ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO 
 
TEORIA DO ESTADO E CONCEITOS BÁSICOS DE ECONOMIA DO 
SETOR PÚBLICO 
 
INTRODUÇÃO 
 
Esta primeira unidade da disciplina de Economia e Gestão do Setor Público 
tem o objetivo de apresentar, de forma panorâmica, pois não é o foco do 
nosso curso, as razões da criação do Estado e da sua forma de 
administração através de um governo, isto é, esclarecendo o conceito de 
Estado-Nação através da sua forma povo, território e governo. 
 
Já na segunda parte desta unidade, veremos as principais teorias das 
finanças públicas, ou seja, estudaremos e analisaremos os principais 
instrumentos utilizados pelo Estado e seu governo para regular a economia 
de tal forma que venha a buscar o bem-estar econômico e social daquele 
Estado. 
 
Na última parte, iremos rever essas teorias e conceitos, porém, pela ótica 
do Estado brasileiro, que utilizou esses instrumentos para construir o 
mercado interno e sua industrialização, por consequência, o mercado de 
trabalho e sua urbanização. 
 
1. ESTADO, PODER E GOVERNO 
 
A compreensão da formulação do Estado-Nação tal como se coloca 
atualmente é fundamental para o entendimento sobre os pilares da 
organização da sociedade moderna. A origem desta estrutura de Estado e 
forma de organização encontra-se no Iluminismo, consolidada nas obras de 
Hobbes (Leviatã) e Montesquieu, sobre Estado absoluto e tripartição de 
poderes, respectivamente. 
 
O objetivo desta unidade é elucidar as origens históricas e os conceitos 
principais na formação do Estado moderno, bem como as suas 
conectividades com a política, o poder e o governo. Para tanto, esta aula 
está dividida em seis seções, conforme segue. 
 
1.1 Dois pontos de vista: sociológico e jurídico 
 
Justamente por ser elemento central na organização da sociedade, as 
teorias de Estado são múltiplas. Os dois pontos de vista principais são o de 
natureza jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco 
principal a formulação e a manutenção dos três grupos de direitos 
fundamentais: 
 
1) direitos civis: igualdade e liberdade; 
 
2) direitos políticos: manutenção de um Estado de Direito (democracia); 
 
3) direitos sociais: saúde, educação e assistência social. 
 
Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como 
elemento organizador da sociedade como um todo e não somente de 
direitos e obrigações dos indivíduos. 
 
1.1.1 Marxismo e funcionalismo 
 
No caso das teorias sociológicas sobre o Estado, há duas vertentes que se 
destacam: o marxismo, fundado basicamente no princípio de que é a 
infraestrutura, isto é, a forma como os homens se organizam para 
produzir e distribuir a riqueza é que determina a superestrutura jurídica, 
política e social. Importante recordar que, por um princípio de dialética, 
Marx esclarece que, depois de formadas, a infra e a superestrutura podem 
se influenciar e se alterar em ordem invertida. Já no caso da vertente 
funcionalista de Hobbes, a base é a tripartição de poderes, isto é, a divisão 
do poder antes absoluto em três: executivo, judiciário e legislativo. Esta 
divisão está feita de forma funcional, de acordo com o que se defende ser 
as funções do Estado: a capacidade de manter a ordem pública; defender 
seus membros uns dos outros (administrar a justiça) e defender seu 
território e seu povo de terceiros. 
 
De forma esquemática, tem-se que: 
 
 
 
1.2 Estado e sociedade 
 
Para se compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental 
entender o homem como “animal político por natureza”1. Isso quer dizer 
que os problemas políticos derivam da necessidade do homem de viver em 
sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do 
grego polis, significa vida em comum. 
 
Assim, pode-se definir política de pelo menos duas formas: 
 
1) a organização social que procura atender à necessidade natural de 
convivência dos seres humanos; 
 
 
1 1DALLARI, Dalmo de Abreu. O que é participação política? São Paulo: Brasiliense, 1984. 
2) toda ação humana que produza algum efeito sobre a organização, 
funcionamento e os objetivos de uma sociedade. 
 
Ou, ainda, como definiu Bobbio (1987, p. 64), “é a arte por meio da qual os 
homens se associam com o objetivo de instaurar, cultivar e conservar entre 
si a vida social”. Em sendo assim, Estado e sociedade se articulam por meio 
da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas de 
essa articulação ocorrer sem coerção ou qualquer outro mecanismo que 
considere o interesse das minorias em detrimento dos demais. 
 
Importante ressaltar que no Estado-Nação moderno a família ainda 
continua como o embrião político da sociedade que está dividida em 
classes sociais, como trabalhadores, empresários, sindicatos e governo, em 
que cada um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem-estar 
econômico e social. Sendo assim, a sociedade deve se articular para cobrar 
do Estado seus direitos. 
 
1.2.1 Governantes e governados 
 
Para caracterizarmos a diferença entre governantes e governados, é 
importante recuperar a definição de Estado e diferenciá-lo de governo: 
 
a) Estado: ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um 
povo situado em um território; 
 
b) governo: sistema pelo qual está organizada a administração de um 
país. 
 
Assim, os elementos constitutivos clássicos do Estado-Nação são a 
existência de um povo, residente em um território demarcado e organizado 
politicamente sob um governo. 
 
Essa definição se estabeleceu no mesmo momento histórico em que as 
declarações dos direitos americanos e franceses influenciavam de forma 
geral a instauração do princípio de que o governo é para o indivíduo, e não 
o indivíduo para o governo, influenciando todas as constituições no período 
posterior. 
 
1.2.2 O processo de formação e constituição do Estado moderno 
 
O processo que definiu o nome Estado vem desde os romanos, com a 
nomenclatura Status Rei Publicae, sendo utilizada a palavra Status como 
uma situação e estado dos contextos. Em Maquiavel (1513), temos o texto 
da sua obra mais conhecida, O príncipe, iniciando da seguinte forma: 
“Todos os estados...”. Jean Bodin (1576) escreve Da República, e Hobbes 
(1600) usa civitas nas obras latinas e common wealth (riqueza comum) nas 
obras inglesas. 
 
No entanto, o interesse nesta aula não é datar a origem e a formação do 
Estado, mas sim compreendê-lo enquanto um ordenamento político que 
veio substituir o ordenamento anterior. 
 
Assim, convencionou-se a utilização do termo Estado para designar o 
contrato social, isto é, um denominador dentro dos tipos de sociedades 
que se organizaram diante de um poder soberano que será exercido pelo 
próprio Estado. Ou, ainda conforme Bobbio (1987, p. 73), 
 
(...) o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, 
nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de 
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união 
de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) 
e externa (a defesa). 
 
 
 
1.3 Os três aspectos fundamentais do poder 
 
Para melhor entendimento dos aspectos fundamentais do poder do Estado, 
é importante definir poder como o fato de possuir a força, a autorização ou 
a moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. Da 
etimologia da palavra, temos do grego a palavra kratos, que significa força 
e/ou potência e a palavra arché, que significa autoridade. Assim nascem os 
nomes das formas de governo: 
 
• aristocracia: nobres que detêm o poder por herança; 
 
• democracia: governo do povo e para o povo; 
 
• oclocracia:governo e poder pela multidão, plebe; 
 
• monarquia: chefe de Estado tem título de rei/rainha; 
 
• oligarquia: poder exercido por um grupo do mesmo partido, classe ou 
família; 
 
• fisiocracia: poder de um grupo restrito de proprietários de terras; • 
burocracia: administração com cargos definidos e estáveis; 
 
• poliarquia: a soberania reside numa coletividade ampla; 
 
• escarquia: poder exercido por um vice-rei. 
 
Os conceitos listados acima são formas pelas quais o poder pode ser 
exercido. No entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos 
fundamentais: 
 
a) substancialista: tem a sua expressão mais concreta no poder militar, 
psicológico, domínio econômico e outros; 
 
b) subjetivista: poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a 
conduta dos cidadãos; 
 
c) relacional: poder exercido por meio da influência, em que um ator induz 
outros atores a agirem de um modo que, em caso contrário, não agiriam; 
conhecido como pacto social. 
 
 
 
1.4 As formas do poder e o poder político 
 
Abordamos até aqui os conceitos de Estado e suas relações com os 
conceitos de política e poder. Agora, trataremos de diferenciar o poder 
político de todas as outras formas que pode assumir. Em princípio, há três 
tipos de poder: 
 
a) paterno (pai sobre filhos) → natural; 
 
b) senhorial ou despótico (tirano/senhor sobre escravos) → delito; 
 
c) político (governante sobre governados) → contrato. 
 
É importante ressaltar que, para alguns autores2, o uso da força física é a 
condição necessária para a definição do poder político, mas não a condição 
suficiente. Por exemplo, o que diferencia os poderes político e religioso é o 
exercício da força, uma vez que o Estado tem exclusividade deste direito 
sobre um determinado território, ou seja, summa potestas3. 
 
Jean Bodin define Estado como um governo justo de muitas famílias e 
daquilo que lhes é comum, com poder soberano, absoluto (obediência ao 
poder coativo) e perpétuo (não submetido a outras leis). Já Max Weber 
afirmava que a força física legítima é o fio condutor da ação do sistema 
político. 
 
1.4.1 As três formas de poder 
 
Temos entre as formas de poder: 
 
a) poder político (exclusividade da força — meios e fins); 
 
b) poder econômico (dada escassez que condiciona o comportamento dos 
trabalhadores que não têm emprego — salário baixo) e: 
 
c) poder ideológico, que é aquele que se vale da posse de certas formas de 
saber, doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de 
códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento 
alheio e induzir os membros do grupo a realizar ou não uma ação. 
 
