Administração Financeira e Orçamentária e Lei de Responsabilidade Fiscal_Final

Prévia do material em texto

Brasília-DF. 
AdministrAção FinAnceirA e orçAmentáriA 
e Lei de responsAbiLidAde FiscAL
Elaboração
Anderson Ferreira
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APrESEntAção ................................................................................................................................. 5
orgAnizAção do CAdErno dE EStudoS E PESquiSA .................................................................... 6
introdução.................................................................................................................................... 8
unidAdE i
ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................................................................................................... 9
CAPÍtuLo 1
INTROduÇãO E TIPOs/TéCNICAs dE ORÇAMENTAÇãO ............................................................ 9
unidAdE ii
dA POLÍTICA ECONÔMICO-ORÇAMENTÁRIA E sEus OBJETIVOs ........................................................... 26
CAPÍtuLo 1
INTROduÇãO E fuNÇõEs ECONÔMICAs .............................................................................. 26
unidAdE iii
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO .......................................................................................................... 33
CAPÍtuLo 1
INTROduÇãO E CICLO/PROCEssO ORÇAMENTÁRIO .............................................................. 33
CAPÍtuLo 2
PLANO PLuRIANuAL (PPA) ....................................................................................................... 43
CAPÍtuLo 3
LEI dE dIRETRIzEs ORÇAMENTÁRIAs – LdO ............................................................................. 53
CAPÍtuLo 4
LEI ORÇAMENTÁRIA ANuAL – LOA .......................................................................................... 57
unidAdE iV
GEsTãO ORGANIzACIONAL dAs fINANÇAs PÚBLICAs ......................................................................... 62
CAPÍtuLo 1
PROCEssO ORÇAMENTÁRIO .................................................................................................. 62
CAPÍtuLo 2
dIsCussãO, VOTAÇãO E APROVAÇãO dO ORÇAMENTO (dO PLOA) ...................................... 70
unidAdE V
CRédITOs ORÇAMENTÁRIOs ............................................................................................................... 77
CAPÍtuLo 1
TIPOs dE CRédITOs ORÇAMENTÁRIOs .................................................................................... 77
unidAdE Vi
PRINCÍPIOs ORÇAMENTÁRIOs (NãO TAxATIVOs) .................................................................................. 82
CAPÍtuLo 1
CONCEITO E PRINCÍPIOs ....................................................................................................... 82
unidAdE Vii
RECEITA PÚBLICA ................................................................................................................................. 91
CAPÍtuLo 1
CONCEITO, CLAssIfICAÇãO E EsTÁGIOs ............................................................................... 91
unidAdE Viii
dEsPEsA PÚBLICA .............................................................................................................................. 110
CAPÍtuLo 1
CONCEITO, CLAssIfICAÇãO E EsTÁGIOs ............................................................................. 110
CAPÍtuLo 2
REsTOs A PAGAR – R.Ps, dEsPEsAs dE ExERCÍCIOs ANTERIOREs – d.E.As E suPRIMENTO dE 
fuNdOs – s.f Ou REGIME dE AdIANTAMENTO) ..................................................................... 124
unidAdE iX
NOÇõEs dE CONCEITOs CONTÁBEIs E dEsCENTRALIzAÇãO ............................................................ 130
CAPÍtuLo 1
REGIMEs CONTÁBEIs E dEsCENTRALIzAÇãO dE CRédITOs E RECusRsOs ............................. 130
unidAdE X
sIsTEMAs ORÇAMENTÁRIOs............................................................................................................... 135
CAPÍtuLo 1
sIsTEMA INTEGRAdO dE AdMINIsTRAÇãO fINANCEIRA dO GOVERNO fEdERAL – sIAfI ........ 135
CAPÍtuLo 2
OuTROs sIsTEMAs (sIdOR, sIOP) ........................................................................................... 140
LEgiSLAção ................................................................................................................................. 142
rEfErênCiAS ................................................................................................................................ 144
5
Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se 
entendem necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. 
Caracteriza-se pela atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela 
interatividade e modernidade de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da 
Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade 
dos conhecimentos a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos 
específicos da área e atuar de forma competente e conscienciosa, como convém 
ao profissional que busca a formação continuada para vencer os desafios que a 
evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo 
a facilitar sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na 
profissional. Utilize-a como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
6
organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em 
capítulos, de forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos 
básicos, com questões para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar 
sua leitura mais agradável. Ao final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para 
aprofundar os estudos com leituras e pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de 
Estudos e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno.
7
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
8
introdução
O estudo da disciplina de Administração Financeira e Orçamentária é importante 
para a compreensão da atividade financeira do Estado. Para isso, faz-se necessário a 
pesquisa e o entendimento dos princípios e conceitos fundamentais que norteiam a 
execução orçamentária. O Direito Financeiro compreende as normas disciplinadoras 
dessa atividade e orientam o Estado para o alcance do interesse público, por meio da 
arrecadação de receitas e realização de despesas públicas. 
Além de instrumentotécnico, fundamental ao planejamento e à organização das contas 
públicas, o orçamento público no Brasil é uma ferramenta política de livre acesso, 
permitindo a participação da sociedade na definição de prioridades e no controle dos 
gastos.
objetivos
 » Promover a reflexão do aluno sobre a Administração Financeira e 
Orçamentária na esfera pública, a relação desta com a sociedade e 
conhecer os principais diplomas legais que tratam sobre o assunto.
 » Analisar conceitos, organização, elaboração e execução do orçamento 
público.
 » Guiar o aluno para a compreensão do funcionamento do orçamento 
público no Brasil, de forma simples e objetiva.
9
unidAdE iorçAMEnto 
PÚBLiCo
CAPÍtuLo 1
introdução e tipos/técnicas de 
orçamentação
Orçamento é um instrumento de intervenção planejada do Estado para expressar, por 
um período de tempo, sua política de trabalho e plano de governo, contendo autorização 
legislativa para a arrecadação das receitas e realização das despesas. Segundo a 
CF/1988, o orçamento é materializado em três instrumentos de planejamento: O Plano 
Plurianual – PPA (estratégico), a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (tático) e a Lei 
Orçamentária Anual – LOA (operacional).
Em sentido stricto sensu, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN conceitua o orçamento 
público como sendo a “Lei de iniciativa do Poder Executivo que estima a receita e fixa 
a despesa da administração pública. É elaborada em um exercício para, depois de 
aprovada pelo Poder Legislativo, vigorar no exercício seguinte”. Ou seja, em sentido 
stricto sensu a expressão “orçamento público” se refere à própria LOA.
Tecnicamente, orçamento pode ser entendido como dotação, que é o limite de crédito 
consignado na lei de orçamento ou crédito adicional, para atender determinada despesa. 
orçamento Público no Brasil
No período colonial, a Inconfidência Mineira tentou conquistar a soberania para o 
País, usando como motivação o descontentamento em face das disposições tributárias 
emanadas de Portugal. Ao suspender a “derrama” (cobrança dos impostos atrasados), 
as autoridades fizeram abortar o movimento, comprovando que havia mais disposição 
em fugir do fisco português do que consciência política em prol da independência.
10
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
Com a vinda de D. João VI, o Brasil iniciou um processo de organização de suas finanças. 
Houve a abertura dos portos e a cobrança de tributos aduaneiros, e assim foram criados 
o Erário Público (Tesouro) e o regime de contabilidade.
A constituição Imperial de 1824 estabeleceu, formalmente, as primeiras exigências 
para a elaboração de orçamentos por parte das instituições imperiais. Esse dispositivo, 
avançado para a época, teve dificuldades de ser implementado. Alguns autores 
consideram a Lei de 14/12/1827 como a primeira Lei Orçamentária do Brasil. No 
entanto, devido às deficiências do Estado em função da época e dos mecanismos 
arrecadadores existentes que frustraram essa Lei, outros tratadistas consideram como 
o primeiro orçamento brasileiro o que teria sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 
15/12/1830, que fixava a despesa e estimava a receita das antigas províncias para o 
exercício de 1831.
Existe, no Brasil, uma longa tradição de orçamentos públicos padronizados para 
os diversos níveis de governo, iniciada em consequência natural da centralização 
político-administrativa que resultou da Revolução de 1930, e consolidada a partir 
da necessidade de consolidação da dívida externa brasileira em 1932, decorrente das 
dificuldades devido às diferenças de nomenclaturas e títulos das receitas e despesas 
de cada orçamento. 
Várias tentativas de uniformização foram postas em lei. No entanto, só em 1964, a 
Lei no 4.320, promulgada em 17/3/1964, chegou com o tão esperado compromisso de 
consolidar a padronização dos procedimentos orçamentários para os diversos níveis 
de governo. Esta norma vem estabelecer as direções e os modelos para os documentos 
orçamentários que deverão ser elaborados pelos vários setores públicos para compor, 
finalmente, o documento orçamentário do Estado, que deverá ser apresentado ao 
legislativo. A seguir, estudaremos os títulos da Lei 4.320/1964 mais cobrados nos 
editais, dentre eles os títulos I (Da Lei de Orçamento), IV (Do Exercício Financeiro), 
V (Dos Créditos Adicionais) e VI (Da Execução do Orçamento), não necessariamente 
nessa ordem, por questões didáticas.
tipos/técnicas de orçamentação
Os orçamentos públicos podem ser analisados sob diversos aspectos: político, 
econômico, social, administrativo, jurídico etc. A evolução do Estado e da sociedade 
e a variação de suas necessidades fazem com que um novo modelo de orçamento seja 
descoberto naquele momento. A seguir, os principais tipos e técnicas de orçamentos 
existentes na história.
