Principios da Administração Pública

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Palestra proferida pelo Dr. Sebastião Baptista Affonso,
por ocasião do “Curso de Aperfeiçoamento dos
Assistentes Jurídicos”, realizado no Centro de
Estudos Victor Nunes Leal da Advocacia-Geral da União.
PRINCÍPIOS REGEDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição, de 5-10-1988, ao dispor sobre a ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA, no contexto da Organização do Estado, inovadoramente, explicitou a
sua necessária subordinação aos denominados princípios fundamentais da
legalidade, impessoalidade, moral idade e publicidade, mais adiante acrescido
o da eficiência, pela Emenda Constitucional nº 19, de 4-6-1998, sendo certo
que este último e mais o da eficácia, como ainda os da legitimidade e
economicidade, já estavam previstos, respectivamente, nos artigos 74, item II,
e 70 da mesma Carta Magna, que dispõem sobre os aspectos do exercício das
funções dos controles interno e externo.
Como é sabido, os institutos próprios do Direito Administrativo,
assim como os seus princípios informativos e as suas teorias, de um modo
geral, ao longo dos tempos, estavam sendo objeto apenas de desenvolvimento
doutrinário e construções pretorianas, sem haver sobre isso um tratamento
mais específico e aprofundado, em termos de direito positivo. O próprio
conceito de Administração Pública e sua abrangência, bem como sua repartição
em Direta e Indireta, só passou a ter um tratamento legal mais explicitado,
com o advento da chamada reforma administrativa, implantada a partir do
Decreto- Lei nº 200, de 25-2-1967, que ainda mesmo assim limitou-a,
equivocadamente, ao âmbito restrito do Poder Executivo Federal. De igual
modo a necessidade de observância dos princípios da legalidade e moralidade
administrativa, por parte da Administração Pública, passou a ter suporte legal
e instrumento jurídico próprio de controle judicial, com o surgimento da Lei nº
4.717 , de 29-6-1965, que praticamente criou a intitulada Ação Popular. Desde
os primórdios da existência do Tribunal de Contas da União, criado no início da
República, as normas constitucionais e legais relativas à competência desse
órgão já lhe conferiam poder de controle da legalidade de atos e contratos
administrativos. O Mandado de Segurança, também, surgiu da necessidade de
haver um remédio judicante de controle da legalidade dos atos, de quaisquer
autoridades administrativas, que acarretassem violação de direito individual
líquido e certo.
Um dos mais notáveis administrativistas, o Professor RUY CIRNE
LIMA, na sua preciosa obra PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO (4ª
Edição de 1964 da Livraria Sulina Editora ), ressalta como princípio
fundamental, que faz do Direito Administrativo ser um ramo especial e uma
disciplina autônoma, o da utilidade pública, a qual constitui a finalidade própria
da Administração Pública, cuja preterição no ato administrativo acarreta sua
nulidade, conforme veio depois a assim ser preceituado no artigo 2°, letra “c”,
na citada Lei da Ação Popular.
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Alguns autores famosos dão ênfase, ainda, aos princípios da auto-
tutela, da hierarquia (do qual decorrem as relações de coordenação e
subordinação entre servidores, com oportunidade ao exercício de Poder
Disciplinar) e ao da especialidade, pelo qual os órgãos públicos e as entidades
da Administração Pública só podem exercer poderes funcionais e atividades,
para alcançar os seus fins determinados e limitados no seu ato de criação (cfr
Lições de DA do Prof. Sérgio de Andréa Ferreira, Editora Rio de 1972, págs. 38
e 44). O professor HELY LOPES MEIRELLES, de saudosa memória, considerou
como princípios básicos da Administração os da legalidade, moralidade,
impessoalidade e publicidade, dos quais tratou com destaque na sua
monumental obra DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. Já o eminente
Professor JOSÉ AFONSO DA SILVA, considerou como relevantes princípios
constitucionais da Administração Pública os da legalidade, finalidade,
impessoalidade, moralidade, probidade, publicidade, licitação, prescrição de
ilícitos e responsabilidade civil (cfr .Curso de Direito Constitucional Positivo, 8ª
Edição da Malheiros Editores de 1992, págs. 569/576). O Professor JOSÉ DOS
SANTOS CARVALHO FILHO, também, destaca como princípios fundamentais
expressos os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, considerando princípios “reconhecidos” os da supremacia do
interesse público, auto-tutela, indisponibilidade, continuidade e razoabilidade
(Ver Manual de DIREITO ADMINISTRATIVO, 4ª Edição de 1999 da Lumen Juris,
pág. 12 a 20).
