INTRODUÇÃO AO ESTUDO DAS COMPETÊNCIAS

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INTRODUÇÃO AO ESTUDO DAS COMPETÊNCIAS // 
 
As competências estão descritas nos artigos 21, 22, 23 e 24 da CF, dando fim ao capítulo II, 
que é o capítulo relativo à União. A matéria da competência é um assunto materialmente 
constitucional, só quem pode tratar disso é a constituição; só a constituição vai definir as 
competências dos níveis de governo que ela criou (União, estado e município). 
As competências são o tema central da Federação, o que supõe uma boa definição no 
sistema das competências. Isso porque sobre cada parte do território nacional se exercem 
três autoridades: municipal, estadual e federal. Sendo assim, é necessária uma definição 
atribuições pelas quais se designa sobre o que cada esfera vai coordenar. 
Quem é mais importante, qual é mais valiosa das três? Do ponto de vista constitucional, 
essas três pessoas jurídicas de direito público interno são iguais porque a fonte da 
autoridade de cada um deles deriva do mesmo documento, a Constituição Federal. E 
nenhum dos outros dois pode interferir nas atribuições da cada um. Se a União interferir nas 
atribuições dos outros dois, estará agindo inconstitucionalmente e deverá ser derrubada por 
vias próprias. Essa foi, por exemplo, a fraqueza da constituição de 1891, quando previa que 
o município era autônomo, mas não dava um conteúdo pra essa autonomia do município, 
tornando-o muito vulnerável nas mãos do estado, quem ia organizar o município. A partir 
de 1934, a autonomia municipal se define por alguns assuntos que são do município e, por 
conseguinte, assuntos que são vedados ao estado e à União. 
Existe o domínio privado e o domínio público. Esses dois domínios têm características 
completamente diferentes: aquele famoso princípio da liberdade, que aparece no inciso II do 
art. 5º da Constituição (“ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei”), é um princípio que vigora na esfera privada, não na esfera pública. O 
que vigora na esfera pública é um outro princípio: princípio da legalidade, pelo qual esses 
entes públicos só podem fazer aquilo que a lei expressamente der autoridade para fazer. 
Para que uma autoridade possa fazer alguma coisa, é preciso que haja expressa previsão 
legal atribuindo a ela essa faculdade. Portanto, ela não pode dizer “vou fazer isso porque a 
lei não proíbe”, por que o princípio da liberdade vigora na esfera privada, não na esfera 
pública. Na esfera pública o princípio é “eu só posso fazer se a lei autorizar”. 
O assunto das competências tem uma face positiva: a competência é o poder dado a algum 
órgão para fazer alguma coisa; e ao mesmo tempo tem uma face negativa, de vedação, 
porque quando se está dando competência está-se proibindo os outros órgãos de fazerem 
essa mesma coisa, conforme o princípio da legalidade. 
Há dois sistemas básicos para se distribuir competências. Você pode atribuir umas tantas 
competências à União, outras tantas ao estado e outras tantas ao município, esse é um 
sistema. Ou você pode atribuir umas competências a um deles (qualquer um), atribuir 
competências a outro (qualquer um) e dizer que o resto é do terceiro. O Brasil adotou este 
último sistema, sendo o terceiro, ao qual todo o resto é atribuído, o estado. A exceção a esse 
sistema adotado é a matéria tributária: no sistema tributário, a Constituição diz claramente 
quais são os impostos de competência da União, dos estados e dos municípios (os tributos 
novos são atribuídos à União). Portanto, a União tem as chamadas competências específicas 
e o estado tem a chamada competência geral ou remanescente, isto é, aquilo tudo que resta, 
porque na verdade ele tinha tudo originariamente, menos aquilo que ele transfere para a 
União (o organismo maior que eles criam). Além disso, os estados não têm o chamado 
peculiar interesse local, que era a regra competência do município. 