11
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
orçamento tradicional ou clássico
O orçamento tradicional surgiu na Inglaterra, em 1822, juntamente com o Estado 
Liberal, preocupado em manter o equilíbrio financeiro e evitar, ao máximo, o aumento 
dos gastos públicos. Foi instituído com a finalidade de possibilitar aos órgãos de 
representação um controle político sobre os gastos administrados pelo Poder Executivo. 
Porém, esse controle tinha como foco a “honestidade” do gestor fiscal e não a eficiência, 
eficácia e efetividade do gasto público. No orçamento tradicional, os aspectos econômico, 
social, contábil, administrativo e jurídico tinham papel secundário. Os diversos órgãos 
e entidades da Administração Pública eram contemplados com recursos suficientes 
para pagamento de pessoal e aquisição de material de consumo e permanente para um 
exercício financeiro. O principal critério para a distribuição de recursos era o montante 
de gastos do exercício anterior, não levando em conta necessidades futuras.
No modelo tradicional, o foco era no objeto (meio/coisa), e não no objetivo (fim/
realização) das funções governamentais. O controle político da execução orçamentária 
limitava-se à verificação da honestidade do agente público e da conferência quântica 
ou numérica dos valores, sendo por isso conhecido como orçamento de “mera peça 
contábil”. Hoje, o aspecto contábil ainda é considerado (normas contábeis, balanços 
etc.), mas o orçamento evoluiu como instrumento de planejamento e, com isso, deixou 
de ser apenas uma peça contábil.
No Brasil, a Constituição Imperial de 1824 continha as primeiras exigências para 
adoção de orçamentos formais por parte das instituições imperiais. No entanto, em 
virtude de dificuldades de comunicação e certos conflitos com normas legais da época, 
os orçamentos públicos não puderam ser adotados nos primeiros anos.
A banca responsável pela elaboração da sua prova, para tentar confundi-lo, vai 
misturar as características de um tipo orçamentário com as de outro. Exemplo: 
mencionará as características do orçamento tradicional como sendo as do 
orçamento-programa. Cuidado com as inversões de conceitos!
Para a prova, leve as seguintes características do orçamento tradicional:
 » neutralidade estatal (laissez-faire = deixar fazer/acontecer naturalmente);
 » dissociado de um planejamento (orçamento desvinculado do plano 
de governo);
 » foco no objeto, ficando o objetivo (finalidade) para o segundo plano;
 » voltado para aspectos contábeis/numéricos/quantitativos (mera peça 
contábil).
12
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
orçamento de desempenho ou de realizações (ou 
ainda orçamento funcional)
Saber com o que o Governo gastava era importante, contudo, mais ainda era saber a 
serventia dos gastos. Dessa forma, houve a evolução para o orçamento de desempenho 
ou de realizações.
O orçamento de desempenho consiste em uma das primeiras modalidades de 
orçamentação moderna (comparado ao orçamento tradicional), posteriormente 
identificado como a expressão inicial do que viria a ser chamado de orçamento-
programa (embora, pela falta de vínculo ao planejamento, não possa ser considerado 
ainda o orçamento programa).
Constitui um processoorçamentário inovador, em relação ao orçamento tradicional, 
por incluir, além da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão 
programática, ou seja, a explicitação do programa de trabalho (programa e suas 
ações) que deve ser realizado com os recursos que estão sendo destinados à unidade.
No orçamento de desempenho, a ênfase passa a ser a busca da eficiência e de 
economia nas repartições públicas, e não a adequação dos seus produtos 
às necessidades coletivas. Porém, não existia a vinculação dos orçamentos 
anuais com um sistema de planejamento que resultasse na consecução dos 
objetivos governamentais ao longo do tempo.
Para sua prova, leve as seguintes características:
 » foco no resultado (função) dos gastos;
 » busca pela definição dos propósitos e objetivos;
 » desvinculado de um planejamento.
Apesar de ter sido um passo importante em direção à racionalidade orçamentária, 
entende-se que o orçamento de desempenho não deve ser classificado como 
orçamento-programa, pois lhe falta a principal característica deste: vinculação 
a um instrumento central de planejamento das ações do governo. Embora o 
orçamento-programa tenha seu marco legal (introdução) em 1964, com a Lei no 
4.320/1964 e com o Decreto-Lei no 200/1967, seu marco gerencial (efetividade) 
só foi a partir da reforma orçamentária, entre 1998 e 2000, com o Decreto no 
2.829/1998, Lei do PPA 2000-2003, Lei Complementar no 101/2000 (LRF) e 
demais normas que orientaram a reforma. Logo, é majoritário entre os autores 
que o Brasil tenha “experimentado” o orçamento de desempenho (ou funcional) 
13
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
neste período (1964-2000), como uma forma de preparação para a efetividade 
do orçamento-programa. Nesse meio tempo, a CF/1988 contribuiu para esse 
processo, em especial, com a criação do PPA e da LDO.
orçamento-programa (ou moderno)
O orçamento-programa (também chamado de moderno) foi introduzido no Brasil 
por meio da Lei no 4.320/1964 e do Decreto-Lei no 200/1967. Embora sua efetividade 
tenha ocorrido apenas a partir de 1998, a Constituição Federal de 1988 contribuiu para 
a sua implantação. A CF/1988 criou os instrumentos do PPA e da LDO, integrando-os 
à LOA. Sua adoção também está associada ao modelo de Estado intervencionista desde 
o século XIX.
Consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são 
fixadas a partir da previsão das receitas e da identificação das necessidades públicas. 
Essas necessidades (despesas) são realizadas por meio de ações do governo (gastos 
planejados em projetos, atividades ou operações especiais). As ações são postas dentro 
de um programa (campo em que se desenvolvem ações homogêneas que visam ao 
mesmo resultado/objetivo). 
O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. 
Em termos de estruturação, o plano termina no programa e o orçamento começa 
no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem, o 
programa como módulo integrador e as ações como instrumentos de realização dos 
programas. Essa concepção inicial foi modificada a partir dos PPAs 2000/2003 e 
2004/2007, elaborados com o nível de detalhamento de ação (marco gerencial do 
orçamento-programa).
Marco gerencial do orçamento-programa no Brasil: 
decreto no 2.829/1998
Embora o orçamento-programa tenha seu marco legal (introdutório) a partir de 1964, 
com a Lei no 4.320/1964 e com o Decreto-Lei no 200 de 1967, seu marco gerencial 
(efetividade) só ocorreu a partir da reforma orçamentária, no período de 1998 a 
2000, com o Decreto no 2.829/1998 e a Lei Complementar no 101/2000. Logo, alguns 
autores defendem que o Brasil tenha “experimentado” o orçamento de desempenho 
(ou funcional) neste período (1964-2000) como uma forma de preparação para a 
implantação efetiva do orçamento-programa.
14
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
Recomenda-se a leitura do Decreto no 2.829/1998: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/decreto/D2829.htm>.
Assim, o orçamento-programa é uma ferramenta de planejamento da ação 
governamental, na qual os programas são identificados e relacionados com objetivos, 
metas e custos de cada ação.
O programa é elaborado por meio de um conjunto de necessidades da sociedade, 
formando um objetivo comum com as necessidades governamentais. O programa 
visa à consecução desses objetivos e proporciona para a administração pública maior 
racionalidade e eficiência. Consequentemente, gera mais resultados, tanto para o 
governo quanto para a sociedade. 
O orçamento-programa põe em destaque os objetivos, as metas e as prioridades do 
Governo. Constitui-se em um instrumento de planejamento. Os aspectos administrativo 
e econômico se sobrepõem ao aspecto político.
As despesas públicas são discriminadas de modo a:
 » dar ênfase aos fins (e não aos meios);
 » indicar as ações em que o setor público gastará seus recursos;
 » definir os responsáveis pela execução; e
 » especificar os resultados esperados.
Esse método (orçamento-programa) surgiu nos EUA no final da década de 1950, sob a 
denominação PPBS (Planning, Programming and Budgeting System).
As principais características do PPBS (ou orçamento-programa) são:
 » propiciar a integração entre o planejamento e o orçamento;
 » realizar a quantificação dos objetivos e fixação de metas;
 » basear as decisões em relações de insumo-produto e na pluralidade de 
alternativas programáticas;
 » empregar instrumentos aperfeiçoados para a mensuração e avaliação de 
resultados;
 » gerenciamento por objetivos.
