Anotações sobre Elaboração, gestão e avaliação de políticas públicas

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TEMA 01: AS TRANSFORMAÇÕES NA ECONOMIA MUNDIAL E A CRISE DO ESTADO
Nação
: grupo étnico politicamente consciente. Grupo de pessoas com determinadas tendências comuns de ordem moral, cultural e psicológica
.
ESTADO 
Conjunto de instituições que controlam e administram uma nação
Pode ser percebido como um contrato social (representado por uma Constituição).
 “o Estado é uma organização burocrática ou aparelho que se diferencia essencialmente das demais organizações porque é a única que dispões de poder extroverso – de um poder político que ultrapassa os seus próprios limites organizacionais”. (Luiz Carlos Bresser Pereira, 1995)
Elementos constitutivos do Estado
um grupo de governantes detentores de mandatos políticos;
uma burocracia hierarquicamente organizada;
uma força policial e militar;
um ordenamento jurídico impositivo.
GOVERNO (é composto): Cidadãos eleitos e com mandatos mais os funcionários públicos.
é a expressão política de comando, de fixação dos objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica
CRISES E REFORMAS DO ESTADO
ESTADO LIBERAL (Adam Smith)
Aparelhamento institucional pequeno; Pouca intervenção na economia; Superioridade do livre mercado como um regulador automático das economias; Entrou em crise quando não conseguiu dar soluções à crise econômica
crise econômica mundial (1930) – crise do café!
2ª Guerra Mundial (1939 – 1945)
Para a realização dos ajustes no papel do Estado, visando enfrentar a crise econômica após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), foi preciso superar o modelo liberal... passa-se a aceitar a necessidade de uma intervenção maior nas economias...
O Estado liberal deu lugar ao Estado social- burocrático, assumindo o papel de garantir os direitos sociais e o pleno emprego, mediante a contratação direta de burocratas
entre a 2ª Guerra Mundial e a década de 1970, prevaleceu o modelo Keynesiano, caracterizado pela forte presença do governo e pela sua intervenção nos ambientes econômico e social.
ESTADO SOCIAL-BUROCRÁTICO (John Maynard Keynes):
O Estado do bem-estar (nos países desenvolvidos)
O Estado desenvolvimentista e protecionista (nos países em desenvolvimento)
Estado do bem-estar social: 
modelo de estado que se configurou nos países 
capitalistas desenvolvidos 
após a 2ª Guerra Mundial; possui características centralizadoras e reguladoras e é o provedor de bens e serviços sociais
Nos 
modelos 
socialista
, no Leste Europeu, e no modelo 
desenvolvimentista
, sustentado em regimes militares na América Latina
, embora com regimes políticos diferentes, caracterizavam-se pelas fortes participações e intervenção dos seus governos nas respectivas economias 
O modelo denominado Estado do bem-estar social caracterizava-se pela forte participação e intervenção dos seus governos nas respectivas economias
No que diz respeito a conceituação de Estado de Bem Estar Social: 
Modelo de Estado que se configurou após a Segunda Guerra Mundial. 
Tem características centralizador as e reguladoras. 
É provedor de bens e serviços sociais. 
É um Sistema econômico baseado na livre empresa, mas com acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais. 
1970 – 1980 = Crise de Estado (mau funcionamento)
(desregulamentação do sistema monetário internacional e dois choques petrolíferos)
Reformas passam a perseguir características do modelo Liberal (redução do tamanho do aparelho de Estado, com a extinção de órgãos e entidades públicas, e na ênfase aos mecanismos de livre mercado). As privatizações de estatais são consequência desse pensamento
Privatização no Brasil
 é o processo de venda de 
empresas públicas
 ou de transferência do 
controle acionário
 de 
empresas de economia mista
 para investidores e corporações nacionais ou 
multinacionais
 privadas, que ocorreu ao longo de várias 
administrações
 do país a partir dos 
anos 1990
.
Esse ciclo de reformas é denominado “reformas de primeira geração”.
As reformas de primeira geração, ocorridas nas décadas de 1970 e 1980 centravam-se na redução do tamanho do aparelho de Estado e na ênfase aos mecanismos de livre mercado. 
Reformas do Estado 
2ª
 Geração
Estado como garantidor do interesse coletivo;
Visa reconstruir a capacidade técnico-administrativa do Estado;
Introduzem princípios da gestão pública orientada para resultados
Reformas do Estado 
1ª
 Geração
Décadas de 1970 e 1980;
Características do antigo modelo Liberal de Estado;
Enfatizavam diminuição do Estado e demissão de funcionários;
Administração pública visão privada;
FATOS:
Década de 1970
(avanço globalização)
(aumento democratização)
Reformas do Estado
 - PROCESSOS
(privatização)
(descentralização)
(delegação)
As transformações produtivas, políticas e sociais tem se intensificado em todo o mundo a partir da década de 1970
Decorrência do avanço da globalização e do aumento da democratização das sociedades
O Estado vem passando por significativas reformas nas últimas décadas. Exemplo dessas reformas:
Delegação da prestação de serviços públicos a iniciativa privada
Privatização de empresas estatais
Descentralização político administrativa
Geração de Direitos:
1ª Geração: Individuais
2ª Geração: Coletivos
3ª Geração: Difusos (autonomia, participação, qualidade de vida)
REFORMAS NA AMÉRICA LATINA E NO BRASIL
A “crise de Estado” (1970-1980) é diagnosticada por Bresser Pereira com três componentes principais:
fiscal, que diz respeito ao desequilíbrio das finanças públicas;
o modo como o Estado intervém na economia, que se relaciona ao fato de os Estados estarem desviados de suas funções;
a forma como o Estado é administrado, o que torna fortemente capturado por interesses privados.
