livro PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

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DORALICE LOPES BERNARDONI | JUNE ALISSON WESTARB CRUZ
2ª edição
Série
Gestão
Pública
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2ª edição 
revista, 
atualizada 
e ampliada 
por June Alisson 
Westarb Cruz
O selo DIALÓGICA da Editora Ibpex faz 
referência às publicações que privilegiam uma 
linguagem na qual o autor dialoga com o leitor 
por meio de recursos textuais e visuais, o que 
torna o conteúdo muito mais dinâmico. São 
livros que criam um ambiente de interação 
com o leitor – seu universo cultural, social e de 
elaboração de conhecimentos, possibilitando 
um real processo de interlocução para que a 
comunicação se efetive.
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Planejamento e orçamento na administração pública 
Doralice Lopes Bernardoni e June Alisson Westarb Cruz
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 conselho editorial • Dr. Ivo José Both (presidente) 
 Drª. Elena Godoy 
 Dr. Nelson Luís Dias 
 Dr. Ulf Gregor Baranow 
 editor-chefe •	 Lindsay Azambuja
 editor-assistente • Ariadne Nunes Wenger
 editor de arte •	 Raphael Bernadelli 
 análise de informação •	 Adriane Beirauti
 revisão de texto •	 Filippo Mandarino
 fotografias, capa e projeto gráfico •	 Raphael Bernadelli
 iconografia •	 Danielle Scholtz
Rua Vicente Machado, 317 • 14° andar
Centro •	80420-010 •	Curitiba •	PR •	Brasil
Fone: (41) 2103-7306
editora@editoraibpex.com.br
www.editoraibpex.com.br
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Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio 
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A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº 9.610/1998 
e punido pelo art. 184 do Código Penal.
Índices para catálogo sistemático:
1. Planejamento orçamentário: Administração financeira 658.15
1ª edição, 2006. (2 impressões – 10.950 exemplares)
2ª edição, 2010.
 . . . 
 Bernardoni, Doralice Lopes
 Planejamento e orçamento na administração pública / 
Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Westarb Cruz. 
– 2. ed. rev., atual. e ampl. – Curitiba: Ibpex, 2012. (Série 
Gestão pública) 
 2 MB ; PDF
 Bibliografia.
 isbn 978-85-7838-954-3
 1. Administração financeira 2. Administração 
financeira – Problemas, exercícios etc. 3. 
Orçamento – Problemas, exercícios etc. 4. 
Planejamento estratégico I. Cruz, June Alisson 
Westarb. II. Título. III. Série.
12-08380 cdd-658.15
 . . . 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
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 Dedicatórias, x
 Apresentação, xii
 Como aproveitar ao máximo este livro, xvi
 Introdução, xx
 capítulo um Planejamento na administração pública, 25 
1.1 Fases do planejamento na administração pública, 30
1.2 Princípios do planejamento na administração pública, 31
1.3 Níveis de planejamento, 32
1.4 Elementos do planejamento, 33
 capítulo dois Base legal e orçamento público, 41
2.1 Princípios constitucionais da administração pública, 44
2.2 Legislação pertinente à administração pública, 46
2.3 Lei de responsabilidade fiscal, 46
2.4 Estatuto das cidades, 49
2.5 Instrumentos legais de planejamento 
 público orçamentário, 50
 capítulo três Princípios fundamentais do orçamento público, 67
3.1 Princípio da universalidade, 71
3.2 Princípio da anualidade, 71
3.3 Princípio da unidade, 71
3.4 Princípio da exclusividade, 71
3.5 Princípio do equilíbrio, 72
3.6 Princípio do orçamento bruto, 72
3.7 Princípio da não afetação das receitas, 72
3.8 Princípio da discriminação, especialização ou 
 especificação, 73
3.9 Princípio da reserva legal (da competência), 73
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capítulo quatro Receitas e despesas públicas, 77
4.1 Receita pública, 80
4.2 Despesa pública, 94
4.3 Relação de receitas e despesas, 109
capítulo cinco Discussão, votação e aprovação da lei do orçamento, 113
5.1 Iniciativa, 116
5.2 Prazos de encaminhamento dos projetos, 116
5.3 Emendas, 118
5.4 Aprovação e publicação, 119
5.5 Vetos e rejeição, 119
capítulo seis Acompanhamento da execução orçamentária e 
 financeira, 123
6.1 Exercício financeiro, 126
6.2 Instrumentos de equilíbrio e ajuste orçamentário, 127
6.3 Execução da despesa, 129
capítulo sete Controle e avaliação da execuçãoorçamentária e 
 financeira, 137
7.1 Controle orçamentário brasileiro, 140
7.2 Controle externo, 141
7.3 Controle interno, 143
7.4 Novos conceitos na avaliação, 145
Considerações finais, 150
Referências, 153
Respostas, 156
Sobre os autores, 163
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Esta obra é dedicada, em especial, ao meu marido, 
José Bernardoni Filho, grande incentivador para a 
realização deste meu trabalho, e aos meus filhos, José 
Rodolpho e Fernanda, que me apoiaram neste desafio.
Doralice Lopes Bernardoni
Esta obra é dedicada às mulheres da minha vida, 
Vilma (esposa), Sueli (mãe), Ana (irmã), Edite (avó), 
Acacilda (avó – in memorian), Jaciara (cunhada), 
Maria Angélica (sogra) e Tereza (madrinha).
June Alisson Westarb Cruz
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Atualmente, o contexto social exige que 
repensemos a forma de atuação do Estado e 
o seu papel frente à sociedade, adotando-se 
princípios mais adequados de gestão, a fim de 
se aumen tar a eficiência da ação estatal, sem 
abandonar a eficácia e a função de coordenação 
das políticas públicas.
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14
Com o intuito de adequar-se a essa nova conjuntura, o Estado bra-
sileiro deu início, por meio da Constituinte de 1988, à revisão de sua 
forma de planejamento, instituindo a obrigatoriedade da elaboração 
de Planos Plurianuais (PPAs) e a integração entre planejamento e 
orçamento.
Contudo, essa medida constitucional não produziu os impactos 
esperados e, mesmo com os PPAs, não conseguiu apresentar mudan-
ças significativas em relação às formas antigas de planejamento e orça-
mento que se praticavam no país.
A partir de 1998, novos requerimentos constitucionais/legais defi-
nem inovadoras metodologias para o planejamento, o orçamento e a 
gestão pública no Brasil, levando a atual forma de planejar e organizar 
o orçamento: o modelo de gestão por programas.
