Direito Administrativo

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MANUAL DO CURSO DE LICENCIATURA EM 
Direito 
 
2º Ano 
Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO 
Código: ISCED12-CJURCFE002 
TOTAL HORAS/1o SEMSTRE: 125 
CRÉDITOS (SNATCA): 5 
Número de Temas: 08 
 
 
 
 
 INSTITUTO SUPER 
 
 INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS E EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA 
 
 
Direitos de autor (copyright) 
Este manual é propriedade do Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED), 
e contém reservados todos os direitos. É proibida a duplicação ou reprodução parcial ou 
total deste manual, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico, 
gravação, fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Instituto 
Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED). 
A não observância do acima estipulado o infractor é passível a aplicação de processos 
judiciais em vigor no País. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância (ISCED) 
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Agradecimentos 
Instituto Superior de Ciências e Educação a Distância  Coordenação do Programa das 
licenciaturas e o autor que elaborou o presente manual, Dr. Mayden Assunção Joaquim 
Lúcio, agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos e instituições na elaboração deste 
manual: 
Pelo design e revisão final Prof. Dr. Horácio Emanuel N’Vunga e 
Prof.Dr. Zacarias Medeiro 
Financiamento e Logística SCA – Consultores; com especial destaque à 
pessoa do Dr. Robert Filimon Cambine. 
 
 
 
 
Elaborado Por: Dr. Mayden Assunção Joaquim Lúcio, Licenciado em Direito, pela 
Universidade Zambeze, Licenciado em Ensino de Francês pela Universidade Pedagógica- 
Delegação da Beira, Mestrando em Direito, na especialidade de Ciências-Jurídico Económicas 
na Universidade Zambeze. 
 
 
 
 
 
 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo i 
 i 
 
Índice 
Visão geral 1 
Benvindo ao Módulo de Direito Administrativo ............................................................... 1 
Objectivos do Módulo....................................................................................................... 1 
Quem deveria estudar este módulo ................................................................................. 1 
Como está estruturado este módulo ................................................................................ 2 
Ícones de actividade ......................................................................................................... 3 
Habilidades de estudo ...................................................................................................... 3 
Precisa de apoio? .............................................................................................................. 5 
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) ................................................................................ 6 
Avaliação ........................................................................................................................... 6 
TEMA – I: INTRODUÇÃO (Aspectos Gerais) 9 
UNIDADE Temática 1.1. Direito Administrativo, âmbito, princípios. ............................... 9 
Introdução ......................................................................................................................... 9 
1. Âmbito do Direito Administrativo.................................................................. 9 
Sumário ........................................................................................................................... 16 
Exercícios de Auto-Avaliação .......................................................................................... 16 
Exercícios ........................................................................................................................ 18 
UNIDADE Temática 1.2. Os Sistemas do Direito Administrativo e o Sistema do Direito 
Administrativo Moçambicano ........................................................................................ 18 
Introdução ....................................................................................................................... 18 
1. Os Sistemas Administrativos ............................................................................. 19 
2. Os Sistemas Administrativo Moçambicano ....................................................... 23 
3. A sujeição da Administração Pública a Regras Distintas do Direito Privado ..... 27 
4. Os Poderes Administrativos no Ordenamento Jurídico Moçambicano ............ 29 
Sumário ........................................................................................................................... 42 
Exercícios de Auto-Avaliação .......................................................................................... 42 
Exercícios ........................................................................................................................ 43 
UNIDADE Temática 1.3 Exercícios do tema ................................................................... 44 
TEMA – II: O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS PARTICULARES 45 
UNIDADE Temática 2.1. . Conceito Fundamentais: O poder Administrativo. ................ 45 
Introdução ....................................................................................................................... 45 
O Princípio da Separação dos Poderes .................................................................. 45 
O Poder Administrativo ......................................................................................... 47 
Corolários do Poder Administrativo ...................................................................... 50 
Princípios constitucionais sobre o poder administrativo ...................................... 51 
Evolução Histórica ................................................................................................. 55 
Conteúdo, objecto, modalidades e efeitos do princípio da legalidade ................ 55 
Excepções ao Princípio da Legalidade ................................................................... 56 
Natureza e Âmbito do Princípio da Legalidade ..................................................... 57 
A Distinção Entre Direito Subjectivo e Interesses Legítimo .................................. 61 
Alcance Prático da Distinção Entre Direito Subjectivo e Interesse Legítimo ........ 63 
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 ii 
 
O Poder Discricionário da Administração ............................................................. 64 
Exercícios de Auto-Avaliação .......................................................................................... 81 
Exercícios de avaliação ................................................................................................... 83 
UNIDADE Temática 2.2. Pessoas, pessoas singulares ..................................................... 84 
Introdução ....................................................................................................................... 84 
1. Conceito de Organização ............................................................................. 84 
2. Espécies ........................................................................................................ 87 
3. Regime Jurídico ............................................................................................88 
4. Órgãos .......................................................................................................... 90 
5. Classificação dos Órgãos .............................................................................. 91 
6. Atribuições e Competência .......................................................................... 93 
7. Os Serviços Públicos ..................................................................................... 98 
8. Sistemas de organização administrativa ................................................... 110 
9. Concentração e Desconcentração ............................................................. 110 
10. Centralização e Descentralização .............................................................. 120 
Sumário ......................................................................................................................... 128 
Exercícios de auto-avaliação ......................................................................................... 128 
Exercícios ...................................................................................................................... 129 
UNIDADE Temática 2.3. Exercícios do tema ................................................................. 130 
TEMA – III: A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA 131 
UNIDADE Temática 3.1. O Acto Administrativo ............................................................ 131 
Regimes da invalidade ......................................................................................... 143 
Sumário ......................................................................................................................... 146 
Exercícios de auto-avaliação ......................................................................................... 146 
Exercícios de avaliação ................................................................................................. 147 
UNIDADE Temática 3.2 Exercícios do tema ................................................................. 148 
TEMA IV: CONTRATO ADMINISTRATIVO 149 
Unidade temática 4.1. Natureza, espécies e regime geral dos contratos administrativos149 
Introdução ..................................................................................................................... 149 
1. Natureza do Contrato Administrativo ....................................................... 149 
2. A Génese da Figura do Contrato Administrativo ....................................... 151 
3. Espécies de Contratos Administrativos ..................................................... 154 
4. Regime Geral dos Contratos Administrativos – artigo 7 do Decreto nº 
15/2010, de 24 de Maio ...................................................................................... 155 
Sumário ......................................................................................................................... 156 
Exercícios de auto-avaliação ......................................................................................... 157 
Exercícios de avaliação ................................................................................................. 159 
UNIDADE Temática 4.2 Exercícios do tema ................................................................. 159 
TEMA – V: GARANTIA DOS PARTICULARES 161 
UNIDADE Temática 5.1. . Garantia dos Particulares ..................................................... 161 
Introdução ..................................................................................................................... 161 
1. Conceitos e Espécies .................................................................................. 161 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo iii 
 iii 
 
2. Breve Referência às Garantias Políticas ..................................................... 162 
3. Garantias graciosas .................................................................................... 163 
4. As Garantias Petitórias ............................................................................... 163 
5. A Queixa para o Provedor de Justiça ......................................................... 165 
6. As Garantias Impugnatórias ....................................................................... 165 
7. A Reclamação ............................................................................................. 166 
8. Recurso Hierárquico ................................................................................... 167 
9. Os Recursos Hierárquicos Impróprios........................................................ 172 
10. O Recurso Tutelar ...................................................................................... 172 
11. Garantias contenciosas ou jurisdicionais ................................................... 173 
Sumário ......................................................................................................................... 176 
Exercícios de auto-avaliação ......................................................................................... 177 
Exercícios de avaliação ................................................................................................. 178 
UNIDADE Temática 5.2 Exercícios do tema ................................................................. 179 
Exercícios do Módulo .................................................................................................... 179 
Bibliografia .................................................................................................................... 184 
 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 1 
 1 
 
Visão geral 
Benvindo ao Módulo de Direito Administrativo 
Objectivos do Módulo 
Ao terminar o estudo deste módulo de Direito Administrativo 
deverás ser capaz de: dotar os estudantes de conhecimentos 
especializados no enquadramento e no tratamento jurídicos 
da matéria da relação jurídica, de forma a permitir-lhes a 
abordagem aos demais ramos do direito civil, em particular, e 
do direito privado, em geral. Visa, assim, capacitá-lo para a 
selecção adequada e a correcta aplicação dos critérios jus-
dogmáticos mais adequados à solução de casos concretos. 
. 
 
