Curso on-line de Administração Pública para ESAF

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
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Aula 03 
Prezados alunos! 
Esta é a terceira aula do curso da Administração Pública para ESAF. Combinamos que 
veríamos nela os seguintes itens: 
Aula 03 – 27/04: Organização do Estado e da Administração Pública. Desconcentração e 
descentralização administrativa. Estado unitário e Estado federativo. 
Relações entre esferas de governo e regime federativo. Sistemas de governo. 
Coordenação Executiva – problemas da articulação versus a fragmentação de 
ações governamentais. Dimensões da coordenação: intragovernamental, 
intergovernamental e governo-sociedade. 
Porém, estou deixando os sistemas de governo para a próxima aula, pois tem uma 
relação grande com os itens de governabilidade e governança, tanto que muitos editais os 
colocam juntos. Caso vocês tenham alguma dúvida ou crítica, utilizem o fórum, pois ele é 
um instrumento importante no estudo de vocês. Lembro que não há limite de tempo para 
postar as dúvidas. Assim, se vocês tiverem alguma dúvida em relação às primeiras aulas, 
fiquem a vontade para perguntar. 
Gostaria de chamar a atenção de quem estuda para AFRFB e AFT que eu estou 
abordando os consórcios públicos dentro de coordenação executiva, mas eles são 
cobrados também dentro de Organização Administrativa, tanto que caiu na última prova 
de AFT. 
Boa Aula! 
SUMÁRIO 
1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ...................................................................................................................2
1.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ..................................................................................................................... 2
1.2 DECRETO‐LEI 200/1967............................................................................................................................................6
1.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ..........................................................................................................................................8
1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS ............................................................................................................................. 14
2 FEDERALISMO...............................................................................................................................................27
2.1 RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO......................................................................................... 33
2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL......................................................................................................................................38
3 COORDENAÇÃO EXECUTIVA ..........................................................................................................................44
 
 
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3.1 INTRAGOVERNAMENTAL............................................................................................................................................44
3.2 INTERGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................48
4 QUESTÕES.....................................................................................................................................................60
4.1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ................................................................................................................................60
4.2 FEDERALISMO E COORDENAÇÃO EXECUTIVA ................................................................................................................. 77
4.3 GABARITO............................................................................................................................................................103
4.4 LISTA DAS QUESTÕES..............................................................................................................................................104
5 LEITURA SUGERIDA ..................................................................................................................................... 118
6 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................. 118
1 Organização administrativa 
O item “organização administrativa” faz parte mais de Direito Administrativo do que de 
Administração Pública. Eu sempre falo que esta é uma disciplina “Bombril”, pois eles 
colocam dentro dela todo tipo de conteúdo que não sabem onde incluir. Assim, muitos 
editais de Administração Pública trazem itens de Ciência Política, Políticas Públicas, 
Orçamento, Direito Constitucional e Direito Administrativo. 
Com efeito, o que veremos aqui é um conteúdo que muitos de vocês podem já ter 
estudado em editais de direito administrativo. Veremos a distinção entre administração 
direta e indireta, entre descentralização e desconcentração, estudaremos os tipos de 
entidades da administração indireta e as novas figuras jurídicas trazidas pela reforma 
administrativa da Emenda Constitucional 19/1998, que, como vimos, teve origem no Plano 
Diretor. 
1.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 
É sempre bom conhecermos as definições de autores que as bancas gostam de usar. E 
um deles é a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual: 
Descentralização é a distribuição de competência de uma para outra 
pessoa, física ou jurídica. Difere da desconcentração pelo fato de ser 
esta uma distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição 
de competência dentro da mesma pessoa jurídica; sabe-se que a 
Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse 
uma pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As 
atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que 
 
 
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compõem a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e 
subordinação entre uns e outros. Isso é feito para descongestionar, 
desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para 
permitir seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração 
liga-se à hierarquia. A descentralização pressupõe a existência de, pelo 
menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competências. 
A desconcentração compreende o processo de distribuição de competência dentro da 
mesma pessoa jurídica, dentro da hierarquia. Já a descentralização envolve a existência 
de outra pessoa jurídica para quem é repassada determinada competência. 
Por exemplo, cabe ao Estado recolher tributos da sociedade. Esta competência foi 
transferida para o Ministério da Fazenda. Este, por sua vez, transferiu-a para a Secretaria 
da Receita Federal do Brasil, que criou superintendências regionais responsáveis pelo 
recolhimento dos tributos em determinados estados. Cada superintendência possui suas 
delegacias nos municípios. Reparem que foram criados vários órgãos, que não possuem 
personalidade jurídica própria. Estamos diante da desconcentração. 
Outra competência do Estado é emitir títulos da dívida. Cabe ao Banco Central 
desempenhar tal tarefa, uma autarquia ligada ao Ministério da Fazenda. Portanto, neste 
caso, foi criada uma nova pessoa jurídica, distinta, que recebeu determinada incumbência 
do ente central. Estamos diante da descentralização. Quando o BC cria unidades em 
cada estado da federação, temos mais uma vez desconcentração. 
A desconcentração ocorre com a criação de órgãos, que não são dotados de 
personalidade própria. Já a descentralização pode ocorrer para uma entidade da 
administração indireta ou para o setor privado. Sempre deveexistir uma segunda pessoa 
jurídica que recebe as atribuições. 
Podemos falar ainda em centralização, que é a prestação de um serviço público 
diretamente por certa pessoa política, por meio de seus órgãos, centros de competência 
sem personalidade jurídica. É a própria pessoa política, agindo por intermédio de seus 
órgãos, quem está executando diretamente certa tarefa. Ela pode ser então 
desconcentrada, quando se criam os órgãos. 
Assim, a desconcentração pode ocorrer no interior de uma pessoa política, como União, 
estados e municípios, ocorrendo uma primeira distribuição de competências entre seus 
Ministérios ou secretarias. Estes, por sua vez, distribuem parte de suas competências 
entre órgãos inferiores, integrantes de sua estrutura. Ela também ocorre dentro das 
entidades administrativas, como o INSS, uma autarquia, que cria superintendências 
regionais nos estados. 
Segundo a Lei 9.784 de 1999: 
 
 
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§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; 
Portanto, órgão não possui personalidade jurídica, ele é o resultado da desconcentração, 
que pode ocorrer de diferentes formas: em função da matéria, com a criação, por 
exemplo, do Ministério da Saúde, da Fazenda, etc.; em razão da hierarquia, criando-se 
órgãos superiores e subordinados; ou por motivos geográficos, como as 
superintendências da Receita Federal nos estados. Segundo Hely Lopes Meirelles: 
Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação 
é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação 
com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como 
centro de competência governamental ou administrativa, tem 
necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses 
elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem 
supressão da unidade orgânica. 
O autor traz uma classificação dos órgãos públicos. Primeiro, quanto à posição estatal: 
ƒ Órgãos Independentes: São os definidos na Constituição e representativos dos 
Poderes do Estado. Não possuem qualquer subordinação hierárquica e somente 
são controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Câmara dos 
Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juízes, Ministério 
Público e Tribunais de Contas. 
ƒ Órgãos Autônomos: São os subordinados diretamente à cúpula da Administração. 
Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como 
órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e 
controle das atividades que constituem sua área de competência. Seus dirigentes 
são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão. São os Ministérios e 
Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da União) e as Procuradorias dos 
Estados e Municípios. 
ƒ Órgãos Superiores: Detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos 
assuntos de sua competência específica. Representam as primeiras divisões dos 
órgãos independentes e autônomos. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias, 
Departamentos, Divisões, etc. 
 
 
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ƒ Órgãos Subalternos: São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina, 
cumprindo ordens superiores. Ex.: portarias, seções de expediente, etc. 
Outra classificação é quanto à estrutura dos órgãos: 
ƒ Órgãos Simples: também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem 
apenas um único centro de competência, sua característica fundamental é a 
ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de suas 
funções; 
ƒ Órgãos Compostos: são aqueles que em sua estrutura possuem outros órgãos 
menores, seja com desempenho de função principal ou de auxilio nas atividades, 
as funções são distribuídas em vários centros de competência, sob a supervisão do 
órgão de chefia. 
Quanto à atuação funcional: 
ƒ Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um único 
agente, o chefe. Os órgãos singulares possuem vários agentes auxiliares, mas sua 
característica de singularidade é expressa pelo desenvolvimento de sua função por 
um único agente, em geral o titular. 
ƒ Órgãos Coletivos: são aqueles que decidem pela manifestação de vários membros, 
de forma conjunta e por maioria, sem a prevalência da vontade do chefe, a vontade 
da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária. 
Na descentralização são necessárias pelo menos duas pessoas jurídicas, uma que possui 
determinada atribuição e que a transfere para uma segunda, fora da sua estrutura 
hierárquica. A transferência de atribuições para entidades da administração indireta é 
apenas uma das formas de descentralização. Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica os 
tipos de descentralização da seguinte forma: 
ƒ Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições 
próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da 
federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais 
detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se 
subordina. 
ƒ Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes 
descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. A 
titularidade do serviço continua com o ente central 
Dentro da descentralização administrativa, a autora enquadra três tipos de 
descentralização: 
 
 
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ƒ Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de 
personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa 
genérica. É própria dos Estados unitários, constituídos por Departamentos, 
Regiões, Províncias, etc. A capacidade administrativa genérica é a capacidade de 
exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da 
coletividade. No entanto, é importante realçar que a descentralização administrativa 
territorial mantém a sujeição a controle pelo poder central. 
ƒ Por Serviços, Funcional ou Técnica: ocorre quando o poder público cria uma 
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a 
execução de determinado serviço público. No Brasil, esta criação somente pode 
dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura de autarquia, mas 
abrange também as fundações governamentais, sociedades de economia mista e 
empresas públicas, que exerçam serviços públicos. 
ƒ Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado serviços 
público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o 
Poder Público a titularidade do serviço. Ocorre por meio da concessão, permissão 
ou autorização de serviço público. 
1.2 DECRETO-LEI 200/1967 
O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composição da Administração Pública Federal, 
asseverando que esta compreende: 
ƒ A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; 
ƒ A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, 
dotadas de personalidade jurídica própria: 
o Autarquias; 
o Empresas Públicas; 
o Sociedades de Economia Mista. 
o Fundações públicas. 
Quando o Decreto estabeleceu a distinção entre administração direta e indireta, não 
significa que antes não haviam estruturas descentralizadas com personalidadejurídica 
própria. Bresser Pereira afirma que a primeira autarquia foi criada em 1938. O que o 
DL200 fez foi reforçar esta distinção, deixando bem clara a presença de entidades com 
autonomia administrativa, o que iria ser o grande centro da reforma. Vimos na aula 
 
 
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passada que a sua grande característica foi a descentralização para a administração 
indireta. 
O DL200, buscando concretizar o princípio da coordenação, também organizou a 
administração pública na forma de sistemas, no que se refere às atividades-meio: 
Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de 
pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e 
auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns 
a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, 
necessitem de coordenação central. 
§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata 
êste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, 
consequentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão 
técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema, sem 
prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa 
estiverem. 
A ideia da reforma era fazer com que as áreas “meio” da administração pública, ou 
atividades de staff, fossem integradas. Veremos na Aula 09 a distinção entre atividades 
linha e atividades de staff. As primeiras são as atividades-fim da organização, ligadas à 
sua missão. As últimas são as atividades-meio, que dão suporte as anteriores. Por 
exemplo, nos Tribunais as atividades linha são aquelas relacionadas com a função 
judicante, como a análise dos processos, a citação, os recursos, etc. As atividades meio 
são as de recursos humanos, informática, manutenção da infraestrutura, etc. 
Assim, por exemplo, cada órgão do executivo federal possui uma unidade voltada para a 
administração de pessoal, a área de recursos humanos. Estas várias unidades 
permanecem na hierarquia do órgão, mas se submetem “à orientação normativa, à 
supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema”. Podemos 
dizer que se trata de uma autoridade funcional, em que um órgão central estabelece os 
procedimentos e as normas da área de pessoal e possui autoridade apenas sobre este 
aspecto específico. Dessa forma, em 1970, por meio do Decreto nº 67.326, foi criado o 
Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC), cujo órgão central é a 
Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento. 
Com efeito, na Polícia Federal há um setor de recursos humanos, assim como no 
Ministério do Turismo e na Superintendência da Receita Federal no Paraná. Cada uma 
dessas unidades de RH se submete “à orientação normativa, à supervisão técnica e à 
fiscalização específica do órgão central do sistema”. 
 
 
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Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Serviços Gerais (SISG), Sistema de 
Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP), Sistema de 
Organização e Modernização Administrativa (SOMAD), Sistema de Planejamento e de 
Orçamento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), Sistema de Controle 
Interno (SCI), entre outros. 
1.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
A administração indireta é composta por entidades de direito público e de direito privado. 
A diferença entre esses dois tipos ocorre em função da sua forma de criação: entidades 
de direito público são criadas diretamente por lei específica; entidades de direito privado 
são criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após autorização em lei específica. 
Segundo a CF88: 
XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública, 
sociedade de economia mista, autarquia ou fundação pública;
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação; 
Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu então uma 
discussão em torno da criação das fundações públicas, que, segundo a nova redação, 
não seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criação autorizada por lei. O STF analisou 
essa mudança e foi estabelecido que, atualmente, há duas modalidades de fundação 
pública: as de direito público e as de direito privado. Aquelas são criadas por lei 
específica; estas, pelo registro do ato constitutivo, após autorização em lei específica. 
Assim, autarquias e fundações públicas de direito público são criadas por lei. Fundações 
públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista têm sua 
criação autorizada por lei e são criadas pelo de seu ato constitutivo. A lei específica 
autoriza a instituição da entidade; a partir desta autorização, o chefe do Poder Executivo 
edita o ato constitutivo da entidade, sob a forma de decreto; este decreto é levado a 
registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso; 
com a efetivação do registro a entidade adquire personalidade jurídica. 
Outro ponto em relação às entidades da administração indireta está no seu controle. De 
um lado, a entidade da Administração Indireta tem o direito de exercer com certa 
independência a atividade a ela cometida por lei (capacidade de auto-administração); de 
outro, tem o dever de exercer esta atividade, também com base nos termos postos na lei. 
Tal noção é essencial para que possamos entender a extensão do controle exercido pelos 
 
 
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órgãos centrais da Administração sobre as entidades da Administração Indireta a eles 
vinculadas. 
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro: 
Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem 
serviços públicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-
administração, que lhes confere o direito de exercer, com 
independência, o serviço que lhes foi outorgado por lei, podendo opor 
esse direito até mesmo à pessoa política que as instituiu. De outro lado, 
o dever de desempenhar esse serviço, o que as coloca sob fiscalização 
do Poder Público; este precisa assegurar-se de que aquela atividade 
que era sua e foi transferida a outra pessoa política seja exercida 
adequadamente 
Portanto podemos definir a tutela ou controle finalístico como o controle exercido pelos 
órgãos centrais da Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta a 
eles vinculadas, nas hipóteses expressamente previstas em lei e na forma por esta 
estabelecida. Não há relação de subordinação, de hierarquia, entre a Administração 
Direta e as entidades da Administração Indireta, mas sim um controle finalístico. 
Na esfera federal a tutela é denominada supervisão ministerial e tem como objetivos, 
segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67: 
I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da 
entidade; 
II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de 
atuação da entidade; 
III – a eficiência administrativa; 
IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade. 
1.3.1 Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, instituídas diretamente por lei 
específica, para o desempenho de atividades típicas de Estado, gozando de todas as 
prerrogativas e sujeitando-se a todas as restrições estabelecidas para a Administração 
Pública Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a autarquia é: 
A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de 
auto-administração,para o desempenho de serviço público 
 