Na presente obra, apresentamos os aspectos gerais relacionados 
ao modelo de planejamento, orçamento e gestão, sintetizando as ques-
tões mais relevantes e indispensáveis para o estudo do planejamento e 
do orçamento público.
Elaborado de uma forma didático-evolutiva, o presente livro foi 
preparado para auxiliar o processo de ensino e aprendizagem rela-
cionado à temática do planejamento orçamentário na administra-
ção pública. No primeiro capítulo, apresentamos vários conceitos de 
planejamento para administração pública e suas características, bem 
como os princípios e os elementos inerentes a esse processo.
No segundo capítulo, apresentamos as bases legais do orçamento 
público e seus respectivos instrumentos de planejamento, são eles: 
Plano Diretor, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentária e 
Lei Orçamentária Anual.
No terceiro capítulo, apresentamos os princípios fundamentais da 
administração pública e seus respectivos embasamentos de sustentação 
ao planejamento e ao orçamento.
No quarto capítulo, enfocamos as principais práticas da elabora-
ção do orçamento na administração pública por meio do entendi-
mento do contexto geral das receitas e das despesas públicas.
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No quinto capítulo, apresentamos o processo de discussão, vota-
ção e aprovação da lei do orçamento, destacando suas principais eta-
pas e características.
No sexto capítulo, abordamos os principais aspectos referentes ao 
acompanhamento da execução orçamentária e financeira no exercício 
financeiro. 
Por fim, no sétimo e último capítulo, abordamos as práticas de 
controle e avaliação da execução orçamentária e financeira na gestão 
pública.
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Este livro traz alguns recursos que visam enriquecer o 
seu aprendizado, facilitar a compreensão dos conteúdos 
e tornar a leitura mais dinâmica. São ferramentas 
projetadas de acordo com a natureza dos temas que 
vamos examinar. Veja a seguir como esses recursos se 
encontram distribuídos no projeto gráfico da obra.
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Conteúdos do capítulo
Logo na abertura do capítulo, você 
fica conhecendo os conteúdos que 
serão nele abordados.
Conteúdos do capítulo:
Fases do planejamento na administração pública.•	
Princípios da administração pública.•	
Níveis do planejamento na administração pública.•	
Elementos do planejamento público.•	
Após o estudo deste capítulo, você será capaz de: 
Compreender o contexto geral do planejamento aplicado à •	
administração pública.
Após o estudo deste capítulo, 
você será capaz de:
Você também é informado a 
respeito das competências que irá 
desenvolver e dos conhecimentos 
que irá adquirir com o estudo do 
capítulo.
Síntese
Você dispõe, ao final do 
capítulo, de uma síntese que 
traz os principais conceitos nele 
abordados.
41
Por parte do planejador, o processo de planejamento pressupõe 
uma visão holística de todo o cenário que envolve as políticas públicas, 
como também uma capacidade de gestão para integrar toda a estru-
tura da administração (organização, pessoas, equipamentos e recur-
sos financeiros), possibilitando a proposição de um conjunto de ações 
que atendam aos anseios da sociedade em geral.
Síntese 
Neste primeiro capítulo, abordamos alguns conceitos indispen-
sáveis à evolução do processo de planejamento, constatamos que a 
atividade de planejamento é uma função essencial na administra-
ção pública, sendo o ponto de partida para uma administração efi-
ciente e eficaz. A compreensão geral da perspectiva do planejamento 
sob a prática da administração pública é de extrema importância para 
o pleno entendimento da gestão pública tal qual a conhecemos hoje. 
Nesse sentido, a compreensão do planejamento sob a abordagem das 
suas fases, princípios, níveis e elementos nos possibilita refletir sobre 
suas principais funcionalidades sociais e de gestão nas organizações 
públicas contemporâneas sob o aspecto gerencial e legal. O planeja-
mento é um instrumento de gestão de fundamental importância para 
avaliar os resultados de uma boa ou má administração. 
Questões para revisão
Quais as principais fases do planejamento?1. 
Quais os principais elementos do planejamento público?2. 
O sistema de planejamento se norteia por um conjunto de ele-3. 
mentos que dão sustentação ao processo de tomada de decisão 
e de alocação de recursos. Quais são os elementos norteadores 
do sistema de planejamento público?
planos, programas e ações;a. 
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Questões para revisão
Com estas atividades, você tem a 
possibilidade de rever os principais 
conceitos analisados. Ao final do 
livro, os autores disponibilizam as 
respostas às questões, a fim de que 
você possa verificar como está sua 
aprendizagem.
Questões para reflexão
Nesta seção, a proposta é levá-lo 
a refletir criticamente sobre 
alguns assuntos e trocar ideias e 
experiências com seus pares.
66
Dessa forma, o ciclo do orçamento público aborda uma série de pro-
cessos articulados, todos com períodos fixados, observando uma rela-
ção contínua de elaboração, autorização, execução e avaliação e controle, 
preconizando uma ferramenta contínua de planejamento e controle, ali-
nhando os objetivos do Estado com suas reais finalidades.
Síntese 
A compreensão geral das bases legais do orçamento sob a 
perspectiva da prática da administração pública é de extrema 
importância para o pleno entendimento das limitações empíricas 
das ferramentas do orçamento (Plano Diretor, Plano Plurianual, Lei 
de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). Nesse 
sentido, a compreensão do alinhamento das ferramentas operacionais 
do orçamento em seu ciclo com os aspectos e preceitos legais da 
transparência e das ações do Estado no tempo e na dinamicidade 
dos mandatos do poder executivo torna-se o principal desafio para a 
criação de valor aos stackeholders da administração pública.
Questões para revisão
Quais as principais legislações aplicadas ao orçamento 1. 
público?
Quais os principais instrumentos legais do orçamento 2. 
público?
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a 3. 
administração pública de qualquer dos Poderes da União, dos 
estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos 
princípios constitucionais. Nesse sentido, assinale a alternativa 
que apresenta a relação completa dos princípios estabelecidos:
Impessoalidade; Imoralidade e Eficácia.a. 
67
Moralidade; Transparência; Eficiência e Pluralidade.b. 
Pessoalidade; Transparência; Publicidade; Moralidade e Eficácia.c. 
Legalidade; Impessoalidade; Moralidade; Publicidade e Eficiência.d. 
Quais são as etapas operacionais do ciclo orçamentário da 4. 
administração pública brasileira?