15
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
O orçamento deve ser compatibilizado com o planejamento estatal, na forma do Plano 
Plurianual. Não são admitidas, por exemplo, emendas às leis orçamentárias que não 
sejam compatíveis com o Plano Plurianual.
Leve as seguintes características do orçamento-programa para sua prova:
 » firmado em programas e em instrumentos de planejamento (PPA, LDO 
e LOA);
 » foco no objetivo, e não no objeto;
 » preocupação com os aspectos políticos, econômicos e jurídicos (deixa 
de ser mera peça contábil);
 » ações planejadas (previstas) e Estado intervencionista 
(economicamente).
(CESPE/FNDE/Cargo1/2012) O PPBS (planning, programming and budgeting 
system), dada a facilidade de sua implantação em órgãos públicos, foi, 
amplamente adotado, a partir da década de setenta do século XX, em todo o 
mundo.
Comentário: o PPBS surgiu nos EUA no final da década de 1950, e não a partir 
da década de setenta em todo o mundo. Outro erro é afirmar que o PPBS é 
de fácil implantação. A implantação do PPBS depende de uma estrutura de 
planejamento bem-definida entre os órgãos e agentes governamentais. Logo, 
questão errada.
Obs.: Ao final deste capítulo teremos mais questões sobre o orçamento-
programa e demais modelos.
orçamento Base zero – oBz (ou por Estratégia)
O orçamento base zero consiste em uma abordagem orçamentária desenvolvida nos 
EUA, em 1969, pela empresa Texas Instruments Co. e adaptada para uso no setor 
público pelo estado da Geórgia, na elaboração do seu orçamento para o exercício de 
1973. Embora alguns autores e bancas façam referência ao OBZ como um tipo/modelo 
orçamentário, trata-se de uma técnica de orçamentação.
A principal característica desta metodologia orçamentária é exigir que todas as despesas 
de cada repartição pública sejam justificadas detalhadamente como se cada item 
programático se tratasse de uma nova iniciativa. Durante a elaboração da proposta 
16
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca 
das execuções em exercícios anteriores deve ser revisto e questionado, ou 
seja, não existem direitos adquiridos sobre despesas anteriormente autorizadas. 
O estudo começaria do estágio inicial, revendo a necessidade e eficácia de cada despesa.
Uma vantagem deste método é sua evidente orientação para a eliminação de 
empreendimentos de baixa prioridade, por envolver, em relação a cada programa, a 
resposta atrês questões básicas:
1a – O orçamento está sendo eficiente e eficaz?
2a – Podem suas operações ser reduzidas ou eliminadas de forma a liberar recursos 
para novas programações?
3a – Existem elementos que justifiquem a expansão de suas atividades?
Dessa forma, pode-se afirmar que no OBZ as decisões são voltadas para a maximização 
da eficiência na alocação dos recursos públicos. A avaliação e a tomada de decisão 
ocupam papel primário no OBZ, enquanto o formato (apresentação e organização 
formal) ocupa um papel secundário.
As principais características do orçamento base zero são:
 » análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas, e não 
apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente;
 » todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um 
novo ciclo orçamentário;
 » revisão crítica dos gastos tradicionais de cada área e estimativa dos 
custos para o exercício seguinte, partindo de uma nova base, ou seja, 
base zero;
 » desvinculado de um plano anterior (porém, parte-se de um novo 
planejamento);
 » não gera direito adquirido por orçamentos anteriores;
 » processo oneroso e moroso.
A técnica do OBZ não é utilizada no Brasil, pois é incompatível com o nosso atual 
modelo orçamentário: orçamento-programa. Porém, é possível que um dia o Brasil 
possa adotar o OBZ, mas com isso deixaria de ser orçamento-programa.
17
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
(CESPE/TCDF/Técnico/2014) A proposta orçamentária elaborada pelo Poder 
Executivo federal embasa-se no conceito de orçamento base-zero, segundo 
o qual a existência de determinada dotação na lei orçamentária do exercício 
anterior não constitui garantia para a sua inclusão no exercício seguinte.
Comentário: Questão errada. Embora o item traga uma característica do OBZ, 
“[...] existência de determinada dotação na lei orçamentária do exercício anterior 
não constitui garantia [...]”, torna-se errado por afirmar que o Poder Executivo 
federal TEM por base a técnica do OBZ. Atualmente, o Brasil NÃO usa o OBZ. 
Esta técnica é incompatível com o orçamento programa. É possível que um dia 
o Brasil venha a usar a técnica do OBZ, mas isso seria um abandono do modelo 
orçamento-programa. Para reforçar, observe o tempo verbal da questão “a 
proposta orçamentária elaborada pelo P.E. federal EMBASA-SE [...]”, ou seja, a 
questão afirma que o P.E. federal USA (presente) o OBZ.
(CESPE/ABIN/Cargo2/2010) Com relação a orçamento base-zero, julgue os itens 
a seguir. 
1. Na elaboração do orçamento base-zero, é possível alterar a 
responsabilidade da carga de trabalho, a partir de uma base-zero, 
prescindindo-se da análise do custo-benefício de todos os projetos, 
processos e atividades. 
Comentário: item errado. A análise do custo-benefício de todos 
os projetos, processos e atividades é indispensável. Lembre-se: 
“prescindir” é sinônimo de “dispensar”.
2. No processo de implementação do orçamento base-zero, os pacotes 
de decisão, ordenados por critérios previamente fixados pela alta 
direção da organização, são informados por meio do planejamento 
estratégico. 
Comentário: item certo. O OBZ não se vincula a um planejamento 
anterior, mas, ao implementar o OBS, parte-se de um novo 
planejamento para a definição das novas diretrizes. 
3. No processo de implementação do orçamento base-zero, os 
incrementos nos pacotes de decisão somente devem ser aprovados 
após o responsável pelo pacote, justificar os resultados do aumento 
dos gastos e enfatizar os benefícios para a organização. 
18
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
Comentário: item certo. No OBZ, as decisões são tomadas após 
análise, revisão e avaliação dos custos e benefícios das ações que 
geram gastos.
4. De acordo com o princípio que rege o orçamento base-zero, todas as 
atividades devem ser justificadas antes de serem tomadas as decisões 
relativas aos recursos a serem alocadas em cada departamento ou 
setor. 
Comentário: item certo. Ver comentário da questão anterior.
5. Identificam-se duas vantagens na implementação do orçamento 
base-zero: a rapidez de elaboração e a facilidade de execução. 
Comentário: item errado. O OBZ é uma técnica morosa e onerosa.
6. A implementação do orçamento base-zero oferece vantagem 
a organizações sem fins lucrativos e inúmeras desvantagens a 
organizações com fins lucrativos. 
Comentário: item errado. O OBZ pode apresentar vantagens e 
desvantagens para os diferentes tipos de organizações. Deve-se 
avaliar os prós e os contras para a escolha dessa técnica.
7. Após a elaboração do orçamento-zero, os gastos devem ser aprovados 
com base em critério único, previamente definido para todas as 
atividades ou operações.
Comentário: item errado. O OBZ não é baseado em apenas um critério. 
São critérios para aprovação do OBZ:
 » análise crítica de todas as demandas solicitadas pelos órgãos de 
governo;
 » questionamento acerca das reais necessidades de cada área envolvida, 
sem compromisso por dotações anteriormente concedidas;
 » justificativa detalhada das propostas apresentadas por cada gestor;
 » identificação e classificação de todas as atividades e operações por 
ordem de importância, mediante análise crítica e sistêmica.
8. O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma isolada, com 
base nas peculiaridades de cada área a ser atendida. 
19
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
Comentário: item errado. Uma organização que adote o OBZ deve 
analisar as peculiaridades de cada área, mas de forma integrada e não 
isolada.
orçamento incremental
Trata-se de uma forma de elaborar o orçamento por meio de ajustes marginais nos 
seus itens de receita e despesa, sem grandes mudanças significativas. É um contraponto 
(oposto) ao OBZ e suas principais características são:
 » linha de base: orçamento do ano anterior;
 » pequenos ajustes: acréscimos ou supressões nos itens das receitas e 
despesas, sem mudanças expressivas;
 » desvinculado de um planejamento;
 » resistente à mudança (alguns o chamam de orçamento inerte);
 » a técnica incremental está mais presente no orçamento tradicional ou 
clássico.
Obs.: o orçamento incremental é contrário à integração entre planejamento e orçamento, 
pois sua base tende a se perpetuar, uma vez que sofre pequenos incrementos.
(CESPE/Ministério da Previdência Social/Administrador/2010) Para os críticos da 
concepção do orçamento integrado ao planejamento, gera-se forte tendência à 
perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo 
do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, 
mais essa tendência à inércia se acentua.
Comentário: o orçamento que se integra ao planejamento é o programa. Nesse 
modelo, não há tendência à perpetuação de programas (primeira parte da 
questão é errada). A segunda parte da questão trata do orçamento incremental, 
que apresenta resistência à mudança e sua base tende à perpetuação. Porém, 
fazer incrementalismo é fazer ajustes marginais. Assim, quanto mais intenso e 
acelerado for o ajuste, MENOR a tendência à inércia (segunda parte da questão 
também errada).