 
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descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da 
lei. 
E para José dos Santos Carvalho Filho: 
Pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, 
criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter 
econômico, sejam próprias e típicas do Estado. 
As autarquias não são subordinadas à Administração Direta, mas apenas vinculadas aos 
seus órgãos centrais, para fins de tutela. As autarquias possuem natureza jurídica de 
direito público, a exemplo das pessoas políticas. Em virtude disto são criadas diretamente 
pela lei instituidora, sem necessidade de registro. É importante ressaltar que essas 
entidades detêm poder de auto-administração, mas não de auto-organização; em outras 
palavras, possuem capacidade de gerir a si próprias, mas dentro dos parâmetros 
estabelecidos pela lei instituidora, os quais não detêm competência para alterar. Sua 
personalidade jurídica de direito público e o fato de exercerem atividades tipicamente 
estatais são seus diferenciais quanto às demais entidades da Administração Indireta. 
As autarquias são consideradas um serviço público personalizado, expressão que indica a 
natureza de sua atividade (sempre prestação de serviços tipicamente estatais) e o fato de 
constituírem uma pessoa jurídica, com capacidade de adquirir direitos e contrair 
obrigações em nome próprio. 
A natureza de direito público das autarquias assegura as mesmas prerrogativas e 
privilégios das pessoas políticas, dentre eles o processo especial de execução, previsto 
no art. 100 da CF e nos art. 730 e 731 do CPC; os prazos dilatados em juízo; o duplo grau 
de jurisdição obrigatório; o juízo privativo na Justiça Federal, quando federais; a 
impenhorabilidade de seus bens; a imunidade tributária; a autoexecutoriedade de seus 
atos, entre tantos outros. 
1.3.2 Fundações Públicas
As fundações são figuras jurídicas oriundas do direito privado, constituídas pela atribuição 
de personalidade jurídica a um patrimônio e pela sua destinação a um fim específico, 
sempre de caráter social. Elas são constituídas por um patrimônio particular com o 
objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um serviço de índole social, como saúde, 
educação e assistência. 
As fundações públicas coincidem com as fundações privadas no que tange à finalidade 
social e ao objeto não-lucrativo, só que é o Poder Público que cria a entidade, afetando 
para tanto parcela do patrimônio público. 
 
 
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Alguns autores admitem a participação de capital privado nas fundações públicas. 
Contudo, a maioria entende que ela deve ser formada exclusivamente por recursos 
públicos. O que se aceita é que a fundação, depois de criada com recursos 
exclusivamente públicos, possa receber também recursos de particulares para a 
manutenção de suas atividades. 
Na esfera federal, o Decreto-Lei 200/67 define essa entidade como: 
A entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, sem fins 
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de Direito Público, com autonomia administrativa, patrimônio 
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado 
por recursos da União e outras fontes. 
No que se refere às fundações públicas de direito privado, são elas regidas por um regime 
jurídico híbrido, em parte público e em parte privado. Segundo Di Pietro, “quando a 
Administração Pública cria fundação de direito privado, ela se submete ao direito comum 
em tudo aquilo que não for expressamente derrogado por normas de direito público”. 
Portanto, o regime jurídico preponderantemente aplicável às fundações públicas de direito 
privado é o regime jurídico de direito privado. 
Entretanto, em muitos casos será o direito público aplicável às fundações públicas de 
direito privado, por exemplo, no que concerne ao controle administrativo; ao controle 
externo a cargo do Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas; à necessidade de 
lei específica para autorizar sua criação e extinção; à vinculação à finalidade da lei que as 
instituiu; à legitimidade passiva para responder em ação popular; à necessidade de 
contratação de seus empregados por concurso público; à obrigatoriedade de 
procedimento licitatório, previsto na Lei 8.666/93, para a celebração de seus contratos; à 
equiparação de seus empregados aos servidores públicos para diversos fins; à imunidade 
tributária recíproca etc. 
1.3.3 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da 
Administração Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após autorização em 
lei específica. Elas possuem capital majoritariamente público e sempre sob a forma de 
sociedade anônima, para o desempenho de atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens, ou para a prestação de serviços públicos. 
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração 
Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo após autorização em lei específica. 
 
 
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Até aqui é igual às SEM. A diferença é que seu capital é exclusivamente público. Elas 
também não possuem uma forma jurídica específica, podendo ser constituídas sob 
qualquer forma jurídica admitida em Direito, para o desempenho de atividade econômica 
de produção ou comercialização de bens, ou para a prestação de serviços públicos. 
Podemos perceber que as empresas públicas e as sociedades de economia mista são 
entidades com personalidade jurídica de direito privado, independentemente da atividade 
desempenhada, a qual pode consistir na exploração de atividade econômica ou na 
prestação de serviços públicos. 
As empresas públicas e sociedades de economia mista, apesar de sempre ostentarem 
personalidade de direito privado, ora são regidas por regime jurídico de direito público, ora 
de direito privado. Quando explorarem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens, área tipicamente privada, serão regidas principalmente pelo 
regime jurídico de direito privado, equiparando-se às demais empresas atuantes no 
mercado quanto aos direitos e obrigações comerciais, civis, trabalhistas e tributários. 
Aplica-se o art. 173 da CF88. 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a 
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida 
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a 
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou 
prestação de serviços, dispondo sobre: 
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; 
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas 
e tributários; 
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da Administração Pública; 
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e 
fiscal com a participação de acionistas minoritários; 
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores. 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégiosfiscais não extensivos às do setor privado. 
 
 
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Já as empresas estatais que atuam na prestação de serviços públicos subordinam-se 
precipuamente ao regime administrativo, de direito público, conforme o disposto no art. 
175 da CF. 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua 
prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e 
rescisão da concessão ou permissão; 
II – os direitos dos usuários; 
III – política tarifária; 
IV – a obrigação de manter serviço adequado. 
As empresas públicas e sociedades de economia mista, em virtude do disposto no art. 
173, § 2º, da CF, não podem gozar de qualquer privilégio ou benefício fiscal não extensivo 
às empresas do setor privado. Desse modo, moratórias, anistias, isenções, entre outros 
benefícios e privilégios fiscais, só podem ser usufruídos pelas empresas governamentais 
se forem de caráter geral, ou seja, passíveis de gozo também pelas empresas privadas. 
O objetivo da regra é claro: impedir uma concorrência desleal por parte das empresas 
públicas e as sociedades de economia mista frente às empresas privadas. Tal situação 
facilmente se configuraria se estas entidades administrativas pudessem usufruir de 
benefícios tributários exclusivos, o que permitiria que atuassem a um custo menor que 
seus concorrentes da iniciativa privada, em evidente prejuízo para estes. 
Esta regra alcança todas as empresas públicas e sociedades de economia mista em cuja 
área de atuação exista competição com a iniciativa privada, seja a mesma atividade 
econômica em sentido estrito, seja prestação de serviços públicos propriamente ditos. Por 
outro lado, se não houver competição com o setor privado, a empresa estatal, seja qual 
for sua atividade, poderá usufruir de benefícios e privilégios fiscais exclusivos. 
Todas as empresas públicas e sociedades de economia mista são obrigadas a se valer do 
instituto da licitação para a contratação de suas obras, compras e serviços. A diferença é 
que a EC 19/98 veio autorizar, no caso das exploradoras de atividade econômica, que 
seja editada uma lei trazendo um estatuto próprio de licitação, observados tão somente os 
princípios daquele previsto para a Administração Pública em geral (CF, art. 173, § 1º, III). 
Ainda não foi editada tal lei, portanto elas seguem a Lei 8.666/93. Contudo, há 
jurisprudência do TCU que traz uma exceção importante para as SEM e EP. 
 
 
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9.1. enquanto não for editado o estatuto a que se refere o art. 173, § 1°, 
da Constituição Federal, as empresas públicas, as sociedades de 
economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica 
de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços 
devem observar os ditames da Lei n° 8.666/1993 e de seus 
regulamentos próprios, podendo prescindir da licitação para a 
contratação de bens e serviços que constituam sua atividade-fim, nas 
hipóteses em que o referido Diploma Legal constitua óbice 
intransponível à sua atividade negocial, sem olvidarem, contudo, da 
observância dos princípios aplicáveis à Administração Pública, bem 
como daqueles insertos no referido Estatuto Licitatório; 
1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS 
Vamos ver agora as mudanças institucionais trazidas pelo PDRAE, na busca de 
flexibilizar a administração pública brasileira. 
1.4.1 Agências Reguladoras
As agências reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrência do 
processo de privatização de serviços públicos promovido no Brasil na década passada. 
Vimos que o Plano Diretor dividiu as atividades estatais em quatro setores, entre eles o de 
produção de bens e serviços para o mercado. Os órgãos e entidades que atuassem 
nesse setor deveriam ser privatizados, o que realmente ocorreu, como nos setores de 
telecomunicações, transportes, mineração, energia elétrica, entre outros. 
O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades até então por ele 
diretamente exercidas, mas, apesar da sua retirada da prestação direta desses serviços, 
ele não poderia abandoná-los completamente, deveria manter sua regulação e 
fiscalização. Para tanto, instituiu as agências reguladoras. 
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro há dois tipos de agências reguladoras em nosso 
ordenamento jurídico: 
1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativas 
determinadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de Saúde 
Pública Complementar (ANS)b e a Agência nacional de Vigilância Sanitária 
(ANVISA); 
2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto de 
concessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica, 
 
 
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telecomunicações etc.), ou de concessão para exploração de bem público 
(petróleo e outros recursos minerais, rodovias, etc.). 
As atuais agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias especiais. 
Isto tem dois objetivos. O primeiro é permitir que possam exercer atividades típicas do 
Poder Público. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurídicas de direito 
público podem exercer atribuições típicas de Estado. O segundo é conferir maior 
independência a essas agências, retirando elas da subordinação hierárquica da 
administração direta. 
Contudo, o legislador vai além, caracterizando-as como “autarquias em regime especial”, 
que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, 
normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e financeira. 
Para exemplificar, a seguir está o art. 8º, § 2º, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL: 
§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é 
caracterizada por independência administrativa, ausência de 
subordinação hierárquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia 
financeira. 
A Lei n.º 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências 
reguladoras, determina que: 
Art. 9º Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em 
caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de 
processo administrativo disciplinar. 
Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras 
condições para a perda do mandato. 
Portanto, para conferir maior autonomia das agências reguladoras, seus diretores terão 
mandato fixo, fixado na lei de criação da agência, e só poderão perder o cargo em virtude 
de decisão judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criação da 
agência pode estabelecer outras formas de perda de mandato. 
Apesar de possuírem maior independência, não significa que não há nenhum tipo de 
controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princípios da administração 
pública e ao poder de supervisão do ministério ou secretaria a que estejam vinculadas. 
Assim, apesar de seus diretores possuírem mandato fixo, podem ser retirados do cargo 
por processo administrativo caso infrinjam algum dos princípios administrativos. 
As agências reguladoras possuem as mesmas atribuições que estariam na competência 
do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como: 
regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação, realizar o procedimento 
 
 
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licitatório para escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário, celebrar o 
contrato de concessão ou permissão ou praticar ato unilateral de outorga de autorização, 
definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste, controlar a execução dos serviços, 
aplicar sanções, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, 
fazer a reversão dos bens ao término da concessão, exercer o papel de ouvidor de 
denúncias e reclamações dos usuários. 
Isso significa que a lei, ao criar a agência reguladora, está tirando do Poder Executivo 
todas essas atribuições para colocá-las nas mãos da agência. Isto é um dos motivos 
pelos quais a criação de Agências Reguladoras é de competência do Presidente da 
República. 
O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias só poderão ser criadas por meio de lei 
específica. 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia 
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação; 
A criação de agências reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da 
República, conforme o art. 61 da CF/88: 
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, 
observado o disposto no art. 84, VI. 
Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competência para prestar e regular os serviços 
públicos é do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mão de suas competências. 
As agências reguladoras também possuem poder normativo para regulamentar aspectos 
que a lei não adentrou ou deixou margens para interpretação, ou seja, elas não poderiam 
se sobrepor ao princípio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurídica. 
Ressaltando-se essa limitação, elas podem expedir normas de caráter eminentemente 
técnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 
não podem regular matéria não disciplinada em lei, porque os 
regulamentos autônomos não têm fundamento constitucional no direito 
brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competência é 
privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa 
delegação teria que ser feita pela autoridade que detém o poder 
regulamentar e não pelo legislador (...) As normas que podem baixar 
resumem-se ao seguinte: (a) regular a própria atividade da agência por 
 
 
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meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar 
conceitos jurídicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem 
jurídica. 
Contudo, o que tem ocorrido na prática é que as agências reguladoras possuem uma 
abrangente competência normativa, efetivamente inovando a ordem jurídica. O CESPE 
tem adotado a posição de que pode ser conferido às agências reguladoras o exercício de 
um abrangente poder normativo no que respeita às áreas de sua atuação, mas não pode 
ser exercido quanto às matérias reservadas à lei, pela Constituição. Elas poderiam 
somente editar atos secundários. Tais atos serão atos normativos delegados ou 
autorizados pela lei, restritos às áreas técnicas de competência da agência. 
Dentro do processo de flexibilização e do direcionamento para o controle de resultados, a 
reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ação para as agências 
reguladoras. Um exemplo disso é que elas não se submetem a mesma burocracia nas 
licitações que os demais órgãos e entidades públicas. Vamos ver uma questão do 
CESPE: 
1. (CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências 
reguladoras o propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas 
normas gerais de licitação. 
A questão é CERTA. O termo “fugir” parece um pouco forte demais, mas é justamente 
este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agências reguladoras usassem o 
pregão e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento 
próprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras. 
Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências 
Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, 
observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos 
termos de regulamento próprio. 
Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações 
referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos 
deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a 
Administração Pública. 
1.4.2 Contrato de Gestão
O contrato de gestão não é uma inovação da reforma de 1995. Já em 1991, o governo 
Collor instituiu as duas modalidades de contrato de gestão, praticamente as mesmas que 
 