PPA, LDO, LOA e Plano Diretor.a. 
LOA, LODA, e Plano Orçamentário.b. 
Plano Orçamentário; Orçamento Atual e Planejamento c. 
Global.
PPA, LDO e Orçamento Regional.d. 
Constitui-se na proposta orçamentária anual, que apresenta, em termos 5. 
monetários, as receitas e as despesas públicas que o governo pretende rea-
lizar no período de um exercício financeiro, devendo ser elaborada pelo 
Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo. A qual das etapas 
do ciclo orçamentário o texto se refere?
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.a. 
Plano Plurianual – PPA.b. 
Lei Orçamentária Anual – LOA.c. 
Plano Diretor.d. 
Questão para reflexão
Entre as principais reflexões acerca das abordagens legais e opera-
cionais do orçamento público, o alinhamento entre os planos de curto, 
médio e longo prazo apresenta-se ao centro das discussões. Nesse sen-
tido, após a leitura do presente capítulo, discuta com amigos, familia-
res e colegas de trabalho acerca da questão apresentada a seguir:
Quais os principais desafios do alinhamento entre o Plano •	
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei 
Orçamentária Anual e o Plano Diretor nas entidades de ges-
tão pública brasileiras?
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Introdução
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A sociedade brasileira passou por 
uma série de transformações nos 
últimos anos, como o processo de 
democratização política, as comodidades 
tecnológicas, o aumento da capacidade 
de escolha e qualidade no consumo, a 
estabilidade econômica, a liberação dos 
mercados e as privatizações (Casarotto; 
Pires, citados por Cruz, 2008).
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Nesse contexto, destaca-se a gestão do “estado de poder”, com 
implicações diretas na sinergia com a sociedade no intuito de discutir 
alternativas de reação às disfunções decorrentes do crescimento des-
controlado e da falta de recursos (Cruz, 2008).
Camargo et al. (2001) afirmam que a chamada implementação do 
“Estado mínimo” gerou uma tendência à descentralização da responsa-
bilidade social em uma nação caracterizada pela complexidade de cul-
turas, extensão territorial e uma série de necessidades sociais oriun-
das das mais diversas origens. 
Nesse sentido, nas últimas décadas, surgiram disfunções em rela-
ção à atuação governamental, emergindo a necessidade da adequação 
do modelo de planejamento adotado pelo Estado brasileiro.
Atualmente, o orçamento público em todas as suas esferas de 
governo (União, Estado e Municípios) é disposto por meio de um 
interessante ciclo de eventos, que precede um processo de reflexão, 
planejamento, discussão, aprovação, execução, controle e análise de 
desempenho.
Nesse contexto, a presente obra destaca-se no sentido de expor, 
de forma didática e objetiva, as principais características do plane-
jamento orçamentário na administração pública, apresentando suas 
principais especificidades legais, práticas e operacionais para possi-
bilitar o bom entendimento dos temas propostos. Observe a seguir o 
contexto geral e específico dos principais conceitos e práticas acerca 
do tema.
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Conteúdos do capítulo:
•	 Fases do planejamento na administração pública.
•	 Princípios da administração pública.
•	 Níveis do planejamento na administração pública.
•	 Elementos do planejamento público.
Após o estudo deste capítulo, você será capaz de: 
•	 Compreender o contexto geral do planejamento aplicado à 
administração pública.
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O processo de planejamento é uma atividade de extrema relevân-
cia para as organizações públicas e privadas, haja vista a necessidade 
de adequação às realidades sociais contemporâneas.
Nesse sentido, o planejamento pode ser compreendido como um 
processo lógico que auxilia o comportamento racional na consecu-
ção de atividades intencionais voltadas para o futuro. Esse comporta-
mento racional, objetivando a ação futura, constitui a essência do pla-
nejamento (Sertek; Guindani; Martins, 2009). 
Segundo Schein, citado por Weick (1973), “uma organização é a 
coordenação racional das atividades de algumas pessoas que procuram 
chegar a algum objetivo comum e explícito”. Partindo-se da premissa 
de que a vida organizacional pode ser dominada a partir de critérios 
de racionalidade, o processo de planejamento atua como instrumento 
capaz de conduzir racionalmente as organizações na direção almejada.
Para as organizações modernas é muito importante o uso do pla-
nejamento. Planejar é escrever o que se pretende para o futuro. É algo 
que deve ser definido pelas organizações para que essas possam tra-
çar/delinear um caminho a ser seguido. 
Dessa forma, planejar é saber o que fazer, quando fazer, onde fazer, 
como fazer, com quanto (R$) fazer e para quem fazer. Portan to, o 
planejamento deve conter, entre outros elementos, um plano, progra-
mas, ações, projetos, atividades, valores, aspectos que serão analisa-
dos neste capítulo. O planejamento em geral deve partir do geral (pla-
nejamento estratégico) para oespecífico (plane jamento operacional). 
Entretanto, para que esses dois extremos se comuniquem, deve haver 
um planejamento inter mediário, integrador (planejamento tático). 
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Figura 1.1 – Fases do planejamento
Planejamento
Operacional
Tático
Estratégico
O planejamento estratégico apresenta-se sob o mapeamento e ali-
nhamento dos objetivos da organização e seus planos táticos e opera-
cionais, alinhando a perspectiva do ambiente interno sob as influências 
do ambiente externo. Nesse sentido, ele possibilita que todos os pla-
nos táticos e operacionais da instituição sejam elaborados de maneira 
integrada e articulada, tendo as seguintes características: é projetado 
para longo prazo; implica maior interação entre a organização e os seus 
ambientes interno e externo; é sistêmico e envolve a organização como 
um todo. 
Já o planejamento tático consiste na elaboração de planos, pro-
gramas e projetos para a implementação das estratégias (planeja-
mento estratégico). O planejamento tático é sistêmico e interativo. 
Compreende as decisões organizacionais e institucionais, determi-
nando os objetivos funcionais específicos, as metas e as táticas basea-
das no planejamento estratégico. Para que o planejamento estratégico 
seja levado a efeito, ele precisa ser implementado no nível operacional 
da organização, local onde as tarefas são executadas. Entretanto, entre 
o nível institucional e o nível operacional existe uma considerável dife-
rença de comportamento e de conhecimento, necessitando-se de um 
nível intermediário (planejamento tático) para que as decisões estraté-
gicas ali contidas sejam traduzidas e adaptadas em planos capazes de 
serem entendidos e, consequentemente, executados, apresentando as 
seguintes características: um processo contínuo e permanente, tendo 
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seu foco no futuro; é projetado a curto e médio prazo; orienta o pro-
cesso de tomada de decisão; é sistêmico, interativo e flexível.