 
2 Ver Bobbio, 1987. 
3 Expressão que vem do latim e significa “poder supremo”. 
1.5 O Estado representativo 
 
O Estado representativo é a formação de uma vontade coletiva, regido pela 
regra da maioria, em que indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado é pelo 
indivíduo. Ou, ainda, nas palavras de Bobbio (1987, p. 117), 
 
O pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados 
singularmente e não por grupos de interesse, é o reconhecimento da 
igualdade natural dos homens. Cada homem conta por si mesmo e não 
enquanto membro deste ou daquele grupo particular. 
 
Essa definição nos remete para o conceito de democracia como sendo a 
forma mais acabada que se tem de Estado representativo, sendo definida 
como uma forma de governo do povo, para o povo e pelo povo, 
caracterizada por: 
 
• soberania do povo: voto direto, secreto e universal; 
 
• limitação dos poderes; 
 
• prevalência da vontade da maioria; 
 
• elenco de direitos e garantias fundamentais; 
 
• temporalidade da representação no poder; 
 
• primado da lei sobre a vontade. 
 
Hoje a definição de democracia se amplia para incluir a justiça social, além 
de aspectos políticos. Mas dada a extensão desse tema, dedicaremos a 
próxima seção à discussão sobre esse papel do Estado. 
 
1.5.1 Uma breve discussão sobre o papel do Estado 
 
A partir da luta da classe burguesa contra os vínculos feudais e por sua 
própria emancipação, 
 
(...) a sociedade civil, como esfera das relações econômicas que obedecem 
a leis naturais e superiores às leis positivas (segundo a doutrina 
fisiocrática), ou enquanto regulada por uma racionalidade espontânea (o 
mercado ou a mão invisível de Adam Smith), pretende destacar-se do 
abraço mortal do Estado, o poder econômico é claramente diferenciado do 
poder político e ao fim deste processo o ‘não-Estado’ se afirma como 
superior ao Estado, tanto na doutrina dos economistas clássicos quanto na 
doutrina marxiana, embora com sinal axiológico oposto (Bobbio, 1987, 
p.123). 
 
No bojo da ideia figurada de abraço mortal do Estado, nascem as discussões 
sobre o papel e o tamanho do Estado, das quais se destacam Estado 
mínimo, em oposição ao Welfare State4, e fim do Estado. 
 
Desde logo, o que se nota é uma discussão sobre qual é a crise que 
enfrenta o Estado: qual é a natureza dessa crise? Seria somente a questão 
de esta organização não conseguir atender às demandas da sociedade? Ou 
ainda, essa mesma sociedade teria uma concepção de que o Estado seria 
um mal necessário, uma vez que a sua ausência representaria o caos? 
 
Para responder a essas inquietudes há, diversas vertentes. Bobbio nos 
indica como identificá-las: 
 
Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre mercado avança 
a pretensão de restringir os poderes do Estado ao máximo necessário, o 
Estado como mal necessário assume a figura do Estado mínimo, figura que 
se torna o denominador comum de todas as maiores expressões do 
pensamento liberal (Bobbio, 1987, p. 129). 
 
 
 
Esse tipo de pensamento é aceito quando se tem a ótica de que o papel do 
Estado é perverso e cheio de vícios, em que o mercado passa a ter todas as 
condições de ofertar o bem-estar econômico e social sem os males do 
Estado. Porém, temos que refletir sobre o momento em que o mercado não 
oferece as soluções esperadas e temos que recorrer ao Estado como 
solução para os problemas vigentes. 
 
2. TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS 
 
Nesta aula, iremos ver os principais conceitos e teorias sobre as finanças 
públicas. Para isso, iremos contextualizar, sempre que possível, as 
ferramentas apresentadas e evidenciar os problemas para tal discussão. 
Para começar, podemos colocar algumas questões, como: a) Qual é a 
racionalidade para a existência do Estado e de um governo?; b) Quais são 
os objetivos da política fiscal?; e c) Por que, historicamente e até pouco 
tempo, o gasto público tendeu a aumentar como proporção do PIB, na 
maioria dos países? 
 
4 Welfare State refere-se ao Estado de bem-estar social criado no pós-guerra e caracterizado 
pela forte participação do Estado nos mecanismos de proteção social e intervenção na 
economia. 
 
2.1 As falhas de mercado 
 
Para tentar responder a primeira pergunta através dos fundamentos 
econômicos sobre a presença do Estado, temos as falhas de mercado, isto 
é, o mercado por si só não gera bem-estar econômico e social. Na teoria 
tradicional do bem-estar social – welfare economic’s –, temos os mercados 
competitivos, em que a alocação de recursos gera um maior grau de 
satisfação para uma parte dos agentes e reduzido para outra parte. Tem-se, 
nesses mercados, o Ótimo de Pareto, que versa sobre: “para um ganhador 
tem-se um perdedor”. 
 
Há o Pareto Eficiente com máxima eficiência quando temos os 
pressupostos: a) a não-existência de progresso técnico; b) ambiente de 
concorrência perfeita atomizado; c) informações simétricas; d) Estado 
mínimo. Sabe-seque as falhas de mercado impedem o Ótimo de Pareto 
devido à: 
 
a) existência de bens públicos; 
 
b) existência das falhas de competição ou a existência de monopólios; 
 
c) existência de externalidades; 
 
d) existência de mercados incompletos; 
 
e) existência de informações assimétricas. 
 
Não podemos esquecer que existem a desigualdade social, a concentração 
de renda, o desemprego, a corrupção, a inflação, além de estruturas 
dualistas, entre outros problemas econômicos e sociais. 
 
2.1.1 Bens públicos 
 
Os bens públicos são aqueles cujo consumo é socializado para toda a 
população. Esses bens são também conhecidos como bens não-rivais e 
podem ser divididos em: a) bens tangíveis, como ruas; e b) bens 
intangíveis, como leis. 
 
Os bens públicos seguem o princípio da não-exclusão. Por exemplo, o 
comércio não pode ocorrer sem que haja o direito de propriedade que 
depende da aplicação do princípio de exclusão. Esses tipos de bens públicos 
têm, em contrapartida, a cobrança de impostos da sociedade, mas, em 
alguns casos, há os agentes caronas, que são aqueles que não pagam os 
impostos, porém, utilizam o serviço público e, sendo assim, há a cobrança 
compulsória de impostos. 
 
2.1.1.1 Existência de monopólios naturais 
 
Existem, em toda economia, setores com retornos crescentes de escala, isto 
é, quanto maior a produção, menor será o custo da mesma. Um bom 
exemplo é o setor de energia elétrica, pois, dado um custo fixo elevado, 
será mais racional ter uma empresa no setor de energia elétrica, para a 
redução dos custos. 
 
O governo passa a ter um papel de regulador. 
 
2.1.1.2 Externalidades 
 
As externalidades são resultados das ações de alguns agentes que têm 
impacto direto ou indireto na sociedade. Elas podem ser positivas, como 
elevação da educação da sociedade, ou negativas, como a poluição dos rios 
e/ou a elevação do desmatamento. 
 
2.1.1.3 Os mercados incompletos 
 
Podemos definir um mercado incompleto quando este apresenta um bem ou 
serviço que não é ofertado mesmo com o seu custo de produção sendo 
menor que o preço de venda. Geralmente isso se dá devido à falta de 
infraestrutura, que pode ser solucionada por financiamentos de longo prazo. 
No Brasil, temos o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
(BNDES), além de outros bancos. Porém, o BNDES tem um papel mais 
focado em financiar infraestruturas para a produção no longo prazo. 
 
2.1.1.4 Informações assimétricas 
 
Existem, nas economias, as informações incorretas ou imperfeitas, que são 
conhecidas nas teorias econômicas como informações assimétricas. As 
informações assimétricas podem causar um estado de mal econômico ao 
fazerem as pessoas tomarem decisões erradas. 
 
Um bom exemplo de informações assimétricas são os balanços de empresas 
que apresentam lucros e levam vários agentes a comprar as suas ações na 
bolsa, mas, na verdade, essas empresas estão insolventes, prejudicando as 
decisões dos agentes econômicos e destruindo parte ou toda a riqueza 
acumulada pelos mesmos. 
 
Geralmente, elas são causadas por indivíduos com o objetivo de levar a 
melhor no mercado, seja praticando o exemplo acima ou concentrando a 
informação. Portanto, é dever do Estado tornar a informação um bem 
público e socializá-la para o maior bem-estar econômico e social. Sendo 
assim, é papel do Estado: 
 
a) fiscalizar todos os setores produtivos, inclusive o setor privado, e 
acompanhar a produção dos bens e serviços, além de verificar várias 
informações, entre elas o tamanho/quantidade/peso dos produtos ofertados 
pelo mesmo; 
 
b) exigir a publicação de balanços contábeis das empresas; 
 
c) implantar e implementar políticas públicas de combate à exclusão digital. 
 
Manutenção do pleno emprego e estabilidade da moeda 
 
É papel do Estado implementar políticas públicas através de investimentos, 
corte de impostos ou gastos do governo para retomar o crescimento da 
demanda efetiva e o PIB e fazer a manutenção do pleno emprego e da 
estabilidade de preços. 
 