Na prática, o que se viu foi o contrário: isso, na verdade, não fortaleceu os estados. Os 
estados ficaram e ainda hoje ficam cada vez mais debilitados, enfraquecidos diante da 
União. Na verdade o que a gente tem no Brasil é uma situação de alta centralização em 
favor da União. Se o estado-membro passa a ter uma série de competências específicas 
claras, definidas constitucionalmente, nelas a União não avança. 
Há autores que falam de competência remanescente ou residual. No pensamento deganiano, 
essas duas não são sinônimas. A competência residual é a do sistema tributário, em que 
você define a competência de cada órgão e aí tem que prever o resíduo; a competência 
remanescente é o sistema de distribuição de competências em geral, em que você supõe que 
uma entidade preexistida, os estados no caso do Brasil, e essas entidades tinham todos os 
poderes em geral, desses poderes vão destacar alguns pra União e o que não destacou, isto 
é, o que remanesceu, o que continuou fica com o estado-membro. 
A Constituição de 88 faz uma distinção muito boa; no art. 21 ele define o que é a 
competência material da União; e no art. 22 ele dá a competência legislativa da União. Essa 
distinção, evidentemente, é uma técnica muito melhor, as coisas ficam mais claras, mais 
nítidas. A competência legislativa é aquilo que a União só pode fazer mediante lei, e a 
competência material da União, aquilo que a União faz sem ser através de lei. 
A competência material da União é uma competência específica (tá no art. 21), a 
competência legislativa da União é uma competência específica (tá no art. 22). A 
competência legislativa do estado, em princípio, é uma competência geral ou remanescente, 
a material e também a legislativa. E a regra geral do município é a competência geral ou 
remanescente do estado. Ao lado disso, a Constituição prevê, matéria do art. 23, alguns 
assuntos que são de competência material comum, isto é, são assuntos que constituição 
manda que sejam feitos, desempenhados pelos três níveis de governo (União, estados e 
municípios). Portanto, ao lado da competência material, a gente tem também uma 
competência material comum. 
A competência própria, na União, é a competência específica e a competência comum; a 
competência própria do estado é a competência geral ou remanescente e a competência 
material comum. A competência própria, no município, é o “peculiar interesse local” – a 
gente tem esses dois níveis de competência; o que não significa que na competência 
material comum os três níveis de governo vão atuar caoticamente, em duplicidade. Não vai 
haver um conflito aí, o parágrafo único do art. 23 prevê isso. Prevê que leis complementares 
fixarão normas para a cooperação entre a União, estado, distrito federal e municípios, tendo 
em vista o equilíbrio do desenvolvimento, bem estar, em âmbito nacional. Portanto, esses 
assuntos que são objeto da competência material comum, eles vão ser regulados em lei 
complementar federal e vão dizer como é que esses sistemas vão se associar, vão se 
compor, para que não haja conflitos. Em relação à competência legislativa, a Constituição 
também prevê um outro tipo de legislação que é a matéria do art. 24, que prevê outro 
sistema que é a competência legislativa concorrente. Essa competência legislativa 
concorrente funciona no nível da União e do estado, mas não no nível do município. 
Há uma competência legislativa concorrente, que é matéria do art. 24, e aí você tem uma 
série de assuntos que a Constituição atribui à União, aos estados e ao DF: "compete à 
União, aos estados e ao DF legislar concorrentemente sobre". Parágrafo primeiro. Portanto 
a tarefa da União, em matéria de competência concorrente, é a matéria das normas gerais. 
Parágrafo segundo. Os estados vão ter uma competência suplementar em relação às normas 
gerais e também uma competência específica, isto é, se a União temas normas gerais, as 
normas específicas são dos estados. E aí vem mais outra regra: inexistindo lei federal sobre 
normas gerais - se, por acaso, a União não baixar estas normas gerais -, os estados exercerão 
a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades. 