(CESPE/MT/Administrador/2008) O incrementalismo orçamentário desvirtua 
ou compromete a desejável integração entre o planejamento e o orçamento. 
De acordo com essa sistemática, a “base” formada pelos programas já 
20
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
introduzidos no orçamento tende a perpetuar-se, com pequenos incrementos, 
compreendendo a maior parte dos recursos. Alguns autores denominam essa 
tendência de resistência à mudança, à revisão dos objetivos, diretrizes e metas, 
como inércia ou inercialidade.
Comentário: quando adotado, o incrementalismo ou orçamento incremental 
não traz grandes alterações entre o orçamento de um período e o seguinte, pois 
trata apenas de pequenos ajustes marginais. Logo, questão correta.
orçamento participativo (ou técnica da 
participação popular)
Trata-se da participação popular no processo de elaboração e aprovação dasleis 
orçamentárias (PPA, LDO e LOA). 
A Lei Complementar no 131/2009, disponível no sítio <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp131.htm>, alterou o art. 48 da LRF e determinou que a 
participação popular seja incentivada. Veja a nova redação do parágrafo único do art. 
48 da LRF:
A transparência será assegurada também mediante: 
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, 
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de 
diretrizes orçamentárias e orçamentos;
Veja ainda o que diz o art. 4o, da Lei no 12.593/2012, <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12593.htm> – PPA do Governo Federal: 
O PPA 2012-2015 terá como diretrizes:
I – a garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades 
sociais, regionais, étnico-raciais e de gênero;
II – a ampliação da participação social;
III – a promoção da sustentabilidade ambiental;
IV – a valorização da diversidade cultural e da identidade nacional;
V – a excelência na gestão para garantir o provimento de bens e serviços 
à sociedade;
VI – a garantia da soberania nacional;
21
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
VII – o aumento da eficiência dos gastos públicos;
VIII – o crescimento econômico sustentável; e
IX – o estímulo e a valorização da educação, da ciência e da tecnologia.
Observe ainda o que diz o art. 4o da Lei 13.249/2016 (PPA: 2016-2019 do Governo 
Federal):
“Art. 4o Para o período 2016-2019, o PPA terá como diretrizes:
I - O desenvolvimento sustentável orientado pela inclusão social;
II - A melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos;
III - A garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades 
sociais, regionais, étnico-raciais, geracionais e de gênero;
IV - O estímulo e a valorização da educação, ciência, tecnologia e 
inovação e competitividade;
V - A participação social como direito do cidadão;
VI- A valorização e o respeito à diversidade cultural;
VII - O aperfeiçoamento da gestão pública com foco no cidadão, na 
eficiência do gasto público, na transparência, e no enfrentamento à 
corrupção; e
VIII - A garantia do equilíbrio das contas públicas.”
A União já vem promovendo a participação popular no processo de elaboração 
e discussão das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). Na elaboração do PPA 
2016-2019, o Poder Executivo Federal já realizou um fórum com representantes 
da sociedade civil (acesse: <http://www.participa.br/>). O Governo do Distrito 
Federal também já promove o OP em seu âmbito.
No âmbito municipal, a Lei no 10.257/2001, que trata das Diretrizes Gerais da 
Política Urbana nos Municípios, determina a gestão democrática participativa dos 
planos, programas e projetos da voltados para a política urbana. Nesse contexto, 
é considerado instrumento de planejamento municipal de política urbana a “gestão 
orçamentária participativa”, conforme art. 4o, alínea “f”, e art. 44 da citada lei. Dessa 
forma, no âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa sobre planos, 
programas e projetos voltados para a política urbana é condicionada à realização 
de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, 
22
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual. Logo, pode-se afirmar que os 
municípios devem realizar o OP.
1. (CESPE/SUFRAMA/Cargo3/2014) O princípio da gestão orçamentária 
participativa é obrigatório para as administrações municipais, embora 
o governo federal esteja dispensado da observância desse princípio.
Comentário: item correto. Conforme a Lei no 10.257/2001, art. 4o, 
alínea “f”, e art. 44, os municípios devem realizar a gestão orçamentária 
participativa sobre planos, programas e projetos voltados para a 
política urbana, mediante a realização de debates, audiências e 
consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei 
de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual. Como a Lei no 
10.257/2001 é aplicada aos municípios, o CESPE entendeu que a 
União está dispensada do cumprimento desse princípio. Mas, é válido 
lembrar que o Governo Federal promove a participação popular, 
conforme explicado anteriormente. 
2. (CESPE/ABIN/Agente Téc./cargo18/2010) No Brasil, vigora o 
orçamento do tipo participativo, visto que todos os poderes e órgãos 
da administração direta e alguns da administração indireta têm a 
prerrogativa de elaborar suas próprias propostas orçamentárias.
Comentário: item errado. O conceito de orçamento participativo 
é dado pela participação da sociedade no processo orçamentário e 
não dos poderes. A participação dos poderes na elaboração de suas 
propostas é por força da autonomia e independência entre eles.
3. (CESPE/Ministério da Previdência Social/Administrador/2010) Uma 
das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é 
a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela 
participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das 
dotações.
Comentário: item errado. A participação da comunidade ocorre 
por meio de audiências públicas ou outros meios promovidos. Com 
isso, a sociedade tem a oportunidade de manifestar a sua opinião 
sobre as reais necessidades de gastos públicos em setores como 
saúde, educação etc. Apesar de não ser vinculante, a opinião pública 
orienta melhor a tomada de decisão dos poderes. Assim, tanto o 
Poder Executivo (na elaboração) quanto o Poder Legislativo (na 
23
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
aprovação) ganham maior legitimidade para representar o interesse 
público. Entretanto, a participação da comunidade não substitui e tão 
pouco diminui a competência dos Poderes Executivo e Legislativo no 
processo orçamentário. 
4. (CESPE/AGU/Procurador Federal/2010) Tratando-se de orçamento 
participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei 
orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o 
Poder Legislativo.
Comentário: item errado. A participação da sociedade não chega a 
tanto. A iniciativa e a competência para o envio da proposta ao Poder 
Legislativo continua sendo do Poder Executivo (art. 84, caput, XXIII, e 
parágrafo único c/c art. 165, caput, I, II e III, da CF).
5. (CESPE/TCE-RN/ICE/2009) O orçamento participativo, que apresenta 
vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos 
segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do 
governo federal.
Comentário: Em 2009, o gabarito foi dado como certo, pois naquela 
época a União não promovia o OP. Porém, a partir da alteração da 
LRF, com a LC no 131/2009, a União vem promovendo a participação 
popular. 
6. (CESPE/SAD-PE/Analista/2009) O orçamento participativo é, 
atualmente, a técnica orçamentária adotada pela União.
Comentário: Em 2009 o gabarito foi dado como errado. Porém, 
mesmo sem obrigação legal, a União vem promovendo a participação 
popular no processo orçamentário.
7. (CESPE/TCU/ACE/2008) Entre as maiores restrições apontadas em 
relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca 
legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e 
a maior flexibilidade na programação dos investimentos.
Comentário: item errado. Com o OP, há maior legitimidade do 
Poder Legislativo. Outro erro é dizer que há maior flexibilidade na 
programação dos investimentos. A opinião pública direcionará melhor 
a programação dos investimentos, tornando-a menos flexível. 
24
UNIDADE I │ ORÇAMENTO PÚBLICO
8. (CESPE/TJ-CE/Analista/2008) A proposta orçamentária para 2009, 
em tramitação no Congresso, poderá servir de experimento para 
uma iniciativa que a Comissão Mista de Orçamento quer adotar 
nos próximos anos: o orçamento federal participativo. A principal 
característica desse tipo de orçamento é a participação direta da 
população na definição das prioridades para a obtenção da receita e 
para as despesas correntes obrigatórias.
Comentário: item errado. A primeira parte da questão está correta,pois na época (2008/2009) estava em discussão a possibilidade de 
o Orçamento Federal ser Participativo. Porém, a participação da 
sociedade é na definição das prioridades para a ALOCAÇÃO da receita 
(e não obtenção) e também para as despesas com INVESTIMENTOS 
em áreas prioritárias da saúde, educação, segurança etc. (e não para 
despesas correntes obrigatórias).
9. (CESPE/MJ/Administrador/2013) O processo de apreciação do projeto 
de Lei Orçamentária Anual na Comissão Mista de Orçamento inicia-se 
com a realização de audiências públicas.
Comentário: item certo. Embora não tão divulgado, nos últimos anos 
a CMO do Congresso Nacional vem promovendo audiências públicas. 