Por fim, o planejamento operacional é orientado para áreas fun-
cionais ou para tarefas específicas. Ele está voltado a “o que fazer” e 
a “como fazer”. Os planos operacionais então referem-se à eficiência 
(ênfase nos meios), pois a eficácia (ênfase nos fins) é problema dos 
níveis institucional e intermediário da organização. Enfim, todos os 
três níveis devem orientar os esforços internos das organizações com 
o objetivo de alinhar com o ambiente externo sob o preceito de agre-
gar valor e gerar economia.
1.1 Fases do planejamento na administração pública
De forma geral, podemos destacar duas principais fases do plane-
jamento na área pública; são elas: 
•	 fase de preparação;
•	 fase de execução. 
Observe a seguir o contexto geral de cada uma das fases 
propostas:
•	 fase de preparação: de caráter político, vai da formula-
ção à aprovação do plano. É uma fase essencial, a qual deve 
ser precedida de pesquisa, a fim de dar condições ao órgão 
planejador para um diagnóstico, visando à fixação dos obje-
tivos e das metas, com vistas aos programas e projetos.
•	 fase de execução: de caráter técnico, envolve a implanta-
ção, o controle e a avaliação do plano. Nessa fase, o plane-
jamento está intimamente ligado ao orçamento, tanto que, 
sem aquele elemento, é impossível a sua existência pela falta 
do elemento principal, o planejamento.
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1.2 Princípios do planejamento 
na administração pública
Os princípios do planejamento aplicados à área pública consti-
tuem nas premissas que têm como objetivo direcionar de forma inte-
grada a atividade de planejar, e nesse sentido, seis princípios se apre-
sentam: racionalidade, previsão, universalidade, unidade, inerência e 
continuidade. 
Figura 1.2 – Ciclo de princípios do planejamento
Continuidade
Unidade
Racionalidade
Universalidade
PrevisãoInerência
Observe a seguir o contexto geral de cada um dos princípios:
•	 Racionalidade – É a própria essência do planejamento. 
Consiste na relação de alternativas de ação, com a finalidade de 
fixar uma conduta final que propicie o máximo aproveitamento 
dos recursos empregados.
•	 Previsão – Os programas devem ser dimensionados no 
tempo, ou seja, deve-se fixar o período dentro do qual os obje-
tivos serão atingidos em curto, médio e longo prazos.
•	 Universalidade – Deve abranger todas as etapas do processo 
econômico, social e administrativo para que se tenha orienta-
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ção coerente e disciplinada dentro do quadro de constante 
mutação que se observa na vida econômica.
•	 Unidade – Deve formar um todo orgânico e compatível, para 
evitar duplicidade de esforços e desperdícios de recursos, sendo 
a continuidade o princípio da universalidade.
•	 Inerência – O planejamento deve ser inerente, pois nada será 
realizado com eficiência se não houver planejamento de suas 
diretrizes em acordo com as mutações do meio social.
•	 Continuidade – Deve ser permanente, de duração ilimitada.
1.3 Níveis de planejamento
Os níveis de planejamento consistem em delimitar o campo de 
abrangência das atividades de planejamento na administração pública; 
nesse sentido, apresentam os seguintes níveis em seu planejamento:
Figura 1.3 – Níveis de planejamento
Planejamento global
Planejamento regional
Planejamento 
setorial
Conforme apresentado na Figura 1.3, os níveis de planejamento 
público tem início em uma relação mais ampla, por meio do planeja-
mento global, passando para uma abordagem regional e, de certa forma, 
customizada por meio do planejamento regional e, por fim, por meio do pla-
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nejamento setorial apresenta-se sob um determinado segmento. Observe 
a seguir o contexto geral de cada um dos níveis de planejamentos: 
•	 Planejamento global: Delimita, em seu sentido amplo, a 
política de desenvolvimento, ou seja, políticas para o cresci-
mento do bem-estar econômico, medido pelo produto nacio-
nal total e produto nacional per capita; para a redução dos níveis 
de pobreza, desemprego e desigualdades e para a melhoria 
das condições de saúde, educação, moradia e transporte para 
a população. O planejamento global preocupa-se com os dados 
referentes ao produto nacional bruto, renda nacional, níveis de 
poupança e investimentos. 
•	 Planejamento regional: Objetiva solucionar problemas de 
determinada região, cor ri gindo o desequilíbrio entre áreas regio-
nais, com vistas sem pre à expansão econômica. Desde a década 
de 1970 observa-se uma tendência de desconcentração econômica 
de regiões e estados mais ricos do Sul e Sudeste para o Norte, 
Nordes te e Centro-Oeste. O mesmo aconteceu com as regiões 
metro politanas em relação ao interior do estado. Isso se deu 
em função das políticas regionais como a Superintendência do 
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e a Superintendência 
da Amazônia (Sudam) e de políticas setorias (de apoio à agricul-
tura) implantadas pelos go ver nantes. 
•	 Planejamento setorial: Abrange um determinado seg-
mento social e econômico, tais como saúde pública, habita-
ção, educação, segurança pública, entre outros. Um governante 
pode dar maior ênfase para um setor (por exemplo, apoio à 
agricultura, à assistência social) em detrimento a outros.
1.4 Elementos do planejamento 
O sistema de planejamento na administração pública está estru-
turado de forma a atender aos três instrumentos de planejamento: o 
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Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e 
a Lei de Orçamento Anual (LOA).
Dessa forma, o sistema de planejamento se norteia por um con-
junto de elementos (planos, programas e ações) que dão sustentação 
ao processo de tomada de decisão e de alocação de recursos. Observe 
a seguir o contexto geral de cada um desses elementos:
•	 Plano: Consiste na definição das diretrizes gerais do governo. 
Deve ser orientado por uma visão estratégica capaz de conferir 
foco às principais demandas, que deverão ser atendidas em um 
determinado horizonte temporal.