2.1.1.5 Os objetivos da política fiscal e as funções do governo 
 
Dentro da política econômica, há os instrumentos de política fiscal, como os 
impostos (T), que possibilitam a arrecadação, e os gastos do governo (G), 
que possibilitam o consumo do governo. Ao tratar dessas duas variáveis, 
temos algumas questões: a) Quais bens públicos e quantidades ofertar dos 
mesmos?; b) Qual será a contribuição de cada cidadão?; c) Qual região 
deve receber investimentos do governo?5 
 
Para resolver essas questões e outras, temos, dentro da política fiscal, 
várias funções, e as principais são: 
 
a) a função alocativa, que cuida da produção e da provisão de bens e 
serviços públicos; 
 
b) a função distributiva, que tem o papel de distribuir a renda de forma 
mais equitativa; 
 
c) a função estabilizadora, que busca reduzir as flutuações no nível de 
produto (PIB) e emprego. 
 
Em uma situação de insuficiência ou excesso de demanda agregada, 
teremos uma política fiscal expansionista através da elevação dos gastos do 
governo e, por consequência, a elevação do consumo (C) e do investimento 
(I), que, por sua vez, elevará a renda (Y) e o consumo (C) e os 
investimentos privados (I), resultando em um ciclo de crescimento 
econômico. 
 
 
 
2.1.1.6 Senhoriagem: uma forma de financiamento do governo 
 
A senhoriagem é uma forma de financiamento do Estado devido a ele ter o 
poder em lei sobre a emissão de moeda ou papel-moeda oficial, leia-se o 
Real. Sendo assim, a emissão de papel-moeda é uma forma de obter 
receita para o Tesouro Nacional, isto é, o governo, ao gastar mais do que 
arrecada e não ter saldo positivo de recursos monetários para pagar, irá 
emitir moeda para honrar a dívida em questão. Para melhor entendimento, 
veja o cálculo abaixo: 
 
5 As eleições mostram não apenas quais bens públicos devem ser considerados prioritários, 
como o quanto os indivíduos estarão dispostos a contribuir sob a forma de impostos para o 
financiamento da oferta de bens públicos. Temos também, em algumas cidades brasileiras, 
os Orçamentos Participativos. 
 
 
 
sendo: 
 
 
 
 
 
 
 
Isso significa para o governo que ele pode se financiar de graça e sem 
colocação de títulos públicos, a emissão de moeda para acompanhar a 
demanda por moeda. Porém, há a corrosão do valor da moeda ou o 
aumento da inflação. 
 
Observação: [BT – BT- (1 + π)] 
 
Fluxo associado à variação do valor real da base monetária é: 
 
a) função direta do ↑ PIB e inversa da mudança de π, o que significa que o 
termo da variação real da base monetária pode ter um valor negativo se o 
PIB estiver crescendo pouco e a inflação aumentar. 
 
Observação 1: a base monetária pode ser definida a qualquer t, supondo 
perfeita previsão da inflação (π). 
 
Observação 2: em uma economia com o PIB constante, o aumento da 
inflação (π) leva a uma queda da base monetária (B) e ao aumento do 
imposto inflacionário. A receita da senhoriagem vai variar para mais ou para 
menos em função da importância relativa de cada um desses dois 
fenômenos. 
 
Observação 3: supondo que o PIB seja constante e estável e a 
senhoriagem igual ao imposto inflacionário, o valor deste em função da 
inflação segue então um padrão de tipo curva de Laffer. Isto é, com a 
inflação igual a zero, não há imposto inflacionário, mas se a inflação tender 
ao infinito, a receita de senhoriagem pode tender a zero, já que a erosão da 
base de incidência dos impostos – a base monetária, que tenderia a 
desaparecer – predominaria sobre o efeito de aumento da “alíquota” 
associado à maior inflação. Em algum ponto intermediário, portanto,há 
uma certa taxa de inflação “de equilíbrio” que maximiza a “receita” do 
imposto inflacionário (Giambiagi, 2000, p. 36-7). 
 
2.2 A teoria da tributação 
 
Os principais aspectos da teoria da tributação são: 
 
a) o conceito da equidade, ou seja, a ideia de que a distribuição do ônus 
tributário deve ser equitativa entre os diversos indivíduos de uma 
sociedade; 
 
b) o conceito da progressividade, isto é, o princípio de que deve-se tributar 
mais quem tem uma renda mais alta; 
 
c) o conceito da neutralidade, pelo qual os impostos devem ser tais que 
minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência 
econômica; 
 
d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser 
de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o 
governo. O movimento social atual coloca que as notas fiscais devem 
explicitar todos os impostos. 
 
2.2.1 A curva de Laffer 
 
A curva de Laffer versa sobre a relação entre a alíquota de impostos (T) e a 
receita arrecadada (R) pelo governo. O principal objetivo dessa curva é 
demonstrar que existe um ponto máximo para otimizar a arrecadação, onde 
temos os princípios: 
 
a) se T = 0, a receita = 0; 
 
b) se T = 100%, a receita = 0. 
 
Há uma alíquota que maximiza a receita. 
 
 
 
Observação: no lado direito da curva, percebe-se que o aumento de T leva 
a uma evasão ou desestímulo das atividades formais que superam o 
aumento da alíquota, gerando uma perda de receita (R). 
 
2.2.2 Algumas características de um “sistema tributário ideal” 
 
São elas: 
 
a) cada cidadão deve pagar uma contribuição justa; 
 
b) a cobrança de impostos deve onerar pessoas com maior capacidade de 
pagamentos; 
 
c) o sistema tributário deve interferir ao mínimo na alocação de recursos 
para não causar ineficiência econômica. Um bom exemplo é a guerra de 
impostos nos Estados; 
 
d) a administração do sistema tributário deve ser eficiente e minimizar os 
custos de fiscalização da arrecadação. 
 
2.2.3 Conceitos de equidade e progressividade 
 
Como definir uma contribuição justa: 
 
1) Princípio do benefício: impostos específicos 
 
A contribuição deve ser igual ao benefício gerado pelo consumo do bem 
público. Por exemplo, será uma eterna discussão o mesmo reajuste das 
aposentadorias para contribuintes e não-contribuintes. 
 
2) Princípio da capacidade de pagamento: deve ser regra geral para 
toda sociedade 
 
Ônus tributário deve levar em conta as equidades horizontal e vertical: a) 
mesma capacidade de pagamento paga o mesmo nível de impostos; e b) as 
contribuições dos indivíduos devem diferenciar-se conforme suas diversas 
capacidades de pagamento. 
 
Questão: qual é o melhor critério para definir a base de cálculo dos 
impostos? Fluxo de renda ou consumo ou estoque de riqueza? 
 
3) Conceito da neutralidade 
 
Se considerarmos a renda como Y e a arrecadação via impostos como T, 
temos: 
 
 
 
4) Conceito de simplicidade 
 
Relaciona-se com a facilidade de operacionalização da cobrança de tributos: 
 
a) imposto de fácil entendimento para quem tiver que pagá-lo; 
 
b) cobrança, arrecadação e processos de fiscalização não devem 
representar custos administrativos elevados para o governo. 
 
Questão: em quem recai a maior parte dos impostos? 
 
a) Quanto mais elástica a curva de demanda e menos elástica a curva de 
oferta, maior parcela dos impostos recai sobre os produtores. 
 
b) Quanto menos elástica a curva de demanda e mais elástica a curva de 
oferta, maior será o ônus tributário para os consumidores. 
 
Quanto mais inelástico, menos será possível escapar do aumento de T. 
 
Observação: as bases de evidência dos impostos são a renda, o patrimônio 
e o consumo. 
 
2.2.4 Os impostos “em cascata” 
 
São os impostos cumulativos, fato que distorce os preços relativos. Dentro 
do contexto da internacionalização e da globalização, temos os tributos que 
partem do princípio origem versus o princípio de destino. 
 
Observação: prejudica os produtos com um maior número de etapas de 
produção e distribuição, resultando em distorções produtivas. 
 
2.2.5 Impostos sobre o Valor Adicionado (IVA) 
 
São os impostos que não incidem nas várias etapas produtivas de forma 
acumulada, mas sim, e somente, no valor adicionado, caracterizando-se 
como neutros. Isso significa que evita a bitributação e leva em conta: 
 
a) conceito de neutralidade; 
 
b) não afeta a competitividade de uma indústria; 
 
c) arrecadação de impostos no estágio pré-varejista; 
 
d) caráter autofiscalizador → IVA pelo crédito fiscal; 
 
e) possibilidade de isentar bem de produção. 
 
3. CONCEITOS BÁSICOS: O CASO DO BRASIL 
 
A economia brasileira é um laboratório sobre as teorias das finanças 
públicas. Para darmos início aos estudos desta aula, temos que rever alguns 
conceitos e fontes de dados como: 
 
a) governo são as três esferas, menos as empresas estatais. Já o setor 
público são as três esferas mais estatais; 
 
b) governo central é composto pelo governo federal, INSS e o Banco 
Central do Brasil. 
 
É importante sabermos quais são as estruturas dos governos para 
podermos entender quais são os instrumentos de cada esfera e sua 
composição, além do resultado fiscal agregado e desagregado por esfera, 
por exemplo, o conceito das Necessidades de Financiamento do Setor 
Público. 
 
3.1 O conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público 
(NFSP) 
 
A Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) é o resultado da 
diferença entre as despesas e as receitas do governo. Ver Secretaria da 
Receita Federal (SFR), que gera a receita do governo federal; Secretaria do 
Tesouro Regional (STN), que consolida os dados da receita e da execução 
da despesa do Tesouro Nacional; e do INSS, que tem o levantamento das 
receitas e despesas referentes à Previdência Social da responsabilidade 
desse mesmo órgão. A Secretaria de Política Econômica (SPE) divulga uma 
estatística que consolida essas informações e apresenta um quadro 
relativamente desagregado das receitas e das despesas do governo central. 
Recentemente, a STN é quem passou a divulgar mensalmente esses dados, 
incluindo o resultado do INSS. Adicionalmente, a Secretaria Especial de 
Controle das Empresas Estatais (SEST) acompanha a execução financeira 
das empresas federais. 
 