 
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temos hoje: um assinado com entidades públicas concedendo maior autonomia e outro 
assinado com entidades particulares que iriam prestar serviço público e administrar bens 
do Estado. 
O primeiro tipo de contrato de gestão foi previsto no Decreto 137/91, segundo o qual as 
empresas estatais que viessem a celebrar contratos de gestão com a União ficariam 
isentas do sistema de autorização prévia, por parte da Comissão de Controle das Estatais 
(CCE), de propostas referentes a preços e tarifas públicas; admissão de pessoal; despesa 
de pessoal; elaboração, execução e revisão orçamentárias; contratação de operações de 
crédito ou de arrendamento mercantil, inclusive refinanciamento. A Petrobrás e a Vale do 
Rio Doce assinaram contratos de gestão. 
O segundo tipo de contrato de gestão foi assinado com Associação das Pioneiras Sociais, 
um serviço Social Autônomo, entidade privada, que iria administrar o Hospital Sarah 
Kubitscheck, de Brasília. Este hospital era mantido antes por uma fundação pública que 
foi extinta. Temos aqui a antecipação da publicização. Segundo a Lei n.º 8.246/91: 
Art. 2º O Poder Executivo é autorizado a promover, no prazo de noventa 
dias a contar da publicação desta lei, a extinção da Fundação das 
Pioneiras Sociais, cujo patrimônio será incorporado ao da União pelo 
Ministério da Saúde. 
§ 1º O Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais será 
incumbido de administrar os bens móveis e imóveis que compõem esse 
patrimônio, aí incluídas as instituições de assistência médica, de ensino 
e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundação. 
As semelhanças entre as OS e a associação das pioneiras sociais são inúmeras: 
assunção de serviços públicos extintos, bens e servidores, recursos públicos, celebração 
de contrato de gestão. A diferença está no tocante à sua criação, uma vez que a 
Associação foi criada por lei e as OS serão criadas pelo particular. 
O Plano Diretor previu os mesmos dois tipos de contratos de gestão: um dentro do poder 
público e outro com entidades privadas. A Emenda Constitucional nº 19 de 1998 inseriu 
então, no art. 37 da Constituição Federal, o §8º que trata do contrato de gestão dentro do 
poder público. 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada 
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o 
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
 
 
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II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, 
obrigações e responsabilidade dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal 
Estecontrato de gestão pode ser assinado por qualquer órgão da administração direta ou 
entidade da indireta. Até mesmo empresas públicas e sociedades de economia mista 
podem ganhar maior autonomia por meio de tal instrumento, como está disposto na Lei de 
Responsabilidade Fiscal: 
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se 
estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá 
de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do 
disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição. 
A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF: 
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com 
direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação; 
Vimos que qualquer órgão ou entidade pode assinar contrato de gestão. Porém, nem 
todos receberão a qualificação de agência executiva, esta é conferida apenas para 
autarquias e fundações públicas que executem atividades exclusivas. Veremos as 
agências executivas a seguir. 
Os contratos de gestão são instrumentos da gestão por resultados. A ideia é que o gestor 
responsável por determinado serviço público deve ter maior autonomia na gestão de sua 
organização, mas em troca deve se responsabilizar pelo alcance de resultados. A isso 
damos o nome de contratualização. Segundo o Ministério do Planejamento: 
A contratualização de desempenho institucional na administração 
pública é um procedimento de ajuste de condições específicas no 
relacionamento entre órgãos e entidades públicos e privados, que 
envolve a pactuação de metas de desempenho para o exercício de 
atividade pública, orientadas ao alcance dos objetivos das políticas 
públicas. Em alguns casos, a contratualização pode proporcionar 
flexibilidades e autonomias de gestão que simplifiquem processos 
internos das instituições partícipes, em acordo com o estabelecido pelo 
art. 37, parágrafo 8º da Constituição Federal. 
Na contratualização, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em sua 
maioria, são os mesmos já praticados pela Administração Pública, entretanto, o foco e a 
forma de se construir o instrumento é que muda, já que se passa de uma visão anterior 
focada no processo (meio), para uma nova visão focada nos resultados (fins). Desse 
 
 
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modo, abandona-se a tradicional forma de se avaliar os contratos e a prestação dos 
serviços somente pela correta utilização dos recursos, através da tradicional prestação de 
contas financeira. Agora esse não é mais um critério de avaliação do Contrato e dos 
serviços prestados. 
Segundo Marcelo de Matos Ramos: 
Dentre as opções de reforma do serviço público que têm se verificado 
em todo o mundo, cresce, em popularidade, a experimentação em torno 
da assim chamada “contratualização”. Este movimento pode ser 
entendido como uma incorporação das críticas neoliberais em prol da 
necessidade de um comportamento empresarial autônomo em certas 
esferas de governo. De fato, a relação contratual estimula que as partes 
negociem um compromisso e assumam cada qual o seu papel sem 
demasiadas ambiguidades. 
Na contratualização, avalia-se o cumprimento do contrato pela avaliação do alcance dos 
resultados pactuados, através da verificação quanto ao atingimento das metas previstas 
para os indicadores de desempenho. 
Segundo Abrúcio a criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. 
ƒ O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor 
forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e 
de controle. 
ƒ O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma contratual 
evita a situação de monopólio. 
ƒ Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores 
têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco 
contratual. 
1.4.3 Agências Executivas
O Plano Diretor não falava ainda em Agências Executivas, mas sim em Agências 
Autônomas, que constituía um projeto básico voltado para a dimensão da gestão. 
Segundo o Plano: 
A responsabilização por resultados e a consequente autonomia de 
gestão inspiraram a formulação deste projeto, que tem como objetivo a 
transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades 
 
 
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exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na 
modernização da gestão. 
Segundo a Lei 9.649/98: 
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a 
autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: 
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional em andamento; 
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério 
supervisor. 
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do 
Presidente da República. 
Como podemos ver no art. 51, a concessão do status de Agência Executiva depende do 
preenchimento de dois requisitos pela entidade: 
z A celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor; 
z A existência de um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução 
de custos, já concluído ou em andamento. 
As agências executivas teriam uma maior autonomia em três áreas, basicamente: 
1. Orçamento e finanças; 
2. Gestão de recursos humanos; 
3. Serviços gerais e contratação de bens e serviços. 
No que se refere ao aspecto orçamentário-financeiro, pretendia-se que as Agências 
Executivas tivessem seu orçamento disposto de uma forma mais agregada, com os 
recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distinção entre os 
grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital). Assim, o gestor teria maior 
discricionariedade na aplicação dos recursos. 
Em relação à gestão de recursos humanos, buscava-se uma relação com os servidores 
baseada no desempenho e no mérito, com a definição de mecanismos financeiros de 
reconhecimento, como, por exemplo, a concessão de formas de bonificação por 
desempenho. 
Quanto à gestão dos serviços gerais e contratação de bens e serviços, o objetivo era 
dotar as Agências Executivas de um mínimo essencial de autonomia de gestão. A 
 
 
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concessão de um limite diferenciado de dispensa de licitação para contratação de 
serviços, compras e obras de engenharia, como dispõe o art. 24 da Lei 8.666: 
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput 
deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços 
contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, 
empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da 
lei, como Agências Executivas. 
1.4.4 Organizações Sociais
O segundo tipo de contrato de gestão existente é o assinado com entidades de direito 
privado que recebem a qualificação de Organizações Sociais. A definição deste tipo de 
contrato de gestão está na Lei 9.637 de 1998: 
Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o 
instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como 
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes 
para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas 
no art. 1º. 
O contrato de gestão é um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as 
OS prestem serviços públicos. O Plano Diretor definiu Organizações Sociais como 
entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêmautorização 
legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação 
orçamentária. Segundo a Lei 9.637 de 2000: 
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais 
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades 
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento 
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à 
saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. 
O objetivo maior do Projeto Organizações Sociais e Publicização era permitir a 
descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, nos 
quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses 
serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, 
forem realizados pelo setor público não-estatal. Seriam extintas fundações públicas ou 
outras entidades que desempenhassem atividades não exclusivas e estas atividades 
seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam 
ajuda do Poder Público para prestarem serviços públicos. 
 
 
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Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizações sociais não são uma nova 
figura jurídica, mas apenas uma qualificação especial conferida a determinadas pessoas 
jurídicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos 
requisitos legais. 
Não integram a Administração Direta nem a Indireta, nem são delegatárias de serviço 
público, pois prestam serviços não exclusivos do Estado. Devemos considerar as 
organizações sociais como pessoas jurídicas de direito privado que realizam, em seu 
próprio nome, atividades de interesse coletivo não-privativas de certa pessoa política, e 
que, portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegação. 
Um ponto que gera confusão e que devemos tomar cuidado é que o Plano Diretor fala 
que as fundações públicas seriam transformadas em OS. 
Objetivos para os Serviços Não-exclusivos: 
Transferir para o setor público não-estatal estes serviços, através de um 
programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas 
em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem 
fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo 
para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter 
direito a dotação orçamentária. 
O que ocorre na realidade é que a fundação pública é extinta e a OS absorve as suas 
atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo 
“transformação”. 
A qualificação da entidade privada como OS não ocorre com o contrato de gestão, mas 
sim mediante decreto do Presidente da República, e só poderá ocorrer se: 
II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua 
qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão 
supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu 
objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e 
Reforma do Estado. 
Conveniência e oportunidade são aspectos da discricionariedade do gestor público, ou 
seja, a qualificação de uma OS não é ato vinculado – mesmo que a entidade que deseje 
se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar sua 
qualificação. O MARE foi extinto e suas atribuições foram incorporadas pelo Ministério do 
Planejamento. Assim, a aprovação da qualificação cabe hoje ao ministro da área de 
atividade e ao Ministro do Planejamento. 
 
 
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Poderíamos entender que, no caso das OS, a responsabilização por resultados ocorre em 
troca da ajuda que o Poder Público concede a entidade de direito privado, ajuda esta que 
recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento 
para as OS: 
Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são 
declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para 
todos os efeitos legais. 
Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos 
orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato 
de gestão. 
§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações 
sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante 
cláusula expressa do contrato de gestão. 
Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor 
para as organizações sociais, com ônus para a origem. 
Outra vantagem dada pelo Poder Público às OS está na 8.666. 
Art. 24. É dispensável a licitação: 
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as 
organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de 
governo, para atividades contempladas no contrato de gestão. 
Portanto, quando o governo quiser contratar das OS serviços referentes às atividades 
previstas no contrato de gestão, não será necessária a realização de licitação. 
1.4.5 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são muito semelhantes as OS. 
São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificação 
do Poder Público para receber fomento na prestação de atividades de interesse público. 
A qualificação das OSCIP se dará por meio de termo de parceria, que é equivalente ao 
contrato de gestão assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP não representam 
uma nova espécie de pessoa jurídica. São apenas entidades privadas que recebem do 
Estado uma especial qualificação, mediante a assinatura de um instrumento legalmente 
denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigações de 
cada um dos signatários do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela 
entidade. Segundo a Lei 9.790/99. 
 
 
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Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o 
instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as 
entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre 
as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse 
público previstas no art. 3° desta Lei. 
Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são: 
I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho 
proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; 
II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os 
respectivos prazos de execução ou cronograma; 
III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de 
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; 
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de 
contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho. 
Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possíveis para as OS. Já a Lei 
9.790/99, que rege as OSCIP, não especificou as modalidades de fomento aplicáveis às 
entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens 
e recursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades 
comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas as 
entidades paraestatais, podemos citar: 
ƒ Dotação de recursos orçamentários 
ƒ Permissão de uso gratuito de bens públicos 
ƒ Concessão de incentivos fiscais e creditícios. 
A Lei 9.790/99 traz a definição do que seria uma pessoa jurídica sem fins lucrativos: 
§ 1º Para os efeitosdesta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa 
jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou 
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais 
excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, 
participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o 
exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na 
consecução do respectivo objeto social. 
Portanto, a entidade até pode ter lucro, mas deve revertê-lo para seu patrimônio, sem 
haver qualquer tipo de distribuição para sócios. O art. 4º da Lei 9.790 determina que os 
 
 
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estatutos das pessoas jurídicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor, 
entre outras coisas, sobre: 
VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da 
entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles 
que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os 
casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a 
sua área de atuação; 
Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP 
podem receber remuneração. 
A fim de evitar divergências quanto às atividades que poderiam ser consideradas como de 
interesse coletivo, o art. 3º, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as 
finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades: 
1. assistência social; 
2. promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; 
3. promoção gratuita da educação ou da saúde; 
4. promoção da segurança alimentar e nutricional; 
5. defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do 
desenvolvimento sustentável; 
6. promoção do voluntariado; 
7. promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; 
8. experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de 
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; 
9. promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria 
jurídica gratuita de interesse suplementar; 
10. promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia 
e de outros valores universais; 
11. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e 
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos. 
O art. 2º veda a algumas pessoas jurídicas a possibilidade de obter a qualificação como 
OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tópico anterior. São 
elas: 
ƒ as sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou de representação 
de categoria profissional; 
ƒ as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, 
práticas e visões devocionais e confessionais; 
 
 
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ƒ as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; 
ƒ as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um 
círculo restrito de associados ou sócios; 
ƒ as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados; 
ƒ as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras; 
ƒ as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras; 
ƒ as organizações sociais; 
ƒ as cooperativas; 
ƒ as fundações públicas; 
ƒ as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão 
público ou por fundações públicas; 
ƒ as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação com o 
Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal. 
Vimos que a qualificação das OS se insere no poder discricionário dos Ministros, que 
podem não aprová-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. Já no caso 
das OSCIP, a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99: 
§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao 
cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei. 
2 Federalismo 
O Estado Moderno e Contemporâneo tem assumido, basicamente, duas formas: a forma 
federada, quando se conjugam vários centros de poder autônomo, e a forma unitária, 
caracterizada por um poder central que conjuga o poder político. 
Segundo Paulo Bonavides: 
Das formas de Estado, a forma unitária é a mais simples, a mais lógica, 
a mais homogênea. 
O modelo unitário se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema jurídico, 
excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralização da 
execução das leis e da gestão dos serviços. No Estado unitário, poder constituinte e 
poder constituído se exprimem por meio de instituições que representam sólido conjunto, 
bloco único. 
Bonavides classifica os Estados unitários em centralizados e descentralizados. Podemos 
dizer que existem duas formas de centralização: a política e a administrativa, que estão 
 
 
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presentes no Estado unitário centralizado. A centralização política se exprime pela 
unidade do sistema jurídico, comportando o país um só direito e uma só lei. A 
centralização administrativa implica na unidade quanto à execução das leis e quanto à 
gestão dos serviços. 
Já o Estado unitário descentralizado é definido por alguns autores como uma terceira 
forma de Estado, o Estado Regional. Contudo, a maioria dos autores ainda considera o 
Estado Regional como um Estado unitário, só que mais descentralizado. 
No Estado unitário só podemos falar em descentralização administrativa, já que se trata 
de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central, que apenas transmite 
determinada parcela de poderes às coletividades territoriais, conservando, porém, intacta 
e permanente tutela sobre os quadros locais de competência. Por conseguinte, o traço 
definidor da descentralização administrativa vem a ser a ausência precisa de autonomia e 
independência. 
Etimologicamente, federação quer dizer pacto, aliança. O Estado Federal é, portanto, uma 
aliança ou união de Estados. Trata-se de um fenômeno moderno, que só aparece no 
século XVIII, não tendo sido conhecido na Antiguidade e na Idade Média. O Estado 
Federal nasceu com a constituição dos Estados Unidos da América, em 1787. 
Vamos ver algumas definições de Estado Federal: 
O federalismo é uma forma de organização do Estado contemporâneo 
que nasceu do equilíbrio dialético entre a centralização e a 
descentralização do poder político. 
O Estado federal é, pois, aquele que melhor corresponde à necessidade 
de manutenção da unidade na diversidade. 
O sistema federal pode ser definido como uma forma de organização do 
Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do 
poder político, ou seja, na qual se distinguem duas esferas autônomas 
de poder: uma central, que constitui o governo federal, e outra 
descentralizada, que constitui os governos-membro, sendo que ambas 
têm poderes únicos e concorrentes para governar sobre o mesmo 
território e as mesmas pessoas. 
Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o 
poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade 
estatal. 
 