Outros administrativistas ilustres e não menos famosos, como é o
caso do Professor DIÓGENES GASPARINI, ampliam o rol dos princípios, além
desses já referidos da auto-tutela, legalidade, moralidade e publicidade,
indicam mais os da continuidade, finalidade, igualdade, impessoalidade,
indisponibilidade, licitação e supremacia do interesse público (cfr. DA, 4ª
Edição Saraiva de 1995, págs. 617, 10 a 14 e 286), como também do
Professor DIOGO DE FIGUEIREDO, que além de todos esses acrescenta os da
descentralização, discricionariedade, executoriedade, modicidade, motivação,
oficialidade, presunção de veracidade e legalidade, razoabilidade, realidade,
recorribilidade, disciplina, aperfeiçoamento, contraditório, devido processo
legal, dentre vários outros (cfr. Curso de DA, 9ª Ed. Forense de 1990, págs.
70/85, 107, 173/77,368/69 etc).
De igual modo, o Professor NAGIB SLAIBI -, - FILHO, em suas
ANOTAÇÕES À CONSTITUIÇÃO DE 1988, comenta vários destes e outros
princípios extraídos do texto constitucional (2ª Edição Forense de 1989).
Agora bem mais recente, editou- se a Lei nº 9.784, de 28-1-1999,
que veio regular o processo administrativo, no âmbito da Administração
Pública Federal, impondo- lhe a observância dos princípios da legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança judicial e eficiência, mas deixou de incluir
nesse rolos da impessoalidade, publicidade, eficácia, legitimidade e
economicidade exigidos nos artigos 37,70 e 74/II da Constituição.
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A Constituição e toda legislação pertinente preceituam a
necessidade da observância dos princípios que mencionam, por parte da
Administração Pública, mas não definem, propriamente, em que eles
consistem, tarefa essa delegada à doutrina e à jurisprudência, daí buscar-se
fazer uma síntese condensada do que dizem os doutos, em especial aqueles
aqui antes mencionados, como segue:
1) Legalidade - consiste em que qualquer ato da Administração
esteja de conformidade com as regras editadas pelo Estado, como condição
essencial de sua validade, não podendo nenhuma autoridade tomar decisão
alguma contrariando norma vigente do ordenamento juríco (a observância
desse princípio fundamental é constatada com a correta indicação em cada ato
da sua devida fundamentação legal, já que a Administração Pública só pode
atuar nos limites do que a lei lhe autorize ou permita fazer ).
2) Impessoalidade - é a atuação da autoridade administrativa sem
objetivar fins pessoais, devendo a Administração buscar sempre os melhores
resultados, de interesse coletivo, consubstanciado na finalidade de interesse
público, que também é um dos elementos essenciais de validade dos atos
administrativos ( esse princípio, de certa forma, se confunde com o da
isonomia no trato dos administrados pelo administrador).
3) Moralidade - é a necessidade de que a gestão da coisa pública
seja feita de forma a atender aos padrões de conduta normalmente aceitos
pela sociedade, em determinado momento, como relevantes para a própria
existência social, condizentes com as regras morais de boa administração
(esse princípio decorre de um conjunto de normas éticas e regras de conduta,
devendo o Administrador agir com honestidade e pugnar pelo que for melhor e
mais útil ao interesse público, o qual com a moralidade integram, de certa
forma, o conceito amplo de legalidade, porque estão implícitos no modo
corretode cumprir a lei) .