Essas audiências têm por objetivo a participação popular na discussão 
das propostas das leis orçamentárias e melhor direcionamento dos 
parlamentares quanto à formulação de suas emendas.
orçamento com teto fixo
Embora pouco frequente em provas de concurso público, dentre os tipos/técnicas 
orçamentárias há também o chamado “orçamento com teto fixo”. No teto fixo, o critério 
de alocação de recursos consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, 
geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas 
em determinado período, com base em quais órgãos/unidades deverão elaborar suas 
propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como 
“teto burro”. 
orçamento na Constituição federal de 1988
A Constituição Federal de 1988, cumprindo com a tradição das constituições 
anteriores, ocupou-se profusamente da matéria orçamentária, chegando a definir 
25
ORÇAMENTO PÚBLICO │ UNIDADE I
instrumentos de planejamento e orçamento com detalhes. A base orçamentária 
encontra-se principalmente no Capítulo II, que trata das normas gerais das finanças 
públicas – art. 163 a 169 (acesse: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
ConstituicaoCompilado.htm>).
Porém, ao fazer a leitura dos artigos mencionados, é frequente a citação referencial a 
diversos outros artigos espalhados na Constituição. A falta de uma sequência didática 
dificulta o entendimento da matéria orçamentária pelo estudante. Diante dessa 
dificuldade, vamos, a seguir, organizar a matéria de forma compreensiva. - Mas antes, 
recomendo a leitura desses artigos constitucionais.
26
unidAdE ii
dA PoLÍtiCA 
EConÔMiCo-
orçAMEntÁriA E 
SEuS oBJEtiVoS
CAPÍtuLo 1
introdução e funções econômicas
Visando ao cumprimento do art. 3o da nossa Constituição Federal de 1988, temos, de 
forma doutrinária, os seguintes objetivos da política orçamentária:
 » corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando a manter a 
estabilidade, melhorar a distribuição de renda e alocar os recursos com 
mais eficiência nos gastos;
 » regular o mercado e coibir abusos;
 » reduzir as falhas de mercado e externalidades negativas;
 » proporcionar o acesso de todos aos produtos;
 » construir obras públicas;
 » assegurar o cumprimento das funções elementares do Estado, tais como: 
justiça, segurança, educação, saneamento básico etc.
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da 
política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor 
choques na oferta ou restringir a demanda.
Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:
 » Política Fiscal – é a coordenação da tributação, dívida pública e 
despesas governamentais, com o objetivo de promover o desenvolvimento 
e a estabilização da economia. Opera, basicamente, por meio de três 
esquemas: via tributo sobre a renda e produção, por incentivos e, 
também, por abatimentos fiscais. Essa política é evidenciada na função 
27
DA POLÍTICA ECONÔMICO-ORÇAMENTÁRIA E SEUS OBJETIVOS │ UNIDADE II
estabilizadora do Estado. Sua função é relacionada à manutenção de um 
nível sustentável de empregos na economia, para a qual concorrem vários 
mecanismos.
 » Política Regulatória – envolve o uso de medidas legais, como decretos, 
leis, portarias etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir 
os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas 
condutas podem ser combatidas, como a criação de monopólios, cartéis, 
práticas abusivas, poluição etc.
 » Política Monetária e Creditícia – é o controle da oferta de moeda, 
da taxa de juros e do crédito em geral para efeito de estabilização da 
economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a 
política monetária e creditícia, pode-se controlar a inflação e os preços, 
restringir a demanda, etc.
O orçamento público funciona como um balizador na Economia. Com elevados 
investimentos governamentais no orçamento, provavelmente o número de empregos 
aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento 
restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia e 
decréscimo no produto interno bruto.
Conforme for o cenário econômico, a política econômica do governo poderá resultar 
em um orçamento expansionista (com elevado investimento) ou contracionista. Em um 
orçamento expansionista, impera a função do planejamento, uma vez que viabilizará a 
realização de mais despesas. No contracionista, deverá ser reforçada a função controle, 
para evitar gastos desnecessários e o desequilíbrio.
(CESPE/STF/Analista Adm./2013) A utilização, pela autoridade governamental, 
do orçamento público, instrumento para o controle político ou planejamento 
administrativo, depende da fase por que passe a economia. Se a política 
econômica em curso convergir para o expansionismo, deverá imperar a função 
controle, se ela estiver em momento contracionista, no entanto, deverá ser 
reforçada a função planejamento.
Comentário: È o contrário. Na política econômica expansionista impera a 
função planejamento, pois há tendência de crescimento, superávits e melhores 
condições para o gasto público. Já na política contracionista, há maior 
preocupação quanto ao gasto público, pois as expectativas na economia são 
negativas (inflação elevada, falta de crescimento ou recessão, desvalorização 
da moeda etc.). Logo, na contracionista, deve imperar a função controle. Item 
errado.
28
UNIDADE II │ DA POLÍTICA ECONÔMICO-ORÇAMENTÁRIA E SEUS OBJETIVOS
funções econômicas
As funções econômicas ligadas ao orçamento público são:
FUNÇÃO ALOCATIVA
Relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos, bens semipúblicos (ou meritórios) e de 
desenvolvimento. Dada a incapacidade do mercado de suprir a sociedade, o orçamento público destinará recursos para a produção desses 
bens e serviços necessários à sociedade. Exemplos:
 » - bens públicos: rodovias, aeroportos etc.;
 » - semipúblicos ou meritórios: educação, saúde, segurança etc.;
 » - de desenvolvimento: construção de usinas etc.
Atenção: a junção desses bens resultará em “bens mistos”.
DICA! Os “termos-chave” da função alocativa são: “bens e serviços”, “falhas de mercado”, “infraestrutura” e outros relacionados.
FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
Visa a tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza por meio da tributação e de transferências financeiras, subsídios, 
incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população etc. Promove o ajustamento da distribuição de renda visando 
ao chamado ideal de Pareto, que preconiza a melhoria do indivíduo sem que a situação dos demais seja deteriorada. Exemplo: destinação de 
recursos tributários para as áreas da saúde e educação, “Programa bolsa família” etc.
DICA! Os “termos-chave” são: “igualdade social”, “melhor distribuição da renda”, “imposto progressivo”, “programas sociais” etc.
FUNÇÃO ESTABILIZADORA
Trata do ajustamento do nível geral de preços, do emprego, da demanda e da estabilidaded a moeda mediante instrumentos da política monetária, 
cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites etc.). Para o exercício da função estabilizadora, o governo 
tem à disposiçãodois principais instrumentos macroeconômicos: a política fiscal e a política monetária.
DICA! É uma função mais ligada à intervenção do Estado na economia. Palavras-chave: “economia”, “demanda agregada”, “políticas 
fiscal, monetária ou cambial” etc.
fonte: Prof. Anderson ferreira
(CESPE/TCU/ACE/2008) A teoria de finanças públicas consagra ao Estado o 
desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva e estabilizadora. 
A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade 
de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e serviços são 
indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu 
orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda.
Comentário: a função que deriva da incapacidade do mercado de suprir a 
sociedade de bens e serviços de consumo comum é a ALOCATIVA e não a 
DISTRIBUTIVA, como afirma o item. Questão errada.
(CESPE/TRT-10a-R/Analista/2012-Prova Anulada) O investimento na infraestrutura 
econômica configura um dos campos exclusivos da função distributiva do 
orçamento.
Comentário: Embora a prova tenha sido anulada e não tenhamos o seu 
gabarito oficial publicado pela banca, a questão é errada, pois o investimento na 
INFRAESTRUTURA é função ALOCATIVA e não distributiva. Exemplo: construção 
de escolas, hospitais etc. para suprir a incapacidade do mercado de gerar esses 
bens/serviços em nível suficiente para as demandas sociais.
29
DA POLÍTICA ECONÔMICO-ORÇAMENTÁRIA E SEUS OBJETIVOS │ UNIDADE II
(CESPE/MI/Anal.Téc.Adm./2013) Com a evolução do orçamento como 
instrumento de planejamento, ampliaram-se as atribuições econômicas 
governamentais voltadas para a promoção de ajustamentos na alocação de 
recursos, na distribuição de renda e na manutenção da estabilidade econômica.
Comentário: apesar de não mencionar expressamente o nome das funções, 
temos as seguintes relações:
 » “promoção de ajustamentos na alocação de recursos” = função 
ALOCATIVA;
 » “distribuição de renda” = função DISTRIBUTIVA;
 » “manutenção da estabilidade econômica” = função ESTABILIZADORA. 
Portanto, questão correta.
(ESAF/CGU/AFC/2004) A necessidade de atuação econômica do setor público 
prende-se à constatação de que o sistema de preços não consegue cumprir 
adequadamente algumas tarefas ou funções. Assim, é correto afirmar que
a. a função distributiva do governo está associada ao fornecimento 
de bens e serviços não oferecidos eficientemente pelo sistema de 
mercado.
b. a função alocativa do governo está relacionada com a intervenção 
do Estado na economia para alterar o comportamento dos níveis de 
preços e emprego.
c. o governo funciona como agente redistribuidor de renda através da 
tributação, retirando recursos dos segmentos mais ricos da sociedade 
e transferindo-os para os segmentos menos favorecidos.
d. a função estabilizadora do governo está relacionada ao fato de que o 
sistema de preços não leva a uma justa distribuição de renda.
e. a distribuição pessoal de renda pode ser implementada por meio de 
uma estrutura tarifária regressiva.