 
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Pode-se denominar “Estado composto” o que é divisível em partes 
internas que merecem o nome de Estados e que são unidas entre si por 
um vínculo de sociedade. 
Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princípios essenciais: 
ƒ a lei da participação: os estados membros tomamparte da formação da vontade 
estatal referida a toda ordem federativa. 
ƒ a lei da autonomia: há competência constitucional própria e primária para 
organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traçados pela 
Constituição federal. Não depende da União naquilo que constitui a esfera de suas 
atribuições específicas. É dotado de poder constituinte 
O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Além do 
governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia política, podendo fixar 
sua própria orientação nos assuntos de seu interesse, desde que não contrariem a 
Constituição Federal. Para assegurar a participação dos Estados no governo federal foi 
constituído o poder legislativo bicameral, em que o Senado é o órgão de representação 
dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas exceções, assegurar-se a todas as 
unidades federadas igual número de representantes. Na outra casa é o povo que está 
representado. 
Podemos dizer que são três os tipos de autonomia de que são dotadas as unidades 
federadas: 
ƒ Auto-Organização: refere-se ao poder de os entes federados elaborarem suas 
próprias constituições e leis; 
ƒ Autogoverno: refere-se à eleição dos governadores e dos Deputados Estaduais, 
que governarão o estado sem nenhuma intervenção da União. Refere-se também a 
possibilidade de montarem seus próprios poderes. 
ƒ Auto-Administração: manifesta a capacidade de cada ente político para prestar os 
serviços e desempenhar as atividades a eles cometidas. 
Toda federação deriva de uma situação federalista. Duas condições conformam esse 
cenário. A primeira é a existência de heterogeneidades que dividem uma determinada 
nação, de cunho territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física), étnico, 
linguístico, sócio-econômico (desigualdades regionais), cultural e político (diferenças no 
processo de constituição das elites dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre 
elas). Qualquer país federativo foi assim instituído para dar conta de uma ou mais 
heterogeneidades. Se um país desse tipo não constituir uma estrutura federativa, 
 
 
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dificilmente a unidade nacional manterá a estabilidade social ou, no limite, a própria nação 
corre risco de fragmentação. 
A segunda condição federalista é a existência de um discurso e de uma prática 
defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando 
formas de manter a integridade territorial em um país marcado por heterogeneidades. A 
coexistência dessas duas condições é essencial para montar-se um pacto federativo. 
Dalmo Dallari elenca as seguintes características fundamentais do Estado Federal: 
1. A união faz nascer um novo Estado e, consequentemente, aqueles que aderiram à 
federação perdem a condição de Estados: 
No caso norte-americano, como no brasileiro e em vários outros, foi dado o nome 
de Estado a cada unidade federada, mas apenas como artifício político, porquanto 
na verdade não são Estados, já que eles perdem sua soberania. 
2. A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição, não um tratado: 
Baseando-se a união numa Constituição, todos os assuntos que possam interessar 
a qualquer dos componentes da federação devem ser conduzidos de acordo com 
as normas constitucionais. 
3. Na federação não existe direito de secessão: 
Uma vez efetivada a adesão de um Estado este não pode mais se retirar por meios 
legais. Em algumas Constituições é expressa tal proibição, mas ainda que não 
seja, ela é implícita. 
4. Só o Estado Federal tem soberania: 
Os Estados que ingressam na federação perdem sua soberania no momento 
mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada. Do 
ponto de vista do direito internacional, o Estado Federal aparece como um Estado 
simples. A soberania reside na União e não nos Estados-membros, que não fazem 
parte da ordem jurídica internacional. Daí porque o direito de representação ativa e 
passiva, a nacionalidade, o território, o direito de guerra e paz, etc. é matéria da 
competência da União. 
Do ponto de vista, porém, do direito público interno, o Estado Federal aparece em 
seu aspecto complexo, uma união de Estados, uma ordem jurídica em que 
coexistem e cooperam dois poderes estatais: o da União e o dos Estados. 
5. No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são 
fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências: 
 
 
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Não existe hierarquia na organização federal, porque a cada esfera de poder 
corresponde uma competência determinada. No caso norte-americano os Estados, 
que estavam organizando a federação, outorgaram certas competências à União e 
reservaram para si todos os poderes residuais. Esta regra tem variado nas 
Constituições dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a 
competência dos Estados e outorgam à União os poderes residuais, havendo 
casos, ainda, de atribuição de poderes expressos à União e às unidades 
federadas. 
No Brasil, para a União e os Municípios foram outorgadas competências 
expressas, enquanto os Estados ficaram com a competência residual, ou seja, 
foram outorgadas todas as competências que não lhes tenham sido expressamente 
vedadas na Constituição. 
Modernamente, tornou-se comum a atribuição de competências concorrentes, ou 
seja, outorga de competências à União e às unidades federadas para cuidarem do 
mesmo assunto, dando-se precedência, apenas neste caso, à União. 
A Constituição Federal, que fixa a competência da União e dos Estados, é 
elaborada ou aprovada expressamente pelos estados e, portanto, a limitação que 
ela faz na competência deles é uma auto-limitação. 
6. A cada esfera de competências se atribui renda própria: 
Este é um ponto de grande importância e que só recentemente começou a ser 
cuidadosamente tratado. Como a experiência demonstrou, dar-se competência é o 
mesmo que atribuir encargos. É indispensável, portanto, que se assegure a quem 
tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrário a autonomia 
política se torna apenas nominal, pois não pode agir, e agir com independência, 
quem não dispõe de recursos próprios. 
7. O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas: 
Existe um governo federal, do qual participam as unidades federadas e o povo, e 
existem governos estaduais, dotados de autonomia política, podendo fixar sua 
própria orientação nos assuntos de seu interesse, desde que não contrariem a 
Constituição Federal. Para assegurar a participação dos Estados no governo 
federal foi constituído o poder legislativo bicameral. O Senado é o órgão de 
representação dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas exceções, 
assegurar-se a todas as unidades igual número de representantes. Na outra Casa 
do poder legislativo é o próprio povo quem se faz representar. 
 
 
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8. Os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a cidadania do Estado 
Federal e perdem a anterior: 
Não há uma coexistência de cidadanias, como não há também, em relação aos 
direitos de cidadania, um tratamento diferenciado entre os que nasceram ou 
residam nas diferentes unidades da federação. 
Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser 
capaz de dificultar, ainda que não impedir, a acumulação de poder num só órgão, 
dificultando por isso a formação de governos totalitários. A par disso, assegurou 
oportunidades mais amplas de participação no poder político, pois aquelesque não 
obtiverem ou não desejarem a liderança federal poderão ter acesso aos poderes locais. 
Os entes federativos têm instrumentos políticos para defender seus interesses e direitos 
originários. Um deles é a existência de cortes constitucionais, que garantem a integridade 
contratual do pacto originário, ou seja, da Constituição. No nosso caso é o STF. Outro 
instrumento é uma segunda casa legislativa representante dos interesses regionais 
(geralmente o Senado). Há ainda a representação desproporcional dos entes menos 
populosos (e muitas vezes mais pobres) na câmara baixa. Por fim, há o grande poder de 
limitar mudanças na Constituição, criando um processo decisório mais intrincado, que 
exige maiorias qualificadas e, em muitos casos, é necessária a aprovação dos legislativos 
estaduais ou provinciais. E mais: alguns princípios básicos da federação não podem ser 
emendados em hipótese alguma, como é caso das cláusulas pétreas. 
Além desses aspectos, a organização federativa favorece a preservação de 
características locais, reservando uma esfera de ação autônoma a cada unidade 
federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorável à 
defesa das liberdades do que o Estado centralizado. 
Outra vantagem é que ele se mostra mais democrático, pois assegura maior aproximação 
entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fácil aos 
órgãos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central. 
Maria Hermínia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo é um sistema baseado na 
distribuição territorial do poder e autoridade entre as instâncias de governo, 
constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e 
subnacionais sejam independentes na sua esfera própria de ação. O Federalismo 
constitui um compromisso peculiar entre difusão e concentração do poder político em 
virtude de algum modelo compartilhado de nação e de graus socialmente desejados de 
integração política e de equidade social. Segundo a autora: 
 
 
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O Federalismo caracteriza-se, assim, pela não centralização, isto é, pela 
difusão dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade 
não resulta da delegação de um poder central, mas é conferida por 
sufrágio popular. 
Os que são contra a organização federativa entendem que o Estado Federal é 
inadequado para a época atual, em que, para atender a solicitações muito intensas, é 
necessário um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado é o da 
planificação. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma 
planificação global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, 
econômicos e financeiros disponíveis. O Estado Federal dificulta, e às vezes impede 
mesmo, a planificação, pois é constitucionalmente impossível obrigar uma unidade 
federada a enquadrar-se num plano elaborado pela União. 
Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a dispersão dos 
recursos, uma vez que obriga a manutenção de múltiplos aparelhos burocráticos, sempre 
dispendiosos e desejando executar seus próprios planos. Argumenta-se ainda que a 
organização federativa tende a favorecer a ocorrência de conflitos jurídicos e políticos, 
pela coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem sempre podem ser 
claramente fixados. 
2.1 RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO 
Segundo Maria Hermínia Tavares de Almeida: 
Por serem estruturas não-centralizadas, os sistemas federais 
contemporâneos — que, a exemplo dos estados unitários, se 
caracterizam pela presença de significativo intervencionismo estatal — 
moldam formas peculiares de relações intergovernamentais, 
constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades 
de interação necessariamente baseadas na negociação entre esferas de 
governo. Assim, a existência de competências concorrentes e de 
competências comuns entre instâncias governamentais resulta seja da 
natureza não centralizada do federalismo, seja da onipresente 
intervenção do Estado. 
A autora afirma que a literatura sobre a temática descreve que as relações 
intergovernamentais variam muito entre os diversos países que adotaram o Federalismo, 
bem como ao longo do tempo em um mesmo sistema federal. Ela apresenta uma 
classificação com três tipos de arranjos federativos. 
 
 
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1. O primeiro, chamado federalismo dual, espelha o modelo americano originário, no 
qual "os poderes do governo geral e dos estados, ainda que existam e sejam 
exercidos nos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e 
separadas, que atuam de forma separada e independente, nas esferas que lhes 
são próprias". 
Os dois outros resultam da transformação do arranjo dual, em consequência da tendência 
à expansão do âmbito do governo federal, isto é, de um processo mais ou menos 
acentuado de centralização. 
2. O federalismo centralizado implica na transformação dos governos estaduais e 
locais em agentes administrativos do governo federal. Este possui um forte 
envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, além de primazia decisória 
e de recursos. 
3. Já o federalismo cooperativo comporta graus diversos de intervenção do poder 
federal e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias de governo, 
nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisória e 
capacidade própria de financiamento. 
O fato é que a soberania compartilhada só pode ser mantida ao longo do tempo caso 
estabeleça-se uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e sua 
interdependência. 
A interdependência federativa não pode ser alcançada pela mera ação impositiva e 
piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitário, pois uma federação 
supõe uma estrutura sustentada por uma soberania compartilhada. É claro que as esferas 
superiores de poder estabelecem relações hierárquicas frente às demais, seja em termos 
legais, seja em virtude do auxílio e do financiamento às outras unidades governamentais. 
O governo federal tem prerrogativas específicas para manter o equilíbrio federativo e os 
governos intermediários igualmente detêm forte grau de autoridade sobre as instâncias 
locais. Mas a singularidade do modelo federal está na maior horizontalidade entre os 
entes, devido aos direitos originários dos pactuantes subnacionais e à sua capacidade 
política de proteger-se. 
O compartilhamento de poder e decisão em uma federação, desde a sua invenção nos 
Estados Unidos, pressupõe a existência de controles mútuos entre os níveis de governo – 
trata-se dos “checks and balances”, ou “feios e contrapesos”. O objetivo desse 
mecanismo é a fiscalização recíproca entre os entes federativos para que nenhum deles 
concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais. 
Assim sendo, a busca da interdependência em uma federação democrática tem de ser 
feita conjuntamente com o controle mútuo. 
 
 
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Mas, além da garantia da autoridade nacional sem retirar a autonomia local e da 
necessidade de “checks and balances” entre os níveis de governo, um novo aspecto torna 
mais complexo o funcionamento das federações. É que o desenvolvimento recente dos 
Estados Modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, especialmente 
no que se refere à expansão das políticas sociais. No caso dos sistemas federais, em que 
vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de 
“shared decision making”, ou“processo decisório compartilhado”, ou seja, de 
compartilhamento de decisões e responsabilidades. A interdependência enfrenta aqui o 
problema da coordenação das ações de níveis de governo autônomos, aspecto-chave 
para entender a produção de políticas públicas em uma estrutura federativa 
contemporânea. 
Paul Pierson define o funcionamento das relações intergovernamentais no federalismo da 
seguinte forma: 
Mais do que um simples cabo de guerra, as relações 
intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competição, 
cooperação e acomodação. 
Daí toda federação ter de combinar formas benignas de cooperação e competição. No 
caso da primeira, não se trata de impor formas de participação conjunta, mas de instaurar 
mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos. 
Ganham importância as funções do Estado ligadas a integração das unidades federadas. 
É preciso uma coordenação dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrúcio: 
O governo federal também pode ter um papel coordenador e/ou indutor. 
Por um lado, porque em vários países os governos subnacionais têm 
problemas financeiros e administrativos que dificultam a assunção de 
encargos. Por outro, porque a União tem por vezes a capacidade de 
arbitrar conflitos políticos e de jurisdição, além de incentivar a atuação 
conjunta e articulada entre os níveis de governo no terreno das políticas 
públicas. 
Por outro lado, as federações requerem determinadas formas de competição entre os 
níveis de governo. Primeiro, devido à importância dos controles mútuos como instrumento 
contra a dominação de um nível de governo sobre os demais. Além disso, a competição 
federativa pode favorecer a busca pela inovação e pelo melhor desempenho das gestões 
locais, já que os eleitores podem comparar o desempenho dos vários governantes, uma 
das vantagens de ter-se uma multiplicidade de governos. 
Contudo, a competição pode trazer uma série de problemas. O primeiro refere-se ao 
excesso de concorrência, que afeta a solidariedade entre as partes. Quanto mais 
 