4) Publicidade - é a satisfação da necessidade de transparência na
atuação dos agentes do Poder Público, como condição de legalidade dos seus
atos, para propiciar o chamado “controle popular”, vinculado ao direito de
informação a todos assegurado, ressalvados os ato cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (os atos do domínio
público devem ser publicados no órgão oficial, também, para ensejar os
recursos cabíveis, ainda que em resumo, do que decorrem efeitos jurídicos,
como a presunção de conhecimento público e o decurso dos prazos de recurso,
decadência, prescrição etc ).
5) Eficiência - é mais propriamente a maneira correta e produtiva
do agente da Administração agir, na gestão da coisa pública, com vistas à boa
qualidade dos serviços prestados.
6) Eficácia - é não só a capacidade, que deve ter o ato
administrativo de estar apto, para produzir todos os seus devidos efeitos
jurídicos, como a de dar bons resultados práticos.
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7) Legitimidade - é algo mais que a simples legalidade, porque
representa a conformidade do ato da autoridade administrativa com a teoria
do poder ou a própria ordem democrática, no atendimento do interesse
público, em conjugação com a finalidade, a discricionariedade e a
razoabilidade.
8) Economicidade - é a parcimônia ou modicidade no gastos
públicos, evitando-se desperdícios e procurando-se obter bons resultados na
atuação da Administração com o menor custo possível, sendo o procedimento
licitatório um dos seus instrumentos básicos.
9) Finalidade - é a obrigatória orientação da atividade
administrativa para o atendimento do interesse público especificamente
expresso ou implícito na lei, cuja omissão no ato administrativo causa sua
nulidade.
10) Motivação - é a enunciação expressa, explícita ou implícita dos
pressupostos fáticos e jurídicos de cada ato administrativos, que constitui
elemento essencial de sua validade, razão pela qual a preterição causa
nulidade.
11) Razoabilidade - é um desdobramento da lógica racional
aplicável ao direito, conduzindo valorações subjetivas, para uma tomada de
decisão, em especial no campo da discricionariedade, conducente à escolha do
que for mais eficiente, conveniente, oportuno ou apto a atender o interesse
público.
12) Proporcionalidade – é a dosagem razoável, na aplicação de
quaisquer sanções administrativas, em especial no exercício dos poderes
disciplinar e de polícia, vedada a medida superior ao estritamente necessário
(esse princípio é recomendado no art. 71, item VIII da Constituição, que
autoriza o TCU a aplicar sanções, inclusive “multa proporcional ao dano
causado ao erário”).
13) Ampla defesa - é a garantia assegurada aos litigantes e
acusados em geral, com os meios e recursos a ela inerentes, como parte de
observância do devido processo legal (essa garantia está assegurada no art.
5/LV da Constituição).
14 ) Contraditório - é a garantia assegurada aos litigantes e
acusados em geral, com os meios e recursos a ela inerentes, como parte de
observância do devido processo legal (essa garantia está assegurada no art.
5/LV da Constituição).
15) Segurança jurídica - é, também, uma garantia inerente à
observância do devido processo legal, pela qual as relações jurídico-
administrativas não só devem propiciar os recursos cabíveis e possíveis, como
ainda devem ser protegidas por preclusão, decadência , prescrição, coisa
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julgada, direito adquirido, bem como o respeito ao ato jurídico perfeito e
acabado (essa garantia decorre do art. 5/XXXVI da constituição).
Além desses princípios, poder-se-ia acrescentar o da especialidade,
a qual consiste na limitação imposta aos órgãos públicos e às entidades da
Administração indireta, de só atuarem nos limites e com a finalidade a que se
destinarem, conforme previsto na sua lei de criação ou de regência (esse
princípio decorreria do previsto nos artigos 5/LXIX e 37/XIX, que dispõem
sobre o Mandado de Segurança, para proteger abuso de poder, e a definição
legal das áreas de atuação das entidades da Administração Pública).
Na verdade, os termos de eficácia e eficiência, assim como os de
proporcionalidade, ampla defesa, contraditório e segurança jurídica, como
princípios regedores da Administração Pública, ainda carecem de conceituação
doutrinária mais consolidada.