 
Objectivos 
Específicos 
Resultados Esperados 
Espera-se que o estudante: 
 Fique preparado para a aplicação dos conhecimentos à praxis 
jurídica, ficando assim dotado de uma formação consistente, 
com elevado grau de capacidade crítica, conseguindo realizar 
trabalhos de investigação científica nesta temática. 
 
 
Quem deveria estudar este módulo 
Este Módulo foi concebido para estudantes do 2º ano do curso de 
licenciatura em Direito do ISCED. Poderá ocorrer, contudo, que 
haja leitores que queiram se actualizar e consolidar seus 
conhecimentos nessa disciplina, esses serão bem-vindos, não 
sendo necessário para tal se inscrever. Mas poderá adquirir o 
manual. 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 2 
 2 
 
Como está estruturado este módulo 
Este módulo de Direito Administrativo para estudantes do 2º ano 
do curso de licenciatura em Direito, à semelhança dos restantes 
do ISCED, está estruturado como se segue: 
Páginas introdutórias 
 Um índice completo. 
 Uma visão geral detalhada dos conteúdos do módulo, 
resumindo os aspectos-chave que você precisa conhecer para 
melhor estudar. Recomendamos vivamente que leia esta 
secção com atenção €antes de começar o seu estudo, como 
componente de habilidades de estudos. 
Conteúdo desta Disciplina / módulo 
Este módulo está estruturado em Temas. Cada tema, por sua vez 
comporta certo número de unidades temáticasvisualizadas por 
um sumário. Cada unidade temática se caracteriza por conter uma 
introdução, objectivos, conteúdos. No final de cada unidade 
temática ou do próprio tema, são incorporados antes exercícios de 
auto-avaliação, só depois é que aparecem os de avaliação. Os 
exercícios de avaliação têm as seguintes características: Puros 
exercícios teóricos, Problemas não resolvidos e actividades 
práticas algumas incluindo estudo de casos. 
 
Outros recursos 
A equipa dos académicos e pedagogos do ISCED pensando em si, 
num cantinho, mesmo o recôndito deste nosso vasto Moçambique 
e cheio de dúvidas e limitações no seu processo de aprendizagem, 
apresenta uma lista de recursos didácticos adicionais ao seu 
módulo para você explorar. Para tal o ISCED disponibiliza na 
biblioteca do seu centro de recursos mais material de estudos 
relacionado com o seu curso como: Livros e/ou módulos, CD, CD-
ROOM, DVD. Para além deste material físico ou electrónico 
disponível na biblioteca, pode ter acesso a Plataforma digital 
moodle para alargar mais ainda as possibilidades dos seus 
estudos. 
 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 3 
 3 
 
Auto-avaliação e Tarefas de avaliação 
Tarefas de auto-avaliação para este módulo encontram-se no final 
de cada unidade temática e de cada tema. As tarefas dos 
exercícios de auto-avaliação apresentam duas características: 
primeiro apresentam exercícios resolvidos com detalhes. Segundo, 
exercícios que mostram apenas respostas. 
Tarefas de avaliação devem ser semelhantes às de auto-avaliação 
mas sem mostrar os passos e devem obedecer o grau crescente de 
dificuldades do processo de aprendizagem, umas a seguir a outras. 
Parte das tarefas de avaliação será objecto dos trabalhos de 
campo a serem entregues aos tutores/docentes para efeitos de 
correcção e subsequentemente nota. Também constará do exame 
do fim do módulo. Pelo que, caro estudante, fazer todos os 
exercícios de avaliação é uma grande vantagem. 
 
 
Ícones de actividade 
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas 
margens das folhas. Estes ícones servem para identificar 
diferentes partes do processo de aprendizagem. Podem indicar 
uma parcela específica de texto, uma nova actividade ou tarefa, 
uma mudança de actividade, etc. 
Habilidades de estudo 
O principal objectivo deste capítulo é o de ensinar aprender a 
aprender. Aprender aprende-se. 
Durante a formação e desenvolvimento de competências, para 
facilitar a aprendizagem e alcançar melhores resultados, implicará 
empenho, dedicação e disciplina no estudo. Isto é, os bons 
resultados apenas se conseguem com estratégias eficientes e 
eficazes. Por isso é importante saber como, onde e quando 
estudar. Apresentamos algumas sugestões com as quais esperamos 
que caro estudante possa rentabilizar o tempo dedicado aos 
estudos, procedendo como se segue: 
1º Praticar a leitura. Aprender a Distância exige alto domínio de 
leitura. 
2º Fazer leitura diagonal aos conteúdos (leitura corrida). 
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3º Voltar a fazer leitura, desta vez para a compreensão e 
assimilação crítica dos conteúdos (ESTUDAR). 
4º Fazer seminário (debate em grupos), para comprovar se a sua 
aprendizagem confere ou não com a dos colegas e com o padrão. 
5º Fazer TC (Trabalho de Campo), algumas actividades práticas ou 
as de estudo de caso se existirem. 
IMPORTANTE: Em observância ao triângulo modo-espaço-tempo, 
respectivamente como, onde e quando...estudar, como foi referido 
no início deste item, antes de organizar os seus momentos de 
estudo reflicta sobre o ambiente de estudo que seria ideal para si: 
Estudo melhor em casa/biblioteca/café/outro lugar? Estudo 
melhor à noite/de manhã/de tarde/fins de semana/ao longo da 
semana? Estudo melhor com música/num sítio sossegado/num 
sítio barulhento!? Preciso de intervalo em cada 30 minutos, em 
cada hora, etc. 
É impossível estudar numa noite tudo o que devia ter sido 
estudado durante um determinado período de tempo; Deve 
estudar cada ponto da matéria em profundidade e passar só ao 
seguinte quando achar que já domina bem o anterior. 
Privilegia-se saber bem (com profundidade) o pouco que puder ler 
e estudar, que saber tudo superficialmente! Mas a melhor opção é 
juntar o útil ao agradável: Saber com profundidade todos 
conteúdos de cada tema, no módulo. 
Dica importante: não recomendamos estudar seguidamente por 
tempo superior a uma hora. Estudar por tempo de uma hora 
intercalado por 10 (dez) a 15 (quinze) minutos de descanso 
(chama-se descanso à mudança de actividades). Ou seja que 
durante o intervalo não se continuar a tratar dos mesmos assuntos 
das actividades obrigatórias. 
Uma longa exposição aos estudos ou ao trabalho intelectual 
obrigatório, pode conduzir ao efeito contrário: baixar o rendimento 
da aprendizagem. Por que o estudante acumula um elevado 
volume de trabalho, em termos de estudos, em pouco tempo, 
criando interferência entre os conhecimentos, perde sequência 
lógica, por fim ao perceber que estuda tanto mas não aprende, cai 
em insegurança, depressão e desespero, por se achar injustamente 
incapaz! 
Não estude na última da hora; quando se trate de fazer alguma 
avaliação. Aprenda a ser estudante de facto (aquele que estuda 
sistematicamente), não estudar apenas para responder a questões 
de alguma avaliação, mas sim estude para a vida, sobre tudo, 
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 5 
 
estude pensando na sua utilidade como futuro profissional, na área 
em que está a se formar. 
Organize na sua agenda um horário onde define a que horas e que 
matérias deve estudar durante a semana; Face ao tempo livre que 
resta, deve decidir como o utilizar produtivamente, decidindo 
quanto tempo será dedicado ao estudo e a outras actividades. 
É importante identificar as ideias principais de um texto, pois será 
uma necessidade para o estudo das diversas matérias que 
compõem o curso: A colocação de notas nas margens pode ajudar 
a estruturar a matéria de modo que seja mais fácil identificar as 
partes que está a estudar e Pode escrever conclusões, exemplos, 
vantagens, definições, datas, nomes, pode também utilizar a 
margem para colocar comentários seus relacionados com o que 
está a ler; a melhor altura para sublinhar é imediatamente a seguir 
à compreensão do texto e não depois de uma primeira leitura; 
Utilizar o dicionário sempre que surja um conceito cujo significado 
não conhece ou não lhe é familiar; 
Precisa de apoio? 
Caro estudante, temos a certeza que por uma ou por outra razão, o 
material de estudos impresso, lhe pode suscitar algumas dúvidas 
como falta de clareza, alguns erros de concordância, prováveis 
erros ortográficos, falta de clareza, fraca visibilidade, página 
trocada ou invertidas, etc). Nestes casos, contacte os serviços de 
atendimento e apoio ao estudante do seu Centro de Recursos (CR), 
via telefone, SMS, E-mail, se tiver tempo, escreva mesmo uma 
carta participando a preocupação. 
Uma das atribuições dos Gestores dos CR e seus assistentes 
(Pedagógico e Administrativo), é a de monitorar e garantir a sua 
aprendizagem com qualidade e sucesso. Dai a relevância da 
comunicação no Ensino a Distância (EAD), onde o recurso as TIC se 
torna incontornável: entre estudantes, estudante – Tutor, 
estudante – CR, etc. 
As sessões presenciais são um momento em que você caro 
estudante, tem a oportunidade de interagir fisicamente com staff 
do seu CR, com tutores ou com parte da equipa central do ISCED 
indigitada para acompanhar as suasessões presenciais. Neste 
período pode apresentar dúvidas, tratar assuntos de natureza 
pedagógica e/ou administrativa. 
O estudo em grupo, que está estimado para ocupar cerca de 30% 
do tempo de estudos a distância, é muita importância, na medida 
em que permite-lhe situar, em termos do grau de aprendizagem 
com relação aos outros colegas. Desta maneira ficará a saber se 
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precisa de apoio ou precisa de apoiar aos colegas. Desenvolver 
hábito de debater assuntos relacionados com os conteúdos 
programáticos, constantes nos diferentes temas e unidade 
temática, no módulo. 
Tarefas (avaliação e auto-avaliação) 
O estudante deve realizar todas as tarefas (exercícios, actividades e 
autoavaliação), contudo nem todas deverão ser entregues, mas é 
importante que sejam realizadas. As tarefas devem ser entregues 
duas semanas antes das sessões presenciais seguintes. 
Para cada tarefa serão estabelecidos prazos de entrega, e o não 
cumprimento dos prazos de entrega, implica a não classificação do 
estudante. Tenha sempre presente que a nota dos trabalhos de 
campo conta e é decisiva para ser admitido ao exame final da 
disciplina/módulo. 
Os trabalhos devem ser entregues ao Centro de Recursos (CR) e os 
mesmos devem ser dirigidos ao tutor/docente. 
Podem ser utilizadas diferentes fontes e materiais de pesquisa, 
contudo os mesmos devem ser devidamente referenciados, 
respeitando os direitos do autor. 
O plágio1 é uma violação do direito intelectual do(s) autor(es). Uma 
transcrição à letra de mais de 8 (oito) palavras do testo de um 
autor, sem o citar é considerada plágio. A honestidade, humildade 
científica e o respeito pelos direitos autorais devem caracterizar a 
realização dos trabalhos e seu autor (estudante do ISCED). 
Avaliação 
Muitos perguntam: Com é possível avaliar estudantes à distância, 
estando eles fisicamente separados e muito distantes do 
docente/tutor!? Nós dissemos: Sim é muito possível, talvez seja 
uma avaliação mais fiável e consistente. 
Você será avaliado durante os estudos à distância que contam com 
um mínimo de 90% do total de tempo que precisa de estudar os 
conteúdos do seu módulo. Quando o tempo de contacto presencial 
conta com um máximo de 10%) do total de tempo do módulo. A 
avaliação do estudante consta detalhada do regulamentado de 
avaliação. 
 
1 Plágio - copiar ou assinar parcial ou totalmente uma obra literária, propriedade 
intelectual de outras pessoas, sem prévia autorização. 
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 7 
 
Os trabalhos de campo por si realizados, durante estudos e 
aprendizagem no campo, pesam 25% e servem para a nota de 
frequência para ir aos exames. 
Os exames são realizados no final da cadeira disciplina ou modulo e 
decorrem durante as sessões presenciais. Os exames pesam no 
mínimo 75%, o que adicionado aos 25% da média de frequência, 
determinam a nota final com a qual o estudante conclui a cadeira. 
A nota de 10 (dez) valores é a nota mínima de conclusão da 
cadeira. 
Nesta cadeira o estudante deverá realizar pelo menos 2 (dois) 
trabalhos e 1 (um) (exame). 
Algumas actividades práticas, relatórios e reflexões serão utilizados 
como ferramentas de avaliação formativa. 
Durante a realização das avaliações, os estudantes devem ter em 
consideração a apresentação, a coerência textual, o grau de 
cientificidade, a forma de conclusão dos assuntos, as 
recomendações, a identificação das referências bibliográficas 
utilizadas, o respeito pelos direitos do autor, entre outros. 
Os objectivos e critérios de avaliação constam do Regulamento de 
Avaliação. 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 9 
 9 
 
TEMA – I: INTRODUÇÃO (Aspectos Gerais) 
UNIDADE Temática 1.1. Âmbito do Direito Administrativo 
UNIDADE Temática 1.2. Sistemas Administrativos. 
UNIDADE Temática 1.3. Exercícios do tema. 
UNIDADE Temática 1.1. Direito Administrativo, âmbito, princípios. 
Introdução 
Esta unidade pretende dotar os estudantes no concernente a 
disciplina de Direito Administrativo. É nesta unidade onde 
estudaremos o âmbito da disciplina, as fontes e os princípios 
norteadores do Direito do Direito Público. Portanto, é aqui onde 
discutiremos os aspectos fundamentais da disciplina. 
Ao completar esta unidade, você será capaz de: 
 
 
Objectivos 
 
 
 
 
 Conhecer o conceito e âmbito do Direito Administrativo; 
 Descrever os princípios norteadores do Direito Público; 
 Apresentar os aspectos fundamentais da Administração 
Pública. 
 
1. Âmbito do Direito Administrativo 
Vai-se estudar o Direito Administrativo. Este pertence ao Direito 
Público e rege relações estabelecidas fundamentalmente entre 
pessoas particulares e o Estado, quando este está investido do seu 
poder de mando (iuris imperii) 
 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 10 
 10 
 
 
Fonte: http://unespaberta.ead.unesp.br/index.php/humanas-2/item/30-da, 
disponível em 03 de Fevereiro de 2016 
 
1.1. As necessidades colectivas e a Administração Pública 
Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um 
conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como 
tarefa fundamental para a colectividade, através de serviços por esta 
organizados e mantidos. 
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma 
necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a 
satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade. 
As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da 
Administração Pública, trata-se em síntese, de necessidades colectivas 
que se podem reconduzir a três espécies fundamentais: a segurança; a 
cultura; e o bem-estar. 
Fica excluída do âmbito administrativo, na sua maior parte a 
necessidade colectiva da realização de 
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 11 
 
justiça. Esta função desempenhada pelos Tribunais, satisfaz 
inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela 
tradição e pela Constituição, fora da esfera da própria Administração 
Pública: pertencer ao poder judicial. 
Quanto às demais necessidades colectivas, encontradas na esfera 
administrativa e dão origem ao conjunto, vasto e complexo, de 
actividades e organismos a que se costuma chamar Administração 
Pública. 
 1.2. Os vários sentidos da expressão “Administração Pública” 
São dois os sentidos em que se utilizam na linguagem corrente a 
expressão Administração Pública: (1) orgânico; (2) material ou 
funcional. 
A Administração Pública, em sentido orgânico, é constituída pelo 
conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades 
públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação 
disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de 
segurança, cultura e bem-estar. 
A administração pública, em sentido material ou funcional, pode ser 
definida como a actividade típica dos serviços e agentes 
administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com 
vista a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de 
segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos 
mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. 
 1.3. Administração Pública e AdministraçãoPrivada 
Embora tenham em comum o serem ambas administração, a 
Administração Pública e a Administração Privada distinguem-se 
todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visam prosseguir e 
pelos meios que utilizam. 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 12 
 12 
 
 
Quanto ao objecto, a Administração Pública versa sobre necessidades 
colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da 
colectividade, ao passo que a Administração Privada incide sobre 
necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, 
não atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira. 
Quanto ao fim, a Administração Pública tem necessariamente de 
prosseguir sempre o interesse público: o interesse público é o único 
fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem 
legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem 
em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. 
Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins não económicos e 
até nos indivíduos mais desinteressados, de fins puramente altruístas. 
Mas são sempre fins particulares sem vinculação necessária ao 
interesse geral da colectividade, e até, porventura, em contradição 
com ele. 
Quanto aos meios, também diferem. Com efeito na Administração 
privada os meios, jurídicos, que cada pessoa utiliza para actuar 
caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, são 
iguais entre si e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua 
própria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente 
celebrado. O contrato é assim, o instrumento jurídico típico do mundo 
das relações privadas. 
Pelo contrário, a Administração Pública, porque se traduz na satisfação 
de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e 
porque tem de realizar em todas as circunstâncias o interesse público 
definindo pela lei geral, não pode normalmente utilizar, face aos 
particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os 
outros. 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 13 
 13 
 
A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que 
possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares 
sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra 
sua vontade. 
O processo característico da Administração Pública, no que se entende 
de essencial e de específico, é antes o comando unilateral, quer sob a 
forma de acto normativo (e temos então o regulamento 
administrativo), quer sob a forma de decisão concreta e individual (e 
estamos perante o acto administrativo). 
Acrescente-se, ainda, que assim como a Administração Pública 
envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que 
estes não são autorizados a utilizar uns para com os outros, assim 
também, inversamente, a Administração Pública se encontra limitada 
nas suas possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres 
especiais, de natureza jurídica, moral e financeira. 
 1.4. A Administração Pública e as funções do Estado 
a) Política e Administração Pública: 
A Política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim 
específico: definir o interesse geral da actividade. A Administração 
Pública existe para prosseguir outro objectivo: realiza em termos 
concretos o interesse geral definido pela política. 
O objecto da Política, são as grandes opções que o país enfrenta ao 
traçar os rumos do seu destino colectivo. A da Administração Pública, 
é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas da 
segurança, cultura e bem-estar económico e social. 
A Política reveste carácter livre e primário, apenas limitada em certas 
zonas pela Constituição, ao passo que a Administração Pública tem 
carácter condicionado e secundário, achando-se por definição 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 14 
 14 
 
subordinada às orientações da política e da legislação. 
Toda a Administração Pública, além da actividade administrativa é 
também execução ou desenvolvimento de uma política. Mas por vezes 
é a própria administração, com o seu espírito, com os seus homens e 
com os seus métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade política, 
por qualquer razão enfraquecida ou incapaz, caindo-se então no 
exercício do poder dos funcionários. 
b) Legislação e Administração: 
A função Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nível, que a 
função Política. 
A diferença entre Legislação e Administração está em que, nos dias de 
hoje, a Administração Pública é uma actividade totalmente 
subordinada à lei: é o fundamento, o critério e o limite de toda a 
actividade administrativa. 
Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas 
actividades que convém desde já salientar brevemente. 
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contêm 
decisões de carácter administrativo. 
De outra parte, há actos da administração que materialmente 
revestem todos o carácter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e 
a eficácia da lei, para já não falar dos casos em que a própria lei se 
deixa completar por actos da Administração. 
c) Justiça e Administração Pública: 
Estas duas actividades têm importantes traços comuns: ambas são 
secundárias, executivas, subordinadas à lei: uma consiste em julgar, a 
outra em gerir. 
A Justiça visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administração 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 15 
 15 
 
Pública visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justiça 
aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de 
pronunciar-se; a Administração Pública toma a iniciativa de satisfazer 
as necessidades colectivas que lhe estão confiadas. A Justiça está 
acima dos interesses, é desinteressada, não é parte nos conflitos que 
decide; a Administração Pública defende e prossegue os interesses 
colectivos a seu cargo, é parte interessada. 
Também aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto 
de ser por vezes difícil distingui-las: a Administração Pública pode em 
certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais 
Comuns, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, 
desde que se mantenha sempre presente qual o critério a utilizar – 
material, orgânico ou formal – a distinção subsiste e continua possível. 
Cumpre por último acentuar que do princípio da submissão da 
Administração Pública à lei, decorre um outro princípio, não menos 
importante – o da submissão da Administração Pública aos Tribunais, 
para apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos. 
d) Conclusiva: 
A Administração Pública em sentido material ou objectivo ou funcional 
pode ser definida como, a actividade típica dos organismos e 
indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, 
desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover à 
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de 
segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos 
estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controle dos Tribunais 
competentes. 
A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo quadro legal e 
sob a direcção dos representantes da colectividade, desenvolve as 
actividades necessárias à satisfação das necessidades colectivas. 
 ISCED CURSO: Direito;Disciplina: Direito Administrativo 16 
 16 
 
Sumário 
Nesta Unidade temática estudamos aprendemos: 
 
O Direito Administrativo pertence ao Direito Público e rege relações 
estabelecidas fundamentalmente entre pessoas particulares e o 
Estado, quando este está investido do seu poder de mando (iuris 
imperi). 
 
Quando se fala em Administração Pública, tem-se presente todo um 
conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como 
tarefa fundamental para a colectividade, através de serviços por esta 
organizados e mantidos. 
 
A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que 
possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares 
sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra 
sua vontade. 
Exercícios de Auto-Avaliação 
1. A Administração Pública e a Administração Privada distinguem: 
a) Objecto; 
b) Fim; 
c) Meios; 
d) Objectos, fins e meios. 
Resposta: d) Objectos, fins e meios. 
2. A lei permite a utilização de determinados meios de 
autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos 
impor-se aos particulares sem 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 17 
 17 
 
ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, fazê-lo contra 
sua vontade. 
 Certo 
 Errado 
Resposta: Certo 
3. A Administração Pública na prossecução do interesse colectivo 
não encontra limites ou restrições. 
 Certo 
 Errado 
Resposta: Errado 
4. Defina função administrativa? 
Resposta: A função Administrativa é aquela que, no respeito pelo 
quadro legal e sob a direcção dos representantes da colectividade, 
desenvolve as actividades necessárias à satisfação das necessidades 
colectivas. 
 
5. Há partes de contacto ou cruzamento entre a função legislativa 
e a função administrativa. 
 Certo 
 Errado 
Resposta: Errado 
 
6. A Administração Pública, é constituída pelo conjunto de 
órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades 
públicas que asseguram, em nome da colectividade, a 
satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades 
colectivas. Esta definição corresponde ao sentido: 
a) Material 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 18 
 18 
 
b) Orgânico 
c) Funcional 
Exercícios 
1. Defina Direito Administrativo. 
2. No direito Administrativo o Estado actua em relação aos 
particulares em situação de: 
1. Inferioridade 
2. Igualdade 
3. Superioridade 
 
3. Explique a Administração Pública em sentido orgânico. 
4. Explique a Administração Pública em material ou funcional. 
5. As normas do Direito Público são similares as normas de 
Direito Privado? Justifique. 
6. Sem contrato nada pode se fazer na Administração pública. 
 Certo 
 Errado 
 
UNIDADE Temática 1.2. Os Sistemas do Direito Administrativo e o Sistema do 
Direito Administrativo Moçambicano 
Introdução 
Esta unidade pretende dotar os estudantes no concernente a 
disciplina de Direito Administrativo. É nesta unidade onde 
estudaremos os sistemas administrativos de outros ordenamentos 
jurídicos e os princípios norteadores do sistema administrativo 
Moçambicano. Portanto, é aqui onde discutiremos os aspectos 
fundamentais da disciplina. 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 19 
 19 
 
Ao completar esta unidade, você será capaz de: 
 
 
Objectivos 
 
 
 
 
 Conhecer os Sistemas do Direito Administrativo ao nível do 
direito comparado; 
 Descrever os Sistemas do Direito Administrativo 
Moçambicanos e os princípios norteadores; 
 Apresentar os aspectos fundamentais da disciplina do Direito 
Administrativo. 
1. Os Sistemas Administrativos 
"Todos os países modernos", escreve Maurice Hauriou, "assumem 
funções administrativas, mas nem todos possuem o regime 
administrativo" 
Assumir “funções administrativas" significa simplesmente providenciar 
às necessidades de ordem pública e assegurar o funcionamento de 
alguns serviços públicos para satisfação do interesse geral e a gestão 
dos assuntos de interesse público. 
No que diz respeito às referidas funções, pode-se distinguir entre as 
funções que são exercidas directamente a favor da comunidade 
(polícia, justiça, acção social. etc.); e as que são direccionadas e 
originadas pelo uso interno da própria administração (gestão do 
pessoal, compras, contabilidade, etc.). As primeiras dizem-se funções 
administrativas principais e as segundas auxiliares de modo geral. O 
Estado pode desempenhar essas funções sem confiá-las a um poder 
jurídico especial, elas se desempenham, então, sob o controlo do 
poder jurídico ordinário que é do judicial, o Reino Unido é o tipo mais 
acabado desses Estados sem regime administrativo, com efeito, 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 20 
 20 
 
existem serviços administrativos pouco centralizados, em que todos os 
agentes da administração pública são sujeitos ao controlo dos 
tribunais comuns e às leis ordinárias como qualquer cidadão e só eles 
actuam em relação com os particulares com prévia intervenção do 
poder judicial. 
Nesta perspectiva, o direito é "um", no sentido de que, em princípio 
são as mesmas regras que regem todas as relações jurídicas dentro de 
um mesmo Estado, qualquer que seja a natureza dessas relações 
jurídicas. 
Para ser mais rigoroso, isto não quer dizer que não existe um "direito 
administrativo" nos países anglosaxónicos. Em bom rigor, em todos os 
estados, quaisquer que sejam, existe necessariamente, do ponto de 
vista material, um conjunto de regras que se chama "direito 
administrativo", que rege a organização e as competências das 
autoridades administrativas e define os direitos e as garantias dos 
administrados quando eles sofrem um prejuízo em relação às essas 
autoridades. O que não existe nesses países é um “modelo europeu” 
e, sobretudo, um “modelo francês” de Direito Administrativo. 
 Todavia, as diferenças entre o regime administrativo de tipo francês e 
o "regime anglo- americano" residem menos nas realidades do que 
nas formulações que lhe exprimem. 
FRANCIS-PAUL BÉNOIT demonstrou perfeitamente que as diferenças 
consistem no que "as regras administrativas específicas, apesar do seu 
número e importância, são apresentadas como sendo um carácter 
excepcional e derrogatório do direito comum que seria o direito 
privado; e que este, apesar de que ele regula muito pouco a actividade 
da Administração Pública, é apresentado como o direito comum da 
sua acção. Pois, trata-se, antes de tudo, de uma questão de hábito 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 21 
 21 
 
face às necessidades e inevitáveis regras administrativas específicas" 
Na prática, pode-se verificar, de uma maneira geral, que, apesar das 
diferenças que subsistem entre os dois sistemas, os direitos 
administrativos dos países anglosaxónicos continuam a se desenvolver 
e distinguir-se de uma maneira mais clara dos princípios do Direito 
Privado 
 Os Estados que têm um regime administrativo apresentam caracteres 
diferentes. Por um lado, todas as funções administrativas são 
fortemente centralizadas e confiadas a um poder único; por outro 
lado, esse poder, enquanto que jurídico,isto é, enquanto que 
encarregado de estabelecer as normas jurídicas que regularão a sua 
própria actividade e actuação, não é o Poder judicial, mas o Poder 
Executivo. 
 Resultam dessa situação várias consequências: 
Os agentes administrativos não estão sob a autoridade directa dos 
tribunais comuns e das leis gerais, mas sim sob a autoridade 
hierárquica de superiores que pertencem ao Poder Executivo e a sua 
actuação é regulada por leis e regulamentos especiais; as autoridades 
administrativas gozam do "privilégio da execução prévia", e as suas 
decisões gozam de"executoriedade" sem que seja necessário 
nenhuma autorização prévia do Poder judicial; os agentes 
administrativos processados em responsabilidade têm, até um 
determinado ponto, uma garantia administrativa; não existe só uma 
espécie de jurisdição, mas uma dualidade de jurisdições, isto é, há 
uma jurisdição administrativa ao lado da jurisdição comum, e essas 
duas ordens de jurisdições são constitucionalmente separadas. 
Por outras palavras, "A Administração, (...) desenvolve-se fora de 
qualquer interferência dos tribunais judiciais, dos quais é 
independente. A Administração actua 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 22 
 22 
 
pela "via administrativa", não pela "via judicial"" 
No regime administrativo, existe um conjunto de regras próprias 
aplicáveis às actividades administrativas e distintas das que regem os 
particulares nas relações entre eles, que constituem um direito 
diferente do Direito Privado: o Direito Administrativo 
Assim, “A definição do regime administrativo resume-se na ideia de 
uma centralização das funções administrativas sob a autoridade 
jurídica do Poder Executivo e, a seguir, de uma separação das 
atribuições entre o Poder Executivo e o Poder Judicial no que diz 
respeito à própria administração do Direito” 
Por outras palavras, o que é original no sistema de administração 
executiva ou regime administrativo, é "a ideia do serviço público lutou 
com o poder executivo no interior de uma vasta organização 
instituída, mantida fechada pelo princípio da separação de poderes. A 
ideia do serviço público existe em todos os países; o próprio do 
sistema (…) é de ter conduzido o poder executivo, graça a esta 
organização engenhosa, a limitar-se objectivamente pela realizar 
melhor" Praticamente, para diagnosticar se um Estado possui ou não 
um regime administrativo, “convém”, escreve MAURICE HAURIOU, 
“verificar um duplo critério, o de uma jurisdição administrativa que 
tem uma competência geral separada da jurisdição comum e de uma 
jurisdição dos conflitos exercida, quer pelo governo, ele próprio, quer 
por um tribunal de conflitos à justiça delegada, porque apenas essas 
instituições são o signo que a administração do direito foi partilhada 
entre o poder judicial e o poder executivo” 
Quid júris em Moçambique? 
 
 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 23 
 23 
 
2. Os Sistemas Administrativo Moçambicano 
A análise da referida questão, numa perspectiva histórica, permite 
responder pela afirmativa à pergunta da existência de um regime 
administrativo em Moçambique. 
 Com efeito, a política de assimilação das colónias portuguesas, em 
geral, e da de Moçambique, em particular, ao regime da organização 
administrativa da metrópole fez com que as colónias tenham sido 
consideradas como simples províncias do reino — províncias 
ultramarinas— a que se aplicavam com ligeiras alterações as leis feitas 
para o continente, os critérios de administração e os planos de 
governo estabelecidos e traçados para a metrópole. 
Nesta perspectiva, a Portaria Provincial n.º 395, de 18 de Fevereiro de 
1856, vai considerar em vigor na província ultramarina de 
Moçambique o Código administrativo de 1842, Assim, o sistema de 
administração executiva foi importado em Moçambique através da 
aplicação deste Código. 
Alguns anos depois, o Decreto de 1 de Dezembro de 1869, que 
constituía a segunda Carta Orgânica das colónias, estenderam a 
entrada em vigor do referido Código a todas as províncias 
ultramarinas. 
O território colonial português era dividido em seis províncias. As 
províncias dividiam-se em distritos e estes em concelhos. Em 
Moçambique havia um Governador-Geral e nos distritos governadores 
subalternos. Junto ao Governador Geral existiam: o Conselho de 
Governo constituído pelos principais funcionários da administração 
central da colónia e pelo presidente da Câmara Municipal da capital. 
Havia ainda um Conselho de Província, que era um tribunal 
administrativo. Assim, nascerem as estruturas administrativas que 
deviam sustentar o desenvolvimento 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 24 
 24 
 
do sistema de administração executiva em Moçambique. Várias 
reformas da administração colonial entraram em vigor 
posteriormente, mas nenhuma tinha posto em causa a ratio do 
sistema que continuou a ser norteado pelos princípios organizativos 
do regime administrativo. 
 Moçambique torna-se independente no dia 25 de Junho de 1975. A 
primeira Constituição Moçambicana aprovada no dia 25 de Junho de 
1975 instituiu uma democracia popular que tem como objectivos 
fundamentais "a edificação (...) e a construção das bases material e 
ideológica da sociedade socialista". Assim, a referida opção política 
concretizou-se na total subordinação da sociedade civil ("o povo") ao 
Estado, e deste ao partido FRELIMO, partido único, cujo papel 
dirigente é consagrado sem equívocos pela Constituição de 1975; o 
que é totalmente conforme à concepção do Estado na ideologia 
marxista-leninista. 
 Qual seria a influência do novo regime político sobre a organização 
administrativa e o funcionamento do sistema de administração 
executiva ainda existente? 
 DANIEL BARDONNET descreveu da seguinte maneira o processo geral 
de “transição administrativa” nos Estados novos: "numa primeira fase 
transitória, estes Estados têm tendência em imitar as instituições da 
metrópole para preencher o mais rapidamente possível o vazio 
jurídico perante o qual se encontram. Este primeiro período 
caracterizado por uma importação das instituições é geralmente 
breve. Muito rapidamente, numa segunda fase, estes Estados são 
levados a afastar-se do seu modelo, a reorganizar as suas estruturas 
políticas e administrativas no sentido de uma melhor adaptação, e a 
procurar, ou melhor, a inventar métodos de acção original, destinados 
a fazer face aos seus problemas e, em particular, ao 
desenvolvimento". Inventar métodos de acção original, destinados a 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 25 
 25 
 
fazer face aos seus problemas, 
Particular, ao desenvolvimento", Na edificação da sociedade socialista, 
que vai constituir a finalidade dos novos governantes, o direito não 
pode ser um constrangimento ou um entrave à construção de novas 
relações sociais: ele subordina-se à política e, por consequência, aos 
imperativos de defesa e de consolidação do socialismo. A acção da 
Administração encontra-se desligada de constrangimentos jurídicos 
demasiados estritos, implicando isto um reforço da sua capacidade de 
acção. Além disso, o centralismo democrático favorece, em definitivo, 
a emancipação política da Administração, pelo facto de que os órgãos 
do executivo desempenham um papel essencial na preparação dasdecisões. 
 Assim, houve um desenvolvimento do aparelho do Estado com o 
cuidado de respeitar uma "legalidade administrativa". Um outro 
elemento importante a considerar é relativo à estrutura da 
organização administrativa - movida pelo princípio de legalidade 
socialista- que se instalou progressivamente depois da independência 
da colónia. Quando se observa, nos seus princípios organizacionais, os 
regimes administrativos da Colónia e do Estado novo, pode 
considerar-se que não houve verdadeiramente rotura brutal de 
regime, mas, antes pelo contrário, uma certa continuidade. Algumas 
estruturas administrativas locais, até bem pouco tempo, funcionavam, 
apesar das mudanças radicais na sociedade moçambicana, com modos 
organizativos herdados da potência colonial. 
Na verdade, a transição não foi difícil. A produção de normas jurídicas 
pelo aparelho de Estado com a finalidade de trazer à Administração a 
unidade, fiel executora das orientações decididas pelo partido 
FRELIMO, permitiu desenvolver um certo gosto pela racionalidade 
formal. Tanto como na ordem jurídica liberal, a ordem jurídica 
socialista implica que o conjunto dos órgãos da administração do 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 26 
 26 
 
Estado devem respeitar e aplicar as normas superiores lavradas pelos 
detentores do poder de Estado. Os sistemas continuam caracterizados 
pela hierarquia das normas. Assim, o terreno mantinha-se fértil para o 
desenvolvimento do sistema de administração executiva em 
Moçambique. 
 A partir dos anos 90 e até hoje, o fenómeno administrativo evolui 
progressivamente no sentido do desenvolvimento e consolidação do 
sistema de administração executiva ou regime administrativo. 
Em primeiro lugar, é a afirmação constituicional da dualidade de 
ordens jurisdicionais. 
O Tribunal Administrativo é expressamente consagrado na 
Constituição de 1990 e Constituição de 2004 confirma a sua 
constitucionalização, clarifica as suas relações com a jurisdição comum 
e abre a porta a criação de “tribunais administrativos” de hierarquia 
inferior. 
Em segundo lugar, iniciou-se um verdadeiro processo de reforma 
estrutural de grande amplitude. Primeiro, esta reforma consistiu numa 
democratização das estruturas administrativas. Em particular, a 
implementação do processo de descentralização administrativa, a 
partir de 1997, teve por consequência o surgimento de uma 
verdadeira democracia política ao nível local. Do mesmo modo, a 
introdução de um processo de desconcentração ao nível das 
estruturas locais do Estado, a partir de 2004, contribuiu para 
incentivar o desenvolvimento local e uma melhor participação dos 
cidadãos neste processo, mesmo se, na prática, várias resistências 
ainda estejam vivas. 
Em terceiro lugar, as reformas do procedimento administrativo e do 
processo administrativo contencioso, em 2001, contribuíram para 
facilitar e agilizar as relações 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 27 
 27 
 
contenciosas e não contenciosas susceptíveis de se estabelecer entre 
os administrados, utentes dos serviços públicos e particulares em 
geral, e as administrações do Estado ao nível central e local e 
administrações autárquicas. 
 Assim sendo, pode-se afirmar, sem dúvida, que Moçambique é um 
país com regime administrativo. 
Nesta perspectiva, como analisar o seu Direito Administrativo? 
 O regime administrativo integra vários princípios essenciais, contudo, 
com a finalidade de concentrar o objecto deste estudo sobre o 
essencial apenas dois princípios serão desenvolvidos que constituem 
as peças chaves do sistema de administração executiva: a sujeição da 
Administração Pública a normas jurídicas diferentes das do Direito 
Privado (I) e a existência de uma jurisdição administrativa 
especializada (II). 
É ao abrigo desses dois princípios que será analisado o regime 
administrativo moçambicano. 
3. A sujeição da Administração Pública a Regras Distintas do Direito Privado 
Apesar do facto de constituir, segundo a fórmula de PROSPER WEIL, 
“um direito político”cuja existência “... é em alguma medida fruto de 
um milagre”– o Governo é o único a deter directamente a força 
pública – nem por isso, se pode dizer que o Direito Administrativo seja 
um direito ao serviço exclusivo do Poder público e da Administração 
Pública. 
JEAN RIVERO explanou claramente que: “Por um lado, as normas do 
direito administrativo diferenciam-se das normas do direito privado 
enquanto conferem aos órgãos públicos poderes que não existiam nas 
relações entre particulares: é o conjunto das prerrogativas do poder 
público. Mas, ao contrário, o direito 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 28 
 28 
 
administrativo impõe amiúde à Administração obrigações muito mais 
estreitas do que ao do direito privado faz pesar sobre os particulares. 
Estes, por exemplo, escolhem livremente o fim das suas actividades, 
enquanto a Administração está adstrita à prossecução exclusiva do 
interesse geral; eles escolhem livremente os seus contraentes, 
enquanto para a Administração esta escolha resulta em grande parte 
de processos de designação automática. Poder-se-iam multiplicar os 
exemplos destas derrogações ao direito comum que tornam a 
Administração não mais poderosa, mas sim vinculada, que os 
particulares entre si. A quase totalidade das normas de direito 
administrativo pode reconduzir-se a uma ou a outra destas 
derrogações do direito privado – derrogações para mais e derrogações 
para menos – umas e outras explicáveis pelas necessidades do 
interesse geral e por vezes pelas do serviço público” 
Assim, é a luz desses parâmetros que será analisado o Direito 
Administrativo Moçambicano, ou seja, um direito que confere à 
Administração prerrogativas sem equivalente nas relações privadas (A) 
e um direito que impõe a Administração sujeições mais estritas do que 
aquelas a que estão submetidos os particulares (B). 
A. As prerrogativas da Administração Moçambicana à luz do direito 
vigente um dos princípios estruturante do regime administrativo é de 
que a Administração deve ter privilégios e poderes para cumprir 
eficazmente as suas missões e tarefas de interesse público, que lhes 
são atribuídas. As prerrogativas da Administração Moçambicana 
podem ser classificadas em duas grandes categorias: 
 Primeiro, a Administração Pública dispõe de poderes em 
relação aos particulares (a); 
 Segundo, a Administração Pública beneficia de protecções 
especiais que lhes são concedidas, pela ordem jurídica, contra 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 29 
 29 
 
a acção dos particulares (b). 
4. Os Poderes Administrativos no Ordenamento Jurídico Moçambicano 
A Administração Pública Moçambicana tem poderes de decisão e de 
execução. Por outras palavras, o que caracteriza o Direito 
Administrativo Moçambicano na ordem das prerrogativas, como, em 
regra geral, em qualquer outro sistema de administração executiva, é 
a faculdade que lhe é conferida de tomar decisões juridicamente 
executórias (1) e de garantir a sua execução material (2); como 
fundamentou PROSPER WEIL: “... para satisfazer às necessidades do 
serviço, a administração deve dispôr dos meios de acção necessários. 
Daí a noção de prerrogativas de direito público ou de meios 
exorbitantes do direito comum. 
Enquanto na vida privadaos direitos e obrigações só se criam por via 
contratual, a administração, no interesse do serviço público, deve 
poder impôr obrigações aos particulares unilateralmente e sem 
primeiro passar pelojuiz; e a sua decisão deve ser considerada 
juridicamente válida enquanto o interessado não a tenha feito anular 
pelo juiz” 
4.1. O poder de decisão 
Lato senso a decisão é um acto jurídico pelo qual uma autoridade 
administrativa modifica o ordenamento jurídico. O termo é 
expressamente consagrado na Constituição da República no que 
concerne à determinação do âmbito de conhecimento do Tribunal 
Administrativo 
Na lógica do regime administrativo ou sistema de administração 
executiva, a decisão administrativa é concebida como uma técnica 
eficaz de governação (1.1.) com um conteúdo abrangente (1.2.). 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 30 
 30 
 
4.2 A decisão administrativa como técnica eficaz de governação 
 No regime administrativo, a Administração Pública dispõe de 
privilégios quando aprova decisões. Ela pode-se dispensar, ao mesmo 
tempo, do consentimento de terceiros e do juiz. Nesta perspectiva, a 
Administração Moçambicana dispõe de duas técnicas: o poder de 
decisão unilateral e o privilégio da execução prévia. 
 O poder de decisão unilateral 
 O poder de decisão unilateral pode-se definir como sendo o poder de 
modificar unilateralmente o ordenamento jurídico por exclusiva 
autoridade, e sem necessidade de obter o acordo do interessado 
Este importante poder pode exercer-se a dois níveis: 
Primeiro, ao nível regulamentar com a possibilidade de a 
Administração aprovar actos que se aplicam a toda uma categoria de 
particulares (por exemplo, quando o Conselho de Ministros aprova o 
Regulamento de Transporte Marítimo Comercial ou o Regulamento 
das Empresas de Segurança Privada ou quando o Ministro da Saúde, 
por Despacho, aprova Regulamento de Atribuição de Casas aos 
trabalhadores da saúde) ou a todos esses (por exemplo, qualquer 
particular que deseja realizar uma actividade comercial estará sujeito 
ao Regulamento do Licenciamento da Actividade Comercial). 
 Segundo, ao nível individual, com a possibilidade de tomar decisões 
que se aplicam em casos individuais e concretos. É o caso, por 
exemplo, quando a Ministra da Mulher e da Acção Social delega 
competência na Directora de Recursos Humanos do seu Ministério, 
nomeadamente designada, quando a Primeira-ministra anula uma 
adjudicação ou quando o Ministro do Interior profere um despacho de 
expulsão de um cidadão estrangeiro 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 31 
 31 
 
 Em todos casos, a decisão da Administração Pública não está 
subordinada ao acordo prévio dos interessados mesmo se esses 
devem ser informados ou consultados. 
 Este poder de decisão unilateral existe, também, em matéria 
contratual. No âmbito dos contratos administrativos, a Administração 
dispõe, na fase da sua execução, de alguns poderes de acção unilateral 
em relação ao contraente que não têm equiparação nos contratos 
sujeitos ao direito privado (por exemplo, o poder de modificação 
unilateral do conteúdo das prestações do seu co-contratante ou o 
poder de rescindir o contrato por conveniência do interesse público). 
Mas particularmente, o Artigo 45 do Decreto n.° 54/2005, de 13 de 
Dezembro, precisa as prerrogativas da entidade pública contratante 
no âmbito dos contratos sujeitos à referida regulamentação. Nesta 
perspectiva, a Administração Pública tem a prerrogativa de: rescindir 
unilateralmente o contrato, suspender a execução do contrato e 
aplicar as sanções pela inexecução total ou parcial do contrato. 
 O privilégio de execução prévia 
 O privilégio de execução prévia é definido pela alínea g) do Artigo 1 do 
Decreto n.° 30/2001, de 15 de Outubro como “poder ou capacidade 
legal de executar actos administrativos definitivos e executórios, antes 
da decisão jurisdicional sobre o recurso interpostos pelos 
interessados”. Este privilégio constitui, de acordo com a alínea a) do 
Artigo 16 do referido Decreto uma garantia da Administração Pública; 
como estabeleceu a Primeira Secção no Acórdão WACKENHUT 
MOÇAMBIQUE, LIMITADA, de 30 de Outubro de 2007, os principais 
atributos que caracterizam o acto administrativo são: 
A imperatividade, que consiste na prerrogativa que tem a 
Administração Pública de fazer valer a sua autoridade, tornando 
obrigatório o conteúdo do seu acto 
 ISCED CURSO: Direito; Disciplina: Direito Administrativo 32 
 32 
 