No Brasil, a promulgação da nova Constituição, em 1988, insere-se no contexto de mudanças e de redemocratização, e o país passa a ter, desde então, o Estado democrático de direito como modelo
Estado Democrático
Fundamenta-se no princípio de garantias dos direitos fundamentais da pessoa humana.
Estado de Direito
Fundamenta-se no princípio da soberania popular que impõe a participação do povo na coisa pública.
+
Matérias relacionadas à administração pública e a formulação e gestão das políticas públicas foi deixada na CRFB/88 para regulamentação por leis complementares.
1998 – Decreto
 presidencial 2829
1999 – Portaria 42
 do MOG
PPA, LDO, 
LOAs
“FALHAS” DE GOVERNO
Teoria da escolha pública (James McGill Buchanan e Gordon Tullock – Obra: “The calculus of consent/1963”): sustenta que os atores políticos tomam decisões tendo em vista seus interesses pessoais, e que a sociedade têm o importante papel de impor controle sobre tais escolhas para que ocorram respeitando o interesse da coletividade.
A partir dos anos de 1970, a teoria econômica, que até então preocupava essencialmente com a análise das falhas de mercado, passou a acrescentar a essa análise as falhas de governo:
Decisões temporais: conflitos entre os interesses de curto prazo dos políticos e os interesses de médio ou longo prazo da sociedade
No âmbito da “falhas de governo” o conceito de decisões temporais refere-se aos conflitos que existem entre os interesses de curto prazo dos políticos e os interesses de médio ou longo prazo da sociedade; 
Falta de integração entre os programas das esferas de governo (deveriam ser os mesmos em termos de diagnóstico e de prioridade para enfrentamento: Ex.: a alta taxa de trabalho infantil deveria receber a atenção das três esferas de governo).
Conflito entre a sustentabilidade econômica-ambiental futura e o presente imediato: diz respeito às decisões de interesse imediato que produzem benefícios instantâneos e/ou aparentes à sociedade com custo alto a longo prazo (mais grave).
Superposição de ações governamentais (decorrência da falha de integração. Ex.: no PPA da União 2000-2003, existiam 11 programas em 06 ministérios diferentes tratando do mesmo problema social (violência entre jovens).Dentre as denominadas “falhas de governo” a superposição de ações governamentais entre as diferentes esferas de governo (União, Estados e Municípios) geralmente ocorre nos países em desenvolvimento como o Brasil. 
Falta de foco das programações: dificuldade em priorizar as demandas que surgem
No âmbito da “falhas de governo” o conceito de falta de foco das programações essa “falha” decorre da dificuldade com que os decisores políticos responsáveis pelas programações têm de priorizar os problemas ou as demandas que surgem; 
Conflito de representatividade nas decisões de alocação de recursos setoriais: visto que os responsáveis por ministérios e secretarias representam territórios políticos
Uso inapropriado de critério político em certas escolhas: preenchimento de cargos e funções por critérios inadequados (não possuem o perfil profissional requerido).
Atendimento a interesses ilegítimos: trata-se de influências indevidas em decisões de Estado (Ex.:localização de obras de infraestrutura)
Desvio das funções essenciais do Estado (decorrente da fragilidade técnico-institucional do Estado influenciadas por interesses socialmente inadequados)
O desvio das funções essenciais do Estado é a “falha de governo” que está relacionada à implementação de certas políticas públicas em detrimento a outras consideradas essenciais por estarem relacionadas às funções essenciais de Estado; 
Conflito entre racionalidade e compromisso nas decisões: as decisões dos gestores políticos levam a atender fundamentalmente aos critérios de compromissos, não correspondendo a critérios de racionalidade (ex.: Obras que não são fundamentais, mas que atendem a um compromisso de campanha)
Conflito entre interesses corporativos de órgãos do governo e os interesses da sociedade (Ex.: empréstimos tomados por países em desenvolvimento)
Resistência do sistema institucional governamental aos ajustes requeridos pela realidade socioeconômica
Captura do Estado e “rent-seeking” - A principal “falha” de governo na atualidade é a captura do Estado por grupo de interesses ou coalizões distributivas. A reforma de 1995 buscou evitar essa captura.
rent-seeking, ou busca de rendas: é o comportamento predatório por parte dos indivíduos ou de grupos que têm como objetivo extrair parte do excedente social em benefício próprio; é a obtenção de rendas ou vantagens econômicas que não derivam do livre jogo do mercado, geralmente fruto do uso indevido do Estado
TEMA 02: AS MUDANÇAS NAS RELAÇÕES ENTRE ESTADO E SOCIEDADE
A ESTRUTURA HUMANA NA MÁQUINA GOVERNAMENTAL
Nos Estados democráticos de direito, o governo é exercido por duas partes com papéis demarcados:
Os cidadãos eleitos e com mandatos
Burocracia (o conjunto dos servidores públicos) – concurso público
A Burocracia
: 
Deve assegurar a autonomia do Estado em relação aos interesses particulares ou de grupos;
Deve garantir ao conjunto da sociedade que todos os atos e ações do Estado devam atender os princípios constitucionais e legais
Em países em que a democracia não está consolidada e que apresentam alto grau de captura do Estado a estabilização dessa instituição democrática, representada por uma burocracia, é dificultada em áreas estratégicas do Estado, como as áreas responsáveis pela formulação e avaliação das políticas públicas e pelo controle social.