Comentário:
a. Falso. Associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos 
eficientemente pelo estado está a função ALOCATIVA, e não a 
distributiva.
30
UNIDADE II │ DA POLÍTICA ECONÔMICO-ORÇAMENTÁRIA E SEUS OBJETIVOS
b. Falso. É a função ESTABILIZADORA que está relacionada com a 
intervenção do Estado na economia para regular os níveis de preços e 
empregos, e não a alocativa.
c. Verdadeiro. A função distributiva visa ao equilíbrio da renda (associe 
a distribuir de forma “justa”). Para isso, serão utilizados mecanismos, 
como tributação, incentivos fiscais, subsídios etc. Ser agente 
redistribuidor é exercer a função distributiva.
d. Falso. Distribuição de renda é preocupação da função distributiva.
e. Falso. A tarifação regressiva não é mecanismo para distribuição pessoal 
de renda. O certo seria a tarifa progressiva, na qual quem ganha mais 
paga mais e, consequentemente, contribui mais para o cofre público.
(ESAF/CGU/AFC/2008) O Orçamento é um dos principais instrumentos da política 
fiscal do governo e traz consigo estratégias para o alcance dos objetivos das 
políticas. Das afirmações a seguir, assinale a que não se enquadra nos objetivos 
da política orçamentária ou nas funções clássicas do orçamento.
a. Assegurar a disponibilização para a sociedade dos bens públicos, 
entre os quais aqueles relacionados com o cumprimento das funções 
elementares do Estado, como justiça e segurança.
b. Utilizar mecanismos visando à universalização do acesso aos bens 
e serviços produzidos pelo setor privado ou pelo setor público, este 
último principalmente nas situações em que os bens não são providos 
pelo setor privado.
c. Adotar ações que visem fomentar o crescimento econômico.
d. Destinar recursos para corrigir as imperfeições do mercado ou atenuar 
os seus efeitos.
e. Cumprir a meta de superávit primário exigida pela Lei de 
Responsabilidade Fiscal.
Comentário:
a. Refere-se à função ALOCATIVA do orçamento.
b. Refere-se também à função ALOCATIVA do orçamento.
31
DA POLÍTICA ECONÔMICO-ORÇAMENTÁRIA E SEUS OBJETIVOS │ UNIDADE II
c. Refere-se à função ESTABILIZADORA do orçamento.
d. Falhas de mercado são referentes à função ALOCATIVA do orçamento.
e. Não se enquadra diretamente nas funções clássicas do orçamento. Em 
linhas gerais, atingir uma meta de resultado entre a receita primária 
e despesa primária para o pagamento de juros da dívida é uma meta 
fiscal tratada na Lei de Responsabilidade Fiscal. Logo, é uma meta 
fiscal e não uma função clássica do governo. 
Gabarito correto: letra “e”.
(CESPE/TRE-MS/Analista Jud.-Adm/2013) Tendo em vista que as funções 
econômicas do Estado são os principais instrumentos de ação estatal na 
economia, assinale a opção correta.
a. A função estabilizadora ocorre, principalmente, nas situações em que 
o governo se utiliza do orçamento para a provisão de bens mistos.
b. Para o exercício da função estabilizadora, o governo tem à disposição 
dois instrumentos macroeconômicos: a política fiscal e a política 
monetária.
c. A função alocativa do governo justifica-se nos casos em que existe 
eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de 
mercado).
d. A função estabilizadora, que promove o ajustamento da distribuição 
de renda, visa o chamado ideal de Pareto, que preconiza a melhoria do 
indivíduo sem que a situação dos demais seja deteriorada.
e. Para o exercício da função distributiva, o governo tem um único 
instrumento, denominado imposto de renda progressivo por faixas de 
renda.
Comentário:
a. Refere-se à função ALOCATIVA do orçamento e não ESTABILIZADORA.
b. Refere-se à função ESTABILIZADORA do orçamento. Logo, item 
correto.
32
UNIDADE II │ DA POLÍTICA ECONÔMICO-ORÇAMENTÁRIA E SEUS OBJETIVOS
c. A função ALOCATIVA é justificada pela INEFICIÊNCIA do mercado, e 
não “eficiência”.
d. Refere-se à função DISTRIBUTIVA do orçamento.
e. O imposto de renda não é o único instrumento do governo para a 
função distributiva. Há também outros impostos e fundos especiais 
específicos. Ex.: IPVA, IPTU, FAT, FNDE etc.
33
unidAdE iiiPLAnEJAMEnto E 
orçAMEnto
CAPÍtuLo 1
introdução e ciclo/processo 
orçamentário
O planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a 
ação individual ou coletiva dos agentes na procura da solução de seus problemas 
com eficiência, eficácia e constância. Assim, planejar é agir com prevenção (pensar 
antes de fazer). Trata-se de colocar as ideias sobre um plano (papel) e somente depois 
colocá-las em prática. Em sala de aula, gosto de exemplificar uma ação planejada 
numa simples ida ao supermercado. Você já foi ao mercado fazer compras sem aquela 
“listinha de compras”? Se a resposta for sim, provavelmente você gastou além do 
necessário e, ainda, ao chegar em casa, se deu conta de ter esquecido de comprar 
algum item básico e essencial. Essa “listinha” que se leva ao supermercadoseria o 
seu planejamento de compras. Com ela, você gastaria menos e não esqueceria itens 
necessários.
Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente 
determinados, sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária. 
A nossa Constituição Federal de 1988, quanto ao planejamento na administração 
pública, teve clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de 
planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos 
básicos para esse fim: o PPA, a LDO e a LOA. O PPA e a LDO são novidades da CF/1988.
O PPA é destinado às ações de médio prazo (no contexto orçamentário), com a definição 
clara dos programas do governo. A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, com o papel 
de estabelecer as metas e prioridades, além de nortear a Lei Orçamentária Anual – LOA, 
sendo esta última a responsável por discriminar os gastos públicos para um exercício 
financeiro, estimando as receitas e fixando as despesas.
34
UNIDADE III │ PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
De acordo com o art. 6o do Decreto-Lei no 200/1967, o processo administrativo deverá 
cumprir as seguintes fases ou princípios fundamentais, sendo regulamentados em toda 
e qualquer atividade da Administração Pública Federal:
 » planejamento;
 » coordenação;
 » descentralização;
 » delegação de competência
 » controle.
O planejamento obedecerá ao disposto no art. 7o do mesmo decreto, que diz:
Art. 7o A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a 
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança 
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na 
forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos 
seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso.
Os instrumentos a que se refere tal artigo foram definidos no art. 165o da nossa CF/1988, 
a saber:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
A seguir, estudaremos detalhadamente cada um desses instrumentos orçamentários: 
PPA, LDO e LOA.
ATENÇÃO: O vínculo do Planejamento ao Orçamento é a principal característica 
do nosso atual modelo orçamentário: o orçamento-programa ou moderno.
35
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO │ UNIDADE III
1. (CESPE/SECONT-ES/Auditor/2009) Uma das vantagens do orçamento-
programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se 
conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental.
2. (CESPE/CPRM/Analista-Economia/2013) O processo que integra o 
planejamento e o orçamento exclui a elaboração e a aprovação da Lei 
de Diretrizes Orçamentárias.
3. (CESPE/DPF/Ag. Adm./2014) Dada a importância da integração 
entre planejamento e orçamento para o bom funcionamento da 
administração pública, é previsto na CF um ciclo de planejamento e 
execução do plano orçamentário integralmente constituído pelo PPA 
e pela LDO.
4. (CESPE/MTE/AFT/2013) O planejamento na administração pública está 
estruturado de forma a atender aos instrumentos de planejamento, 
como o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei 
orçamentária anual, que se desdobram em um conjunto de elementos 
que dão sustentação ao processo de tomada de decisão e alocação de 
recursos.
5. (CESPE/CNJ/Técnico-Cargo13/2013) O PPA é adotado como referência 
para a elaboração dos demais planos previstos na Constituição Federal, 
a fim de garantir a coerência do planejamento orçamentário.
6. (CESPE/ANTT/Administração/2013) Para que o governo consiga 
atuar com eficiência e eficácia, faz-se necessária uma boa integração 
entre os diversos programas e projetos por ele desenvolvidos. Nesse 
sentido, o tripé planejamento, programação e orçamentação atua 
como elo fundamental para a obtenção de coerência das diversas 
ações desenvolvidas pelo governo.
7. (CESPE/TCE-RO/Ag. Adm./2013) O orçamento-programa, que passou 
a integrar a legislação a partir da Constituição Federal de 1988 (CF), 
consolidou a vinculação do orçamento ao planejamento constante do 
plano plurianual.
8. (CESPE/TCE-RO/ACE/Contábil/2013) O orçamento-programa fornece 
subsídios ao planejamento, visto que possibilita a ligação entre o 
controle da execução orçamentária e a elaboração orçamentária.
36
UNIDADE III │ PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Gabarito comentado:
1. O orçamento-programa tem como principal característica a vinculação 
ao planejamento. Item certo.