Quer dizer, haverá uma hipótese de se suprir as normas gerais e, porventura, inexistentes 
por parte da União: se a União não as fizer, os estados podem suprir isso e exercer a 
competência legislativa plena. Nesse caso, eles terão as duas competências: a específica e a 
de suprir a competência legislativa plena, que é da União. Agora, não havendo lei geral, lei 
da União sobre normas gerais, havendo norma estadual para suprir essa deficiência da 
União, e se amanhã vier lei federal? Aí o parágrafo quarto diz: "a superveniência de lei 
federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual que lhe for contrária". 
Portanto, esse é o sistema que a gente tem com relação às competências. A competência da 
União é das normas gerais. Os estados tem as normas específicas. Além disso, eles tem uma 
competência suplementar de normas gerais: não havendo normas gerais da União, os 
estados exercem a competência legislativa plena. Se vier norma da União, esta realiza a 
competência plena e suspende a eficácia da norma estadual. 
Em relação ao município, sobre matéria legislativa de competência concorrente, ele vai ter 
uma competência para completar normas estaduais e federais eventualmente existentes. 
Então, ele vai ter uma competência nesse sentido de suplementar, mas não tem competência 
de suprir a competência das normas gerais, que é da União. 
A União, em matéria de competência material, tem uma competência própria, que é uma 
competência específica, é um rol; e tem uma competência comum (no art. 23). Em matéria 
de competência legislativa, ela tem uma competência específica (no art. 22) e tem a 
competência concorrente, que é essa das normas gerais, do artigo 24. O estado, em matéria 
de competência material, tem uma competência própria, que é essa competência geral 
remanescente, e tem a competência material comum do artigo 23. Em matéria de 
competência legislativa, tem a competência geral remanescente e tem a competência 
concorrente, que é uma competência, no caso do estado, grande. Primeiro tem a 
competência específica, depois tem a competência para suplementar das normas gerais, e 
depois tem ainda a competência para suprir normas gerais eventualmente inexistentes. O 
município tem competência material própria, que é o peculiar interesse local, e tem a 
competência material comum. Tem a competência legislativa própria, legislar sobre 
assuntos do peculiar interesse local. Em matéria de competência legislativa concorrente, em 
princípio, ele não a tem, porém ele vai ter um papel apenas de suplementar a legislação 
estadual, se houver necessidade para isso. Esse é o quadro geral. 
Toda vez que a gente tem um rol, a gente precisa saber se o rol é exaustivo ou 
exemplificativo. Esse rol é, sobretudo em relação às competências próprias, 
exemplificativo, não é exaustivo, e isso fica muito claro no problema da competência 
legislativa. (fala sobre os arts 22 e 48 falarem da mesma coisa -> Então, tirando o 49, o 
artigo 48 define o que é matéria de lei, e o 22 também define o que é matéria de lei. E um 
complementa o outro: há alguns assuntos que estão em um e não estão no outro. Portanto, 
fica muito claro que esse rol do artigo 22 é apenas exemplificativo, tanto que existe 
claramente esse artigo 48 definindo a matéria de competência legislativa da União. 
No caso dos estados, além dessa competência própria, que é a competência geral 
remanescente, há várias passagens que dão competências expressas aos estados, que na 
verdade são explicitações da competência remanescente. Tudo aquilo que não for vedado ao 
estado, é do estado: tudo aquilo que a CF não deu à União ou ao peculiar interesse local, é 
do estado. Porém, algumas dessas competências estão expressas na CF. 
É preciso distinguir o que é competência da União e saber de quem é a competência de 
fazer essas coisas dentro da União. O assunto ser competência da União, não significa ser 
assunto do Poder Executivo. Como esse assunto vai ser realizado na prática é também 
matéria constitucional: aquilo que compete ao Executivo, ao Legislativo e ao Judiciário 
dentro da União. Portanto, o problema reside principalmente no assunto da competência 
material, porque a competência legislativa é clara: é do Congresso Nacional mais o 
presidente da República. Mas o assunto de competência material, não necessariamente todo 
ele será objeto do Poder Executivo ou será objeto do Poder Executivo sozinho. Será uma 
segunda etapa definir, dentro da União, quem vai realizar cada uma dessas tarefas, a 
distribuição dessas competências entre os poderes. 