Porém, em áreas responsável por fiscalizar e arrecadar tributos, a instituição burocrática sofre pouca ou nenhuma resistência de se organizar
TRIBUTO:
 obrigação pecuniária, criada por lei, que não se constitui em sanção de 
ato ilícito.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração pública burocrática, surgida na segunda metade do século XIX, tem como objetivo combater a corrupção e o nepotismo dos modelos patrimonialistas de Estado
Seus princípios são: a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade e o formalismo, além de controles rígidos dos processos
No Brasil, o conceito de captura do Estado, passível de questionamento constitucional, é o fato de a maioria dos governos definir, formular, implementar, controlar e avaliar as suas políticas públicas somente por meio de agentes políticos
CONSEQUENCIA
crescimento
 do 3º Setor 
surgimento
 das comunidades regionais de interesses
desenvolvimento
 local.
 
FATO
globalização
 econômica
e
aumento
 da democratização
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
A descentralização das políticas públicas é vista como um ajuste institucional entre o Estado e a sociedade, o qual transfere à sociedade civil tantas funções e competências quanto lhe é possível absorver sem perda do bem-estar para a população.
A descentralização envolve tanto as instâncias político-institucionais quanto as administrativas e inclui o repasse integral de atividades e de atribuições de um nível de governo a outro de menor hierarquia
No Brasil, a CRFB/88 assegurou como princípio administrativo a descentralização da execução dos serviços sociais e de 
infraestrutura
.
Descentralização (argumentos): permite aumentar a governabilidade, contribui para o aumento da democracia, favorece a competitividade econômica na economia globalizada, propicia a preservação dos valores culturais e locais, é inerente ao modelo de Estado democrático de direito 
Diferença das POLÍTICAS PÚBLICAS 
Formas e níveis de descentralização
Desconcentração Administrativa: é a delegação da oferta de certos bens ou serviços a estruturas governamentais mais próximas dos beneficiários. Efetuada por lei. Exemplo: Delegacias Regionais do Trabalho
Delegação: envolve a transferência de funções, da regulação e do controle. No Brasil, a delegação de serviços públicos pode ser feita por meio de concessão e de permissão, conforme legislação.
Descentralização: é a devolução ou a mudança de competências para níveis descentralizados de poder. Na descentralização administrativa, transfere-se a gestão, mas não o poder de legislar sobre o serviço
Privatização: é o repasse da produção de certos bens ou serviços ao setor privado
Autogestão e Cogestão: implica a participação dos trabalhadores e/ou usuários nos processos de decisão no âmbito de uma empresa, pública ou privada
1º Setor: Governamentais
2º Setor: Possuem fins lucrativos
3º Setor: Sem fins lucrativos e não governamentaisTERCEIRO SETOR
Compreende as organizações e as instituições sem fins lucrativos e não estatais com atuação voltada ao bem-estar social, isto é, direcionadas ao interesse público
O terceiro setor é composto de um amplo conjunto de organizações e instituições nas quais estão inclusas as organizações não governamentais (ONGs): fundações, institutos empresariais, associações comunitárias, entidades assistenciais e filantrópicas.
Com a crise do modelo do Estado do bem-estar social, as organizações do terceiro setor são importantes alternativas para suprir as deficiências do Estado no atendimento às necessidades dos cidadãos
O terceiro setor possui um importante papel nos processos de descentralização político-administrativa e de desenvolvimento das sociedades atuais. Pois. Esse terceiro setor compreende um espaço de participação e de experimentação de novos modos de pensar e agir sobre a realidade atual. 
GLOBALIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO LOCAL
A globalização é percebida como um processo inevitável e naturalmente decorrente do avanço da ciência e da tecnologia, principalmente no campo da informática, das telecomunicações e dos meios de transportes, que dissolvem as barreiras da distância entre países e suas comunidades.
O desenvolvimento local deve identificar e explorar as oportunidades oferecidas por este ambiente
A globalização é percebida pela maioria dos principais pensadores da atualidade como um processo inexorável e inevitável e naturalmente decorrente do avanço da ciência e da tecnologia
Sobre a Globalização e o Desenvolvimento Local: 
Permite que se dissolvam as barreiras da distância entre países e suas comunidades, fazendo com que a economiado planeta funcione como uma unidade e em tempo real. 
Do ponto de vista das relações econômicas e político-administrativas, o local passa cada vez mais a reproduzir a imagem do próprio sistema econômico global em escala reduzida e, crescentemente, também passa a ser integrado por instâncias próprias de controle, de poder e de estratégia. 
É necessário, entretanto, que o LOCAL disponha da competência necessária para identificar e explorar as oportunidades oferecidas pelo ambiente, pois, no processo de globalização econômica, o local ou território encontra-se submetido a um ambiente externo, que é cada vez mais poderoso, competitivo e complexo. 