2. Segundo o art. 165 da CF/1988, o sistema de planejamento 
orçamentário inclui o PPA, a LDO e a LOA. Item errado.
3. O tripé do planejamento orçamentário inclui o PPA, a LDO e a LOA. 
Logo, a execução do plano orçamentário NÃO é integralmente 
constituída pelo PPA e pela LDO. Item errado por excluir a LOA.
4. Item correto. Ver comentário dos itens 2 e 3.
5. O PPA é o instrumento de médio prazo utilizado para orientar 
a elaboração da LDO e da LOA, bem como dos demais planos e 
programas previsto da CF (ver art. 165, §4o, da CF/1988). Item correto.
6. Item correto. Ver comentário dos itens 2 e 3.
7. Errado. O orçamento-programa integrou a legislação brasileira a partir 
da Lei no 4.320/1964, e não da CF/1988.
8. Certo. A principal característica do orçamento-programa é a vinculação 
entre o plano e o orçamento.
Ciclo/processo orçamentário
O ciclo ou processo orçamentário pode ser conceituado como um processo contínuo, 
flexível e dinâmico para a elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação dos 
instrumentos de planejamento orçamentário: PPA, LDO e LOA.
Para James Giacomoni, assim como para a maioria dos autores, o ciclo orçamentário é 
dividido em 4 (quatro) etapas: elaboração(1), autorização(2), execução(3) e controle/
avaliação(4). 
A Secretaria de Orçamento Federal – SOF, no glossário de seu site oficial, conceitua o 
ciclo orçamentário como sendo a:
sequência de fases ou etapas que devem ser cumpridas, como parte do 
processo orçamentário. A maioria dos autores adota como fases do ciclo 
orçamentário as seguintes: elaboração(1), apreciação legislativa(2), 
execução(3) e acompanhamento(3), controle(4) e avaliação(4).
37
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO │ UNIDADE III
A Secretaria do Tesouro Nacional – STN, no glossário do seu site oficial, traz dois 
conceitos para o ciclo orçamentário:
1- Período compreendido entre a elaboração da proposta orçamentária 
e o encerramento do orçamento; 2 – Período de tempo necessário para 
que o orçamento esgote suas quatro fases: elaboração, aprovação, 
execução e controle.
Dessa forma, tanto a SOF quanto a STN entendem que o ciclo orçamentário compreende 
4 (quatro) fases.
Como a banca FCC já cobrou o conceito de ciclo orçamentário?
1. (FCC/METRÔ-SP/Economista/2014) O Ciclo Orçamentário é o período 
necessário para que o Orçamento Público percorra suas quatro fases: 
elaboração, aprovação, execução e controle.
2. (FCC/SEFAZ-PI/ATE/2015)O orçamento é uma das principais peças de 
planejamento de políticas públicas. A sequência das etapas para a 
elaboração e execução do orçamento é denominada
a. técnica orçamentária.
b. contabilidade orçamentária.
c. ciclo orçamentário.
d. desenvolvimento orçamentário.
e. orçamento programa.
Gabarito: 1- Certo; 2- letra “C”.
Porém, em uma prova recente do CESPE (STF/2013), a banca cobrou a visão ampliada 
do ciclo orçamentário, que compreende 8 (oito) fases. Segundo Sanches, retirado 
de “SANCHES, Osvaldo Maldonado: O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da 
Constituição de 1988: Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro: FGV, v. 27, no 
4, pp. 54-76, out./dez. 1993”, o ciclo orçamentário ampliado compreende as seguintes 
fases: 
1a) formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
2a) apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
38
UNIDADE III │ PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
3a) proposiçãode metas e prioridades para a administração e da política de alocação de 
recursos pelo Executivo;
4a) apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
5a) elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
6a) apreciação, adequação e autorização legislativa;
7a) execução dos orçamentos aprovados;
8a) avaliação da execução e julgamento das contas.
Assim, a banca examinadora pode cobrar questões sobre o ciclo orçamentário na visão 
clássica de 4 (quatro) fases ou na visão ampliada de 8 (oito) fases. Deve-se ficar atento 
ao comando da questão.
Não confundir o conceito de “ciclo orçamentário” com o de “exercício financeiro”. 
O exercício financeiro é o período de tempo equivalente ao ano civil, ou seja, de 
1o de janeiro a 31 de dezembro (art. 34, da Lei no 4.320/1964), que corresponde 
ao tempo de vigência da LOA. Logo, o ciclo orçamentário compreenderá mais de 
um exercício financeiro.
1. (CESPE/TRE-MS/Analista Jud.-Adm./2013) O exercício financeiro, 
no Brasil, não coincide com o ano civil: os orçamentos anuais são 
executados no período de 1o de fevereiro a 31 de dezembro de cada 
ano.
2. (CESPE/ABIN/Agente Téc./cargo18/2010) A legislação brasileira 
permite que o exercício financeiro dos órgãos públicos não se inicie 
no primeiro dia de janeiro, desde que o período total do exercício 
corresponda a doze meses.
3. (CESPE/TELEBRAS/Analista-Cargo6/2013) As etapas do processo 
orçamentário incluem a fixação das metas de resultado fiscal, a 
estimativa da receita, o cálculo da necessidade de financiamento do 
governo central e a fixação dos valores para despesas obrigatórias.
4. (CESPE/ANP/Analista-Perfil4/2013) O processo orçamentário, com 
duração de um exercício financeiro, evidencia as etapas de elaboração, 
discussão e aprovação da Lei Orçamentária Anual.
39
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO │ UNIDADE III
5. (CESPE/MCT/Analista/2008) O ciclo orçamentário está restrito ao 
exercício financeiro, ou seja, do período de 1o de janeiro a 31 de 
dezembro de cada ano.
O ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se 
processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua 
concepção até a apreciação final. Com relação ao processo do ciclo 
orçamentário, julgue o item a seguir.
6. (CESPE/ANTT/Técnico Adm./2013) No Brasil, o ciclo orçamentário 
se divide em duas etapas: a elaboração/planejamento da proposta 
orçamentária e a execução orçamentária/financeira.
7. (CESPE/UNIPAMPA/ADM./2013) O ciclo orçamentário corresponde 
ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do 
orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.
8. (CESPE/MDIC/Ag. Adm./2014) A duração do ciclo orçamentário é 
superior a um exercício financeiro, ou seja, o ciclo orçamentário não 
coincide com o ano civil.
9. (CESPE/STF/Analista Adm./2013) Nos termos da CF, o ciclo orçamentário 
desdobra-se em oito fases, cada uma com ritmo próprio, finalidade 
distinta e periodicidade definida.
10. (CESPE/DPF/Ag. Adm./2014) No Brasil, o ciclo orçamentário é definido 
como processo contínuo, dinâmico e flexível, em que são avaliados os 
aspectos físicos e financeiros dos programas do setor público.
Gabarito comentado:
1. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, nos termos 
do art. 34 da Lei no 4.320/1964. Questão errada.
2. O exercício financeiro começa em 1o de janeiro e termina em 31 de 
dezembro, coincidindo com o ano civil, conforme art. 34 da Lei no 
4.320/1964. Questão errada.
3. De fato o ciclo orçamentário compreende a fixação das metas de 
resultado fiscal (art. 4o da LRF, no anexo de metas fiscais da LDO), a 
estimativa da receita (art. 12 da LRF), o cálculo da necessidade de 
40
UNIDADE III │ PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
financiamento do governo central (quando a LOA, excepcionalmente, 
autoriza operações de crédito, art. 165, § 8o, da CF/1988) e a fixação 
dos valores para despesas obrigatórias (art. 17 da LRF). Portanto, item 
correto.
4. O processo orçamentário (ou ciclo orçamentário) não tem duração 
restrita a um exercício financeiro, pois compreende etapas que levam 
um tempo superior a um único exercício financeiro. Questão errada.
5. O ciclo orçamentário não se restringe a um exercício financeiro. 
Questão errada.
6. O ciclo orçamentário se divide em, no mínimo, 4 (quatro) etapas ou 
fases: elaboração (ou planejamento), aprovação (ou autorização), 
execução (ou vigência) e controle/avaliação (ou fiscalização). Por 
restringir a divisão do ciclo a apenas duas etapas o item fica errado. 
7. As atividades típicas do orçamento público podem ser divididas em: 
elaboração, aprovação, execução e controle/avaliação. Logo, o ciclo 
orçamentário compreende atividades desde a concepção (elaboração) 
até a apreciação final (avaliação) do orçamento. Questão correta. 
8. Por compreender as atividades típicas do orçamento público, o ciclo 
orçamentário é um período contínuo, e por isso não coincide com o 
exercício financeiro. Questão correta.
9. Segundo Sanches, o ciclo orçamentário ampliado compreende 8 
(oito) fases: elaboração do PPA(1), aprovação do PPA(2), elaboração 
da LDO(3), aprovação da LDO(4), elaboração da LOA(5), aprovação da 
LOA(6), execução do PPA, LDO e LOA(7) e avaliação da execução desses 
instrumentos(8). O Cespe considerou o item correto, mesmo a questão 
fazendo referência à CF. Logo, o gabarito desse item é questionável, 
pois, nos termos da CF, não há uma quantificação numérica das etapas 
do ciclo orçamentário.