 
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heterogêneo é um país, em termos socioculturais ou sócio-econômicos, mais complicada 
é a adoção única e exclusiva da visão competitiva do federalismo. Outro problema é a 
guerra fiscal, como vermos a seguir. 
O desafio é encontrar caminhos que permitam a melhor adequação entre competição e 
cooperação, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos. 
Segundo Daniel Elazar: 
Todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um 
equilíbrio adequado entre cooperação e competição e entre o governo 
central e seus componentes. 
2.1.1 Vantagens e Desvantagens da Descentralização
O federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nível de governo 
deve ser responsável por quais tributos e pelo provimento de quais bens públicos. A ideia 
é que essa escolha leve em consideração a busca pela maior eficiência. Por exemplo, o 
Imposto de Renda é mais facilmente gerenciado pelo governo federal porque os cidadãos 
podem ter fontes de renda em diferentes regiões, o que dificultaria a sua fiscalização 
pelos estados. Já o IPTU está sob a responsabilidade dos municípios porque estes 
possuem um conhecimento melhor acerca do valor dos imóveis. Já o IPVA é arrecadado 
pelos estados porque, caso cada município estabelecesse sua alíquota, as pessoas 
poderiam registrar seus veículos em outras cidades. Isso inclusive ocorre entre os 
estados, mas em menor escala. 
Quanto à prestação de serviços públicos, muitos defendem o princípio da subsidiariedade, 
segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades inferiores, os municípios, 
só havendo intervenção federal quando essencial. A União atuará principalmente nas 
áreas de interesse de todo o país, como segurança nacional, transporte aéreo, controle 
da inflação, etc. 
São apresentadas as seguintes vantagens da descentralização: 
ƒ Melhor conhecimento da realidade local: em países com vastas dimensões e 
grandes heterogeneidades entre as regiões, o gestor municipal conhece melhor as 
necessidades de sua comunidade do que o gestor federal; 
ƒ Facilidade do controle social: quando as decisões são tomadas pela gestão local, 
elas estão mais próximas das comunidades e as pessoas podem fiscalizar mais de 
perto a utilização dos recursos públicos; 
ƒ Maior relação entre os tributos pagos e os serviços ofertados: quando o gestor 
local arrecada os tributos e presta os serviços, o cidadão percebe mais facilmente 
 
 
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a relação entre o que paga e o que recebe. No caso das transferências 
intergovernamentais, isso fica prejudicado, pois o cidadão não tem o conhecimento 
da quantidade de recursos que está sendo recebida; 
ƒ Maior competitividade: entende-se que os eleitores “votam com os pés”, ou seja, 
eles podem escolher viver na cidade que lhes ofereça a melhor relação entre 
tributos pagos e a cesta de serviços oferecidos. Isso incentiva a competição entre 
as cidades e a inovação nos serviços públicos; 
ƒ Melhores checks and balances: os governos descentralizados são mais fortes para 
controlarem uns aos outros, evitando a sobreposição de uma esfera de governo em 
relação às demais. 
Porém a descentralização também apresenta alguns problemas: 
ƒ Perda de escala e eficiência: quando o serviço público fica sob a responsabilidade 
local, os custos da estrutura necessária para gerenciá-lo são maiores. Por 
exemplo, um hospital de alta complexidade precisa de escala para justificar o 
investimento; 
ƒ Agrava as desigualdades regionais: quando cada localidade é responsável pela 
prestação dos serviços, aquelas que são mais avançadas e possuem uma melhor 
capacidade financeira e gerencial vão se sair melhor do que as mais atrasadas, o 
que aumenta a desigualdade entre elas. A centralização permite que a renda seja 
redistribuída; 
ƒ Guerra fiscal: com o objetivo de atrair empresas e investimentos, muitos estados e 
municípios oferecem isenções de impostos, cessão de terrenos, financiamentos 
subsidiados, entre outras vantagens. Isso acaba piorando a capacidade financeira 
do ente e, como consequência, resulta numa quantidade menor de serviços 
públicos; 
ƒ Corrida ao fundo do poço (race to the bottom): essa guerra fiscal resulta numa 
competição entre os entes para oferecer uma menor proteção social. Aqueles 
municípios que oferecem mais serviços acabam atraindo populações mais pobres, 
o que aumenta ainda mais a demanda e a necessidade por recursos. Assim, o 
governo local precisa aumentar os impostos, afastando as empresas; 
ƒ Competição desregulativa (competitive deregulation): outra consequência é a 
redução da regulação pelos entes. Também com o intuito de atrair investimentos 
eles reduzem as exigências legais que aumentam os custos das empresas, como 
as ambientais e trabalhistas; 
 
 
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ƒ Maior corrupção: muitos autores entendem que a corrupção é maior na gestão 
local. Primeiro porque há maior proximidade entre as pessoas e a relação pessoal 
favorece o patrimonialismo. Segundo porque a burocracia está mais sujeita a 
pressões políticas e não é tão preparada e bem paga quanto a do nível federal; 
ƒ Externalidades: quando a decisão sobre a tributação e a alocação de serviços está 
com o gestor local, ele pode desconsiderar algumas externalidades, como: 
- Exportação de tributos: a localidade pode se financiar com tributos pagos 
por outras regiões. O ICMS é cobrado, na maior parte, na origem da 
mercadoria. Porém, quem paga o tributo é o consumidor dobem. Assim, o 
estado fixa a alíquota de um tributo pago por outros entes; 
- Externalidades positivas: os gestores locais podem deixar de instituir 
políticas que gerem benefícios para outras localidades. Por exemplo, uma 
política de despoluição de um rio pode beneficiar cidades que estejam na 
continuação do mesmo. Porém, o gestor não considera esses benefícios no 
momento de decidir se implementa ou não a política; 
- Comportamento carona (free rider): como o investimento de um município 
em determinadas políticas pode também favorecer outras cidades, estas 
podem optar por esperar que a outra faça os investimentos, pegando carona 
nos benefícios. Um exemplo no Brasil são os municípios que contratam vans 
e ônibus para levar seus cidadãos para se tratarem em hospitais de outros 
municípios. 
2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL 
Nos EUA, o surgimento do Estado Federal está relacionado à necessidade de união entre 
treze ex-colônias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram 
pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central. 
No Brasil, o movimento foi inverso: descentralizador. Segundo Dallari: 
Partiu-se da existência de uma unidade com poder centralizado e se 
distribuiu o poder político entre várias unidades, sem eliminar o poder 
central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão 
administrativa chamada Província, recebeu uma parcela de poder 
político e a afirmação formal de sua individualidade, passando a 
denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador. 
A Constituição Federal de 1988, já no seu primeiro artigo, coloca que: 
 
 
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Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos: 
Uma das grandes inovações da Carta Magna foi a inclusão dos municípios como entes 
federativos. Abrúcio afirma que: 
Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em entes 
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os 
estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais 
respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade jurídica – a Lei 
Orgânica, por exemplo, não pode contrariar frontalmente a Constituição 
estadual –, e são, no mais das vezes, muito dependentes dos níveis 
superiores de governo no que tange às questões políticas, financeiras e 
administrativas. 
Olhando para nossa história, veremos que a relação entre centralização e 
descentralização sempre foi uma gangorra, em que ambas se revezaram diversas vezes 
no sistema federativo brasileiro. Segundo Abrúcio: 
A história federativa brasileira foi marcada por sérios desequilíbrios entre 
os níveis de governo. No período inicial, na República Velha, 
predominou um modelo centrífugo, com estados tendo ampla autonomia, 
pouca cooperação entre si e um governo federal bastante fraco. Nos 
anos Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos 
estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a autonomia. O 
interregno 1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilíbrio em 
nossa federação, tanto do ponto de vista da relação entre as esferas de 
poder como da prática democrática. Mas o golpe militar acabou com 
esse padrão e por cerca de 20 anos manteve um modelo unionista 
autoritário, com grande centralização política, administrativa e financeira. 
Durante o regime militar, as relações intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na 
prática, muito mais próximas às formas que caracterizam um Estado unitário do que 
aquelas que caracterizam as federações. Governadores e prefeitos das capitais e de 
cerca de 150 cidades de médio e grande porte foram destituídos de base própria de 
autonomia política: selecionados formalmente por eleições indiretas e, de fato, por 
indicação da cúpula militar, sua autoridade política não era derivada do voto popular. 
Além disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a 
centralização financeira instituída pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou 
os principais tributos nas mãos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o volume 
 
 
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da receita disponível dos municípios, uma vez realizadas as transferências, estas 
estavam sujeitas a estritos controles do governo federal. 
Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema Brasileiro de 
Proteção Social, até então um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos índices de 
cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na área social. Esta 
forma de Estado moldou uma das principais características institucionais do Sistema 
brasileiro: sua centralização financeira e administrativa. 
Após a redemocratização, o Brasil caminhou na direção da descentralização, 
principalmente por causa do enfraquecimento do governo federal. Abrúcio coloca que: 
Dois fenômenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, 
desenhado na década de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. 
Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralização, 
tanto em termos financeiros como políticos. Em segundo lugar, a criação 
de um modelo predatório e não-cooperativo de relações 
intergovernamentais, com predomínio do componente estadualista. 
Com a CF88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um amplo 
processo de descentralização, tanto em termos financeiros como políticos. Em relação 
aos Municípios, as Leis Orgânicas estão sujeitas a uma dupla vinculação: devem 
obedecer tanto a Constituição Federal quanto a Constituição Estadual. Além disso, os 
Municípios não possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as Câmaras 
Municipais, coletivamente, não detêm competência para o oferecimento de proposta de 
emenda à Constituição Federal. 
Enfim, o regramento constitucional dos Municípios distingue-se em aspectos relevantes 
do regramento constitucional da União, dos Estados e do Distrito Federal. Essas 
diferenças de tratamento jurídico, entre outras considerações, fizeram com que, nos anos 
imediatamente subsequentes à entrada em vigor da Constituição Federal, muitos de 
nossos doutrinadores negassem aos Municípios a condição de verdadeiros entes 
federativos. Entretanto, apesar de posicionamentos desse teor, paulatinamente foi-se 
consolidando o entendimento de que os Municípios são verdadeiros membros de nossa 
Federação, e que as peculiaridades de seu tratamento constitucional de forma alguma os 
coloca em nível hierárquico inferior ao dos demais entes federativos. O STF e o STJ já 
emitiram pronunciamentos no sentido de que os Municípios são efetivamente entes 
federados, gozando das três capacidades que integram a autonomia política: auto-
organização; autogoverno; e auto-administração. 
A descentralização para os municípios está baseada na suposição de que é mais fácil o 
controle democrático exercido pelos cidadãos quando as decisões são tomadas próximas 
a eles. É na comunidade que nas pessoas têm a chance de participar. Segundo Arretche: 
 
 
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Já não é nenhuma novidade afirmar que nas últimas décadas a gestão 
local de políticas públicas tem sido portadora de expectativas as mais 
positivas com relação a resultados desejáveis da ação do Estado. 
Democratização do processo decisório; eficiência na gestão das políticas 
públicas; controle social; qualidade da informação entre decisores, 
provedores e beneficiários estão no topo da lista dos resultadosvirtuosos da descentralização, em oposição aos vícios e problemas 
gerados pelas estruturas centralizadas instituídas ao longo do século 20. 
O princípio fundamental da divisão de competências entre os entes federativos é o da 
predominância do interesse. Neste, à União caberá as matérias de predominante 
interesse nacional, como manter relações com Estados Estrangeiros e participar de 
organizações internacionais; os Estados ficarão responsáveis pelas matérias de 
predominante interesse regional, como instituir regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes; 
restando aos Municípios as matérias de predominante interesse municipal, como criar, 
organizar e suprimir distritos. 
Outro aspecto da CF/88 foi a descentralização financeira. Para que haja uma verdadeira 
autonomia dos entes federados, é preciso que eles tenham também autonomia financeira. 
Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma ampla descentralização fiscal. 
Segundo Abrúcio: 
A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida 
das conquistas tributárias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 
1983, e consolidadas na Constituição de 1988, o que faz do Brasil o país 
em desenvolvimento com maior grau de descentralização fiscal. Cabe 
ressaltar que os municípios tiveram a maior elevação relativa na 
participação do bolo tributário, apesar de grande parte deles depender 
muito dos recursos econômicos e administrativos das demais esferas de 
governo. O fato é que os constituintes reverteram a lógica centralizadora 
do modelo unionista-autoritário e mesmo as recentes alterações que 
beneficiaram a União não modificaram a essência descentralizadora das 
finanças públicas brasileiras. 
Todavia, depois da CF88, a participação dos estados e municípios tem diminuído, já que 
o governo federal tem adotado a estratégia de criar contribuições sociais ao invés de 
impostos, isto porque parte da arrecadação com impostos deve ser transferida para 
estados e municípios, e essa obrigação não existe para as contribuições. 
Apesar de haver uma descentralização financeira e política a partir da CF88, as 
conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos locais 
 
 
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brasileiros. Para Abrúcio, cinco são as questões que colocam obstáculos ao bom 
desempenho dos municípios do país: 
ƒ a desigualdade de condições econômicas e administrativas; 
ƒ o discurso do “municipalismo autárquico”; 
ƒ a “metropolização” acelerada; 
ƒ os resquícios ainda existentes tanto de uma cultura política como de instituições 
que dificultam a accountability democrática 
ƒ o padrão de relações intergovernamentais. 
Desde a fundação da federação, o Brasil é historicamente marcado por fortes 
desigualdades regionais, inclusive em comparação com outros países. A disparidade de 
condições econômicas é reforçada, ademais, pela existência de um contingente enorme 
de municípios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos 
próprios. 
Somado ao obstáculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralização 
no Brasil foi prejudicado pelo municipalismo autárquico, visão que prega a ideia de que os 
governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ação coletiva colocados 
às suas populações. O municipalismo autárquico incentiva, em primeiro lugar, a 
“prefeiturização”, tornando os prefeitos atores por excelência do jogo local e 
intergovernamental. Cada qual defende seu município como uma unidade legítima e 
separada das demais, o que é uma miopia em relação aos problemas comuns em termos 
“micro” e macrorregionais. 
Outro fenômeno que marcou o processo de descentralização foi a intensa metropolização 
do país. Não só houve um crescimento das áreas metropolitanas, em número de pessoas 
e de organizações administrativas, como também os problemas sociais cresceram 
gigantescamente nesses lugares. No entanto, a estrutura financeira e político-jurídica 
instituída pela Constituição de 1988 não favorece o equacionamento dessa questão. No 
que se refere ao primeiro aspecto, a opção dos constituintes foi por um sistema de 
repartição de rendas intergovernamentais com viés fortemente antimetropolitano, 
favorecendo inclusive a multiplicação de pequenas cidades. 
A quarta característica da descentralização é a sobrevivência de resquícios culturais e 
políticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanços que ocorreram, que 
foram muitos sob uma perspectiva histórica, diversas municipalidades do país ainda são 
governadas sob o registro oligárquico, em oposição ao modo poliárquico que é 
fundamental para a combinação entre descentralização e democracia. 
 
 
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No plano intergovernamental, não se constituiu uma coordenação capaz de estimular a 
descentralização ao longo da redemocratização. Na relação dos municípios com os 
estados, predominava a lógica de cooptação das elites locais, típica do 
ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a 
Constituição de 1988, em um quadro de indefinição de suas competências e da maneira 
como se relacionariam com os outros níveis de governo. Esse vazio institucional 
favoreceu uma posição “flexível” dos governos estaduais: quando as políticas tinham 
financiamento da União, eles procuravam participar; caso contrário, eximiam-se de atuar 
ou repassavam as atribuições para os governos locais. 
Vamos dar uma olhada em outras características de nossa federação. Vimos que nos 
Estados Federais é comum a presença do bicameralismo, sendo que o Senado é 
composto pelos representantes dos Estados e a Câmara pelos representantes do povo. 
Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo número de representantes – no nosso 
caso são três. Já na Câmara dos Deputados, a representação se daria de forma 
proporcional ao tamanho da população de cada Estado. Assim, se o país tem em torno de 
180 milhões de habitantes e o número de deputados é de 513, então teríamos um 
deputado para cada 350 mil habitantes. Assim, como São Paulo tem quase 40 milhões de 
habitantes, teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil 
habitantes, teria direito a representação de apenas um deputado. No entanto, a CF/88 
afirma que: 
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do 
povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada 
Território e no Distrito Federal. 
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por 
Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, 
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, 
no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da 
Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. 
Dessa forma, São Paulo não pode ter mais que 70 deputados e Roraima não pode ter 
menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que estão representados com mais 
deputados do que a população comportaria. Do outro lado, além de São Paulo, Minas 
Gerais também perde representação. 
Outro aspecto de nosso federalismo é que a forma federativa é cláusula pétrea. Segundo 
o art. 60 da CF: 
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a 
abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, 
 
 
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universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e 
garantias individuais. 
A expressão “tendente a abolir” significa dizer que não é qualquer emenda que disponha 
sobre as matériasprotegidas como cláusula pétrea que será considerada inconstitucional. 
Estas matérias poderão ser objeto de emenda à Constituição, desde que essas emendas 
não sejam “tendentes a abolir” tais matérias. Assim, o voto, os direitos e garantias 
individuais, a forma federativa poderão ser objeto de emenda à Constituição, desde que a 
emenda não tenda à abolição, ao enfraquecimento, à supressão desses direitos gravados 
como cláusula pétrea. 
Vamos dar mais uma olhada no art. 1º da CF/88: 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos: 
Quando ela fala em “união indissolúvel”, veda de forma expressa e terminativa o direito à 
secessão, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes autônomos tentar se dissociar 
da República Federativa do Brasil e constituir, por si só, um Estado soberano, sendo 
qualquer tentativa nesse sentido flagrantemente inconstitucional. 
3 Coordenação Executiva 
Vamos estudar aqui os problemas relacionados à articulação e à fragmentação das ações 
governamentais. Estudaremos estes problemas tanto num nível intragovernamental, ou 
seja, dentro de determinada esfera de governo, quanto intergovernamental, entre esferas 
de governo. Os editais falam ainda na dimensão governo-sociedade. Já vimos acima um 
aspecto dessa dimensão, que são as Organizações Sociais e as OSCIP. Veremos ainda 
as Parcerias Público-Privadas na Aula 08, nas novas formas de gestão de serviços 
públicos. 
3.1 INTRAGOVERNAMENTAL 
Maria das Graças Rua afirma que um dos aspectos que primeiro chamam a atenção nas 
políticas públicas brasileiras é a fragmentação. Embora as demandas da sociedade 
geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agências 
setoriais atuem de forma coordenada, na prática o que ocorre é a existência de linhas 
rígidas – mas nem sempre consensuais e respeitadas – de demarcação das áreas de 
atuação de cada uma delas. 
 
 
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Como consequência da fragmentação, as políticas muito frequentemente emperram 
devido à competição interburocrática. Segundo a autora: 
As políticas ou são fragmentadas em áreas de controle de cada agência, 
na busca de uma convivência pacífica; ou estabelecem-se 
superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício de 
recursos. 
O mesmo problema também foi observado por Sônia Maria Fleury Teixeira. Segundo a 
autora: 
Apesar de que com a descentralização os serviços se dirigem aos 
mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espaço geográfico, sua 
execução se realiza de forma isolada por meio de cada política setorial. 
Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua solução 
depende da ação de mais de uma política, de uma ação que considere a 
população de forma integral. Só através da intersetorialidade é possível 
uma ação integradas das políticas sociais que garanta a universalidade, 
integridade e equidade 
Humberto Falcão Martins traz alguns conceitos referentes à coordenação nas políticas 
públicas: 
ƒ A integração nas políticas públicas implica que elas devem apoiar umas às outras, 
ou pelo menos não devem ser contraditórias. 
ƒ A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que se 
reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a 
realização dos objetivos comuns. 
ƒ A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas 
institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos de forma 
congruente. 
ƒ A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não 
sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de 
um determinado objetivo sejam evitadas ou integradas. 
Para o autor, a integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma 
temporal. A integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as 
políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. A integração 
vertical busca assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos, 
bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem 
mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca 
 
 
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assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as 
decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de longo prazo. 
Há também a integração transversal e setorial. A primeira aplica-se às questões 
transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente 
devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. Já a 
integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional entre 
ações de diversos atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. 
A teoria da fragmentação de políticas públicas propõe que há uma correlação entre 
fatores de convergência estrutural e o grau de fragmentação de políticas, dentro de um 
mesmo domínio temático (fragmentação intrassetorial) ou entre vários domínios 
(fragmentação extrassetorial). Os fatores de convergência estrutural são: 
a) Liderança executiva, mediante uma visão do Presidente para implementar seu 
programa de governo e sua supervisão direta ou indireta sobre os ministros em 
questões-chave; 
b) Uma estratégia governamental que promova convergência de propósitos e o 
casamento do planejamento (apontando resultados) com a “gestão” (apontando 
como alcançá-los); 
c) Incentivos à cooperação lateral entre os ministérios para busca de soluções 
integradoras, mediante estratégias de construção de confiança e modelagem de 
soluções ganha-ganha entre distintos segmentos; 
d) Estruturas que facilitam ou dificultam a coordenação macro-governamental e as 
integrações verticais e horizontais entre órgãos e entidades na estrutura de 
governo; 
e) Processos de trabalho com maior ou menor grau autonomia; 
f) Intercâmbio de ideias, valores e visões entre distintas comunidades epistêmicas no 
âmbito do estado, portadoras de distintas posições e opiniões arraigadas sobre as 
políticas de gestão. 
O quadro abaixo apresenta o significado de cada um destes fatores em termos de 
propensão à integração ou à fragmentação a partir de um modelo de análise qualitativa da 
fragmentação. 
Grupo Variável Propensão à integração Propensão à fragmentação 
 
 
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Liderança 
executiva 
Gestão do 
poder 
O executivo principal exerce forte 
liderança e governa (administra o 
conflito) buscando o consenso (e um 
networker). 
O executivo principal não exerce 
forte liderança ou divide para 
governar, mediante incentivo à 
competição interna. 
Visão 
O executivo principal manifesta sua 
visão, e esta aparece de forma 
central no seu discurso político 
O discurso político do executivo 
principal não revela claramente 
uma visão mobilizadora. 
Estratégia 
Plano 
Há um projeto nacional ou de 
governo expresso sob a forma de 
um plano 
As diretrizes e objetivos centrais 
de governo não estão integrados 
sob a forma de um plano 
Sistema de 
Planejamento 
Há um sistema de planejamento que 
estabelece objetivos, meios de 
alcance e mecanismos de 
monitoramento e avaliação. 
Os objetivos são difusos, os 
meios não são assegurados, o 
monitoramento e a avaliação não 
são sistemáticos. 
Ajustamento Mútuo 
Há evidências de que predominam 
formas de coordenaçãonegociada 
(coordenação negativa, barganha, 
solução de problemas e 
coordenação positiva). 
Há evidências de que 
predominam formas de 
coordenação não-negociada 
(ajustamento paramétrico e 
ajustamento deferente). 
Estrutura 
Desenho 
organizacional 
A macroestrutura está agrupada de 
tal forma que as áreas de 
responsabilidade estão claras e sob 
supervisão do PR. 
Há uma pulverização da 
macroestrutura, com perda de 
supervisão e sobreposições e 
paralelismos não-claros. 
Coordenação 
Os mecanismos de coordenação 
promovem o mínimo de integração 
horizontal e vertical necessária. 
Os mecanismos de coordenação 
não logram promover integração 
lateral ou vertical. 
Processos 
Autonomia 
Os processos pertinentes ao 
subsistema de política perpassam 
diversos domínios institucionais, 
tornando-os interdependentes. 
Os domínios institucionais são 
preponderantemente autônomos 
na execução de atividades. 
Consenso 
Operacional 
Procedimentos, produtos e 
habilidades razoavelmente 
especificados nos processos do 
subsistema de política. 
Há conflito e ambiguidade ou não 
há especificação satisfatória em 
relação a procedimentos, 
produtos e habilidades. 
Integração 
vertical e 
horizontal 
Poucos stakeholders, baixo conflito 
de autoridade dos domínios 
institucionais, resultados claros e 
formas de integração bem 
estabelecidas. 
Grande diversidade de 
stakeholders, limitações na 
autoridade dos domínios 
institucionais, demandas 
conflitantes e múltiplas e 
complexas formas de integração. 
Pessoas Valores 
Uma ou poucas comunidades 
epistêmicas dotadas de meios de 
interlocução. 
Diversas comunidades 
epistêmicas sem meios de 
interlocução. 
Fonte: Martins (2006). 
 
 
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Uma das soluções para a fragmentação é o PPA. Segundo o IPEA: 
Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em 
poderoso instrumento de gestão pública que amplia a visibilidade e a 
racionalidade das ações de governo, evidenciando possíveis 
inconsistências e gerando informações capazes de averiguar os 
resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda 
incompleta a tarefa de tornar-se mais orgânica a integração entre 
diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um 
mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos 
programas necessite, ainda, de profunda revisão de concepção em 
vários aspectos, tais como a consistência interna e a pertinência e 
suficiência de ações para que se alcancem os seus objetivos diretos. 
Os programas são instrumentos da integração das diversas ações governamentais que 
tem objetivos comuns. Eles mudam a lógica do planejamento governamental, 
privilegiando uma visão integrada das ações necessárias para resolver determinado 
problema da sociedade. Estudaremos melhor os programas na Aula 05. 
3.2 INTERGOVERNAMENTAL 
Os instrumentos coordenação entre esferas de governo, seja vertical (entre União, 
estados e municípios), seja horizontal (entre estados ou entre municípios), são 
extremamente importantes para que não haja sobreposição das ações e perda de 
eficiência. 
Segundo Marta Arretche: 
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências 
concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Na 
verdade, as propostas para combinar descentralização fiscal com 
descentralização de competências foram estrategicamente derrotadas 
na ANC 1987-1988. Assim, qualquer ente federativo estava 
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de 
saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento. 
Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente 
obrigado a implementar programas nessas áreas. Decorre desse fato a 
avaliação de que a Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não 
encargos. 
A autora fala em competências concorrentes, mas o correto é competências comuns, que 
estão definidas no art. 23 da CF88. Porém, em federalismo fiscal, muitos usam 
 
 
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competência concorrente como aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e 
Municípios. Ao privilegiar o modelo de competências comuns para as políticas sociais, a 
Constituição autoriza, mas não obriga, que os entes federativos implementem programas 
em áreas como a da saúde, educação, habitação, assistência social, etc. Decorre disso a 
avaliação de que foi realizada a descentralização fiscal, provendo os municípios com uma 
quantidade maior de receitas, sem a correspondente descentralização de encargos. 
Outro possível problema do modelo de competências concorrentes é a possibilidade de 
que haja superposição de ações, gerando ineficiência. Também podem promover a falta 
de um denominador comum nas políticas nacionais, distanciando os entes federados uns 
dos outros em termos sociais, culturais e políticos. Além disso, as desigualdades 
econômicas podem ser ampliadas ainda mais, já que aquelas regiões com maior 
capacidade financeira e gerencial poderão alçar um desenvolvimento ainda maior, 
enquanto regiões mais atrasadas terão maiores dificuldades de promover as políticas 
públicas. Por isso os instrumentos de coordenação são muito importantes. 
O governo federal não dispõe dos mecanismos de alinhamento dos governos locais de 
que dispunha sob o regime militar. Assim, no Estado federativo, tornam-se essenciais 
estratégias de indução capazes de obter a adesão dos governos locais. Ou, dito de outro 
modo, as dificuldades para que a União — ou um governo estadual — delegue funções a 
um nível de governo menos abrangente são maiores hoje do que sob o regime militar. 
Em algumas áreas da política social, há concentração da autoridade no governo federal, 
que mantém os papeis de principal financiador, normatizador e coordenador das relações 
intergovernamentais. Centralizando o financiamento, a União pode promover políticas 
redistributivas, reduzindo as desigualdades econômicas. Como normatizadora, ela pode 
estabelecer as diretrizes básicas a serem seguidas pelos níveis subnacionais. Na 
coordenação, ela otimizaria a aplicação de recursos evitando duplicidades nos esforços 
dos diversos entes. 
O formato de gestão que concentra autoridade no governo federal apresenta vantagens 
para a coordenação dos objetivos das políticas no território nacional, pois permite reduzir 
o risco de que os diferentes níveis de governo imponham conflitos entre programas e 
elevem os custos da implementação, riscos estes cuja ocorrência é mais provável em 
Estados Federativos. 
É o caso, por exemplo, das políticas de saúde, habitação e saneamento, ainda que com 
graus variados de distribuição daquela autoridade. Segundo Arretche: 
Com exceção da política de educação fundamental, a concentração de 
autoridade no governo federal caracteriza as relações federativas na 
gestão das políticas, pois à União cabe o papel de principal financiador, 
 
 
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bem como de normatização e coordenação das relações 
intergovernamentais. 
Ocorre que a Constituição Federal de 1988 não alterou a estrutura 
institucional de gestão das políticas sociais herdada do regime militar. 
Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos 
sucessivos presidentes – posteriormente à Constituição Federal de 1988 
– pouco ou nada alteraram esta estrutura prévia, que é centralizada para 
as políticas de saúde e desenvolvimento urbano e descentralizada para 
a política de educação fundamental. 
Há, entretanto, áreas de política pública, igualmente definidas como sendo decompetência comum, nas quais o governo federal não dispõe de recursos institucionais 
para coordenar a ação dos governos locais. É o caso da política de educação 
fundamental. Esta é de responsabilidade de Estados e Municípios, sendo que estas duas 
redes agem de modo inteiramente independente. As desigualdades horizontal e vertical 
de capacidade de gasto da federação brasileira implicam desigualdades na carreira e 
salários dos professores, na natureza e qualidade dos serviços educacionais, bem como 
no nível de gasto por aluno. 
No caso brasileiro, a responsabilidade pública pela gestão de políticas sociais passou a 
ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimensões da pobreza brasileira 
e, portanto, da população-alvo dos programas sociais, a gestão de políticas sociais em 
nosso país tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a 
consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos níveis de proteção efetiva. 
Neste caso, nas situações em que os custos políticos e/ou financeiros da gestão de uma 
dada política forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em 
buscar atribuí-los ou imputá-los a outro nível de governo. Tais custos serão tanto maiores 
quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia operacional de uma 
dada política e na medida direta da extensão legal do escopo de beneficiários. 
Não há nenhuma garantia intrínseca à autonomia dos governos locais que os torne 
responsáveis, comprometidos com as necessidades dos cidadãos e determinados a 
administrar com eficiência. Em primeiro lugar, descentralização e autonomia da gestão 
local são termos muito genéricos, dizem muito pouco quanto à natureza dos arranjos 
institucionais sob os quais a gestão local das políticas pode ocorrer. 
Em segundo lugar, a autonomia dos governos pode produzir resultados opostos aos 
esperados pelos defensores mais otimistas da descentralização. Governos locais dotados 
de autonomia para contrair empréstimos e dependentes de um sistema nacional de 
transferências fiscais tendem a produzir déficits fiscais sistemáticos, contrariamente à 
expectativa de que a descentralização fiscal produziria responsabilidade fiscal. 
 
