é um poder interno da administração, por só poder se aplicado 
aqueles que detêm uma relação especial com a administração, e consiste na possibilidade de 
a administração pública aplicar punições, sanções aos agentes que cometam infração 
funcional. 
Então, um particular que não se relaciona de nenhuma forma diferenciada com a 
administração não poderá ser objeto do Poder Disciplinar, o que o diferencia do Poder de 
Polícia que pode atingir qualquer pessoa. 
Além disso, a doutrina destaca que tal poder tem também a característica de não ser 
permanente, pois só será exercido se houver suspeita, notícia ou informação de que o 
agente público cometeu uma infração funcional. 
No que tange à característica da “discricionariedade” do poder disciplinar, existe 
certa divergência. 
1ª corrente: A doutrina afirma que o Poder Disciplinar é discricionário em razão da 
existência de certa discricionariedade do administrador para a definição da pena do agente 
público. 
2ª corrente: O poder disciplinar seria vinculado quanto ao seu exercício, mas 
discricionário com relação à sanção aplicada. Havendo a notícia de uma falta, o poder deve 
ser exercido e, caso a falta seja constatada, a punição deverá ocorrer, havendo 
discricionariedade quando a sanção aplicada. 
3º corrente: Adotada pelos Tribunais superiores, rechaça-se a ideia de que o Poder 
Disciplinar seja uma atividade discricionária. Este seria vinculado vez que só existiria uma 
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pena adequada a cada conduta. Assim, a atuação do administrador no exercício de tal poder 
é vinculada. Aqui considera-se o “princípio da adequação punitiva”, segundo qual haveria 
apenas uma pena adequada para a punir cada uma das condutas. 
Ademais, o Poder Disciplinar pode ser aplicado aos agentes públicos e, em algumas 
situações, a particular, como no caso daqueles que contratam com a administração pública. 
Logo, a regra geral é que os particulares não podem ser atingidos por esse poder que é 
interno à administração pública. 
A Lei nº 8.112 prevê seis penalidades diversas para as faltas cometidas por servidores 
públicos estatutários federais. É importante destacar que a administração pública não pode 
inventar punição não prevista em lei. 
 Art. 127. São penalidades disciplinares: 
 
 I - advertência; 
 
 II - suspensão; 
 
 III - demissão; 
 
 IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; 
 
 V - destituição de cargo em comissão; 
 
 VI - destituição de função comissionada. 
O poder judiciário pode controlar as questões afetas à legalidade das sanções 
aplicadas, utilizando parâmetros, como a proporcionalidade da sanção aplicada. O exame de 
proporcionalidade é um exame de legalidade e não consiste no exame de mérito da questão. 
Analisada a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito da 
sanção aplicada, o poder judiciário poderá anulá-la caso perceba que houve um vício de 
legalidade na aplicação da mesma. Porém, não pode revogar a sanção ou substituir o exame 
do administrador pelo seu. 
A sanção de cassação de aposentadoria ou disponibilidade pela prática de um ilícito 
punível com demissão enquanto o agente estava na atividade. A pena de cassação de 
aposentadoria como manifestação do Poder Disciplinar tem sido questionada, inclusive no 
Supremo Tribunal Federal. 
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O Artigo 142 da Lei 8.112 trata do prazo prescricional para a aplicação da pena 
disciplinar. 
 Art. 142. A ação disciplinar prescreverá: 
 
 I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de 
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; 
 
 II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência. 
 
 § 1o O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou 
conhecido. 
 
 § 2o Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações 
disciplinares capituladas também como crime. 
 
 § 3o A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe 
a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente. 
 
 § 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia 
em que cessar a interrupção. 
Importante: O STJ entende que a prescrição começa a correr na ocasião da ciência de 
qualquer autoridade da administração pública, não apenas a partir da ciência da autoridade 
com competência para aplicar a punição. 
A prescrição da punição disciplinar será regida pela regra prescricional do direito 
penal quando o ilícito administrativo também configurar crime e o ilícito penal estiver sendo 
apurado na seara própria. 
Ainda, deve-se atentar ao fato de que não se deve reenviar o tema da prescrição ao 
Direito Penal para se aplicar prazo prescricional inferior ao previsto na Lei 8.112. 
O prazo prescricional fica interrompido durante a sindicância ou o processo 
disciplinar até a decisão final proferida por autoridade competente. Nos casos em que os 
procedimentos demoram demasiadamente (tendo em vista que, de acordo com a Lei 8.112, 
os processos disciplinares devem demorar, no máximo, cento e quarenta dias), o STJ 
entende que a prescrição resta interrompida a partir da instauração de um processo por 
meio de uma portaria válida até o julgamento final ou até 140 dias, caso o processo seja 
concluído após esse prazo. 
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Outro ponto importante está contido no artigo 128 da Lei 8.112. Leia-se: 
Art. 128. Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da 
infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias 
agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. 
 