10. De acordo com o MTO/2015, o ciclo orçamentário é um processo 
contínuo, dinâmico e flexível em que se avaliam os programas do setor 
público. Tal ciclo se dá desde a concepção do orçamento até o final de 
seu período de vigência. Questão correta.
41
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO │ UNIDADE III
Outro aspecto importante sobre o ciclo orçamentário e o exercício financeiro é a falta 
de regulamentação de uma lei complementar citada pela CF/1988. De acordo com o 
art. 165, § 9o: 
Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração 
e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e 
da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da 
administração direta e indireta bem como condições para a instituição 
e funcionamento de fundos.
A Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre as matérias referidas, 
mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei, embora já exista o seu projeto (PLC 
no 135/1996).
As matérias discriminadas no inciso anterior encontram-se, em parte, na Lei no 
4.320/1964, como é o caso do conceito de “exercício financeiro”, no art. 34, e 
“elaboração e organização da lei orçamentária anual”, em vários dispositivos. Porém, 
enquanto não for aprovado o PLC no 135/1996, a Lei no 4.320/1964 vem preenchendo 
a lacuna do art. 165, §9o, da CF de forma parcial, pois em 1964 não existiam o PPA 
e a LDO. Logo, a Lei no 4.320/1964 nada dispõe sobre as normas e os prazos para a 
elaboração do PPA e da LDO.
Embora aprovada formalmente como lei ordinária, a Lei no 4.320/1964 foi 
recepcionada pela CF/1988 como lei complementar material, para tratar de matéria de 
lei complementar, nos termos do art. 165, § 9o, da CF.
Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9o, são seguidas 
regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária. Essas regras estão no 
art. 35, § 2o, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT da CF/1988:
ADCT, Art. 35, § 2o – Até a entrada em vigor da lei complementar a que 
se refere o art. 165, § 9o, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será 
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro 
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa;
42
UNIDADEIII │ PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado 
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro 
e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da 
sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até 
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
43
CAPÍtuLo 2
Plano Plurianual (PPA)
De acordo com o art. 165, § 1o da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e com o 
Manual Técnico de Orçamento (MTO/2016), o PPA é o instrumento de planejamento de 
médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras 
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Conforme o MTO/2016, o PPA é um instrumento de médio prazo. Porém, 
estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a LDO/LOA. Ex.: O 
Presidente ao elaborar o seu projeto de PPA, em 2015, vigência 2016 a 2019, 
teve que analisar as necessidades do Brasil para o longo prazo (cerca de 10 
anos) e priorizar o que era mais importante. Logo, o PPA liga essas prioridades à 
LOA por intermédio da LDO. Conclusão: apesar de ser o nível de planejamento 
estratégico, o PPA é de médio prazo e estabelece a ligação entre as prioridades 
de longo prazo e a LDO/LOA. 
O PPA é o plano estratégico para a execução das ações orçamentárias do governo. Os4 
anos de sua vigência, embora equivalentes, não coincidem com os 4 anos do período de 
mandato presidencial. Sua vigência é contada do 2o ano do mandato atual ao término 
do 1o ano do mandatário seguinte (ver esquema a seguir). O PPA tem o propósito de 
viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas, orientar a definição de 
prioridades e auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável, por meio de 
Programas Temáticos e de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Exemplos de 
programas no PPA: Educação de qualidade para todos; Fortalecimento do Sistema 
Único de Saúde; Inclusão social por meio do Bolsa Família, do Cadastro Único e da 
articulação de políticas sociais; Moradia Digna e outros.
Além dos programas, o PPA estabelecerá também as Diretrizes, os Objetivos e as Metas 
(mnemônico: DOM do PPA). Diretrizes são caminhos que o governo deseja trilhar. 
Exemplo: quando falamos em um governo que trilhou um caminho desestatizador, 
privatizando alguns serviços públicos, nos lembramos do governo de Fernando 
Henrique Cardoso – FHC. Por outro lado, se falamos em um governo estatizador, 
que priorizou a realização de concursos públicos e o fim da terceirização dos serviços 
públicos, pensamos no governo Lula. Objetivos são resultados a serem alcançados (ex.: 
o governo estabelece um programa para melhorar a malha rodoviária brasileira, com 
44
UNIDADE III │ PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
o objetivo de melhoria de 20 mil Km nos próximos quatro anos de vigência do PPA). 
Metas são parcelas quantitativas estabelecidas para o alcance do objetivo (considerando 
o exemplo anterior, se o objetivo é melhorar 20 mil Km de rodovias, serão definidas 
metas anuais de 5mil Km).
O PPA da União tem abrangência nacional. Dessa forma, envolverá diretrizes, objetivos e 
metas para todos os entes da federação. Como cada Estado, Município e o Distrito Federal 
possuem necessidades distintas, a CF impôs a regionalização do PPA. Por exemplo, o 
Estado do Rio Grande do Sul não tem as mesmas demandas orçamentárias do Estado 
do Rio Grande do Norte. Dessa forma, o PPA estabelecerá as Diretrizes, os Objetivos 
e as Metas de forma regionalizada, dentro da real necessidade de cada região, para 
atender as despesas de capital, outras delas decorrentes e as despesas com programas 
de duração continuada. Embora a CF tenha determinado a regionalização do PPA, falta 
lei complementar que regulamente o critério a ser utilizado para a regionalização do 
PPA. Porém, mesmo sem regulamentação, o PPA vem sendo apresentado de forma 
regionalizada. Atualmente, e de forma discricionária, usam-se como critérios para 
regionalização a divisão macrorregional, o critério populacional, aspectos econômicos, 
geográficos, internacionais etc.
(CESPE/CNJ/Técnico-Cargo13/2013) No PPA, as diretrizes, metas e objetivos dos 
programas de duração continuada são apresentados de forma regionalizada.
Comentário: embora o item não esteja completo, por ter mencionado apenas 
os programas de duração continuada, é correto, pois, de acordo com o art. 165, 
§ 1o, da CF/1988, o PPA traz o DOM de forma regionalizada.
Despesas de Capital, o que significa? São aquelas realizadas com o propósito de 
formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras ações, o planejamento e 
a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, 
títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem 
como as amortizações de dívida, inversões financeiras e concessões de empréstimos 
(conceitos a serem detalhados no tópico sobre “despesa pública”). Em geral, as despesas 
de capital tratadas no PPA são as referentes a investimento (embora não se limitem aos 
investimentos). Um exemplo de despesa de capital mais próximo da nossa realidade 
seria a compra de um imóvel (casa ou apartamento), de um carro, de equipamentos 
(eletrônicos, eletrodomésticos etc).
Outras delas decorrentes? Geralmente, as despesas de capital trazem outras 
despesas decorrentes. Por exemplo, a construção de uma ponte é uma despesa de capital. 
Depois de pronta, essa ponte trará novas despesas para a sua assistência e manutenção 
45
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO │ UNIDADE III
(iluminação, sinalização, reforma etc). As despesas com assistência e manutenção da 
ponte serão consideradas decorrentes da de capital. Logo, as decorrentes são despesas 
correntes que derivam da de capital.
Despesas com programas de duração continuada? Não há um conceito 
específico na lei sobre quanto tempo é “duração continuada”. No geral, são consideradas 
despesas com programas de duração continuada aquelas relativas aos programas que 
ultrapassam um exercício financeiro.
Os investimentos (despesas de capital), que ultrapassarem um exercício 
financeiro, só serão iniciados se estiverem previstos inicialmente no PPA ou em 
lei que autorize a sua inclusão no PPA. Veja o que diz o art. 167, § 1o, da CF/1988: 
“Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá 
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a 
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.
CONCLUSÃO: uma lei (projeto de iniciativa do Poder Executivo) pode autorizar a 
inserção de novos investimentos no PPA já vigente.
De forma esquematizada, temos:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PPA: Plano Estratégico para 4 anos 
 
Estabelecerá PROGRAMAS: Hoje, são 54 
Temáticos e 46 de Gestão... 
Diretrizes: caminhos a serem seguidos. 
(ex.: gov. FHC caminho desestatizador, de privatização) 
Objetivos: finalidade, resultado a ser alcançado. 
(ex.: diminuir em 40% o índice de analfabetismo) 
Metas: parcelas quantitativas do objetivo. 
(ex.: diminuir 10% por ano o índice de analfabetismo) 
De forma regionalizada, 
para atender as despesas: 
• de capital e outras 
delas decorrentes; 
• com programas de 
duração continuada. 
 
fonte: Prof. Anderson ferreira
O envio do projeto de lei do PPA ao Legislativo é de competência privativa do chefe do 
Poder Executivo, conforme art. 84, XXIII, c/c art. 165, I, da CF/1988:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto 
de lei dediretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos 
nesta Constituição;
46
UNIDADE III │ PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes