Direito Administrativo principais conceitos InfoEscola

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Direito Administrativo
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Por Irene 
Patrícia Nohara
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Conceito
Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios e 
regras que disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos, 
agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na consecução do 
interesse público 1.
Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos 
normativos para realização dos fins públicos, sob regime jurídico administrativo 
(em regra), e por atos passíveis de controle.
A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder 
Executivo, mas pode ser desempenhada também pelos demais Poderes, em caráter 
atípico. Por conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas 
funções jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória) típicas, praticam atos 
administrativos, realizam suas nomeações de servidores, fazem suas licitações e 
celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de gestão 
de seus quadros e atividades.
Função administrativa relaciona-se com a aplicação do Direito, sendo 
consagrada a frase de Seabra Fagundes no sentido de que “administrar é aplicar a 
lei de ofício”. A expressão administração pública possui, segundo Di 
Pietro 2, no entanto, dois sentidos:
	o sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é grafada com letras 
 maiúsculas, isto é, Administração Pública, e que indica o conjunto de órgãos e 
 pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa 
 do Estado; e
	o sentido objetivo, em que o termo é grafado com minúsculas (administração 
 pública), sendo usado no contexto de atividade desempenhada sob regime de 
 direito público para consecução dos interesses coletivos (sinônimo de função 
 administrativa).
Fontes
São fontes do Direito Administrativo:
	os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam eles decorrentes de 
 regras ou princípios, contidos na Constituição, nas leis e em atos normativos 
 editados pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei;
	a jurisprudência, 
 isto é, reunião de diversos julgados num mesmo sentido. Se houver Súmula 
 Vinculante, a jurisprudência será fonte primária e vinculante da 
 Administração Pública;
	a doutrina: produção científica da área expressa em artigos, pareceres e 
 livros, que são utilizados como fontes para elaboração de enunciados 
 normativos, atos administrativos ou sentenças judiciais;
	os costumes ou a praxe administrativa da repartição pública.
Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos preceitos normativos 
do Direito são considerados fontes primárias. Os demais expedientes: doutrina, 
costumes e jurisprudência são geralmente fontes meramente secundárias, isto é, 
não vinculantes; exceto no caso da súmula vinculante, conforme sistemática 
criada pela Emenda Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de observância 
obrigatória tanto ao Poder 
Judiciário, como à Administração Pública direta e indireta, em todos os 
níveis federativos.
Princípios
Segundo Alexy 3, princípios são mandamentos de otimização, 
que se caracterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A 
medida imposta para o cumprimento do princípio depende: (a) das possibilidades 
reais (fáticas), extraídas das circunstâncias concretas; e (b) das 
possibilidades jurídicas existentes.
Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às 
Constituições, ganhando status de normas jurídicas de superior 
hierarquia. Antes eram tidos como pautas supletivas das lacunas do ordenamento, 
conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às Normas do Direito 
Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica jurídica sabe-se que eles não são 
só sugestões interpretativas, pois eles têm caráter vinculante, cogente ou 
obrigatório 4.
São princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 
37 da Constituição:
	legalidade;
	impessoalidade;
	moralidade;
	publicidade; e
	eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela Emenda 
 Constitucional nᵒ 19/98.
A legalidade administrativa significa que a Administração Pública só pode o 
que a lei permite. Cumpre à Administração, no exercício de suas atividades, 
atuar de acordo com a lei e com as finalidades previstas, expressas ou 
implicitamente, no Direito.
Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os requisitos 
previstos no ordenamento possuem o direito público subjetivo de exigir igual 
tratamento perante o Estado. Do ponto de vista da Administração, a atuação do 
agente público deve ser feita de forma a evitar promoção pessoal, sendo que os 
seus atos são imputados ao órgão, pela teoria do órgão.
Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia a 
credibilidade pela transparência. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para 
atos de efeitos externos, que demandam, como regra, publicação oficial; de 
publicidade restrita, para defesa de direitos e esclarecimentos de informações 
nos órgãos públicos.
Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos comportamentos 
compatíveis com o interesse público que cumpre atingir, que são voltados para os 
ideais e valores coletivos segundo a ética institucional.
Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma Administrativa 
5 veiculada pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98, que exige resultados 
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades 
públicas.
Além dos princípios constitucionais, existem princípios que foram positivados 
por lei, como, por exemplo, no âmbito federal, também se extraem do art. 2ᵒ da 
Lei nᵒ 9.784/99: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse 
público.
Poderes
Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém prerrogativas ou 
poderes. Conforme clássica exposição de Celso Antônio Bandeira de Mello 
6, tais poderes são poderes-deveres, ou seja, poderes subordinados ou 
instrumentais aos deveres estatais de satisfação dos interesses públicos ou da 
coletividade.
São poderes administrativos:
	o discricionário;
	os decorrentes da hierarquia;
	o disciplinar;
	o normativo; e
	o de polícia.
Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração de optar, 
dentre duas ou mais soluções, por aquela que, segundo critérios de conveniência 
e oportunidade, melhor atenda ao interesse público no caso concreto. Entende-se, 
no geral, que vinculação 7 não é propriamente um poder, mas uma 
sujeição da Administração ao império da lei.
Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, controlar 
ou fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as decisões, com a 
possibilidade de anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e 
inoportunos, com base na Súmula
473/STF, punir ou aplicar sanções disciplinares, 
avocar ou chamar para si atribuições, delegar e editar atos normativos 
internos.
Poder disciplinar é o que compete à Administração para apurar supostas 
infrações funcionais e, se for o caso, aplicar as sanções administrativas. Ele 
abrange tanto as relações funcionais com os servidores públicos, como às demais 
pessoas sujeitas à disciplina da Administração Pública 8.
Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública de atos com 
efeitos gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instruções normativas, 
regimentos, resoluções e deliberações. Poder regulamentar é, portanto, uma 
espécie de poder normativo.
Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e restringir o 
exercício dos direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em 
benefício do interesse público” 9. São atributos do poder de polícia: 
discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.
Estrutura da Administração Pública
Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural entre entes 
da Administração Direta e entes da Administração Indireta. Os entes da 
Administração Direta compreendem as pessoas jurídicas políticas: União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram tais pessoas pelo fenômeno 
da desconcentração.
Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles 10, a 
repartição de funções entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma 
administração, sem quebra de hierarquia.
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de 
desconcentração são:
	em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para tratar de assuntos 
 determinados, como, no âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da Saúde, da 
 Educação etc.
	em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de autoridade, como, 
 por exemplo, diretoria, chefias etc.
	pelo critério territorial: que toma por base a divisão de atividades pela 
 localização da repartição, como nas administrações regionais das 
 Prefeituras.
Já os entes da Administração Indireta são constituídos por descentralização 
por serviços, em que o Poder Público cria ou autoriza a criação por meio de lei 
de pessoa jurídica de direito público ou privado e a ele atribui a titularidade 
e a execução de determinado serviço público, conforme sistemática do art. 37, 
XIX, da Constituição.
Integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações, as sociedades 
de economia mista, as empresas públicas e mais recentemente as associações 
públicas constituídas pelos consórcios públicos, conforme tratamento dado pela 
Lei nᵒ 11.107/2005.
Ato administrativo
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declaração do Estado ou 
de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância de 
lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle do Poder 
Judiciário 11.
Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos administrativos 
possuem os seguintes atributos:
	presunção de legitimidade e veracidade;
	imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários, independentemente 
 de sua concordância;
	autoexecutoriedade, podendo a Administração como regra executar suas 
 decisões, sem a necessidade de submetê-las previamente ao Poder 
 Judiciário.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato 
administrativo, qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a 
figuras estabelecidas em lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a 
presença de atos inominados.
São espécies de atos administrativos, segundo conhecida classificação de Hely 
Lopes Meirelles 12:
	negociais, que visam à concretização de negócios jurídicos públicos ou de 
 atribuição de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenças e 
 autorizações;
	normativos, os quais consubstanciam determinações de caráter geral para a 
 atuação administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberações;
	enunciativos, que atestam uma situação existente, por exemplo, nos 
 atestados, certidões, pareceres e votos;
	ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por exemplo: 
 em instruções, circulares e ordens de serviço;
	punitivos, que contém sanção imposta pela Administração, como: imposição 
 de multa administrativa, interdição de atividade e punição de servidores 
 públicos.
A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes elementos dos atos 
administrativos: sujeito (associado à competência, conforme classificação 
extraída da Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.
Além da existência dos elementos, o ato administrativo para ser válido deve 
obedecer a requisitos de validade, ou seja: (1) o sujeito deve ser capaz e 
competente; (2) o objeto deve ser lícito, possível, determinado ou determinável 
e de acordo com a moralidade; (3) se houver exigência específica de determinada 
forma, sua observância é obrigatória; (4) o motivo deve ser existente e adequado 
13; e (5) a finalidade deve ser prevista em lei e de acordo com o 
interesse público.
Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser anulados, ao 
passo que os vícios sanáveis admitem, a critério da Administração Pública, a 
convalidação. Se não for mais conveniente e oportuna a manutenção do ato que não 
contempla direito ao particular, é possível a sua revogação.
Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo a qual:
 a administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
 vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou 
 revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados direitos 
 adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
judicial.
Processo administrativo
A diferença entre processo e procedimento é polêmica na doutrina. O termo 
processo advém do latim procedere, que significa curso ou marcha para 
frente. Trata-se de um conjunto sequencial de ações que objetivam alcançar 
determinado fim.
Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de atos coordenados para a 
obtenção de um provimento individualizado, procedimento é o modo de realização 
do processo, ou seja, o rito processual 14, sendo os conceitos de 
processo e procedimento inter-relacionados.
No âmbito administrativo, a Administração atua quase sempre por meio de 
processos, que são encadeamentos de atos, sendo exigência constitucional que 
sejam recheados de oportunidade de defesa e de contraditório antes da edição da 
decisão final, isto é, do ato administrativo final do procedimento.
Como disciplina genérica do processo administrativo na esfera federal há a 
Lei nᵒ 9784/99, que estabelece “normas básicas sobre o processo administrativo 
no âmbito da Administração Federal direta e indireta”. A Lei de Processo 
Administrativo 15 aplica-se subsidiariamente às regras contidas em 
leis que preveem procedimentos específicos, a exemplo da lei de licitações, ao 
estatuto dos servidores, ao código de propriedade industrial, à lei de defesa da 
concorrência, ao tombamento e à desapropriação.
Referências bibliográficas e notas:
	NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: 
 Atlas, 2014. p. 6.
	DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São 
 Paulo: Atlas, 2010. p. 49.
	ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de 
 Ernesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de Estudios Políticos y 
 Constitucionales, 2002. p. 83.
	NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: 
 Atlas, 2014. p. 54.
	Para uma visão crítica e contextualizada da Reforma, ver. NOHARA, Irene 
 Patrícia. Reforma Administrativa e burocracia: impacto da eficiência 
 na configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. 
 Passim.
	BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 71.
	Diferentemente do propugnado por Meirelles, que fala em poder vinculado. 
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: 
 Malheiros, 2009. p. 120.
	Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São 
 Paulo: Atlas, 2010. p. 94.
	NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: 
 Atlas, 2014. p. 137.
	MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São 
 Paulo: Malheiros, 2009. p. 752.
	DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: 
 Atlas, 2010. p. 196.
	MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São 
 Paulo: Malheiros, 2009. p. 181.
	NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo. São Paulo: 
 Atlas, 2004. p. 49.
	Neste sentido. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito 
 Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 623, e MEIRELLES, Hely Lopes. 
 Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 
 691.
	NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo: 
 Lei nᵒ 9.784/99 Comentada. São Paulo: Atlas, 2009. p. 20.
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