Nesse contexto, a capacidade de competir se torna cada vez mais localizada, e o Estado contemporâneo se exercita cada vez mais no “local”. 
O acirramento da competição na economia globalizada tende a reforçar a vocação econômica de regiões e localidades que se especializam em certos setores produtivos, organizando redes institucionais cooperativas e dando origem a arranjos produtivos locais.
A construção de uma estratégia de desenvolvimento local envolve a cooperação dos fatores estratégicos que participam do processo, tais como instituições de governo, entidades organizadas da sociedade civil, empresas privadas, instituições de ensino e pesquisa
A cooperação dos atores estratégicos pode ser institucionalizada na forma de agências locais ou regionais para o desenvolvimento social e econômico.
TEMA 03: POLÍTICAS PUBLICAS 
Definição: Políticas públicas podem ser vistas como as respostas que os governos devem dar para mitigar ou solucionar os problemas e/ou atender as demandas existentes nas sociedades, tendo em vista os objetivos e os direitos fundamentais estabelecidos nas respectivas Constituições.
As políticas públicas são os meios de que a Administração Pública dispõe para defender os direitos de liberdade e concretizar os direitos sociais dos cidadãos estabelecidos na CF/88
podem ser vistas como as respostas que os governos devem dar
mais abrangente: tudo que é feito no âmbito governamental. Pode abranger tanto aspectos imateriais (lei ou decreto), quanto um bem ou serviço oferecido diretamente à população (programa ou uma ação de governo)
mais restrito: são os planos, os programas e as ações governamentais
POLÍTICAS PÚBLICAS X POLÍTICAS DE GOVERNO: políticas públicas não guardam necessariamente relação com o mandato de um governo e podem se manter as mesmas por vários mandatos de diferentes governos
A expressão política pública é utilizada tanto para se referir a um processo de tomada de decisão como também para tratar sobre o produto desse processo. Uma política pública envolve conteúdos, instrumentos e aspectos institucionais:
os conteúdos são os objetivos expressos nas políticas públicas 
os instrumentos são os meios para se alcançar os objetivos enunciados. 
os aspectos institucionais dizem respeito aos procedimentos institucionais necessários, incluindo modificações nas próprias instituições. 
A expressão política pública é empregada de várias formas e em contextos diversos. É empregada como uma área de atividade governamental (ex. política social, política agrícola etc.); como um objetivo ou uma situação desejada (ex.estabilizar a moeda); como uma decisão de governo em uma situação emergencial (ex. decretar um a situação de calamidade pública); como um programa (ex. programa de combate à mortalidade infantil)
Algumas das etapas de uma política pública vão desde as gestões políticas para a inclusão na agenda de prioridades de um governo e do problema ou da demanda ser atendida pela política pública em questão, entre outras etapas
TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS (ERADC)
Políticas Estabilizadoras: Tem como objetivos otimizar o nível de emprego, buscar a estabilidade de preços e promover o crescimento econômico, o aumento da renda per capita.
Políticas Reguladoras: Tem por objetivo regular a atividade econômica mediante leis e disposições administrativas (estabelecendo controle de preços, regulação do mercado), devido as concessões de serviços públicos.
Políticas Alocativas: São a maioria das políticas públicas, relacionadas aos serviços públicos.
Políticas Distributivas: Tem por objetivo a distribuição da renda. (“tributo conforme renda”!)
Políticas Compensatórias: Destinadas aos segmentos mais pobres da população, excluídos ou marginalizados (é o caso das políticas de renda mínima e de distribuição de bens, como cestas básicas, auxílio-desemprego).
CICLO DE UMA POLÍTICA PÚBLICA
Formulação
Execução
Avaliação (“através dos Conselhos”)
Reprogramação
Fases da política pública: formulação, implantação, monitoramento permanente, avaliação e reprogramação
Quanto ao ciclo de uma política pública devemos ver os programas governamentais destinados a solucionar ou a mitigar os problemas sociais como um processo
Esse processo é permanentemente monitorado e continuamente ajustado, corrigido e aperfeiçoado, com vistas a levar o programa a se aproximar cada vez, mais dos objetivos pretendidos.
Essa ideia de processo, inerente ao método do Planejamento Estratégico Situacional (PES), está incorporada ao modelo brasileiro de formulação e gestão das políticas governamentais por meio dos instrumentos Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentaria (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), os quais possibilitam que os programas governamentais possam ser geridos na forma de um ciclo permanente. 
Uma política pública é primeiramente concebida no âmbito de um processo deliberatório pelos de decisões, que podem ser mais um menos democrático em função do grau de envolvimento da população que for incorporada à sua prática
Do ponto de vista da PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE, pode-se considerar que existem duas formas principais de se encarar as políticas públicas: como “o Estado fazendo” e como uma “construção social” (QUEIROZ, 2007).
A política pública vista como “o Estado fazendo”: É possível entender as políticas públicas como uma “relação fria” entre Estado e sociedade. Essa concepção é mais apropriada para as técnicas tradicionais do planejamento normativo e para as situações de poder centralizado, como o caso dos estados socialistas e das ditaduras de alguns países da América Latina.
A política pública vista como “uma construção coletiva”: De acordo com essa visão, as políticas públicas são resultantes da interação entre atores coletivos e individuais (associações de classe, sindicatos, instituições governamentais e não governamentais, empresas privadas, entre outros), que se relacionam estrategicamente para articular e fazer valer seus interesses. Essa concepção é mais apropriada para ambientes democráticos e para as situações de poder descentralizado da atualidade.