3.1.1 Principais conceitos 
 
a) Desempenho de caixa → as despesas são consideradas nas estatísticas 
no período em que são de fato pagas. 
 
b) Desempenho de competência → está associado ao período em que a 
despesa é gerada, mesmo que não tenha sido paga. 
 
Se a previdência social no presente (momento t) = R$ 128 bi, mas R$ 64 bi 
(50%) serão pagos no futuro (momento t + 1), quer dizer que no período t: 
 
i) NFSP caixa = R$ 64 bi; 
 
ii) NFSP competência = R$ 128 bi; 
 
Observação: no Brasil, a NFSP é apurada pelo conceito de caixa, exceto 
despesas de juros, que são consideradas como competência. 
 
Procura-se evitar que, se o governo emitir títulos de prazo mais longo, com 
pagamentos concentrados no tempo, o déficit seja artificialmente baixo 
durante algum tempo e depois “estoure” no momento do vencimento. Ao 
apropriar os juros pelo conceito de competência, o Banco Central do Brasil 
torna a despesa de juros mais regular ao longo do tempo – a não ser que a 
taxa de juros mude muito de um mês para outro. O critério de competência 
para o cálculo dos juros é consistente com a apuração da dívida do setor 
público junto ao Sistema Financeiro (Giambiagi, 2008). 
 
Observação: no cálculo das contas nacionais, o IBGE utiliza o conceito de 
competência para todas as despesas, e não apenas para as financeiras.c) Acima da linha: são as estatísticas fiscais desagregadas, que 
apresentam as variáveis de receita e de despesa. 
 
d) Abaixo da linha: são as estatísticas que medem apenas a dimensão do 
desequilíbrio através da variação do endividamento público, sem que se 
saiba ao certo se este mudou por motivos ligados à receita ou à despesa. 
 
No Brasil, utiliza-se o conceito da NFSP abaixo da linha, a partir das 
alterações no valor do endividamento público. A razão da escolha desse 
critério é que, se o cotejo de receitas e despesas é diferente da variação do 
endividamento, o mais provável não é que a estatística da dívida pública 
esteja errada, e sim que algum item talvez não tenha sido corretamente 
apurado pelas estatísticas desagregadas, gerando, porém, na prática, uma 
variação do endividamento. Por exemplo, ao fazermos uma viagem e 
sacarmos dinheiro (R$) na véspera de sair de férias: 
 
1º) dia após dia calculamos a despesa através de grandes itens: 
 
i) alimentação; 
 
ii) passeios. 
 
2º) No final das férias, temos: 
 
i) Σ gastos diários de cada linha de despesa; 
 
ii) Σ gastos totais. 
 
No meio da viagem, o R$ acabou, e aí passa-se a utilizar o cartão de 
crédito, e, ao voltar para casa, somaremos as despesas diárias menos a 
receita, e faremos uma linha de subtração para o cálculo da diferença. 
Vamos considerar esse método como A. 
 
O resultado deveria ser igual ao valor da conta a ser paga com o cartão de 
crédito, já que este nada mais é do que uma forma de financiamento, que 
aqui iremos denominar de método B. 
 
Quando fazemos o levantamento dessas viagens, as contas não fecham, 
pois as pequenas despesas são omitidas e outras maiores podem ser 
esquecidas. Isto posto, a diferença verdadeira entre receitas e despesas não 
é o resultado da comparação entre a receita e a estatística das despesas 
acima da linha de subtração, ou seja, o método A, e sim o saldo do 
cartão de crédito, o método B, já que o turista em geral não apura de forma 
totalmente precisa como gastou seu dinheiro, mas sabe perfeitamente qual 
é o montante da sua dívida no cartão de crédito. 
 
Embora a NFSP seja trabalho do Banco Central do Brasil (BCB), a Secretaria 
de Políticas Econômicas (SPE) tem um levantamento acima da linha das 
contas do governo central, e a Secretaria de Empresas Estatais (SEST), das 
contas das empresas estatais federais. Já para os estados e municípios e 
suas empresas estatais, só tem abaixo da linha, apurado pelo BCB. Como 
é possível que se conheça o valor do desequilíbrio dessas unidades, sem 
que se saiba o que acontece com a receita e com a despesa dessas 
unidades? Vamos responder a partir de um exemplo. 
 
Exemplo 
 
Um jovem estagiário que recebe remuneração mais uma mesada dos pais e 
que tem gastos com alimentação, vestuários e entretenimentos, cuja 
mesada é uma variável para complementar seus gastos. Os pais desse 
jovem podem não saber quanto ele ganha no estágio – sua receita – e não 
ter a menor ideia de como o seu filho usa o dinheiro – sua despesa. 
Entretanto, sabem perfeitamente qual é o valor da mesada que pagam todo 
mês ao filho, para atender às despesas complementares não cobertas pela 
remuneração do estágio. Essa mesada = déficit do jovem. 
 
De forma análoga, as autoridades, mesmo não tendo ciência certa das 
receitas e despesas dos estados e municípios e de suas empresas, 
acompanham a evolução dos passivos dessas unidades junto ao sistema 
financeiro público e privado. Sabe-se o valor do resultado abaixo da linha 
dessas esferas, mesmo não conhecendo os acima da linha 
(Giambiagi, 2008). 
 
3.2 Necessidade de Financiamento do Setor Público conceito 
nominal (NFSP cn) 
 
Com a inflação (π) controlada, temos despesas (G) menos receita (T), como 
o resultado da NFSP cn, em que a taxa de juros nominal é a base de 
remuneração do estoque da dívida pública. 
 
NFSP cn = G – T + i B 
 
Sendo: 
 
G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = estoque da 
dívida pública; i = taxa de juros nominal, que inclui a correção monetária. 
 
Lembrete: a dívida é um conceito de estoque. Já o PIB é uma variável de 
fluxo. 
 
Quadro: Necessidade de Financiamento do Setor Público — Conceito 
nominal 
 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Unidade: R$ (milhões). Comentário: Quadro: 
Necessidades de Financiamento do Setor Público – com desvalorização 
cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. Atualizado em: 31 de 
janeiro de 2008. 
 
3.3 Necessidade de Financiamento do Setor Público Operacional 
(NFSP co) 
 
Em um contexto com elevada inflação (π), o resultado nominal não 
apresenta fundamentos, passando a ter a necessidade de eliminar a 
inflação, isto é, trabalhar com a taxa de juros real, ou seja, subtraindo da 
taxa de juros nominal a inflação, para chegar ao resultado operacional. 
 
Observação: o que se deseja medir com o cálculo do resultado fiscal é o 
seu impacto sobre a demanda agregada. 
 
Lembrete: se do resultado nominal subtraímos o componente de 
atualização monetária da dívida, chegamos ao resultado operacional, como 
podemos ver abaixo. 
 
 
 
Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira; B = 
estoque da dívida pública; r = taxa de juros real, que exclui a inflação. 
 
Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público 
Operacional 
 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). 
Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público – 
com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. 
Atualizado em: 27 de fevereiro de 2008. 
 
3.4 Necessidade de Financiamento do Setor Público Primário (NFSP 
cp) 
 
O conceito primário desconta a despesa com juros reais do valor das 
necessidades operacionais de financiamento. Se essa subtração der um 
resultado negativo, a explicação é que os juros reais são maiores que as 
necessidades de financiamento no conceito operacional, ou seja, que, não 
fosse o pagamento de juros, haveria um superávit operacional. Isso 
significa que o resultado primário é superavitário, ou seja, que a receita é 
maior do que as despesas não-financeiras. Durante parte dos anos 1980 e 
1990, o setor público gerou superávits primários inferiores, porém, à 
despesa de juros, dando origem a déficits operacionais em quase todos os 
anos. 
 
NFSP cp = G – T 
 
Sendo: G = gasto não-financeiro; T = arrecadação não-financeira. 
 
Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público Primário 
Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Finanças Públicas (BCB 
Boletim/F. Públ.). Periodicidade: anual. Unidade: R$ (milhões). 
Comentário: Quadro: Necessidades de Financiamento do Setor Público – 
com desvalorização cambial sobre estoque da dívida mobiliária interna. 
Atualizado em: 31 de janeiro de 2008. 
 
3.5 Poupança do governo e o déficit público 
 
Como comentado anteriormente, a necessidade de financiamento do setor 
público, que aqui será tratada como do governo (NFG), pode ser positiva, 
representando uma dívida, ou negativa, representando uma poupança. A 
NFG pode ser descrita da seguinte forma: 
 
 
 
Sendo: 
1) CG o consumo do governo; 
2) JG os juros pagos pelo governo; 
3) IG os investimentos realizados pelo governo; 
4) T os impostos que o governo cobra e que formam a sua receita. 
 
 
 
Observação: nota-se que, ao existir um déficit, não significa que a 
poupança seja negativa, mas que a poupança seja menor que o 
investimento (S < I) do governo. 
 
3.6 Outras óticas sobre as Necessidades de Financiamento do Setor 
Público (NFSP) 
 
A NFSP corresponde àvariação do endividamento do setor público não-
financeiro junto ao sistema financeiro e ao setor privado, doméstico ou não. 
Já sobre a questão de endividamento, devemos entender o conceito de 
dívida líquida do setor público como os créditos junto ao setor privado 
doméstico ou as reservas internacionais em poder do BCB mais resto do 
mundo. 
 