•	 Programas: Os programas decorrem sempre de um plano 
mestre. Consistem em um conjunto de ações denominadas de 
projetos, atividades, operações especiais e ações não orçamentárias, com 
objetivos preestabelecidos, visando à solução de um problema 
da sociedade e/ou ao aproveitamento de uma oportunidade de 
investimento. Os programas se constituem em instrumento de 
organização da atuação governamental que se apresentam clas-
sificados nas três esferas, por quatro tipos, são eles: finalísti-
cos, serviços ao Estado, gestão de políticas públicas e de apoio 
administrativo. Observe a seguir o contexto geral de cada um 
dos tipos de programas: 
 › Finalístico: São programas cujo produto final é ofertado 
diretamente à sociedade. Ex.: atenção básica em saúde, erra-
dicação do trabalho infantil etc.
 › Serviços ao Estado: São programas advindos de institui-
ções criadas especificamente para prestar serviços ao Estado. 
Ex.: Companhia de Informática do Paraná (Celepar), que 
presta serviços de informática a todos os órgãos do governo 
do Estado do Paraná.
 › Gestão de políticas públicas: Compreende ações de 
for mulação, coordenação e execução de políticas públicas. 
Ex.: Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão 
dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (Pnage).
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 › Apoio administrativo: Envolve ações de manutenção 
da estrutura da organização e de apoio administrativo aos 
demais programas. Ex.: gerenciamento da estrutura do cen-
tro social urbano. 
Com essa classificação é possível saber quanto de recurso o governo 
está destinando para cada tipo de programa.
Como todo plano da administração pública é estruturado por 
programas, estes precisam indicar que situação será modificada com a 
sua implementação, que bens e serviços serão gerados, quem vai fazer, 
quem será beneficiado, como será feito, por quanto tempo, quanto 
em valor custará, quanto será produzido e como será avaliado. Todos 
esses atributos estão assim definidos e estruturados no PPA:
•	 Título do programa: Em uma palavra ou frase-síntese, o 
título deve remeter a sociedade aos objetivos do programa. Ex.: 
erradicação do trabalho infantil. Órgão responsável: quem 
fará? É o órgão que executará o programa. Ex.: Ministério do 
Desenvolvimento e Combate à Fome. 
•	 Justificativa: Identifica o problema, a demanda ou a oportuni-
dade, descrevendo o cenário atual, uma vez que é a partir daí que 
se estabelece toda a estratégia de desenvolvimento do programa, 
cuja solução proposta será traduzida pelos seus objetivos. 
•	 Objetivo: Onde chegar? Estabelece o compromisso com o 
resultado desejado. Sempre inicia com um verbo de ação. Ex.: 
manter as crianças nas escolas. 
•	 Público-alvo: Quem será beneficiado? Determina os seg-
mentos da sociedade beneficiados pela ação do programa. 
Ex.: alunos da rede estudantil; pequenos e microempresários. 
Estratégia de implementação: como fazer? Estabelece, passo 
a passo, a estratégia a ser utilizada, especificando a forma de 
ação para alcançar os resultados do programa. Horizonte tem-
poral: por quanto tempo? Determina o período de duração 
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do programa, que pode ser de natureza contínua ou temporá-
ria. Entretanto, um único programa pode apresentar as duas 
formas de ação. Se o programa se classificar como temporá-
rio, a sua previsão (mês e ano) de início e de término deverá ser 
informada. 
•	 Valor do programa: Quanto custará? O valor total do pro-
grama é estabelecido levando-se em conta os recursos do 
Tesouro e de outras fontes. Para os programas temporários, 
considera-se o valor para a execução total. Para os de dura-
ção continuada, considera-se apenas o período de governo da 
administração atual.
•	 Meta física: Refere-se à quantificação do que se pretende 
desenvolver. É o estabelecimento de açõespossíveis de serem 
atingidas em um determinado período, definidas a cada ano, 
inclusive de forma regionalizada, quando for o caso.
•	 Indicador: Como medir o resultado? É o parâmetro apurável 
em tempo oportuno que possibilita a mensuração das ações de 
acordo com os objetivos estabelecidos. Ex.: número de crian-
ças em situação de risco; número de beneficiários do programa; 
número de novas escolas etc.
Dessa forma, pode-se verificar que os propósitos de um programa 
são definidos pelo conjunto de seus atributos, que são de fundamental 
importância no processo decisório para inclusão do programa no PPA.
Nesse sentido, os indicadores propostos devem observar alguns 
atributos, são eles:
•	 Descrição: Consiste na forma como o indicador é apresentado 
à sociedade. Ex.: número de crianças em situa ção de risco.
•	 Unidade de medida: É o referencial escolhido para a mensu-
ração do indicador. Ex.: número de alunos, km2 etc. 
•	 Índice: É a aferição do indicador em um dado momento, men-
surado com a unidade de medida escolhida. O índice pode ser 
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de referência e final (índice que se preten de atingir ao término 
do programa).
•	 Fonte: É o órgão responsável pela apuração e divulgação dos índi-
ces. Ex.: Instituto Brasileiro de Geografia Estatística (IBGE).
•	 Periodicidade: É a frequência da apuração e da divulgação do 
índice. Ex.: mensal, trimestral, semestral ou anual.
•	 Base geográfica: Consiste no menor nível de agregação geo-
gráfica da apuração do índice. Ex.: municipal, regio nal, esta-
dual, nacional. 
•	 Fórmula de cálculo: Definição da fórmula matemática ou 
de uma explicação necessária à compreensão do índice.
Os atributos dos indicadores do programa possibilitam identifi-
car a forma como será mensurada determinada ação governamental, 
sendo que a identificação deles torna mais transparente a avaliação 
dos resultados do programa.
•	 Ação: compreende os projetos, as atividades, as operações 
especiais e as ações não orçamentárias de um determinado 
programa.
 › Projeto: É um instrumento de programação para a con-
secução do objetivo de um programa. É limitado no tempo 
e seu produto final concorre para expansão ou aperfeiçoa-
mento da ação governamental. Ex.: implantação da Estrada 
de Ferro Norte.
 › Atividade: É um instrumento de programação que é utili-
zado para atingir o objetivo de um programa. A ativida de é 
uma ação de natureza contínua e permanente cujo produto 
final é necessário à manutenção da ação governamental. Ex.: 
manutenção das ferrovias estaduais.
 › Operações especiais: São obrigações que não geram pro-
duto e também não colaboram para a manutenção da ação 
governamental. Ex.: encargos da dívida, financiamentos, 
indenizações, ressarcimentos. 
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 › Ações não orçamentárias: Contribuem para a conse-
cução dos objetivos do programa, porém não compõem o 
orçamento do Estado. Ex.: parcerias com outras esfe ras de 
governo, com instituições não governamentais e/ou priva-
das, edição de instrumentos normativos etc.