Modelos e métodos tradicionais de gestão têm sido revistos e novos métodos têm surgido nos últimos anos como mais apropriados, entre eles os relacionados ao método do Planejamento Estratégico Situacional (PES), que trabalha com cenários prospectivos.
Existe uma relação direta entre as políticas públicas e a atividade de planejamento, pois, para implementar tais políticas, antes é preciso planejar e, como se trata de um sistema de métodos e procedimentos, o planejamento nada mais é do que o tratamento de dados e informações, transformando-os em conhecimento para auxiliar o processo decisório.
O planejamento governamental tradicional (normativo) 
Prevaleceu por décadas nos países em desenvolvimento (e ainda prevalece nos países onde as reformas estruturais do Estado e da Administração Pública caminham mais lentamente).
É considerado normativo pelo fato da realidade ser tomada como algo passivo que aceita e assimila sem reação às medidas que um governo queira nela executar. 
Considera o diagnóstico de um problema social único e válido para toda e qualquer pessoa
A realidade é dividida em setores (agricultura, transportes, educação, saúde) de forma muito genérica e pouco prática, mais apropriada às análises macroeconômicasPressupõe alta governabilidade sobre a realidade (quanto mais simplificada for sua descrição, maior a governabilidade aparente). 
O modelo mais governável é aquele no qual um só ator planeja e governa a realidade enquanto os demais atores são simples agentes sociais passivos. 
O planejamento governamental tradicional é considerado de caráter normativo pelo fato de a realidade, que entendemos como a comunidade e as suas relações em um território, ser tomada como algo passivo, que aceita e assimila... 
De acordo com a visão que norteia o planejamento governamental normativo, o planejamento econômico e social consiste fundamentalmente em uma técnica que se vale de instrumentos matemáticos para elaborar planos.
Nos estados democráticos atuais, caracterizados por alta complexidade social resultante das situações de poder compartilhado, o método normativo encontra grandes dificuldades e tem se mostrado pouco apropriado.
O determinismo característico do planejamento normativo apenas consegue trabalhar com problemas estruturados quando, na verdade, os problemas existentes são, na sua maioria, problemas não totalmente estruturados.
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) 
Surgiu das reflexões críticas de uma corrente de pensadores sobre as limitações do planejamento normativo ou tradicional. Dentre seus principais mentores, destaca-se Carlos Matus, que foi Ministro do Governo Allende (1973) e consultor do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econômico e Social (ILPES)
É uma metodologia situacional, pois lida com uma realidade dinâmica, complexa e cheia de surpresas. É um planejamento em constante reformulação, que não pressupõe um final preestabelecido, com uma forma exata.
Rejeita o determinismo, ou seja, que todos os fatos sejam decorrentes de condições antecedentes.
Considera estratégicas as relações de poder entre os diversos atores sociais envolvidos no processo, ou seja, incorpora a variável política como determinante para a viabilidade das políticas públicas.
Analisa as situações como um jogo social onde cada ator envolvido produz as próprias definições para os problemas, podendo ser diferentes e até mesmo contraditórias
Integra e conforma as expectativas de diversos grupos sociais envolvidos, ao propiciar maior envolvimento dos participantes. Com isso, confere, ainda, a legitimidade à política formulada
Para a identificação de uma situação, o PES utiliza uma metodologia de enfoque nos problemas. “Os governantes trabalham com problemas, a realidade social é repleta de problemas e a população sofre com os problemas da realidade” (MATUS, 1993).
Os diversos problemas identificados são expostos e processados e suas relações causais são verificadas, levando à identificação de problemas focais. A partir disso, é buscada uma solução eficiente para o problema, capaz de atacar suas causas
O planejamento é ‘situacional’ porque trata uma situação que se caracteriza por permanentes mudanças. É uma forma de planejamento que se mantém em constante reformulação
PROBLEMA ESTRUTURADO
É o que tem uma única solução correta, reconhecida e aceita por todos como tal. É aquele em que todas as variáveis que o compõem e as relações entre essas variáveis são conhecidas.
As regras que configuram o sistema gerador do problema e as relações do homem com ele são precisas, claras, invariáveis e predeterminadas. Nessa situação, o homem está fora do problema e apenas deve resolvê-lo com base em regras predeterminadas, sendo que a solução não gera novos problemas relacionados ao primeiro ou ao seu solucionador.
O problema estruturado apresenta desafio estritamente técnico-científico e tem como exemplo os problemas matemáticos
a) É um desafio estritamente técnico-científico
b) É possível conhecer todas as variáveis que o compõe
c) É possível precisar todas as relações existentes entre as variáveis
PROBLEMA PARCIALMENTE ESTRUTURADO
Tipo de problema cuja solução e formas de enfrentamento não são predeterminadas (possui mais de uma solução válida e aceita)
As possibilidades de solução desse tipo de problema são criadas pelos homens e são diversas; eles geram um desafio múltiplo, que abrange o âmbito sociopolítico, ainda que possuam dimensão técnica. 
Qualidade e quantidade são categorias inseparáveis nesse tipo de problema, o qual está entrelaçado com outros, e a solução de um cria possibilidades ou dificuldades para a solução de outros. 
Está determinado por regras imprecisas, variáveis, que não são iguais para todos. 
Suas soluções são, necessariamente, situacionais, quer dizer são aceitáveis para uns e vista com restrições por outros
Exemplo: os problemas sociais: é o tipo de problema que não se pode definir, nem se explicar com absoluta precisão; por isso, não se sabe exatamente como deve ser solucionado. 
Um problema é “quase estruturado” quando:
Pode-se enumerar apenas algumas das variáveis que o compõem;
Só é possível precisar algumas das relações entre as variáveis;
Suas soluções são aceitáveis para uma pessoa e vistas com restrições por outra.
A Educação é uma política Pública, mas seus problemas (falta de professores) é um problema social.TEMA 04: PROBLEMA SOCIAL
Problema Social: objeto principal do planejamento governamental
!
Existem diversas maneiras de se conceituar um problema: 
comportamento indesejável ou resultado final que necessita de correção em vista dos objetivos do governo;
situação negativa existente; 
situação considerada insatisfatória; 
algo inaceitável para quem o percebe; 
algo solucionável.
um mistério ou enigma; 
um obstáculo; 
uma oportunidade para melhoria 
 “Problemas sociais, por definição, são socialmente produzidos e têm, portanto, múltiplas soluções, a depender dos atores sociais envolvidos. Exige grande esforço de delimitação, sua explicação é situacional, relativa a quem o faz, e sua solução raramente se dá por consenso” (MATUS, 1993).
Para que um problema social ou um a demanda da sociedade passe a ser objeto de atenção de uma política pública e seja inserido na agenda de prioridades, é necessário que tenha importância social e que os atores nela interessados tenham poder de barganha política suficiente para isso.
As políticas públicas resultam de trocas complexas entre os atores (pessoas e instituições) envolvidos ao longo do tempo e a sua capacidade em cooperar ao longo da formulação e da execução de uma política. A interação entre os atores envolvidos ocorre de forma intensa em todas as etapas de uma política pública. 
Uma vez identificado um problema social, é necessário que se realize um diagnóstico sobre suas causas para que se possa adotar medidas corretivas adequadas. Tanto o diagnóstico quanto as soluções (medidas de correção) podem ser tarefas simples ou complexas.
O fator tempo tem forte influência: 
o quanto antes for combatido o problema que aumenta em complexidade, mais fácil será a solução.
a postergação ou demora no enfrentamento dos problemas sociais pode fazer com que eles se tornem maiores e/ou mais complexos.
A primeira dificuldade ao analisar-se um determinado problema social é saber distinguir o que é causa do que é efeito (problema) - Analisar os elementos no tempo: a causa antecede o efeito no tempo.
DIAGNÓSTICO E CAUSAS DE UM PROBLEMA SOCIAL 
Diagnóstico = conjunto de procedimentos que visa a procurar as principais causas do problema analisado.
Causa = é uma dentre várias condições que, em conjunto, tornam provável a ocorrência de determinado problema.
Distinguir o grau de 
criticidade
 de cada uma das diferentes causas é o aspecto mais complexo e importante nos diagnósticos.
Causas críticas
 (preocupação central na formulação das políticas públicas)
 
devem ser enfrentadas antes
: 
Porque produzem efeito mais rápido, direto sobre o problema, e pela necessidade de buscar o melhor resultado frente às limitações dos recursos orçamentários disponíveis.
Os problemas sociais se apresentam frequentemente comouma teia complexa de relações causa-efeito em que problemas geram outros problemas.
Árvore de Problemas: corresponde à ferramenta que possibilita uma melhor delimitação do problema e a identificação das principais causas de sua existência.
Para realizar o DIAGNÓSTICO DE UM PROBLEMA SOCIAL, é necessário: 
Descrever o problema; (descrito pelos indivíduos por ele afetados)
Analisar o problema segundo as diversas percepções dos atores participantes;
Analisar a complementaridade e contradições entre as diversas perspectivas; 
Reunir as distintas interpretações em um só significado; (reuni-las em um único problema focal)
Delimitar o problema e identificar as causas que concorrem para a sua existência; (permitir o monitoramento)
Estabelecer as ações necessárias para remover as causas.
Selecionar, entre as diversas causas (causas responsáveis), quais são as causas críticas; 
As causas críticas serão os objetos potenciais para as ações governamentais que comporão o programa ou política pública.
FORMULANDO UM PROBLEMA 
Problemas devem ser declarados para as situações existentes na sociedade, devem ser formulados de forma suficientemente clara, ser passíveis de comprovação, devem ser formulados como uma situação indesejável.
Ao formular um problema para ser objeto de um programa governamental, visando à maior qualidade da política publicar, o gestor deve observar que NÃO DEVEM ser formulados de modo a induzir ou a obrigar uma solução específica, mas que OS PROBLEMAS DEVEM SER:
declarados para as situações existentes na sociedade (não interesses de instituição governamental que os formulam).
formulados de forma suficientemente clara (definição operativa)
formulados como uma situação negativa ou indesejável
passíveis de comprovação (preferencialmente estatísticas) 
refletir rigorosamente o “cerne” da situação a solucionar ou mitigar
estar ao alcance dos instrumentos disponíveis para enfrentá-los
TEMA 05: MARCO CONCEITUAL PARA A FORMULAÇÃO E A GESTÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
MARCO LEGAL 
Constituição Federal/Estadual & Lei Orgânica Municipal
Decreto Presidencial nº 2829, de 29/10/98
Portaria nº 42/99 do então Ministério do Orçamento e Gestão
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF de 2000
O art. 165 da CRFB/88 estabelece os três instrumentos de planejamento e orçamento das ações governamentais: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA)
O modelo passou a ter as seguintes propriedades
Exercer a cobrança de resultado: avaliar as ações de governo por meio dos benefícios concretos oferecidos aos cidadãos.