para todos aqueles a quem mesmo se dirige, os que têm de o acatar, 
no caso dos particulares; e a exigibilidade/autoexecutoriedade, em 
virtude dos quais, em face do não acatamento ou incumprimento da 
decisão, pelos particulares, a Administração Pública, em consequência 
do privilégio de execução prévia de que goza, pode impôr e mandar 
cumprir, coactivamente e por meios próprios, as obrigações criadas 
pelo acto por si expedido, sem necessidade de recorrer a outros 
poderes, nomeadamente, ao judiciário”. 
O privilégio da execução prévia resulta da possibilidade que a 
Administração tem de tomar decisões executórias, isto é, a 
Administração é dispensada, para realizar os seus direitos, do prévio 
recurso a um tribunal. Por outras palavras, o privilégio da execução 
prévia significa que o acto é revestido de uma presunção de legalidade 
que obriga o seu destinatário a executá-lo antes de qualquer 
contestação 
Esta situação atribui à Administração, pelo menos, duas vantagens. 
Primeiro, no âmbito do processo administrativo contencioso, o 
recurso contencioso não tem efeito suspensivo da eficácia da decisão 
impugnada, isto é, o facto de que o particular recorre do acto 
administrativo não impede este de ser executado e a Administração 
poderá executar este acto apesar de ter um recurso deste pendente 
perante o juiz. 
Segundo, no caso em que um particular contesta as pretensões da 
Administração, é ele que deverá recorrer ao juiz; por outras palavras, 
como esclarece ANDRÉ DE LAUBADÉRE, “... com o privilégio de 
execução prévia, a Administração constrange o administrado a tomar 
no processo a posição desfavorável de recorrente”. Assim, a posição 
da Administração é bastante vantajosa porque, perante o juiz, é o 
recorrente que deverá provar a ilegalidade da decisão recorrida. O 
particular estará, pois, numa situação desfavorável em relação à 
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Administração. 
É importante realçar que esta prerrogativa de execução prévia está 
sujeita a uma obrigação: a Administração não pode renunciar neste 
privilégio. Com efeito, as prerrogativas da Administração Pública não 
lhes são atribuídas nem no seu próprio interesse, e nem no interesse 
dos funcionários, mas, pelo contrário, pela prossecução do interesse 
geral. Assim, a Administração não pode renunciar ao privilégio de 
execução prévia, mesmo se desejá-lo. 
4.3 Um conteúdo múltiplo, diverso e abrangente 
Regra geral, a Administração Pública pode apenas tomar as decisões 
que o direito a autoriza a praticar ou aprovar; como ensina DIOGO 
FREITAS DO AMARAL: “... a Administração só pode fazer aquilo que a 
lei lhe permitir que faça; é, de uma certa forma, uma sujeição. 
Todavia, o domínio da sua intervenção é muito vasto. Na prática, a 
Administração Pública pode tomar decisõesde carácter regulamentar 
ou individuais e concretas em vários domínios. 
 O poder regulamentar 
O poder regulamentar é uma das características do poder de decisão 
da Administração. 
A título de exemplo, de acordo com a alínea f) do n.° 1do Artigo 204 da 
Constituição, “Compete, nomeadamente, ao Conselho de Ministros 
(...) regulamentar a actividade particulares, económica e dos sectores 
sociais”. No fundamento desta disposição constitucional, o Governo 
aprovou vários regulamentos 
Por exemplo, o Governo aprovou na base do referido fundamento, o 
Regulamento do Consumo e Comercialização do Tabaco, o 
Regulamento de Cobrança da Taxa de Passageiros ou o Regulamento 
sobre a Bio-Segurança relativa à 
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Gestão de Organismos Geneticamente Modificados (O.G.M.), Assim, a 
Administração tem a possibilidade de tomar medidas que podem se 
impor a toda uma categoria de particulares ou a todos eles. 
 As decisões individuais de natureza administrativa e/ou 
financeira 
 A Administração possui, igualmente, poderes de decisão individual de 
natureza administrativa e/ou financeira. 
 As decisões individuais de natureza administrativa 
 Os poderes de natureza administrativa são numerosos e variados; 
alguns exemplos práticos demonstrarão a importância desses poderes. 
Em primeiro lugar, a Administração pode estabelecer unilateralmente 
prestações a cargo de terceiros. Trata-se de medidas pelas quais a 
Administração pode impor a um particular o fornecimento de bens, de 
serviços ou de actividades, unilateralmente, sem obter previamente o 
seu consentimento num quadro contratual predeterminado. 
Esta prestação pode ter um carácter definitivo. É o caso, em particular, 
numa situação de cessão forçada como é o caso da expropriação em 
que a Administração pode obrigar um particular a ceder lhe um bem 
de natureza imobiliária 
É também, o caso, no procedimento de alinhamento que permite à 
Administração fixar o limite entre a via pública e os prédios urbanos 
construídos à beira e, consequentemente, impor aos proprietários de 
prédios urbanos construídos fora do alinhamento de obrigar os 
proprietários a recuá-los ou avança-los em relação à via pública; é uma 
obrigação pela Administração a quem pretenda licença para edificar 
ou reedificar em terrenos confinantes com ruas ou outros lugares 
públicos 
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Do mesmo modo, há cessão de propriedade quando há requisição 
forçada de bens alimentícios, A prestação forçada pode ter, também, 
um carácter temporário. É o caso, em particular, quando a 
Administração, pelas necessidades impostas pela execução de uma 
obra pública, ocupa, temporariamente, o terreno de um particular e 
isto, mesmo se este não concorda com esta medida. 
 Em segundo lugar, a Administração possui um poder de sanção para 
reprimir comportamentos contrários a regulamentação vigente. 
Assim, sanções administrativas podem ser infligidas pelo cometimento 
de infracções relativas à regulamentação do licenciamento da 
actividade industrial (multas, encerramento de estabelecimento). 
 Em terceiro lugar, o regimeda função pública integra numerosos actos 
unilaterais que a Administração realiza desde o ingresso do agente na 
função pública até a sua reforma (por exemplo, despachos de 
despromoção, demissão ou expulsão). 
 Finalmente, no âmbito das relações contratuais, a Administração 
pode, em algumas circunstâncias, infligir penalidades a seu co-
contratante, nomeadamente, no caso de atraso na execução de obras 
ou quando ocorrem infracções às obrigações assumidas pelo co-
contratante. Ela pode, também, impor modificações unilaterais do 
contrato, tais como um aumento ou redução do volume das obras. 
 As decisões individuais de natureza financeira 
 A Administração Pública tem, também, poderes de natureza 
financeira. Primeiro, a Administração como “sujeito activo da relação 
tributária” pode cobrar impostos ou seja, a Administração é “titular de 
direito de exigir o cumprimento das obrigações tributárias” quando 
autorizada por lei enquanto que é vedado a um particular exercer um 
poder tributário sobre um outro particular. 
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Segundo, quando um particular é devedor da Administração, esta 
pode emitir um título executivo para cobrança coerciva ou uma 
certidão de dívida que constitui uma decisão imposta financeira que 
pode ser executada jurídica e materialmente. Neste caso, o particular 
tem a obrigação a ordem de pagamento da quantia de dinheiro 
estabelecida pelo título. Além disso, a administração tributária, em 
particular, pode, nos termos da lei, tomar providências cautelares para 
garantia dos créditos tributários em caso de fundado receio de 
frustração da sua cobrança ou de destruição ou extravio de 
documentos ou outros elementos necessários ao apuramento da 
situação tributária dos sujeitos passivos e demais obrigados 
tributários. As providências cautelares consistem na apreensão de 
bens, direitos ou documentos ou na retenção, até à satisfação dos 
créditos tributários, de prestações tributárias a que o sujeito passivo 
tenha direito 
4.4 O poder de execução 
 Todas as decisões administrativas são executórias por si mesmas. Em 
particular, o “Acto administrativo definitivo e executório” constitui 
uma “decisão com força obrigatória e dotada de exequibilidade sobre 
um determinado assunto, tomada por um órgão de uma pessoa 
colectiva de direito público”. Quando o particular aceita 
espontaneamente executar a decisão, não há dificuldade; mas no caso 
em que existe uma resistência por parte do administrado, ao 
cumprimento da referida decisão, um conflito objectivamente aparece 
que suscita a questão de saber como a decisão será materialmente 
executada. 
 A Administração dispõe de duas vias para garantir o cumprimento 
material das suas decisões: uma via que se pode considerar de 
“comum” no sentido de que a Administração como o particular pode 
recorrer ao juiz para fazer cumprir a sua decisão; a segunda é mais 
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original, é a própria Administração que, sem a intervenção prévia de 
qualquer autoridade judicial, procede ela própria, à execução material 
das suas decisões: é o Poder de execução forçada. 
4.5. Os processos judiciais 
 Estes processos são essencialmente de natureza penal. Se um 
particular recusa cumprir com uma decisão administrativa, ele poderá 
ser processado perante a jurisdição penal e condenado a penas de 
multas e de prisão consoante a gravidade da infracção cometida. 
 Esta situação subsume-se no conceito de “Desobediência” previsto no 
Artigo 188.° do Código Penal que estabelece que: “Aquele que (...) 
faltar à obediência devida às ordens ou mandados legítimos da 
autoridade pública ou agentes dela, será condenado a prisão até três 
meses, se por lei ou disposição de igual força não estiver estabelecida 
pena diversa. 
 §1.° - Compreendem-se nesta disposição aqueles que infringirem as 
determinações de editais da autoridade competente, que tiverem sido 
devidamente publicados...” 
Na prática, numerosos diplomas prevêem sanções penais pela violação 
de normas administrativas; é o caso, em particular, das sanções