 
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A autonomia local para a gestão de políticas cria oportunidades institucionais para que os 
governantes implementem decisões de acordo com suas próprias preferências, as quais 
não são necessariamente compatíveis com o interesse público e o bem-estar da 
população. São as regras institucionais de uma política pública – isto é, regras do 
processo decisório, mecanismos de controle e punição, arenas institucionalizadas de 
representação de interesses, etc. – que propiciam os incentivos ao comportamento dos 
governos locais. 
Vamos ver agora alguns instrumentos de cooperação: 
3.2.1 Transferências Intergovernamentais
Existem três formas de transferências de recursos pelo governo federal: 
ƒ Transferências Constitucionais; 
ƒ Transferências Legais; 
ƒ Transferências Voluntárias. 
a) Transferências Constitucionais 
As transferências constitucionais envolvem recursos arrecadados por tributos de 
competência da União, mas que devem ser transferidos a estados e municípios por 
disposição da Constituição Federal de 1988. 
O art. 159 trata das seguintes repartições tributárias: 
ƒ Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) 
ƒ Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 
ƒ Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide-Combustíveis) 
ƒ Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional ao valor das exportações 
(IPI-Exportação). 
Já o § 1º do art. 20 estabeleceu as compensações financeiras, assegurando aos Estados, 
ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da 
União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos 
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no 
respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, 
ou compensação financeira por essa exploração. 
 
 
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Importante destacar o caráter de redistribuição de renda do FPE e do FPM. 
ƒ Do FPE: 85% dos recursos são transferidos aos estados das regiões região Norte 
(25,37%), Nordeste (52,46%) e Centro-Oeste (7,17%) e 15% aos Estados das 
Regiões Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%). 
ƒ O FPM privilegia os municípios pequenos: 10% pertencem às capitais; 86,4% 
pertencem aos municípios do interior e o restante, 3,6%, constitui o Fundo de 
Reserva para distribuição entre os Municípios do interior com mais de 142.633 
habitantes. 
b) Transferências Legais 
Já as transferências legais são regulamentadas em leis específicas, que determinam a 
forma de habilitação, transferência, aplicação de recursos e prestação de contas. Há duas 
formas de transferência legal: 
ƒ Transferências Automáticas: consistem no repasse de recursos financeiros sem a 
utilização de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depósito em conta 
corrente específica, aberta em nome do beneficiário. Essa forma de transferência é 
empregada na descentralização de recursos em determinados programas da área 
de educação, no âmbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação 
(FNDE). 
ƒ Transferências Fundo a Fundo: se caracterizam pelo repasse de recursos por um 
fundo da esfera federal diretamente para fundos estaduais e municipais, 
dispensando a celebração de convênios. Os fundos que operam essa modalidade 
transferência são o Fundo Nacional de Saúde (FNS) e o Fundo Nacional da 
Assistência Social (FNAS). 
c) Transferências Voluntárias 
As transferências voluntárias realizadas pela União possuem um papel importante na 
coordenação das ações dentro do federalismo brasileiro. Enquanto as transferências 
legais e constitucionais devem ser feitas obrigatoriamente, as voluntárias são de 
discricionariedade do gestor federal. Essas transferências são efetivadas, principalmente, 
por meio de convênios e contratos de repasse. 
A finalidade desses instrumentos é o alcance de objetivos comuns entre os entes, por 
meio do repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de 
 
 
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imóveis, etc. Os convênios são utilizados pela Administração Pública para se associar 
com outras entidades públicas ou com entidades privadas. 
Trata-se de instrumentos diferentes do contrato administrativo normal, em que os 
interesses são opostos e contraditórios. Por exemplo, a Administração deseja que o 
particular lhe preste determinado serviço da melhor forma possível ao menor custo, 
enquanto o particular quer executar o menor esforço possível com o maior retorno 
financeiro. Já nos convênios, os interesses são recíprocos, são comuns. Por exemplo, a 
União deseja que determinada comunidade tenha acesso a cursos de planejamento 
familiar, cursos esses que são oferecidos por uma ONG. 
No convênio, os partícipes têm competências institucionais comuns e os resultados 
alcançados são desejados por ambos. Por isso ocorre uma mútua colaboração e os dois 
lados são chamados de partícipes, enquanto nos contratos são chamados de partes. Uma 
consequência é que nos convênios não existe uma vinculação contratual, não se admite 
cláusula de permanência obrigatória. 
Outra característica importante é que os recursos repassados não têm característica de 
preço ou remuneração, que seriam pagos em troca de um determinado benefício. Nos 
contratos, a Administração paga em troca de um serviço, de uma obra ou de um bem,que 
passa a compor o patrimônio público. Por outro lado, o dinheiro pago pelo governo irá ser 
incorporado ao patrimônio do contratado, que pode fazer o que bem quiser com ele. Nos 
convênios, o valor repassado fica vinculado ao objeto do convênio, ele deve ser aplicado 
em destinação específica, tanto que a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos) 
prevê a devolução dos valores remanescentes ao órgão repassador quando da sua 
conclusão. 
Apesar de as transferências voluntárias serem 
instrumentos de cooperação entre entes 
governamentais, na prática, eles têm se mostrado mais 
como um contrato de adesão, em que o governo 
federal impõe determinadas diretrizes para que 
estados e municípios recebam os recursos. É por meio 
dessas diretrizes que ele consegue direcionar as 
ações dos entes federativos para um determinado 
rumo. 
Na cooperação federativa, o convênio tem sido utilizado justamente na concretização das 
competências comuns estabelecidas pela CF88. E, em função do papel de coordenador 
das ações, a União tem no convênio um instrumento de indução dos estados e municípios 
para que eles sigam determinadas diretrizes de política pública. 
Contrato de Adesão: é aquele
em que uma das partes impõe
a maioria ou a totalidade das
cláusulas, cabendo à outra
apenas concordar ou não com
elas, sem possibilidade de
alterá‐las. Um exemplo são os
contratos de cartão de crédito.
 
 
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Por exemplo, a Portaria nº 117/2010 do Ministério da Cultura estabelece “como condição 
às transferências voluntárias da União decorrentes de dotações orçamentárias do 
Ministério da Cultura a comprovação da existência e do pleno funcionamento de pelo 
menos uma biblioteca pública instalada no âmbito do ente federado beneficiário”. A União 
não pode obrigar os municípios a construírem bibliotecas, mas se eles não o fizerem, não 
podem receber recursos do Ministério da Cultura. 
Por isso que os convênios, apesar de buscarem a cooperação mútua, se caracterizam 
como um contrato de adesão. A União estabelece as condições que devem ser 
obedecidas pelos estados e municípios para que recebam os recursos federais e eles não 
conseguem discutir estas condições. 
Os convênios não são utilizados apenas pela União, mas também entre os demais entes 
federados. A CF88 dispõe sobre os convênios de cooperação no art. 241. 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de 
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada 
de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de 
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos 
serviços transferidos. 
Este artigo fala em convênios de cooperação e consórcios públicos. Assim, caso dois ou 
mais municípios desejem se associar na gestão de determinado serviço público ou 
ampliar a cooperação em alguma área de atuação podem se utilizar algum desses dois 
instrumentos. 
3.2.2 Consórcios Públicos
Os consórcios públicos são outro instrumento importante na coordenação das ações dos 
entes governamentais. Já são várias as experiências de consórcios intermunicipais, em 
que municípios se reúnem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma 
conjunta, planos para enfrentamento de questões que ultrapassam a capacidade de 
resolução de um município isolado. 
A associação de municípios não é algo recente no Brasil. A Constituição do Estado de 
São Paulo de 1891 já trazia a previsão de que “as municipalidades poderão associar-se 
para a realização de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum interesse”. A 
Constituição de 1937 levou essa possibilidade para o nível federal, afirmando que “os 
municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e 
administração de serviços públicos comuns”. 
 
 
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Como foi visto acima, a CF88 prevê a possibilidade de instituição de consórcios públicos 
em seu art. 241, e a Lei nº 11.107/2005 veio regular a instituição de consórcios. Na 
mensagem presidencial que acompanhou o projeto de lei, o governo enumerou os 
seguintes objetivos a serem alcançados com os consórcios públicos: 
ƒ A instituição de um mecanismo de coordenação federativa adequado às diversas 
escalas de atuação territorial; 
ƒ O fortalecimento do papel do ente público de agente planejador, regulador e 
fiscalizador de serviços públicos; 
ƒ A possibilidade de incrementar a efetividade das políticas públicas executadas em 
parceria por diferentes entes governamentais; 
ƒ A necessidade de superar a insegurança jurídica dos atuais arranjos de 
cooperação entre os entes públicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade 
e segurança jurídica nas políticas executadas pelo Estado. 
Pode-se perceber a importância do consórcio público como um instrumento jurídico que 
permitiria aos entes federados se associarem na prestação de serviços públicos ou 
atividades de interesse comum. 
A associação pode ser tanto horizontal, entre entes de mesmo nível, como um consórcio 
entre municípios, quanto vertical, entre entes de níveis diferentes, como um consórcio 
entre município, estado e União. Um ponto importante na Lei nº 11.107/2005 é que a 
“União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os 
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados”. Portanto, a 
União não pode se consorciar com um município sem que o respectivo estado participe. 
O Decreto nº 6.017/2007 traz a definição de consórcio público: 
Consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da 
Federação, na forma da Lei nº 11.107, de 2005, para estabelecer 
relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de 
interesse comum, constituída como associação pública, com 
personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como 
pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos; 
Como exemplos de áreas em que pode haver tal cooperação, o mesmo Decreto traz 
possíveis objetivos na formação de um consórcio público. Trata-se de uma relação 
meramente explicativa, sendo possível a fixação de outros objetivos: 
 
 
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OBJETIVOS DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
ƒ A gestão associada de serviços públicos; 
ƒ A prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e 
o fornecimento de bens à administração direta ou indireta dos entes 
consorciados; 
ƒ O compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, 
inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de 
procedimentos de licitação e de admissão de pessoal; 
ƒ A produção de informações ou de estudos técnicos; 
ƒ A instituição e o funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos 
congêneres; 
ƒ A promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-
ambiente; 
ƒ O exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos que 
lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; 
ƒ O apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os 
entes consorciados; 
ƒ A gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico 
comum; 
ƒ O planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da 
previdência social dos servidores de qualquer dos entes da Federação que 
integram o consórcio; 
ƒ O fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e 
desenvolvimento urbano, rural e agrário; 
ƒ As ações e políticas de desenvolvimentourbano, sócio-econômico local e 
regional; e 
ƒ O exercício de competências pertencentes aos entes da Federação nos termos 
de autorização ou delegação. 
A Lei nº 11.107/2005 dispõe que o “consórcio público constituirá associação pública ou 
pessoa jurídica de direito privado”. Essa é uma novidade da Lei, uma vez que antes se 
entendia que os consórcios não possuíam personalidade jurídica. Agora são possíveis 
duas figuras jurídicas. Segundo a Lei: 
 
 
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Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante 
a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções; 
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da 
legislação civil. 
No caso de assumir o regime de direito público, o consórcio terá todas as prerrogativas e 
privilégios típicos das pessoas jurídicas de direito público, tais como imunidade tributária, 
impenhorabilidade dos bens, juízo privativo, etc. Já o consórcio de direito privado não 
possuirá essas mesmas vantagens, mas deve se submeter às normas de direito público 
no que se refere à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e 
admissão de pessoal. 
A Lei afirma que, quando de direito público, o consórcio integrará a administração indireta 
de todos os entes da Federação consorciados, constituindo uma forma de autarquia 
plurifederativa. Não há essa previsão para o consórcio de direito privado, mas entende-se 
que com eles ocorre o mesmo, pois todas os entes criados pelo poder público para 
desempenhar funções administrativas do Estado devem integrar a administração direta ou 
indireta. Caso esse novo ente possua personalidade jurídica própria, como é o caso dos 
consórcios, deve integrar a administração indireta. 
A constituição do consórcio se dá por meio de um contrato, mas antes os entes devem 
subscrever um protocolo de intenções. Trata-se de um contrato preliminar que, depois de 
ratificado pelos entes, converte-se no contrato de consórcio público. Importante destacar 
que, conforme dispõe o Decreto, o protocolo deve dispor sobre o prazo de duração do 
contrato, mas admite-se a fixação de prazo indeterminado. 
A próxima etapa na formação do consórcio é a ratificação do protocolo de intenções, que 
é a sua aprovação pelos entes participantes mediante lei. É possível que, mesmo sem a 
ratificação do protocolo por todos os entes, o contrato do consórcio seja celebrado por 
uma parcela dos entes signatários, desde que isso esteja previsto no protocolo de 
intenções. 
Caso um ente não tenha subscrito o protocolo de intenções, mas deseje ingressar 
posteriormente, isso também é possível, desde que haja alteração do contrato de 
consórcio público. 
O consórcio público pode ter quatro tipos de fontes de recursos: 
ƒ o contrato de rateio 
ƒ ser contratado pelos entes consorciados; 
ƒ celebrar convênios com entes não consorciados. 
 