Nessa definição, a base monetária é entendida como uma forma de dívida, 
a qual, porém, tem a característica de que não rende juros. Nota-se que, 
como o déficit refere-se ao setor público não financeiro, exclui o resultado 
dos bancos oficiais – a não ser que estes exijam uma capitalização com 
recursos do Tesouro, tais como o BB ou BNDES (Giambiagi, 2000, p. 74). 
 
Nesse ponto, é necessário fazer o esclarecimento de que esse critério de 
apuração da dívida pública trata como ativos – para chegar ao conceito de 
dívida pública – apenas os de caráter financeiro e não comuta a existência 
de ativos reais, que poderiam ser descontados da dívida financeira, para 
definir um conceito mais próximo do que seria o patrimônio líquido do 
setor público. É isso que explica o porquê de as privatizações não terem 
sido consideradas como receita para efeito da apuração do déficit público – 
exceção feita ao tratamento conferido à parte da venda das empresas de 
telefonia, tratadas como concessão e computadas como uma outra receita 
qualquer. 
 
Observação: quando a privatização é utilizada para abater dívida pública, 
não há impacto sobre as NFSP, e o valor de variação da Dívida Líquida do 
Setor Público (DLSP), ceteris paribus, é negativo. 
 
Impacto somente sobre DLSP, que é estoque, e não sobre NFSP, que é 
fluxo. 
 
Se os recursos da receita da venda de uma estatal são gastos, por sua vez, 
as NFSP são pressionadas, pois as privatizações não são receitas e a 
despesa afeta o déficit, mas o efeito disso sobre a dívida é compensado pela 
privatização e o resultado é que a dívida fica constante, apesar de se 
verificar um déficit. Outros ajustes afetam a dívida sem estarem ligados a 
um déficit, por exemplo, a capitalização do Banco do Brasil no governo FHC 
para cobrir prejuízos na ordem de 1% PIB. 
 
A capitalização fez aumentar a dívida registrada, mas não exerceu nenhum 
impacto sobre a demanda agregada, o que fez o governo interpretar que o 
fato não representava um déficit público, mas apenas o registro de uma 
dívida associada a déficits antigos e não assumidos no seu devido momento 
— leia-se esqueletos ou passivos ocultos, que implicam aumentar a 
DLSP, e não NFSP. 
 
Lembrete: quando há uma desvalorização cambial e o governo tem dívida 
contratada em moeda estrangeira, o valor da dívida pública expressa na 
moeda nacional aumenta (ΔDLSP6 > 0), mesmo que as contas públicas 
estejam em equilíbrio (NFSP = 0). 
 
O saldo líquido acumulado das privatizações e outros ajustes representam 
um ajuste patrimonial líquido. A dívida resultante dos déficits medidos pela 
NFSP é denominada de dívida fiscal. Portanto, o cálculo das NFSP, isto é, o 
déficit público acima da linha, é obtido como resíduo. Sendo assim, 
temos: 
 
NFSP = ΔDLSP + Privatizações – outros ajustes patrimoniais 
 
Para obter esse resultado, é preciso: 
 
a) conhecer a ΔDLSP, em função dos dados informados ao BCB pelo sistema 
financeiro; 
 
b) a receita de privatização do período, quando existir; 
 
c) a existência de outros ajustes patrimoniais. 
 
Lembrete: obtidas as NFSP menos as despesas com os juros da dívida 
pública, temos o resultado primário ou NFSP cp. 
 
3.7 Resultado do governo central 
 
Sobre as contas acima da linha do governo central, existem três conceitos 
relevantes: 
 
a) Execução financeira do tesouro, que é a captação de receita efetiva e 
repassada ao Tesouro Nacional e não a receita via Documentos de 
Arrecadação da Receita Federal (DARFS) → guia de recolhimento via 
calendário de impostos, pois as DARFS diminuem a dívida líquida do 
governo central, mesmo que ainda não tenha sido repassada ao tesouro. 
 
6 Variação da dívida líquida do setor público. 
 
Observação: essa diferença pode ser expressiva quando há muitos 
pagamentos de tributos feitos no final do mês. 
 
b) A contabilização da despesa não-financeira toma como conceito relevante 
para efeito das necessidades de financiamento o pagamento efetivo 
(caixa), isto é, o registro da etapa de pagamento, mediante saque na conta 
do Tesouro Nacional (TN). 
 
Na contabilidade da execução financeira, uma liquidação financeira a 
cargo de um ministério é rotulada como despesa, mesmo da conta do TN. 
Já na contabilidade das necessidades de financiamento, os recursos só 
são computados como gasto quando o Ministério de fato transfere os 
mesmos para a conta de quem é beneficiado pelo pagamento. A 
contabilização dos encargos – despesa financeira – nas necessidades de 
financiamento é feita pelo critério de competência, enquanto a execução 
financeira do TN computa-os pelo critério de caixa. 
 
c) Necessidades de financiamento do governo central = são as NFTN7 
mais as receitas e despesas do INSS e o déficit primário do BCB, que são as 
despesas administrativas. 
 
Com tudo isso e descontando o gasto com juros, tem-se o resultado das 
necessidades primárias de financiamento, sendo o resultado negativo e 
igual ao superávit primário acima da linha. 
 
INTRODUÇÃO 
 
Nesta unidade, estudaremos o sistema tributário brasileiro e o sistema 
federativo e seus movimentos de descentralização de recursos e serviços 
públicos. Nosso objetivo é ver, de forma panorâmica, como o sistema 
tributário foi criado no Brasil, perceber quais as eram as bases econômicas 
para a tributação e como as mesmas foram evoluindo no tempo. Fica nítido 
o quanto somos uma nação jovem, pois foi a partir dos anos 1960 que 
nosso sistema tributário passou a compreender a complexidade das 
relações econômicas em curso. 
 
Já no segundo ponto, veremos como o arranjo das três esferas públicas, 
governo federal, estadual e municipal, trabalham desde a função de 
tributação à prestação de serviços, ou seja, temos impostos cobrados por 
esferas, e a menor esfera sempre recebe repasses da maior. Esse debate 
vai da centralização de recursos, o que confere maior poder econômico aos 
governo federal, à descentralização dos mesmos, em que as esferas 
subnacionais (estados e municípios) caminham por uma maior participação 
nas receitas tributárias e autonomia local. 
 
4. O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO 
 
O sistema tributário brasileiro tem características interessantes, pois 
sempre houve a discussão sobre o objetivo da busca por um sistema 
 
7 NFTN: Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional. 
tributário ideal, porém, poucos avanços foram realizados, e hoje temos a 
tão solicitada reforma tributária. 
 
Entretanto, nosso objetivo aqui é ver os principais conceitos de um sistema 
tributário e sua característica no Brasil, sendo esse um país industrializado e 
que possui várias classes sociais e estratos de renda, constituindo a famosa 
pirâmide social. 
 
Para sistematizar o que estamos falando, é importante sabermos como se 
dá a divisão da renda, cujas formas são: 
 
a) funcional, que é a quantidade da renda privada que assumirá a forma de 
salários, lucros, juros e aluguéis; 
 
b) pessoal, que é o percentual da renda (%Y) que ficará com cada percentil8 
da população; 
 
c) regional, que sistematiza a forma como se distribuem os recursos 
orçamentários entre as unidades federativas (UF) e municípios; 
 
d) pública e privada, em que temos o governo tributando o setor privado 
para sabermos qual parte será do governo; 
 
e) federal,isto é, o corte federativo que sistematiza como a tributação se 
distribui entre a União, o Estado e os municípios, na questão contribuição e 
necessidades locais. 
 
Lembrete: o sistema tributário é relevante para determinar a 
competitividade interna do país. 
 
4.1 Breve histórico do sistema tributário brasileiro 
 
Segundo Giambiagi (2001), no império, dois terços das receitas públicas 
vinham dos impostos sobre a importação. A partir da Constituição de 1891, 
introduziu-se o regime de separação de fontes tributárias. Com a 
Constituição de 1934, passaram a predominar os impostos sobre produtos. 
Os estados dotados de competência limitavam as alíquotas interestaduais 
em 10%. A maior fonte de receitas estaduais vinha do imposto de vendas e 
consignações. Nos municípios havia os impostos sobre a indústria e as 
profissões, e o imposto predial. Já na esfera federal, havia o imposto de 
importação, e, a partir dos anos 1930, o imposto sobre o consumo. 
 
No período 1946 a 1966, as bases da tributação passaram a ser domésticas 
devido ao Processo de Substituição de Importações, PSI ou MSI, pois os 
municípios passaram a ter mais dois impostos, como o selo municipal e 
sobre a indústria e as profissões. Em segundo lugar, institucionalizou-se um 
sistema de transferência de imposto. 
 
 
8 Percentil: é uma posição relativa de uma observação quando comparada com outros 
valores; por exemplo, se um estudante acerta 65% de um teste, mas cuja nota é o 20º 
percentil, significa que somente 20% tiveram nota pior e 80% foram melhor. 
Lembrete: em 1956, a criação do imposto sobre o consumo representou os 
primeiros passos em direção à tributação sobre o valor adicionado (IVA). 
 