O desdobramento das ações dos programas em projetos, ativi-
dades, operações especiais e ações não orçamentárias permite uma 
maior articulação e integração com o orçamento anual, possibilitando 
maior controle do governo e da sociedade sobre o desenvolvimento de 
políticas públicas, que devem observar os seguintes atributos:
•	 Título: Em uma palavra ou frase-síntese, o título deve reme-
ter a sociedade aos objetivos do programa. 
•	 Descrição: É expressa no orçamento, de forma concisa, o que é 
efetivamente feito no âmbito da ação, do seu escopo e de suas 
delimitações.
•	 Produto: É o bem ou o serviço, destinado ao público-alvo, 
que resulta da ação. 
•	 Unidade de medida: É o referencial para mensurar a produ-
ção do bem ou do serviço. 
•	 Finalidade: Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação. 
•	 Especificação do produto: Define as características do pro-
duto acabado.
•	 Forma de implementação: Refere-se às estratégias de ação, 
isto é, à forma como a ação vai ser executada, que pode ser 
direta (não requer transferência de recursos), descentrali-
zada (envolve o repasse de recursos) e linha de crédito (requer 
empréstimo de recursos). 
Assim como acontece com os programas, as ações também têm seus 
atributos associados aos objetivos do programa, e o conjunto desses 
atributos possibilita traçar o perfil de cada ação, isto é, dos projetos, 
das atividades e das operações especiais que formam o programa.
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Por parte do planejador, o processo de planejamento pressupõe 
uma visão holística de todo o cenário que envolve as políticas públicas, 
como também uma capacidade de gestão para integrar toda a estru-
tura da administração (organização, pessoas, equipamentos e recur-
sos financeiros), possibilitando a proposição de um conjunto de ações 
que atendam aos anseios da sociedade em geral.
Síntese 
Neste primeiro capítulo, abordamos alguns conceitos indispen-
sáveis à evolução do processo de planejamento, constatamos que a 
atividade de planejamento é uma função essencial na administra-
ção pública, sendo o ponto de partida para uma administração efi-
ciente e eficaz. A compreensão geral da perspectiva do planejamento 
sob a prática da administração pública é de extrema importância para 
o pleno entendimento da gestão pública tal qual a conhecemos hoje. 
Nesse sentido, a compreensão do planejamento sob a abordagem das 
suas fases, princípios, níveis e elementos nos possibilita refletir sobre 
suas principais funcionalidades sociais e de gestão nas organizações 
públicas contemporâneas sob o aspecto gerencial e legal. O planeja-
mento é um instrumento de gestão de fundamental importância para 
avaliar os resultados de uma boa ou má administração. 
Questões para revisão
1. Quais as principais fases do planejamento?
2. Quais os principais elementos do planejamento público?
3. O sistema de planejamento se norteia por um conjunto de ele-
mentos que dão sustentação ao processo de tomada de decisão 
e de alocação de recursos. Quais são os elementos norteadores 
do sistema de planejamento público?
a. planos, programas e ações;
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b. metas, valores e objetivos;
c. missão, visão e valores;
d. planos, objetivos e análise pós-ação.
4. Consiste na definição das diretrizes gerais do governo. Deve ser orientado 
por uma visão estratégica capaz de conferir foco às principais deman-
das que deverão ser atendidas em um determinado horizonte temporal. 
O presente conceito representa qual dos elementos de planeja-
mento da administração pública?
a. ações;
b. planos;
c. programas;
d. missão.
5. Delimita, em seu sentido amplo, a política de desenvolvimento, ou seja, 
políticas para o crescimento do bem-estar econômico, medido pelo produto 
nacional total e produto nacional per capita; para a redução dos níveis de 
pobreza, desemprego e desigualdades e para a melhoria das condições de 
saúde, educação, moradia e transporte para a população. Dessa forma, 
esse planejamento preocupa-se com os dados referentes ao pro-
duto nacional bruto, renda nacional, níveis de poupança e investi-
mentos. A qual nível de planejamento o conceito se refere? 
a. Planejamento setorial.
b. Planejamento regional.
c. Planejamento estratégico.
d. Planejamento global.
Questão para reflexão
Entre as principais reflexões acerca da aplicabilidade e da funciona-
lidade do planejamento aplicado à gestão pública, percebe-se a obedi-
ência dos aspectos gerenciais e legais ao mesmo tempo. Nesse sentido, 
após a leitura do presente capítulo, discuta com amigos, familiares e 
colegas de trabalho acerca da questão apresentada a seguir:
•	 Quais os principais desafios do planejamento aplicado à gestão 
pública no contexto brasileiro?
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Base legal e 
orçamento público
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Conteúdos do capítulo:
•	 Contexto geral das bases legais do orçamento público.
•	 Principais legislações aplicadas ao orçamento público.
•	 Principais características do Plano Diretor.
•	 Principais características do Plano Plurianual.
•	 Principais características da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
•	 Principais características da Lei Orçamentária Anual.
Após o estudo deste capítulo, você será capaz de: 
•	 Compreender o contexto geral das principais legislações acerca 
do orçamento, bem como as principais ferramentas de opera-
cionalização do orçamento público.
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Com base no princípio da legalidade, apresentaremos neste capí-
tulo o conjunto de normas que estão intimamente ligadas ao processo 
orçamentário, tais como: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA), Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF), Estatuto das Cidades, Plano Diretor, 
Lei nº 4.320/1964, entre outras.
A Constituição Federal de 1988 enfatizou a função de planeja-
mento ao introduzir significativas mudanças durante o processo de 
orçamentação, aliando o orçamento público ao planejamento e inte-
grando os instrumentos de planejamento: o PPA, a LDO e a LOA.
A partir da publicação da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei 
de Responsabilidade Fiscal (LRF), novas e importantes atribui-
ções foram dadas à LDO, no sentido de garantir uma gestão fiscal 
responsável.
Além desses instrumentos, culminando com o processo de pla-
nejamento municipal, a Constituição Federal de 1988 definiu, em 
seus arts. 182 e 183, as regras básicas de política urbana, destacando 
a necessidade de elaboração e aprovação do Plano Diretor, que é 
instrumento norteador da política de desenvolvimento e expansão 
urbana. A regulamentação desses artigos foi dada pela Lei Federal 
nº 10.257/2001, que instituiu o Estatuto das Cidades, assegurando 
a todos os cidadãos o direito às cidades sustentáveis em seu cresci-
mento econômico, populacional e territorial, garantindo o bem-estar 
da coletividade e integrando a área urbana com a área rural.