Casos de competência da União. A péssima doutrina, que estava por trás de várias reformas 
constitucionais que foram feitas nesse período, tinha a ideia de que haveria umas 
funções típicas do Estado (país, soberano). Inventaram o projeto de Reforma do Estado, que 
tinha uma série de aspectos, de elementos, mas cuja origem é esta: definir funções típicas do 
Estado. Por conseguinte, é essa a origem da privatização, é essa a origem do projeto 
neoliberal (para Delga PALEOLIBERAL), um péssimo liberalismo antigo, do Estado 
transferir os serviços públicos para os particulares. Outra consequência é o princípio de que 
existem funcionários públicos de dois tipos: os das funções típicas e os das funções não 
típicas. Funcionários públicos das funções típicas devem bem remunerados. Funcionários 
públicos das funções não típicas, esses podem ser abandonados. 
Eram funções típicas, por exemplo, as dos agentes do fisco, encarregados de fazer a 
arrecadação; eram os procuradores do Estado, aqueles encarregados de fazer a defesa 
judicial do Estado; eram os diplomatas, os encarregados de representar o Estado 
internacionalmente; eram os militares, encarregados da defesa do Estado diante dos outros 
países; era os policiais, encarregados da ordem. Os juízes, encarregados do poder de 
resolver os litígios do Estado, também os legisladores, encarregados de fazer as leis. 
Essas funções são absurdas porque não distinguem os fins dos meios do Estado. Os fiscais 
não são fim do Estado, são meios; os procuradores idem, o Estado não existe para ter 
procuradores, mas, em existindo, precisa, eventualmente, de uma defesa judicial. O mesmo 
valendo para os diplomatas e os militares. Mas e a ordem? E os policiais, encarregados da 
ordem? Agora sim, a ordem, sim, é fim do Estado! A ordem é o primeiro dos fins do 
Estado. Os policiais, sim, são fins do Estado, bem como os juízes e os legisladores. Todas 
aquelas quatro atividades são meios, portanto funções típicas sim, mas a título de meios, 
não são fins do Estado. O único fim do Estado é a ordem e você está ignorando outros fins 
do Estado, como o bem-estar social, que é um Estado intervencionista, que é um Estado 
para diminuir as desigualdades, etc., etc., e foi a grande conquista do séc. XX, que está 
ignorada aí. 
O que é que o Estado tem que fazer é uma definição constitucional, é uma opção 
constitucional. É a Constituição que vai escolher o papel do Estado, qual sua atuação, em 
que campo ele irá atuar. Como eu disse, esse grande domínio privado e o grande domínio 
público. A CF é que vai dizer o que é domínio público, o que é matéria do Estado, e o que 
não é matéria do Estado e, por conseguinte, é deixado aos particulares. Portanto, o que é 
tarefa do Estado? Aquilo que a Constituição disser que é tarefa do Estado. E é por isso que 
aquela ideia de FHC e Bresser é imbecil: não há funções típicas do Estado.Quando você 
está falando de funções típicas, você está imaginando umas funções que são do Estado pré-
constitucional, funções que são intrinsecamente do Estado, ontologicamente do Estado. É 
função do Estado aquilo que a CF disser que é função do Estado. Aí está a importância do 
assunto das competências. A CF vai definir o que é competência do Estado e, nessa 
definição, a distinção que será feita e entre serviços exclusivos e serviços não exclusivos. 
Serviços exclusivos são aqueles que o Estado tem que fazer e o particular não pode fazer. E 
serviços não exclusivos, aqueles que o Estado é obrigado a fazer, mas que também podem 
ser feitos pelos particulares. A definição constitucional é esta.