4.1.1 A reforma dos anos 1960 
 
A economia brasileira iniciou seu processo de industrialização de forma 
tardia. Sabe-se que todo processo de industrialização é seguido por um 
processo de urbanização e construção do mercado interno, dando início ao 
movimento do fluxo circular. Antes da industrialização, a economia 
brasileira dependia da atividade de produtor e exportador de café, cuja base 
de tributação eram as exportações e a importação. 
 
Com o processo de industrialização em andamento e a criação de vários 
setores, além da agricultura e do comércio, como serviços e os subsetores 
derivados da industrialização, a economia interna foi ganhando uma matriz 
produtiva complexa e, junto a ela, a crescente urbanização também é 
acompanhada de várias demandas sociais, como educação, saúde, 
habitação, segurança, entre outras, além de uma infraestrutura para dar 
condições de investimento ao setor privado, como telecomunicações, 
transportes, energia, entre outros. 
 
Portanto, a reforma tributária nos anos de 1960 tinha o objetivo de 
aumentar a receita do Estado diante de tal complexidade, solucionar o 
problema do déficit fiscal gerado até aquele momento e possibilitar a 
continuidade do estímulo ao crescimento econômico interno. 
 
Observação: em 1967, o Brasil já tinha um dos sistemas mais modernos 
devido a priorizar o IVA e não o imposto em cascata. 
 
Foram criados o IPI (federal) e o ICM (estadual), depois ICMS. Esses 
impostos tinham o caráter não-cumulativo. Conforme Giambiagi (2001, p. 
243), 
 
O ICM foi definido como um imposto de alíquota uniforme, não interferindo, 
portanto, na alocação de recursos e investimento, favorecendo a 
desoneração das exportações e dificultando a competição entre estados da 
federação. No caso do IPI, a diferenciação de alíquotas foi estabelecida 
segundo critérios inversos à essencialidade dos bens, permitindo uma maior 
utilização do imposto como instrumento de política econômica e social. 
 
A reformulação do sistema tributário brasileiro foi dividida em 5 pontos, 
sendo 4 categorias de impostos e um meio de receita extra: 
 
1) a tributação sobre o comércio exterior: a tributação estadual passou para 
a esfera federal devido ao seu caráter de política econômica; 
 
2) a tributação sobre o patrimônio e a renda: o somatório do Imposto 
Predial e Territorial Urbano (IPTU) como municipal, o Imposto de 
Transferência de Bens Imóveis (ITBI) como estadual e o Imposto Territorial 
Rural (ITR) e o Imposto de Renda (IR) como federais; 
 
3) a tributação sobre a produção e a circulação: além do IPI e do ICMS, o 
Imposto sobre Serviço de Transportes e Comunicação (ISTC) e o Imposto 
sobre Operações Financeiras (IOF), ambos federais, e o Imposto sobre 
Serviços (ISS), que é municipal, todos em substituição aos impostos sobre 
indústrias e profissões; 
 
4) impostos únicos: Imposto sobre Energia Elétrica (IUEE), sobre 
combustíveis e lubrificantes (IUCL) e sobre minerais (IUM), todos federais; 
 
5) receitas extraorçamentárias: criação de fundos para implantar ações 
pontuais, como as contribuições do empregador para o FGTS e as 
contribuições para a Previdência Social. 
 
Os impostos centralizam-se no governo central devido a essa instância de 
governo ser responsável pelo crescimento econômico. O Fundo de 
Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios 
(FPM) tiveram o papel de compensar a perda de capacidade tributária das 
esferas subnacionais, principalmente das regiões norte e nordeste do país. 
 
O IR, além de não ser usado na sua plenitude e potencial de receita, 
apresentava distorções, como: a) inexistência da tributação antecipada dos 
rendimentos dos profissionais liberais e locadores de imóveis, o que 
configurava um tratamento desigual relativamente aos assalariados; e b) a 
defasagem entre o período – base de imposto e o momento de seu 
pagamento, ou de sua restituição, em que há inflação elevada. 
 
A criação do PIS9/PASEP10 em 1975 significou uma saída da deterioração da 
receita devido aos incentivos fiscais e uma ampliação de recursos para 
financiamento extraorçamentários. Sendo assim, o PIS/PASEP passou a ser 
fonte de recursos para investimentos de longo prazo canalizados via 
BNDES, cujo problema foi estender a sua arrecadação ao faturamento das 
instituições produtivas (fator gerador), representando um retrocesso do 
sistema devido a caracterizar uma tributação em cascata e não via imposto 
sobre o valor adicionado (IVA). 
 
4.2 Regime de incidência cumulativa 
 
4.2.1 Base de cálculo 
 
A base de cálculo da contribuição para o PIS/PASEP e COFINS, no regime de 
incidência cumulativa, é o faturamento mensal, que corresponde à receita 
bruta, assim entendida a totalidade das receitas auferidas pela pessoa 
jurídica, sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela exercida e a 
classificação contábil adotada para as receitas (Lei nº 9.718, de 1998, art. 
3º). 
 
Para fins de determinação da base de cálculo, podem ser excluídos do 
faturamento, quando o tenham integrado, os valores (Lei nº 9.718, de 
 
9 PIS: Programa de Integração Social. 
10 PASEP: fundo único do programa de formação do patrimônio do servidor público. 
1998, art. 3º, 2º, com alterações da MP 2.158–35/2001; IN SRF nº 247, de 
2002, art. 23): 
 
a) das receitas isentas ou não alcançadas pela incidência da contribuição ou 
sujeitas à alíquota 0 (zero); 
 
b) das vendas canceladas; 
 
c) dos descontos incondicionais concedidos; 
 
d) do IPI; 
 
e) do ICMS, quando destacado em nota fiscal e cobrado pelo vendedor dos 
bens ou prestador dos serviços na condição de substituto tributário; 
 
f) das reversões de provisões; 
 
g) das recuperações de créditos baixados como perdas, que não 
representem ingresso de novas receitas; 
 
h) dos resultados positivos da avaliação de investimentos pelo valor do 
patrimônio líquido; 
 
i) dos lucros e dividendos derivadosde investimentos avaliados pelo custo 
de aquisição, que tenham sido computados como receita; 
 
j) das receitas não-operacionais, decorrentes da venda de bens do ativo 
permanente. 
 
As alíquotas da contribuição para o PIS / PASEP e da COFINS, no regime de 
incidência cumulativa, são, respectivamente, de sessenta e cinco 
centésimos por cento (0,65%) e de três por cento (3%). 
 
A apuração e o pagamento da contribuição para o PIS/ PASEP e da COFINS 
serão efetuados mensalmente de forma centralizada, pelo estabelecimento 
matriz da pessoa jurídica. O pagamento deverá ser efetuado até o último 
dia útil da primeira quinzena do mês subsequente ao de ocorrência do fato 
gerador. O pagamento da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, com 
a incidência cumulativa, será efetuado sob os códigos da receita 8109 e 
2172. 
 
4.3 Carga tributária brasileira 
 
A carga tributária representa a soma de todos os impostos cobrados pelas 
diferentes esferas públicas municipal, estadual e federal, sobre a renda 
nacional ou sobre o Produto Interno Bruto (PIB). 
 
Nos anos 1950, a carga tributária era de aproximadamente 18,7%; nos 
anos 1960, era 25%, e, nos anos 1980, era 26,5%. Já no período de 1990 
em diante, a carga tributária passou a subir para 29%, até alcançar, no ano 
de 2006, o valor de 34,12% do PIB nacional. 
 
Carga tributária total 
 
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas 
Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. 
Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para 1990-1999: sistema de 
contas nacionais referência 1985. Para definição da variável: Contas 
nacionais – conceitos. Atualizado em: 07 de novembro de 2008. 
 
Podemos ver em Giambiagi (2001) um grande esforço para medir a 
participação do governo federal na carga tributária, como também uma 
comparação entre os anos 1991-1999 para ver a variação de alíquota, além 
da criação dos novos impostos, ou seja, um esforço para avaliar a 
composição da receita tributária. Podemos observar, na tabela abaixo, que 
há uma forte concentração da arrecadação no imposto retido na fonte, e no 
gráfico, a elevação da carga tributária entre o período de 1990-2005, de 
12,76% para 16,2%. 
 
Carga tributária federal 
 
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema de Contas 
Nacionais Referência 2000 (IBGE/SCN 2000 Anual). Periodicidade: anual. 
Unidade: (% PIB). Comentário: Fonte: para 1990-1999: sistema de 
contas nacionais referência 1985. para definição da variável: Contas 
nacionais – conceitos. Atualizado em: 27 de novembro de 2007. 
 
Ao olhar os gráficos, percebemos o crescimento da tributação brasileira via 
aumento da carga tributária. Para uma análise mais rigorosa, para 
sabermos como isso ocorre, é necessário olhar a composição da receita 
tributária dentro de um período. Aqui vamos ver isso de 1999 a 2006, 
quando alguns impostos crescem mais de 50% como porcentagem de 
arrecadação do PIB brasileiro, como o Imposto de Renda (IR), além da 
COFINS e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). 
 
Composição da receita tributária (% PIB) 
 
 
 
4.4 A distribuição da receita tributária por níveis de governo 
 
A questão da receita do governo é objeto de várias discussões, tanto na 
questão da carga tributária como em pontos da Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF) que veremos mais adiante. 
 
A receita do governo está dividida em Receita Tributária Bruta (RTB) e 
Receita Tributária Disponível (RTD); para a União e as Unidades 
Federativas, a RTB é maior que a RTD, e para os municípios, a RTB é menor 
que a RTD devido a receber repasses orçamentários das duas outras 
esferas. 
 