2.1 Princípios constitucionais da administração pública
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a admi-
nistração pública de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do 
Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios constitu-
cionais da: 
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•	 legalidade;
•	 impessoalidade;
•	 moralidade;
•	 publicidade;
•	 eficiência.
Observe a seguir o contexto geral de cada um dos princípios cons-
titucionais da administração pública:
•	 Princípio da legalidade: O princípio da legalidade, como o 
próprio nome já menciona, consiste no fato de a administração 
pública estar rigo rosamente subordinada à constituição e à lei. 
Para o administrador público, o princípio da legalidade signi-
fica que ele só pode fazer aquilo que a lei determina, ao contrá-
rio do administrador privado, para quem aquilo que não é proi-
bido é permitido fazer.
•	 Princípio da impessoalidade: O princípio da impessoa-
lidade determina que a atividade pública deve ser destinada, 
indistintamente, a todos os cidadãos, sem a determinação de 
pessoas ou discriminação de qualquer natureza.
•	 Princípio da moralidade: Esse princípio vai além da legali-
dade, pois analisa o mérito da ação administrativa. Verifica se 
é pertinente ao interesse público ou apenas aos interesses do 
administrador público. 
•	 Princípio da publicidade:Consiste na obrigatoriedade da 
divulgação dos atos de go verno, dando ampla publicidade aos 
contratos e a outros instrumentos celebrados pela administra-
ção pública. 
•	 Princípio da eficiência: Introduzido pela Emenda 
Constitucional nº 19/1998, o princípio da eficiência estabelece 
o dever de trabalhar com produtividade, economicidade, efici-
ência, presteza e competência. A finalidade da inclusão da efi-
ciência como princípio constitucional expresso é permitir que 
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a administração ofereça ao cidadão mais serviços, com melhor 
qualidade, em menor tempo e com redução de custos.
Esses princípios determinam como a administração pública deve 
funcionar e consequentemente regem a conduta do gestor público, 
que deve agir sempre em conformidade com o orde namento jurídico 
e com a moral administrativa.
2.2 Legislação pertinente à administração pública
Para compreender a correta prática da administração pública, torna-se 
necessário compreender o contexto geral e específico da Lei nº 4.320/1964. 
Ela foi a precursora do processo de planejamento governamental, estabe-
lecendo normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o controle 
dos orçamentos e dos balanços da União, dos estados, dos municípios e 
do Distrito Federal.
Com ela, adotou-se o modelo orçamentário padrão e um plano de 
contas para as três esferas de governo, determinando que as receitas e 
as despesas de capital deveriam projetar-se trienalmente, ou seja, por 
dois exercícios além daquele coberto pelo orçamento anual. 
2.3 Lei de responsabilidade fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, é a Lei Complementar 
nº 101, de 4 de maio de 2000, que introduziu novas responsabilidades 
para o administrador público com relação ao processo de orçamenta-
ção, limitando gastos com pessoal, proibindo criar despesas de dura-
ção continuada sem indicação de fonte segura de receita e criando a 
disciplina fiscal para o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
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A LRF é considerada um marco na história das finanças públi-
cas do Brasil, pois, ao discipli nar as finanças públicas controlando o 
crescimento da despesa de acordo com as receitas de cada ente federa-
tivo, preencheu importante lacuna para a obtenção do equilíbrio fiscal. 
É possível, por meio dela, avaliar melhor a gestão de prefeitos, gover-
nadores e do presidente da República, haja vista a redução dos passi-
vos financeiros deixados de um governo para o outro.
O planejamento é o ponto de partida da LRF, pois com ele são 
definidas as normas da gestão fiscal, estabelecendo novas e importan-
tes funções para a LDO e para a LOA, cuja aprovação está condicio-
nada à participação da população, inclusive em audiências públicas, 
o que faz aproximar o governo da sociedade em geral, assegurando 
assim maior transparência da ação governamental.
A LRF apoia-se em quatro eixos: o planejamento, a transpa rência, o 
controle e a responsabilização, conforme abordado na figura a seguir:
Figura 2.1 – Eixos da Lei de Responsabilidade Fiscal
Planejamento
Controle
TransparênciaLRFResponsabilização
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Observe a seguir o contexto geral de cada um dos quatro eixos da 
Lei de Responsabilidade Fiscal:
•	 O planejamento é aprimorado pela criação de novas 
informações, metas, limites e condições para a renúncia de 
receita, para a agregação de despesas – inclusive com pes-
soal e de seguridade, para assunção de dívidas, realiza-
ção de operação de crédito –, incluindo a Antecipação de 
Receita Orçamentária (ARO) e concessão de garantias.
•	 A transparência é concretizada com a divulgação 
ampla, inclusive pela internet, de quatro novos relatórios 
de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem iden-
tificar as receitas e as despesas: Anexo de Metas Fiscais, 
Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.
•	 O controle é aprimorado pela maior transparência e qua-
lidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora 
mais efetiva e contínua dos tribunais de contas.
•	 A responsabilização deve ocorrer sempre que houver o 
descumprimento das regras, com a suspensão das trans-
ferências voluntárias, das garantias e da contratação de ope-
rações de crédito, inclusive ARO. Os responsáveis sofrem 
as san ções previstas na legislação que trata dos crimes de 
responsabilidade fiscal.
Fonte: Araújo et al., 2010.
Podemos considerar esses quatro eixos como os propósitos da LRF, 
com base nos quais essa lei busca atingir um controle mais efetivo de 
políticas e ações previamente estabelecidas pelo planejamento, assim 
como da gestão responsável dos recursos financeiros, fazendo cumprir 
a missão da administração pública dentro dos preceitos morais e éti-
cos que todo cidadão espera.
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2.4 Estatuto das cidades
Após dez anos de tramitação no Congresso Nacional, foi apro-
vado em 10 de julho de 2001 o Estatuto das Cidades, representado 
pela Lei Federal nº 10.257/2001, que passou a vigorar a partir do dia 
10 de outubro desse mesmo ano, regulamentando os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal de 1988, que tratam da política urbana. 