Trabalhar com a realidade problematizada: a ação governamental passa a estar centrada em problemas que antes eram elementos constitutivos do diagnóstico de planejamento tradicional e agora assumem a condição de estruturadores da própria ação governamental.
Conceber a ação governamental por meio de programas, e não mais por setores ou órgão de governo.
Perceber toda ação finalística do governo, que deverá ser estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do plano.
Ter a ação finalística como aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade.
 O Decreto Presidencial 2829/98 e a Portaria 42 MOG/99 normatizam os instrumentos legais de planejamento e orçamento no Brasil: os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias e as leis orçamentárias anuais.
Plano: elemento integrador das políticas públicas de uma determinada esfera governamental. É composto por um conjunto de programas
Programa: conjunto de objetivos comuns e inter-relacionados visando a solucionar um problema. É constituído por um conjunto de ações
Ações: são projetos e atividades. 
os projetos – ações com início e término determinado 
as atividades – ações de natureza contínua
Produto: bem ou serviço resultante de uma ação 
Tarefas: procedimentos sequenciais necessários para a obtenção de um produto (bem ou serviço)
Em síntese 
O Plano Plurianual (PPA) é integrado por um conjunto de programas. Cada programa é integrado por um conjunto de ações que podem ser projetos ou atividades. Cada ação gera um produto (bem ou serviço) necessário para que o objetivo do programa possa ser atingido. Para se obter cada um dos produtos, é necessária a execução sequencial de um conjunto de tarefas.
A gestão de políticas públicas envolve as ações relativas à formulação, à implementação, ao monitoramento, à avaliação e à reprogramação das políticas públicas ou dos programas governamentais.
O atual modelo brasileiro de planejamento, de orçamento e de gestão das políticas públicas, requerido para todas as esferas de governo, é plenamente compatível com a metodologia e os conceitos do Planejamento Estratégico Situacional: Programa, ações (produtos) e tarefas
PLANO PLURIANUAL (PPA)
O PPA organiza todas as ações governamentais em programas (
conjunto de programas
), com metas físicas e financeiras claras
Obrigatório para União, Estados e todos os Municípios desde 2002 
Apresenta as diretrizes, objetivos e metas para período de 4 anos (inicio: 2º ano de um mandato – fim: 1º ano do mandato seguinte)
Deve ser elaborado de forma compatível com o arcabouço legal correspondente (Constituição, Lei Orgânica, Plano Diretor.)
Os programas conjugam ações do governo para atender a um problema social ou a uma demanda da população
Composto por dois módulos: a base estratégica (análise; idealização de situação; previsão de recursos - da base estratégica resultam as diretrizes, os objetivos, as prioridades e as metas do PPA) e a organização por programas.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
As prioridades e as metas definidas pela LDO para os programas e as ações são 
apresentadas em anexo ao texto legal
, constituindo-se em um 
detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA
 e que foram selecionadas para constar no projeto de lei orçamentária de cada exercício
.
Lei ordinária com validade para um exercício. 
Estabelece de forma antecipada as diretrizes, as prioridades de gastos, as normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de Lei Orçamentária para o exercício seguinte. 
Deve conter:
Projeção da receita para o exercício seguinte.
Critérios para alocação dos recursos orçamentários.
Estrutura e organização orçamentária.
Diretrizes para a elaboração e execução orçamentária.
Ajustes no PPA.
Disposições sobre alterações na legislação tributária.
Disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes.
Disposições relativas à destinação de recursos provenientes de operação de crédito.
Anexo de metas fiscais nos quais são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos exercícios.
Anexo de riscos fiscais em que são enumerados os chamados passivos contingentes (dívidas que ainda não estão contabilizadas, mas que, por decisão judicial, poderão vir a aumentar a dívida pública)
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
No projeto de LOA, o Poder Executivo define as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações de governo
Lei ordinária com validade para cada exercício fiscal. 
Define, pormenorizadamente, as metas físicas e financeiras para um exercício do PPA
Deve conter três orçamentos: orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimento das empresas estatais. 
As normas baixadas pela Lei 4320/64 são as que estabelecem as regras básicas de elaboração, execução e controle dos planos e orçamentos.
O PROGRAMA COMO ELEMENTO CENTRAL DE GESTÃO 
Programa é o instrumento de organização da ação governamental, com vistas ao enfrentamento de um problema ou ao aproveitamento de uma oportunidade
Artigo 1º, do Decreto Presidencial 2.829/98:
“Para elaboração e execução do Plano Plurianual [...] e dos Orçamentos [...] toda ação 
finalísticado Governo Federal deverá ser estruturada em Programas [...]
”
Ação 
finalística
 é a que resulta em um bem ou serviço entregue diretamente à população
.