Olhando para os municípios, na questão da composição da receita, o IPTU 
representa, sem as transferências federais e estaduais, 25% da receita 
arrecadada pelas prefeituras. O IPTU é considerado um imposto 
progressivo, pois paga mais IPTU quem tem uma maior riqueza em imóveis 
mais valorizados que estão em função de: 
 
a) localização → áreas mais nobres; 
 
b) posição → imóveis de frente e de andares mais elevados; 
 
c) idade → valor de imposto tende a decrescer em função da maior 
antiguidade do imóvel. 
 
Valor do imposto está em função do valor de mercado do imóvel. 
 
4.5 Repasses orçamentários 
 
Na questão da arrecadação, como visto, há os impostos que são federais 
(IR, IPI, Importação e IOF), os impostos estaduais (ICMS, IPVA, Energia 
Elétrica, entre outros) e impostos municipais (ISS e IPTU). Do total 
arrecadado, os estados e municípios recebem repasses dos impostos 
arrecadados pela esfera federal, como também a esfera estadual faz 
repasses para os municípios. Esses repasses são conhecidos como Fundo de 
Participação Estadual (FPE) e Fundo de Participação Municipal (FPM). 
 
Esses fundos carregam consigo um debate na centralização de recursos do 
governo federal e o exercício no poder econômico ao fazer os repasses via 
FPE e FPM. 
 
No que diz respeito à extrema centralização do sistema, vale ressaltar a 
perda de autonomia dos estados e municípios, não apenas no que diz 
respeito à queda do volume de recursos transferidos pela União, mas 
também à imposição de vinculações desses recursos e à interferência na 
geração e normatização dos recursos próprios destes governos. O pequeno 
raio de manobra quanto a ganhos de eficiência na arrecadação de tributos 
próprios, assim como a pouca flexibilidade na formulação das despesas 
trouxe grande dependência dessas unidades em relação às transferências 
federais (Giambiagi, 2001, p. 252–3). 
 
Na década de 1960, o governo federal, através da ditadura militar e com 
maior poder centralizador, conseguia reduzir os repasses. Porém, no final 
dos anos 1970, os repasses para os FPE e FPM foram de 6% para 9%. Já 
em 1983, elevou para 13,5%, e para 16% de 1985 em diante devido à 
questão de legitimação da ditadura através do poder econômico. 
 
A questão dos repasses traz uma ótica de perda do poder de arrecadar da 
União, cuja preferência de estados e municípios por recursos transferidos 
resultou na omissão do governo federal no processo de concepção do novo 
sistema tributário, em que 21,5% do IPI e 22,5% do IR tinham que ser 
repassados. 
 
Foi introduzida uma partilha adicional de IPI, cabendo aos estados 10% da 
arrecadação do imposto, repartido em proporção às respectivas exportações 
de produtos manufaturados. Desse total, 25% são entregues pelos estados 
a seus municípios. 
 
A perda de recursos disponíveis da União, decorrente da expansão das 
transferências, bem como da eliminação de cinco impostos, cujas bases 
foram incorporadas à do ICM dando origem ao ICMS, requereria ajustes, o 
mais óbvio dos quais – e compatível com o objetivo de fortalecer a 
Federação – era a descentralização de encargos. A Constituição de 1988, 
entretanto, não previu os meios legais e financeiros, para que se 
desenvolvesse um processo ordenado de descentralização de encargos. 
Além disso, a seguridade social e a educação, áreas de atuação 
governamental 
 
onde há maior volume de atividades descentralizáveis, foram contempladas 
com garantia de disponibilidade de recursos no nível federal (Giambiagi, 
2001, p. 254). 
 
Observação: o problema foi a falta de articulação entre os recursos 
arrecadados e as despesas com os encargos, resultando na deterioração da 
tributação, bem como dos serviços públicos. 
 
4.5.1 Os anos 1980: a Constituição de 1988 e a criação dos impostos 
não-transferíveis 
 
A Constituição de 1988 é um marco dentro da democracia brasileira. No 
lado fiscal, ela ampliou o grau de autonomia dos estados e municípios — 
leia-se a descentralização dos recursos da União. Porém, as transferências 
tributárias não foramacompanhadas por descentralização dos encargos, 
resultando na queda da receita tributária disponível da União. 
 
Com a elevação de parte do IPI e IR para o FPE e FPM, a União elevou 
alguns impostos e criou novos tributos, mesmo cumulativos, para recompor 
sua receita. Entre eles: a) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); 
b) FINSOCIAL / COFINS; e c) criação IPMF / CPMF. 
 
4.6 Sistema tributário: problemas e desafios 
 
Um dos debates recentes tem sido a questão do nível de bem-estar 
econômico e social de um país. No lado fiscal, a questão que se segue é o 
tamanho da carga tributária de um país e o retorno em bem-estar que essa 
carga tributária traz em contrapartida. 
 
O problema no Brasil não é a questão de sua carga tributária ser elevada 
(34,1% em 2006), mas sim o não-retorno dessa cobrança nas formas de 
bons sistemas de saúde, educação, segurança, entre outros, pois, na 
Suécia, conforme Giambiagi (2001, p. 261), a carga tributária chega a 
51,4% do PIB, entretanto, esse país consegue levar para a população os 
benefícios econômicos e sociais que justificam esse percentual cobrado. 
 
Um outro debate em questão, além do percentual da taxa cobrada em 
relação ao PIB, é a base de cobrança dos impostos. Por exemplo, no Brasil, 
a maior parte da arrecadação via impostos vem da cobrança do ICMS, ou 
seja, a produção e circulação de mercadorias são as atividades mais 
oneradas. Um outro ponto é a característica do imposto, no caso do ICMS: 
ele é regressivo, quem ganha menos paga mais, fato que, no campo social, 
eleva a desigualdade e, no campo econômico, prejudica a competitividade. 
Ao olhar os casos internacionais, percebe-se que há sistemas tributários, 
cuja maior base de arrecadação é a renda, como nos EUA e no Japão. 
Sendo assim, temos que olhar três pontos no sistema tributário para 
verificar a sua eficiência: 
 
a) taxação sobre a produção, a circulação e a renda; 
 
b) baixa equidade com a cobrança de impostos regressivos; 
 
c) competitividade. 
 
Observação: ao fazer a abertura econômica da economia brasileira e 
formar o bloco do MERCOSUL, há a percepção generalizada do impacto dos 
tributos sobre a competitividade econômica. Deve-se haver a harmonização 
tributária para evitar a bitributação. 
 
4.6.1 Reforma tributária: alguns debates e pautas em andamento 
 
O sistema tributário é um elemento crucial para dentro dos plano produtivo 
e social, podendo ser benéfico ou causar distorções no sistema econômico. 
Dentro do contexto de globalização e formação de blocos econômicos 
regionais, esse é um tema relevante, pois trata da competitividade dos 
países, fato que exige uma reformulação gradual do sistema devido às 
mudanças nos preços relativos e do sistema produtivo. 
 
Entre as propostas, temos o Imposto Único, em que um único imposto faria 
o trabalho da arrecadação. Porém, há contradições: a) facilita a sonegação, 
pois não apresenta características como o IR e IPI são na fonte, o que não 
avança muito; b) princípio de progressividade: sendo único, não permite 
alíquotas diferenciadas; e c) competitividade: o imposto único é cumulativo 
ou “em cascata” devido à soma de todos os impostos na cadeia produtiva. 
 
Observação: o Brasil é o único país do mundo em que o maior tributo 
arrecadado na economia (o ICMS) é regido por leis subnacionais. 
 
Uma outra pauta de discussão é a busca pela harmonização e evitar a 
guerra fiscal entre os estados que vem transformando o ICMS em 
instrumento de localização industrial, além de reduzir a responsabilidade 
fiscal com a queda da receita e elevação de gastos. 
 
No caso da tributação interestadual, a ideia é a adoção do princípio de 
destino, cuja tributação passa a ser no local consumido e não na sua 
origem. Isso pode resultar na desoneração das exportações. Solução: 
número mais reduzido de impostos, não único, que incida de forma nacional 
e uniforme sobre: a) o consumo; b) a renda; c) a propriedade. 
 
O debate sobre a reforma tributária deve-se pautar pela garantia de uma 
arrecadação compatível com as NFSP e a competitividade dos produtos 
nacionais, através: a) da alteração do ICMS (Legislação Nacional Única e 
Arrecadação Estadual11); b) a eliminação dos impostos acumulativos; e c) a 
formação de um super com a soma do IVA mais o Imposto sobre Vendas 
e Varejo (IVV), cujo comércio eletrônico prescinde a etapa varejista. 
 
Tem que ser uma reforma gradual que contemple: 
 
1) harmonização tributária; 
 
2) preservação da autonomia federal; 
 
3) responsabilidade fiscal; 
 
4) substituir aos poucos as contribuições sociais. 
 
5. O SISTEMA FEDERATIVO E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
O sistema federativo brasileiro tem a estrutura de três esferas; é composta 
por uma esfera federal, 27 estaduais e 5.564 municipais. O Brasil é um país 
continental, divido em cinco regiões (norte, nordeste, centro-oeste, sudeste 
e sul), e cada uma delas exerce seu poder junto à esfera federal por 
recursos orçamentários. 
 
É dentro desse contexto que temos a questão da centralização versus a 
descentralização, isto é, o poder de decisão da esfera federal e das esferas 
subnacionais (estados e municípios). Porém, o que é melhor? Centralizar ou 
descentralizar? 
 
Para responder essas questões, temos que fundamentar através da teoria 
econômica para podermos embasar de forma coerente e eficiente a melhor 
forma de implantar e implementar as políticas públicas. 
 
Descentralizar é determinar qual esfera de governo pode administrar de 
forma mais eficiente os impostos, os gastos, as transferências, a regulação 
e outras funções públicas. 
 
Dentro dos fundamentos teóricos e as razões da descentralização, temos: 
 
a) Fatores econômicos, que cuidam da alocação de recursos mais eficientes, 
que é o principal objetivo da descentralização. 
 
Então temos dentro da descentralização a função alocativa, cujos bens e 
serviços públicos espalhados pelo país devem ser fornecidos pelo governo 
central, e aqueles limitados geograficamente devem ser de responsabilidade 
dos estados e municípios, em que 
 
 
11 São 27 legislações diferentes. 
(...) a oferta dos serviços públicos como administração, controle do trânsito 
e manutenção de parques e jardins, que beneficiam principalmente à 
população local, deveria ser financiada pela cobrança de impostos locais, de 
forma a garantir que o eleitorado se envolva no processo de 
descentralização. Havendo uma superposição entre as esferas 
governamentais no fornecimento de alguns serviços públicos, como os 
associados à saúde e à educação, seu financiamento deveria ocorrer em 
parte a partir das transferências do governo central (Giambiagi, 2001, p. 
307). 
 
b) Fatores culturais, políticos e institucionais, em que temos a 
descentralização como um instrumento de maior integração social, em que 
se busca o envolvimento dos cidadãos nos rumos do desenvolvimento local 
e da comunidade. Por exemplo, o Orçamento Participativo em algumas 
cidades brasileiras que tem o objetivo de determinar o orçamento em 
função das necessidades locais e, ao mesmo tempo, dar transparência nas 
ações governamentais. 
 
Observação: a experiência internacional demonstra que a descentralização 
surgiu para contrapor sistemas centralizadores de poder e recursos fiscais 
no nível de governo federal, buscando dar maior autonomia aos estados e 
municípios, elevando a participação política e econômica dessas duas 
esferas, além de fortalecer a governabilidade e as instituições políticas. 
 
c) Fatores geográficos, que contextualizam o Brasil como um país 
continental, o que leva a descentralização a gerar ganhos de eficiência ao 
atender às demandas de certo tipo de bense serviços públicos por parte da 
população local. Mesmo em cidades, o caso da implantação e 
implementação de subprefeituras têm esse objetivo e fundamento. 
 
Observação: as cidades que ofertarem melhores sistemas de educação, 
saúde, saneamento básico, entre outras políticas públicas voltadas para a 
manutenção do bem-estar econômico e social serão os locais com maiores 
possibilidades de receber investimentos internos e externos dentro do 
contexto globalização. 
 
5.1 Modelos de descentralização 
 
A descentralização possui dois modelos, sendo eles: 
 
a) o modelo do principal agente, o contrato entre governo central, estados e 
municípios, em que primeiro faz transferências e as esferas subnacionais 
ofertam bens e serviços públicos; 
 
b) o modelo da eleição pública, cuja participação cidadã pelo voto controla o 
desempenho político na geração de bens e serviços. 
 
Há críticas aos modelos de descentralização, devido à mesma possibilitar à 
autonomia subnacional que, diante de problemas nacionais, possa não 
perseguir os mesmos objetivos da esfera federal. 
 
Exemplo: o Instituto do Coração (INCOR) não pode ser financiado com 
recursos descentralizados, pois a oferta seria insuficiente para toda a 
população. 
 
Diante das controvérsias, há, em alguns casos, a centralização, que permite 
as economias de escala e melhor coordenação do setor público para atingir 
seus objetivos nacionais. Ao fazer uma simulação com os conceitos 
apresentados, temos: 
 
a) na função alocativa ao melhorar na provisão e alocação de recursos, que, 
por sua vez, melhora o bem-estar local, poderá acarretar em migrações 
para a cidade em questão, elevando os seus custos em infraestrutura para 
a prefeitura local; 
 
b) na função distributiva podemos ter o mesmo movimento apontado no 
item “a”, em que a implementação de programas de transferência de renda 
também pode resultar em migrações e elevação dos custos sociais para a 
prefeitura local. 
 
Quando uma região é mais generosa que outra, há forte migração de 
famílias com baixa renda, tornando os programas redistributivos custosos e 
insustentáveis para os municípios. 
 
Observação: no Brasil, as regiões têm diferentes capacidades de 
arrecadação prévia de recursos. Sendo assim, a descentralização favorece 
municípios com forte base econômica e, ao mesmo tempo, favorece 
municípios com uma base fraca para receber mais transferências para 
ofertar mais bens e serviços públicos, igualando às outras regiões; 
 
c) na função estabilizadora temos a autonomia subnacional não alinhada 
aos objetivos nacionais que podem prejudicar os objetivos de estabilização 
econômica do governo federal. 
 
Observação: a descentralização pode não ser eficiente quando recai sobre 
locais sem a capacidade técnica mínima para operar os recursos e implantar 
a metodologia exigida pelo projeto em questão. 
 
Entretanto, há fatores positivos pelo fato de a descentralização levar a 
concorrência entre as esferas de governo de forma vertical e horizontal, 
podendo tornar a alocação de recursos mais eficiente e equitativa via 
apresentação de projetos por incentivos, transferências, além de 
investimentos públicos e privados, resultando em uma maior eficiência do 
sistema econômico. 
 
5.2 A descentralização: alguns casos na América Latina 
 
A descentralização segue uma trajetória histórica por sistemas que foram 
criados a partir da interferência das classes dominantes nacionais, como 
forma de independência econômica e política das metrópoles – espanhola 
ou portuguesa –, diferentemente do caso típico norte-americano, em que 
houve um movimento de união de unidades autônomas já existentes. 
 
Os movimentos de descentralização devem ser estudados como a maior 
participação das esferas subnacionais na geração e alocação de recursos e 
na execução de políticas públicas/despesas públicas que variam de país 
para país devido às estruturas institucional, política e econômica de cada 
um. 
 
Em linhas gerais, na América Latina, o processo de descentralização, desde 
1980, esteve estreitamente associado ao objetivo mais amplo de reforma 
do Estado e ao processo de redemocratização. 
 
A maioria dos países latino-americanos utilizou a combinação dos modelos 
de descentralização, como o do principal agente (esferas com baixa 
capacidade econômica) e da eleição pública local (esferas com elevada 
capacidade econômica). Entre os casos mais importantes de 
descentralização na América Latina, além do Brasil, temos a Argentina e a 
Colômbia. Na maioria dos casos, a relevância dos processos de 
descentralização está diretamente associada: a) à extensão territorial do 
país; e b) à diversidade regional, em termos econômicos. 
 
Na Argentina, como no Brasil, também temos três níveis ou esferas de 
governo, sendo eles o governo central, as províncias e os municípios, que 
são organizados pelas províncias às quais pertencem (Constituição Federal 
não condiciona essas esferas). 
 
A educação primária e a secundária são responsabilidades das províncias, 
enquanto a educação superior é do governo central. A saúde é 
responsabilidade das três esferas que prestam serviços através de hospitais 
públicos. A previdência social é do governo central, mas as províncias 
contam com caixas previdenciários para os funcionários provinciais e 
municipais. 
 
Observação: o regime municipal varia de acordo com as diferentes 
províncias que, em sua maioria, reconhecem a autonomia de seus 
municípios, que têm liberdade para estabelecer e administrar seus próprios 
impostos. Tanto o governo central quanto as províncias são responsáveis 
pela regulação em setores de infraestrutura – como transportes, portos e 
fornecimento de água potável. Já os serviços de iluminação pública, 
limpeza, conservação de ruas, praças e parques são prestados e 
regulamentados pelos municípios. 
 
Ao olhar os gastos das três esferas públicas da Argentina (governo central, 
províncias e municípios), percebe-se que houve uma queda dos gastos 
públicos no governo central e um aumento nas esferas subnacionais entre 
1983 e 1992. 
 
 
 
 
 
Cabe ao governo central legislar, arrecadar e fiscalizar os impostos mais 
modernos e com maior capacidade de arrecadação sobre o valor agregado e 
sobre a renda. As províncias são responsáveis pelos impostos sobre vendas, 
selos e sobre posse de imóveis e automóveis. Ainda que os impostos sobre 
propriedade de imóveis e automóveis tenham bases territoriais definidas, o 
mesmo não ocorre no caso dos outros tributos. A capacidade tributária dos 
municípios, por sua vez, depende da delegação das províncias, que, em 
alguns casos, reconhecendo a autonomia dos municípios, transfere para 
estes a arrecadação do imposto predial e de propriedade de automóveis. 
 
Apenas 20% do total da arrecadação tributária total é de arrecadação 
exclusiva das províncias. Isto aponta para uma significativa concentração da 
arrecadação dos principais impostos no governo federal. A repartição das 
receitas arrecadadas pelo governo central com as províncias ocorre através 
de transferências – reguladas pelo regime federal de co-participação de 
impostos, tradicionalmente sujeito à instabilidade de regras. As províncias, 
por sua vez, executam transferências para os municípios, com mecanismos 
de co-participação similares aos do governo central. Vale ressaltar que, 
grande parte das transferências intergovernamentais não tem uma 
vinculação direta com qualquer tipo de gasto, o que ocorria em 1983 
(Giambiagi, 2001, p. 315). 
 
Devido à flexibilidade de criação e alteração de trans ferências, as 
províncias são cooptadas para a adoção de ações de interesse nacional. 
Mesmo com um sistema que viabiliza economias de escala e baixa guerra