Estabelece, também em seu art. 4º, que os municípios devem uti-
lizar, entre outros instrumentos, o PPA, a LDO, a LOA e o Plano 
Diretor para atingir os fins definidos na referida lei. No art. 40, pará-
grafo 1º, o Estatuto das Cidades determina que o Plano Diretor é 
parte integrante e integrador do processo de planejamento munici-
pal, devendo o PPA, a LDO e a LOA incorporarem as diretrizes e as 
prioridades nele contidas. A lei destaca em seu art. 44 a necessidade 
de realização de debates, audiências públicas sobre as propostas do 
PPA, da LDO e da LOA, como condicionante à sua aprovação pela 
Câmara Municipal. 
A partir do Estatuto das Cidades, os municípios passam 
a utilizar de forma obrigatória o Plano Plurianual, a Lei de 
DiretrizesOrçamentárias, a Lei Orçamentária Anual e o Plano 
Diretor.
Nesse sentido, é inquestionável o avanço que o Estatuto das 
Cidades trouxe na integração de ações de planejamento e controle 
urbano e na gestão de cidades. Entretanto, não foi contemplada a 
integração das ações de planejamento para o desenvolvimento regio-
nal, ficando pendente a gestão de questões comuns que envolvem mais 
de um município.
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2.5 Instrumentos legais de planejamento 
público orçamentário
O Estado tem como principal função a promoção e a regulação 
da justiça social, da igualdade entre regiões e da viabilidade econô-
mica, social, política, ambiental, cultural e territorial. Nesse sentido, 
as esferas governamentais utilizam o orçamento como ferramenta do 
alinhamento entre os municípios, estados e união na gestão pública.
O orçamento público tem como objetivo principal o alinhamento 
entre as necessidades sociais e as ações de curto, médio e longo prazo do 
estado. No orçamento público, é elaborado em quatro etapas distintas:
1. Elaboração do Plano Plurianual
2. Elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias
3. Elaboração da Lei Orçamentária Anual
4. Elaboração do Plano Diretor
Cada uma dessas etapas sugere um nível de discussão entre os pode-
res do Estado, que refletem sobre as futuras ações do Estado por meio 
do entendimento das ações passadas e tendências futuras. Elaborado 
pelos três poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), tem 
como característica principal o equilíbrio entre as receitas e despesas, não 
podendo fixar despesas cujo valor previsto seja maior do que as previsões 
de recursos disponíveis. Tal limitação reforça a necessidade dos gesto-
res públicos de definir prioridades na aplicação dos recursos, prioridades 
estas que são analisadas por meio das etapas previstas. Observe a seguir o 
contexto geral de cada uma das etapas:
Plano Diretor
De acordo com a Constituição Federal de 1988, o processo de pla-
nejamento municipal inicia-se, para os municípios com mais de 20 mil 
habitantes, com o Plano Diretor.
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Ele deve ser concebido em conformidade com a Lei Orgânica do 
Município e com a LRF, incluin do atualização e revisão pelo menos 
a cada dez anos. 
Constitui-se no principal instrumento de planejamento sustentá-
vel desses municípios, contribuindo na formação de diretrizes para 
expansão urbana e desenvolvimento nas mais diversas áreas, visando 
sempre ao interesse da coletividade. É por meio do Plano Diretor 
que as normas para utilização dos demais instrumentos da política 
urbana municipal são inseridas no planejamento municipal, possibili-
tando que estes sejam utilizados.
De acordo com o Estatuto das Cidades, a obrigatoriedade para a 
elaboração do Plano Diretor cabe aos municípios, que se enquadram 
nos itens abaixo:
•	 cidades com mais de 20.000 habitantes;
•	 cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglome-
rações urbanas nas quais o Poder Público pretenda utili-
zar os instrumentos previstos no parágrafo 4º, do art. 182 
da Constituição Federal (parcelamento ou edificação com-
pulsórios; Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial 
Urbana (IPTU) – progressivo no tempo; desapropriação 
com pagamento mediante títulos da dívida pública);
•	 cidades integrantes de áreas de especial interesse 
turístico;
•	 cidades inseridas em áreas de influência de empreendimen-
tos ou atividades com significativo impacto ambiental de 
âmbito regional ou nacional. 
Fonte: Gasparini, 2002.
Mas quais são as principais legislações pertinentes ao Plano 
Diretor?
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O Plano Diretor é o principal instrumento de planejamento para 
execução da política urbana dos municípios, cujas normas para sua 
elaboração estão definidas nas seguintes legislações:
•	 Constituição Federal de 1988 – arts. 182 e 183 – capítulo II, 
que trata da política urbana;
•	 Lei nº 10.257/2001 – Estatuto das Cidades. Normatiza os arts. 
182 e 183 da Constituição Federal de 1988;
•	 Resoluções do Conselho das Cidades – ConCidades.
Além dessas principais, algumas resoluções tratam da relação ope-
racional do Plano Diretor, entre elas a Resolução nº 34 do Conselho 
das Cidades – ConCidades, que em seu art. 1º estabelece que o Plano 
Diretor deve prever no mínimo os seguintes conteúdos:
I. ações e medidas para assegurar o cumprimento das fun-
ções sociais da cidade, considerando o território rural e 
urbano;
II. ações e medidas para assegurar o cumprimento da função 
social da propriedade urbana, tanto privada como pública;
III. objetivos, temas prioritários e estratégias direcionados ao 
desenvolvimento da cidade e à reorganização territorial do 
município, considerando sua adequação aos espaços terri-
toriais adjacentes;
IV. os instrumentos da política urbana prevista pelo art. 42 do 
Estatuto das Cidades, vinculando-os às estratégias e aos 
objetivos estabelecidos no Plano Diretor.
Respeitadas as peculiaridades de cada município, a exigên cia para 
conter esse conteúdo mínimo no Plano Diretor objetiva, fundamen-
talmente, garantir que a efetividade da função social da cidade e da 
propriedade urbana seja feita em prol do bem comum, proporcio-
nando a todos os cidadãos o direito ao saneamento básico, à moradia, 
à segurança, entre outros serviços.
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Essas necessidades devem preceder uma abordagem de controle 
sob as ações de gestão e administração pública realizadas no municí-
pio. Nesse sentido, o Plano Diretor prevê a operacionalização de um 
sistema de acompanhamento e controle que se constitui no monitora-
mento dos resultados obtidos, verificando o cumprimento das regras 
estabelecidas.
O Estatuto das Cidades garante à população a participação direta 
nas atividades relacionadas ao Plano Diretor, tanto da elaboração 
quanto do acompanhamento e controle das ações. 
Os instrumentos de indução de desenvolvimento atribuem