Vê-se, todavia, na recente Lei nº 9.784/99, que regula o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, a trilha da
observância do devido processo legal, bem como dos princípios cuja obediência
ela impõe à Administração Pública (cfr .art. 2° e seu parágrafo único ).
Por se tratar de um diploma legal, que versa sobre DIREITO
PROCESSUAL ADMINISTRATIVO, ideal seria se pudesse ser de âmbito nacional
e não só federal.
Isto, o que em síntese comporta aqui ponderar.
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RESENHA BIOGRÁFICA
SEBASTIÃO BAPTISTA AFFONSO é carioca, tendo iniciado os
seus estudos no Rio de Janeiro, onde concluiu o curso secundário de Técnico
em Contabilidade na SUESC. Removido para Brasília, em janeiro de 1961,
como funcionário do TCU, aqui ficou desde então domiciliado, tornando-se
bacharel em Ciências Jurídicas pela UNB, na sua primeira turma de Direito. No
TCU, após exercer cargos e funções relevantes (inclusive os de Secretário das
Sessões e Inspetor-Geral de Controle Externo), chegou a ser Procurador por
concurso público, tendo aí se aposentado, quando exercia a chefia desse órgão
especial do Ministério Público junto ao TCU, como Procurador-Geral.
Entrementes, logrou aprovação no concurso público para Procurador da
Fazenda Nacional, mas nomeado não tomou posse. Ao longo dos últimos trinta
anos, vem exercendo a advocacia e o magistério, tendo sido Professor de
Direito Administrativo em vários cursos de treinamento, de especialização, de
graduação e de pós-graduação em diversos estabelecimentos de ensino,
inclusive na AEUDF (onde foi Chefe do Departamento de Direito), no CEUB, na
UPIS e na Escola Superior do MPDFT, como também integrou várias Bancas
Examinadoras de concursos públicos para Auditor do TCDF, Advogado da
Advocacia-Geral da União, Procurador do Ministério Público do Trabalho,
Promotor do MPDFT, Procurador da Fazenda Nacional (PGFN), Analista de
Controle Externo do TCU e outros. Foi, ainda, Assessor Jurídico da
FHE/POUPEX, do TOURING, da ANFIP e membro da antiga Advocacia
Consultiva da União, como Adjunto do Consultor-Geral e Secretário-Geral da
CGR/PR, chegando a ser Consultor-Geral da República, em 1989. É membro
efetivo do Instituto dos Advogados Brasileiros e do Instituto dos Advogados do
DF, no qual exerceu a titularidade de 1° Secretário, bem como do Instituto
Íbero Americano de Direito Público (Capítulo Brasileiro). Entre 1987 e 1990,
presidiu a CODICI (Ouvidoria Geral da República). Atualmente, ocupa o cargo
comissionado de Consultor Jurídico da Presidência do TCDF, desde dezembro
de 1992. Tem trabalhos jurídicos publicados em várias revistas técnicas do
gênero, como na Revista Forense, Revista de Informação Legislativa, Revista
do TCDF, Revista do TCE/PI e Revista do TCU, na qual atuou como membro do
seu Conselho Editor, do volume 2 de 1970 ao de n° 21, de junho/80, bem
como no Suplemento/CB “Direito e Justiça”. Em 1991, publicou seu opúsculo
TEMAS CONSTITUCIONAIS, editado pela ANFIP, com vários Estudos Jurídicos.
Foi agraciado com condecorações da Ordem do Rio Branco (Comendador),
Ordem do Mérito Judiciário do Trabalho (Comendador), Ordem do Mérito das
Forças Armadas (Comendador), Ordem do Mérito de Brasília (Comendador),
Ordem do Mérito Judiciário do Distrito Federal e Territórios (Comendador),
Ordem do Mérito Judiciário Militar (Distinção), Ordem do Mérito Militar (Oficial),
Medalha do Pacificador, Medalha do Mérito Alvorada de Brasília/DF, Medalha
RUY BARBOSA de HONRA AO MÉRITO do TCU e Título de CIDADÃO
HONORÁRIO DE BRASÍLIA conferido pela CLDF.
Brasília, abril de 2001.