 Parágrafo único. O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o 
fundamento legal e a causa da sanção disciplinar. (Incluído pela Lei nº 9.527, de 
10.12.97) 
 O Artigo 132 é um exemplo de caso no qual se prevê pena específica para uma 
determinada conduta (especificamente prevista): 
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: 
 
 I - crime contra a administração pública; 
 
 II - abandono de cargo; 
 
 III - inassiduidade habitual; 
 
 IV - improbidade administrativa; 
 
 V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; 
 
 VI - insubordinação grave em serviço; 
 
 VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa 
própria ou de outrem; 
 
 VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos; 
 
 IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo; 
 
 X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; 
 
 XI - corrupção; 
 
 XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; 
 
 XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117. 
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Pode ocorrer, em um determinado caso concreto, que a pena de demissão se torne 
desproporcional. Observe-se que no inciso XIII, a remissão que se faz é às transgressões 
abaixo: 
Art. 117. Ao servidor é proibido: (Vide Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001) 
 
(...) 
 
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da 
dignidade da função pública; 
 
X - participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não 
personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou 
comanditário; (Redação dada pela Lei nº 11.784, de 2008 
 
XI - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando 
se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e 
de cônjuge ou companheiro; 
 
XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de 
suas atribuições; 
 
XIII - aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro; 
 
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas; 
 
XV - proceder de forma desidiosa; 
 
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades 
particulares; 
Ao servidor é proibido participar de gerência ou administração de sociedade privada, 
personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, 
cotista ou comanditário. É possível, a partir do acervo probatório, que reste demonstrado 
que a aplicação da pena de demissão seja exagerada. 
Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da 
infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias 
agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. O Artigo nº 128 da Lei 8.112 se 
aplica mesmo nos casos em que o legislador já escolheu determinada sanção para condutas 
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específicas. O caso concreto irá definir se há espaço para que se invoque o disposto no artigo 
nº 128. 
O tema da comunicabilidade das instâncias é relevante e deve ser comentado. 
Observe-se o disposto no Código Civil: 
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar 
mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões 
se acharem decididas no juízo criminal. 
Na esfera disciplinar, haverá a incidência do artigo acima. Se o servidor for 
condenado pela prática de corrupção vincula a administração pública que deverá demitir o 
servidor. Na absolvição penal em que o magistrado reconhece a inexistência da autoria e 
materialidade haverá repercussão na esfera administrativa impedindo a punição. 
Se a absolvição na esfera criminal ocorrer por ausência de provas, a punição poderá 
ocorrer na esfera disciplinar pelo resíduo administrativo. 
STF 
SÚMULA 18 
 
Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a 
punição administrativa do servidor público. 
Recorde-se que a aplicação da sanção administrativa pode ser aplicada 
provisoriamente (sem necessidade de preclusão administrativa) e, após recurso, é possível 
ainda a reformatio in pejus. 
O que é inadmissível é agravar a situação do servidor pelo mesmo fato. Exemplo: 
servidor punido com suspensão de 15 dias tem sua pena revista e aumentada pela própria 
administração. Quando a administração pública aplica uma sanção ao servidor, ainda que 
esta sanção esteja errada, se ela já foi cumprida não pode substituir por outra porque isso 
seriadupla punição pelo mesmo fato. 
A Constituição Federal, no entanto, previu que o CNJ e o CNMP podem rever sanções 
aplicadas pelos tribunais locais ou pelos Ministérios Públicos locais. 
 
3.5 Poder de Polícia 
O poder administrativo mais importante é o Poder de Polícia. Vai além de um poder, 
tornando-se uma função da administração pública, uma obrigação. Destina-se a delimitar a 
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liberdade e/ou a propriedade do administrado. Não restringe, atente-se, não há diminuição 
ou supressão da liberdade ou propriedade. Delimita. 
Não há direito a indenização em razão do regular exercício do poder de polícia. O que 
o Estado faz através do Poder de Polícia é apenas esclarecer qual o alcance da liberdade 
individual e do direito de propriedade. 
Para a doutrina, o Poder de Polícia possui dois sentidos, o amplo e o restrito. 
Sentido amplo: expressão equiparada a “Poder de Polícia” em si, engloba qualquer 
intervenção estatal, inclusive aquelas oriundas do poder legislativo, destinadas a delimitar a 
liberdade ou propriedade privada. 
Aqueles que adotam tal conceito, como a professora Maria Zanella di Pietro, 
entendem que tanto restrições impostas pela administração pública, portanto, pelo Poder 
Executivo, como restrições impostas pelo Poder Legislativo, através de lei, poderiam ser 
englobadas no poder de polícia. 
Sentido restrito: expressão equipara a “polícia administrativa”. Engloba apenas as 
limitações impostas à liberdade e à propriedade pela administração pública 
corresponderiam ao exercício do Poder de Polícia. 
Esse conceito afasta como forma de exercício de tal poder as limitações impostas por 
lei. Assim, são consideradas como Poder de Polícia apenas limitações administrativas, ou 
seja, atos praticados pela administração, com fundamento em lei, como atos da vigilância 
sanitária ou da polícia de trânsito, por exemplo. 
Para quem adota o conceito restrito, a fonte do Poder de Polícia não será 
diretamente a lei, mas sim um ato administrativo normativo ou o ato concreto, embora 
indiretamente seja a lei, vez que toda a atuação administrativa deve nela estar fundada. 
Existe um conceito de poder de polícia previsto em lei, mais especificamente no art. 
78 do CTN. O CTN apresentou tal definição para explicar a taxa que se funda no exercício de 
polícia, visto que a taxa é um tipo de tributo que irá se fundar ou no exercício de Poder de 
Polícia ou na prestação de serviço público. 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando 
ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de 
fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou 
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo 
Ato Complementar nº 31, de 1966) 
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Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando 
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do 
processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso 
ou desvio de poder. 
Importante anotar que o Poder de Polícia regula a prática de ato ou abstenção de 
fato. Isso demonstra que obrigações de não fazer (caráter negativo) ou mesmo de fazer 
(caráter positivo) podem ser impostas. 
Atributos do Poder de Polícia: discricionariedade, autoexecutoriedade e 
coercibilidade. 
Discricionariedade – Poder de Polícia é exercido, em regra, com caráter 
discricionário. O administrador possui liberdade para avaliar a conveniência e oportunidade 
para a prática de um ato administrativo. Exemplo: emissão de autorização. 
Excepcionalmente, o poder de polícia poderá ser exercido com caráter vinculado. 
Exemplo: edição de ato de licença. 
Autoexecutoriedade – Também denominada de executoriedade é a aptidão que o 
ato administrativo possui de produzir efeitos no mundo independentemente da anuência do 
poder judiciário. 
A realização de ato de poder de polícia e sua concretização pode se dar de maneira 
manu militari, não necessitando, em regra, da autorização do Poder Judiciário. Exemplo: 
destruição de alguma mercadoria, interdição de um estabelecimento, etc. 
A lei que disciplina determinado ato pode autorizar seus efeitos independentemente 
de manifestação judicial. Porém, é possível a autoexecutoriedade ainda que não haja 
previsão legal, mas a situação fática justifique a medida (especialmente em situações de 
urgência e emergência). 
Exemplo: Multa não é dotada de autoexecutoriedade. A multa é fruto de fiscalização 
do poder de polícia que faz insurgir a sanção ao que ofendeu a ordem. Só pode produzir 
efeitos concretos em razão de processo judicial (execução fiscal). Logo, a 
autoexecutoriedade não está presente em todas as manifestações do poder de polícia. 
Coercibilidade – é a aptidão que a manifestação do poder de polícia possui de 
produzir efeitos independentemente da concordância do administrado. A obrigação, criada 
unilateralmente pela administração, deverá ser satisfeita pelo administrado. 
A autoexecutoriedade e a coercibilidade são intrinsecamente ligadas, inexistindo uma 
distinção que seja muito precisa entre elas. É como se fossem fossem as duas faces da 
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mesma moeda. Enquanto a coercibilidade significa que o particular não precisa anuir para a 
administração atuar, a autoexecutoriedade significa que a administração pode atuar sem 
recorrer ao Poder Judiciário. 
Hely Lopes escreve acerca de cinco condições de validade do exercício do poder de 
polícia: 
 Competência; 
 Forma; 
 Finalidade; 
 Proporcionalidade da sanção; 
 Legalidade dos meios empregados. 
Segundo Hely Lopes, a Constituição reparte a competência entre as pessoas políticas 
com base no Princípio da Predominância do Interesse, cujo conteúdo afirma que os assuntos 
de interesse nacional devem ser de competência da União, que é quem deve tutelar o 
interesse nacional; os assuntos de interesse predominantemente regional devem ser 
entregues a competência dos Estados e os assuntos de interesse meramente local devem ser 
entregues aos Municípios. 
Vicio de competência do ato administrativo pode ser sanado. Basta que a autoridade 
competente ratifique o ato. 
Vício de forma também pode ser sanado. 
Finalidade remete à necessidade de obtenção do interesse público. Todo ato 
administrativo deve possuir como objetivo mediato alcançar o interesse público. Vício de 
finalidade (desvio de finalidade ou desvio de poder) não pode ser sanado (trata-se de 
nulidade absoluta). 
A legalidade dos meios empregados importa na conclusão de que a validade do 
exercício do poder de políciadependerá da legalidade dos meios empregados pelo 
administrador público. 
A proporcionalidade da sanção define ser imprescindível que a sanção possua 
proporcionalidade e relação de justa adequação com a conduta praticada pelo administrado. 
Exemplo: o STJ reconheceu como proporcional o rodízio de veículos na cidade de São Paulo. 
O Poder de Polícia que o Estado exerce pode incidir em duas esferas diversas da 
atuação estatal, na esfera administrativa e na judiciária. A doutrina diferencia as atividades 
da chamada Polícia Administrativa das atividades da Polícia Judiciária, apontando quatro 
distinções. 
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A Polícia Administrativa é regida pelo direito administrativo, possuindo atuação 
predominantemente preventiva, em regra, antes da prática do ilícito. Exemplo: As 
proibições do porte de arma e de condução de veículos por menores são proibições de 
polícia administrativa. 
A Polícia Administrativa também pode atuar repreensivamente. Exemplo: Apreensão 
da licença do motorista infrator ou da arma utilizada indevidamente. Além do mais, é 
exercida de por diversos órgãos, como a Polícia Militar, por desenvolver policiamento 
ostensivo, e vários órgãos fiscalizadores, como a ANVISA e o PROCON. 
A possibilidade de ser exercida por vários órgãos diferentes dos que irão aplicar a 
norma administrativa é a maior característica da Polícia Administrativa. É exercida sobre 
atividades privadas, bens ou direitos. 
A Polícia Judiciária é regida pelo direito processual penal, possuindo atuação 
predominantemente repressiva, que começa após a prática do ilícito, seja ele corresponde a 
um crime ou a uma contravenção. É exercida apenas pela Polícia Civil em âmbito estadual ou 
pela Polícia Federal, em âmbito federal. Além disso, é exercida apenas sobre pessoas. 
A Polícia Administrativa se esgota no exercício da função administrativa. A Polícia 
Judiciária prepara a atuação da função jurisdicional penal. Assim, se existir um ilícito penal e 
a busca pela punição dos responsáveis, estar-se-á tratando de atividade da Polícia Judiciária. 
A Lei Nº 9.873, de 23 de novembro de 1999 estabelece prazo de prescrição para o 
exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. Importante 
a leitura dos dispositivos abaixo: 
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, 
direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à 
legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração 
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. 
 
§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três 
anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou 
mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da 
responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. 
 
§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, 
a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. 
 
Art. 1o-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular 
do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da 
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administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por 
infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) 
 
(...) 
 
Art. 5o O disposto nesta Lei não se aplica às infrações de natureza funcional e aos 
processos e procedimentos de natureza tributária. 
O Poder de Polícia se fundamenta em um poder de supremacia geral que a 
administração possui, não sendo necessária uma relação de vínculo especial (como no caso 
do Poder Disciplinar) com o administrado. 
Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a 
prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal, se a apuração estiver sendo realizada 
no âmbito penal. 
Ciclo de Polícia Administrativa é um conceito desenvolvido pelo professor Diogo de 
Figueiredo Moreira Neto que permite o entendimento de todas as atividades envolvidas no 
exercício do Poder de Polícia. 
 Ordem de Polícia; 
 Consentimento de Polícia; 
 Fiscalização de Polícia; 
 Sanção de Polícia. 
Ordem de polícia - É a 1ª etapa do ciclo. Ordem de polícia é o nome dado ao 
comando estatal que delimitará a liberdade ou propriedade, ou seja, que estabelecerá a 
obrigação de fazer, de não fazer ou de tolerar. 
Como a lei é o único veículo que pode limitar liberdade ou propriedade do particular, 
a ordem de polícia terá base legal ou em um ato administrativo fundado em uma lei. Esse 
ato normativo que limita a liberdade ou propriedade pode trazer duas situações diferentes, 
uma negativa absoluta ou uma negativa relativa. 
A limitação de liberdade pode consistir em uma negativa absoluta, ou seja, a 
atividade não pode ser exercida. Não existe situação em que seja liberada no ordenamento 
jurídico. Exemplo: Vender cocaína na farmácia. 
Se houver uma negativa absoluta, o Estado irá fiscalizar para ver se a negativa está 
sendo respeitada e, caso não esteja, aplicará a sanção devida. Nesse caso, o ciclo pula para a 
etapa de fiscalização e sanção. Porém, quando determinada atividade for proibida, mas o 
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consentimento estatal puder permitir seu desenvolvimento existirá uma negativa relativa. 
Exemplo: Para vender acarajé em uma praça é necessária uma autorização municipal. 
Na negativa relativa, o ciclo de polícia ocorre em sua inteireza, passando-se para a 
segunda fase, o chamado consentimento de polícia. 
Consentimento de Polícia - É a segunda fase do ciclo que só existirá se a negativa for 
relativa, hipótese em que o Estado pode consentir que a atividade seja desenvolvida desde 
que atendidas algumas condições. Esse consentimento pode ser vinculado ou discricionário. 
Quando o consentimento é vinculado, preenchidos os requisitos previstos em lei, 
surge o direito subjetivo do particular e a administração pública é obrigada a consentir. 
Esse ato da administração consentindo a partir de uma análise vinculada de licença. 
Assim, licença é o nome dado para esse ato de consentimento da administração pública, 
quando todos os requisitos estiverem previstos em lei e o ato tiver natureza jurídica 
vinculada. 
De forma diversa, em algumas hipóteses, o consentimento da administração poderá 
ser discricionário. Mesmo que estabelecidos alguns requisitos para a prática de determinada 
atividade em lei, seu preenchimento não é o suficiente para conferir ao particular direito 
subjetivo a exercer determinada atividade. 
A lei ainda confere à administração pública uma margem de escolha no ato que a de 
fazer o exame discricionário de autorização. Assim, o melhor uso da palavra autorização é 
para fazer referência às hipóteses de consentimentodiscricionário. 
A fase do consentimento de Polícia não ocorre quando a negativa for absoluta ou 
quando existir uma ordem de polícia, uma lei ou regulamento que trate daquela atividade, 
mas não se exija uma autorização estatal prévia. Nessas duas hipóteses, passa-se direto para 
as etapas de fiscalização e sanção. 
É possível que uma lei regulamente determinada atividade e não exija uma 
autorização estatal prévia, seja licença ou autorização, para seu desenvolvimento. Nesse 
caso, passa-se para a fase de fiscalização em que a administração vai aferir se o particular 
está atendendo aqueles ditames legais ou do regulamento. 
Fiscalização de polícia - Terceira etapa do ciclo de polícia, a fiscalização de polícia 
corresponde à aferição pela administração pública da compatibilidade da conduta do 
administrado com a ordem de polícia. Pode ser preventiva, realizada antes da prática do 
ilícito, e repressiva quando praticada após a prática do ilícito. 
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Sanção de Polícia - A etapa final do ciclo de polícia pode corresponder aquilo que é 
chamado de pena ou de constrangimento. Nessa etapa, caso seja verificado que o particular 
não atende às condições presentes na ordem de polícia, ocorrerá sua punição com a 
aplicação de pena ou de um constrangimento. 
Enquanto a pena busca punir, o constrangimento visa evitar a perpetuação da ofensa 
à ordem de polícia. A pena de polícia corresponde à punição pelo descumprimento da 
ordem de polícia, como uma multa. Por sua vez, a natureza jurídica do constrangimento é de 
medida cautelar. 
Exemplo1: A apreensão de veículo em blitz da Lei Seca não é propriamente uma 
pena, mas sim uma medida de natureza cautelar que tem como objetivo evitar a 
perpetuação da violação à norma que veda que as pessoas dirijam embriagadas. Nesse 
exemplo, vale destacar que caso exista alguém que não tenha bebido, a pessoa pode levar o 
carro. 
Exemplo2: A apreensão de mercadoria também é um constrangimento e evita a 
perpetuação daquela ofensa a ordem jurídica já que a ordem impede que as pessoas 
vendam mercadorias que não estejam adequadas para o consumo humano.