Artigo 2º, do Decreto 2.829/98
:
“
Cada programa deverá conter:
Objetivo 
Órgão responsável
Valor global 
Prazo de conclusão
Fontes de financiamento 
Indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar 
Metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo
Ações não integrantes do Orçamento [...] necessárias à consecução do objetivo 
Regionalização das metas [...]
RELAÇÃO E ATRIBUTOS DE CADA AÇÃO QUE COMPÕEM O PROGRAMA
ATRIBUTOS DAS AÇÕES
 
Nome da ação: em linguagem clara, diz o objeto da ação
Órgão/unidade responsável (responsável pela ação)
Função e subfunção de governo
ATRIBUTOS 
DO PROGRAMAFinalidade da ação 
Descrição da ação 
Produto gerado pela ação 
Meta física da ação (quantidade do produto)
Dados financeiros da ação (custos)
TEMA 06: INDICADORES E INFORMAÇÕES
MARCO LÓGICO (quadro lógico, matriz lógica ou “log frame”,)
Principal ferramenta utilizada para dar suporte aos processos de formulação e gestão das políticas governamentais compatíveis com a metodologia do Planejamento Estratégico Situacional (PES)
Possibilita delimitar com maior precisão os objetivos de um programa e oferece uma estrutura lógica e simplificada para ser utilizada em todas as fases de uma política pública: formulação, implantação, monitoramento permanente, avaliação e reprogramação
É uma ferramenta que permite apresentar, de forma sistemática e lógica, os objetivos e as suas relações de causalidade 
Permite uma síntese das informações fundamentais para o monitoramento durante a execução de um programa
Permite verificar em que grau o objetivo do programa está sendo atingido e alerta para fatores externos (externalidades) que podem comprometer o objetivo pretendido. 
Estrutura-se na forma de relações causa-efeito e de meios e fins. As ações e as tarefas necessárias para produzir o bem ou o serviço correspondente são os “meios” para se alcançar o objetivo do programa e sua finalidade (fins).
Induz o desenho de um programa a se ajustar à determinada formatação lógica, simples e suficientemente clara
O nível da finalidade (primeira linha) e a coluna de suposições não estão sob o controle do programa
Requer indicadores claros 
A lógica horizontal é representada pelo vínculo existente entre o objetivo dos quatro níveis (linhas) da matriz com as respectivas medições do êxito obtido e suposições. A lógica vertical diz respeito às relações causa-efeito 
existentes
 entre os quatro níveis (linhas) da matriz e deve ser lida do nível das tarefas (última linha) para cima.
	MATRIZ LÓGICA
	
	
Uma ação, várias tarefas!Marco Lógico e o Programa
INDICADORES
No marco lógico, ferramenta proposta nesta obra como um instrumento adequado à gestão, os indicadores são os 
elementos mais importantes
.
Elementos essenciais para a gestão e avaliação das políticas públicas.
Necessários para o monitoramento e na avaliação dos resultados obtidos pelas políticas públicas
Informações direcionadas aos propósitos do estudo, da análise, da formulação e da gestão das políticas públicas
Imprescindível para diminuir o grau de subjetividade, imprecisão ou equívocos nos diagnósticos. (impressões pessoais dos atores na questão).
Compreendem: informações verbais, escritas e estatísticas
Não é somente um dado, é uma medida que permite inferir atributos, como a qualidade, impacto e resultado.
Tipos de Indicadores
de produto – de resultado por produto (mede bens e serviços. Ex.: quantos postos de saúde existe/ necessita o município)
de resultados – de resultado por objetivos (efeitos diretos do programa)
de impacto (oferecem informações mais amplas, como por ex.: a situação ambiental, sócio-econômico...)
ÍNDICES (categoria especial de indicadores)
São denominados de indicadores compostos
Combinam diferentes indicadores em um único número
São resultantes da comparação entre grandezas independentes
Constituem relações entre duas variáveis ou entre uma variável e uma constante
Úteis para estudos que incorporem tempo e espaço nas comparações
ÍNDICE SINTESE - possibilitam agregar temas correlacionados determinantes para o aspecto da realidade que se busca medir. São  índices compostos por dois ou mais indicadores (ex.: IDH)
Índice de Desenvolvimento Humano – IDH 
Foi criado, em 1990, pelo economista paquistanês Mahbud ul Hag. A Organização das Nações Unidas (ONU) vem usando, desde 1993, esse indicador no seu relatório anual do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
É uma medida comparativa de riqueza, alfabetização, educação, esperança de vida e natalidade 
É uma medida que permite avaliar e medir a qualidade de vida de uma população (é uma maneira padronizada para avaliar e medir o bem estar de uma população)
A classificação do IDH: O IDH varia de zero (nenhum desenvolvimento humano) até 1 (máximo de desenvolvimento humano)
IDH entre 0 e 0,499, o índice é considerado baixo
IDH entre 0,500 e 0,799, o índice é considerado médio
IDH entre 0,800 e 1, o índice é considerado alto
SERVIÇOS PÚBLICOS
Atividade prestada de forma permanente submetida ao regime de direito público, executada concreta e diretamente pelo Estado, ou por aqueles a quem tal incumbência for delegada, visando à satisfação de necessidades ou à criação de utilidades, ambas de interesse coletivo. (BLANCHET, 2004, p. 55).
Principal objeto das políticas públicas
Poder concedente
Princípios constitucionais
Formas de provimento