 
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ƒ arrecadar receitas advindas da gestão associada de serviços públicos; 
O contrato de rateio é o instrumento por meio do qual os entes consorciados 
comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do 
consórcio público. Ele deve ser formalizado a cada exercício financeiro e a sua duração 
será igual ao prazo das dotações que o suportam. Somente nos casos de o contrato 
corresponder a projeto previsto no Plano Plurianual ou a gestão associada de serviços 
públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos é que a sua duração poderá ser 
superior ao exercício. 
Os entes consorciados podem contratar o consórcio para desempenhar serviços públicos. 
Por exemplo, um consórcio na área de informática pode ser contratado pelos municípios 
para prestar serviços de desenvolvimento de software. É importante destacar que essa 
contratação não precisa ser precedida de licitação, pois é um caso de dispensa. Segundo 
a Lei nº 11.107/2005: 
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: 
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber 
auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras 
entidades e órgãos do governo; 
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover 
desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de 
utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo 
Poder Público; e 
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da 
Federação consorciados, dispensada a licitação. 
Além do inciso III, que prevê a contratação do consórcio com dispensa de licitação, pode-
se observar no inciso I a possibilidade de celebração de convênios com outros entes, 
inclusive diretamente com a União, como afirma a Lei nº 11.107/2005: 
Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, 
com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas 
públicas em escalas adequadas. 
Por fim, a outra forma de arrecadação de recursos é por meio de receitas fruto da gestão 
dos serviços públicos, como a cobrança de taxas e preços públicos. Por exemplo, um 
consórcio responsável pelo saneamento dos municípios pode cobrar pelo fornecimento da 
água aos cidadãos. Segundo a Lei nº 11.107/2005: 
 
 
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§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e 
exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos 
pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens 
públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, 
pelo ente da Federação consorciado. 
Outro instrumento importante nos consórcios é o contrato de programa. Já foi 
mencionado o contrato de consórcio púbico, que institui o consórcio, e o contrato de 
rateio, que é utilizado para a transferência de recursos pelos entes consorciados. O 
contrato de programa é diferente desses dois, com objetivos diferentes. Sua existência, 
inclusive, é independente do consórcio, pois pode ser firmado entre entes não 
consorciados, como num convênio de cooperação. 
Segundo a Lei: 
Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, 
como condição de sua validade, as obrigações que um ente da 
Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com 
consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a 
prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de 
encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos 
serviços transferidos 
Assim, todas as obrigações que um ente tiver com outro na gestão associada de serviços 
públicos deverão ser descritas no contrato de programa. 
Por exemplo, determinado município celebra convênio de cooperação com o governo 
estadual para que a empresa estadual de saneamento seja responsável pela prestação 
de serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, que é uma 
das competências comuns previstas no art. 23 da CF88. Assim, ao invés dos dois entes 
prestarem o serviço separadamente, podem optar pela gestão associada. 
Eles assinarão então o contrato de programa, em que serão reguladas as obrigações de 
um ente em relação ao outro e a transferência de encargos, serviços, pessoal ou bens 
necessários à continuidade dos serviços transferidos. 
O contrato de programa pode ser celebrado também com entidades da administração 
indireta dos entes federados conveniados ou consorciados. Importante destacar ainda 
que a lei veda a transferência ao contratado das competências de planejamento,regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados. 
O contrato de programa não seguirá as regras da Lei nº 8.666/1993, mas sim a legislação 
de concessões e permissões de serviços públicos e, especialmente no que se refere ao 
cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de regulação dos serviços a serem 
 
 
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prestados, bem como deverá prever procedimentos que garantam a transparência da 
gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares. 
No que se refere ao controle, a Lei nº 11.107/2005 prevê que o consórcio está sujeito à 
fiscalização do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do 
Poder Executivo representante legal do consórcio. No entanto, isso não afasta o controle 
exercido pelos tribunais dos demais entes sobre os recursos de cada um deles 
transferidos mediante contrato de rateio, tanto que a Lei prevê que o consórcio público 
deve fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos 
entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude 
de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente 
da Federação. 
4 Questões 
4.1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
1. (ESAF/AFT/2010) Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito público, 
composto por alguns municípios, pelos respectivos governos estaduais e pela União, 
integra: 
a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, a administração 
indireta. 
b) nos municípios, nos estados e na União, a administração indireta. 
c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, a administração 
indireta. 
d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta. 
e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na União, a administração 
direta. 
Segundo a Lei 11.107 de 2005: 
§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público 
integra a administração indireta de todos os entes da Federação 
consorciados. 
 
 
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Portanto, tanto nos municípios, quanto nos estados e na União, os consórcios integram a 
administração indireta. 
Gabarito: B. 
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opção incorreta. 
a) O contrato de gestão, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua 
autonomia. 
b) Quanto à estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e corporativas. 
c) Os serviços sociais autônomos são entes paraestatais que não integram a 
Administração direta nem a indireta. 
d) Organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado ou 
público, sem fins lucrativos, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato 
de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social. 
e) A Administração Pública, ao criar fundação de direito privado, submete-a ao direito 
comum em tudo aquilo que não for expressamente derrogado por normas de direito 
público. 
A Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que há uma diferença entre estes dois tipos de 
contrato de gestão: entre entes públicos e com organizações sociais. Segundo a autora: 
O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da 
Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; 
porém, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua 
autonomia, pois, embora entidades privadas, terão de se sujeitar a 
exigências contidas no contrato de gestão. 
De certa forma a autora está certa, já que as entidades sem fins lucrativos poderiam 
prestar os serviços sem se restringir às regras do contrato de gestão, por isso ele limita 
sua autonomia. Contudo, jamais podemos dizer que o objetivo é restringir a autonomia, é 
justamente o contrário, como podemos ver no Plano Diretor: 
Objetivos para os Serviços Não-exclusivos: 
1) Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de 
um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações 
públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito 
privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder 
 
 
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legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e 
assim ter direito a dotação orçamentária. 
2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma consequente maior 
responsabilidade para os dirigentes desses serviços. 
O objetivo era sim aumentar a autonomia na gestão dos serviços públicos, já que as 
fundações seriam “transformadas” em OS. 
A letra “A” é certa. A ESAF usou nesta questão o entendimento da Zanella. Até mesmo 
porque essa questão é de direito administrativo. 
A autora ainda cita uma classificação das autarquias que considera sua estrutura. As 
fundacionais correspondem às fundações de direito público. As corporativas exercem 
atividades de regulação e fiscalização profissional, a partir da lei. Um exemplo é a OAB. A 
letra “B” é certa. 
O serviço social autônomo, segundo Hely Lopes Meirelles: 
São todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de direito 
privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais 
ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por 
dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes 
paraestatais de cooperação com o Poder Público, com administração e 
patrimônio próprios. 
São exemplos: SESC, SESI, SENAI, SEST, etc. Embora oficializadas pelo Estado, não 
integram a administração direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob 
seu amparo. A letra “C” é certa. 
Segundo a Lei 9.637 de 2000: 
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais 
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades 
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento 
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à 
saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. 
A letra “D” é errada porque são pessoas jurídicas de direito privado, e não público. 
A letra “E” é certa. As fundações instituídas pelo Estado podem assumir tanto a 
configuração pública quanto privada. Para este último tipo, elas submetem-se às normas 
de direito privado, mas não integralmente. 
Gabarito: D. 
 
 
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3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que: 
a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, 
submetem-se à União. 
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas, 
administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado. 
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-
administrativa que os estados e o Distrito Federal. 
d) o Distrito Federal é a capital federal. 
e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados 
casos, os estados podem intervir em seus municípios. 
Essa questão pode ser enquadrada mais como de Direito Constitucional do que como de 
Administração Pública. 
A letra “A” é errada, já que todos os entes possuem autonomia administrativa e não se 
submetem aos demais. Na federação não há hierarquia entre os entes. 
A letra “B” é errada porque as regiões metropolitanas não constituem entes federativos, 
como os municípios, e não possuem prerrogativas políticas, administrativas e financeiras. 
Segundo a CF88:Art. 25, § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir 
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, 
constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a 
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de 
interesse comum. 
Assim, o objetivo na formação das regiões metropolitanas é a integração de municípios 
limítrofes. 
A letra “C” é errada porque os territórios federais não são entes federativos como os 
estados, eles estão submetidos à União. Segundo a CF88: 
Art. 18, § 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, 
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão 
reguladas em lei complementar. 
A letra “D” é errada. Segundo a CF88: “Art. 18, § 1º - Brasília é a Capital Federal”. Assim, 
Brasília, e não o Distrito Federal, é a capital federal. 
 
 
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A letra “E” é a certa, existe autonomia dos municípios, pois são entes federativos, mas 
existe a possibilidade de intervenção neles por parte dos estados, e da União nos 
estados. 
Gabarito: E. 
4. (ESAF/ANA/2009) Quanto às características da administração pública federal brasileira 
e sua forma de organização, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for 
verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente. 
( ) Os órgãos são compartimentos internos da pessoa pública que compõem sua criação 
bem como sua extinção são disciplinas reservadas à lei. 
( ) A realização das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada, 
caracteriza a criação de pessoas jurídicas distintas, componentes da administração 
pública indireta. 
( ) As entidades da administração pública indireta do Poder Executivo, apesar de não 
submetidas hierarquicamente ao Ministério a que se vinculam, sujeitam-se à sua 
supervisão ministerial. 
( ) O Poder Judiciário e o Poder Legislativo constituem pessoas jurídicas distintas do 
Poder Executivo e, por isso, integram a administração pública indireta. 
a) V, F, V, F 
b) V, F, F, V 
c) F, V, V, F 
d) F, V, F, V 
e) V, V, F, V 
A primeira afirmação é verdadeira. Parece que ficou faltando alguma coisa. Os órgãos 
públicos são sim compartimentos internos da pessoa pública e é necessária lei para sua 
criação e extinção. Segundo a CF88: 
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da 
República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, 
dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente 
sobre: 
XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; 
 
 
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A segunda afirmação é falsa porque na desconcentração não há pessoa jurídica distinta 
na administração indireta, isso é descentralização. 
A terceira afirmação é verdadeira. Não há hierarquia, mas há supervisão ministerial. 
A quarta afirmação é falsa, não integram a administração indireta, são órgãos 
independentes. 
Gabarito: A. 
5. (ESAF/ANA/2009) “No setor de atividades exclusivas de Estado, deverão ser 
introduzidas as Agências como novo modelo institucional, na forma de Agências 
Executivas e Agências Reguladoras, que revitalizarão as autarquias e fundações, 
resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e 
mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração 
gerencial, por meio da introdução da avaliação de desempenho, do controle por 
resultados, da focalização da satisfação do usuário e do controle de custos.” (In: BRASIL. 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na 
administração pública: 1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. – Cadernos MARE da 
reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.) 
Quanto às características das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico 
brasileiro, assinale a opção correta. 
a) Como integrantes da administração pública federal direta, as agências reguladoras 
surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os serviços públicos 
que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na década de 1990. 
b) Sem uma legislação que discipline as características gerais das agências reguladoras 
brasileiras, as leis especiais que instituíram cada uma delas acabaram por conferi-las as 
mais diversas naturezas: empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e 
fundações. 
c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior 
autonomia e independência, estão, em regra, a formação de quadro próprio de servidores, 
receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo 
Senado Federal e com mandato fixo. 
d) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o 
conceito de jurisdição administrativa ao ordenamento jurídico brasileiro, de maneira que, 
em seu âmbito de atuação, essas instituições possuem competência para dirimir conflitos 
de interesses que envolvam a administração pública, com força de coisa julgada. 
 
 
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e) Enquanto entidades da administração pública federal indireta, as relações de trabalho 
das agências reguladoras são regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho – CLT, em 
regime de emprego público. 
A letra “A” é errada porque elas fazem parte da administração indireta. 
A letra “B” é errada porque elas foram instituídas como autarquias especiais. 
A letra “C” é certa, traz as garantias que vimos na aula. 
A letra “D” é errada, pois não existe coisa julgada que não seja no âmbito do poder 
judiciário. 
A letra “E” é errada porque são pessoas jurídicas de direito público, ou seja, regidas pela 
8.112/1990. 
Gabarito: C. 
6. (ESAF/APO-MPOG/2008) Modernamente, a Organização Administrativa do Estado 
Brasileiro adquiriu novos contornos com a edição da Lei n. 11.107/2005. Nesse diapasão, 
analise os itens abaixo e marque a opção correta. 
I. O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. 
II. No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público 
observará as normas de direito público quanto à celebração de contratos. 
III. Os consórcios públicos ou privados, na área de saúde, deverão obedecer aos 
princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS. 
IV. Os entes da Federação consorciados, ou com eles conveniados, não poderão ceder-
lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um ante a observância 
constitucional de exigência de concurso público. 
a) Apenas o item I está correto. 
b) Apenas o item II está correto. 
c) Apenas os itens II e IV estão incorretos. 
d) Apenas os itens I e III estão incorretos. 
e) Apenas os itens III e IV estão incorretos. 
 
 
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A afirmação I é certa, mesma coisa da questão anterior. 
A afirmação II é certa. Segundo a Lei 11.107/2005: 
§ 2º No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, 
o consórcio público observará as normas de direito público no que 
concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação 
de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação 
das Leis do Trabalho - CLT. 
A afirmação III é errada, segundo a Lei são só os públicos. Pegadinha besta: 
§ 3º Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedeceraos 
princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – 
SUS. 
A afirmação IV é errada. Segundo a Lei: 
4º Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, 
poderão ceder-lhe servidores, na forma e condições da legislação de 
cada um. 
Gabarito: E. 
7. (ESAF/STN/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal são, 
respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pública, cujos capitais 
votantes majoritários pertencem à União. Quanto a estas espécies de instituições, analise 
os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao 
final, assinale a opção correspondente. 
( ) A constituição de sociedades de economia mista e de empresas públicas decorre de 
um processo de descentralização do Estado que passa a exercer certas atividades por 
intermédio de outras entidades. 
( ) Apesar de serem constituídas como pessoas jurídicas de direito privado, as sociedades 
de economia mista e as empresas públicas estão submetidas hierarquicamente à pessoa 
política da federação que as tenha criado. 
( ) Somente por lei específica podem ser criadas sociedades de economia mista e 
empresas públicas, bem como necessária autorização legislativa, em cada caso, para a 
criação de suas subsidiárias. 
 
 
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( ) As empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade 
econômica sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. 
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista sujeitam-se aos princípios da administração pública e devem observar 
procedimento licitatório. 
a) V, V, F, V, F 
b) V, F, F, V, V 
c) F, F, V, F, V 
d) F, V, V, F, F 
e) V, F, F, V, V 
A primeira afirmação é verdadeira, é um processo de descentralização por serviços. 
A segunda afirmação é falsa porque não há subordinação hierárquica. 
A terceira afirmação é falsa, a lei apenas autoriza sua criação. 
A quarta afirmação é verdadeira. Segundo ao RT. 173 da CF88: 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, dispondo sobre: 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas 
e tributários; 
A quinta afirmação é verdadeira. Segundo o mesmo dispositivo: 
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da Administração Pública; 
Se vocês observarem, há duas respostas corretas, e o gabarito foi as duas. 
Gabarito: B ou E. 
8. (ESAF/CGU/2008) Sobre as contratações de consórcios públicos é correto afirmar que: 
 
 
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a) os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pela lei. 
b) é admitida a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições 
financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, 
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões 
de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos. 
c) o contrato de consórcio público deve, como condição de validade, ser celebrado por 
todos os entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções. 
d) a execução das receitas e despesas do consórcio público não deverá obedecer às 
normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas, por se constituir como 
pessoa jurídica de direito privado. 
e) para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá ser contratado pela 
administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a 
licitação. 
A letra “A” é errada porque os objetivos são definidos no protocolo de intenções. O 
Decreto 6.017/2007 apenas enumera alguns possíveis objetivos. 
A letra “B” é errada. Segundo a Lei 11.107/2005: 
§ 3º É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja 
determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da 
Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão 
do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de 
direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos. 
A letra “C” é errada. Segundo a Lei: 
§ 1º O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode 
ser celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos entes da Federação que 
subscreveram o protocolo de intenções. 
A letra “D” é errada. Segundo a Lei: 
Art. 9º A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá 
obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades 
públicas 
A letra “E” é certa. Segundo a Lei: 
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: 
 
 
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III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da 
Federação consorciados, dispensada a licitação. 
Gabarito: E. 
9. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 
1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando à modernização da gestão da 
administração pública: agências executivas e agências reguladoras. Selecione, do ponto 
de vista conceitual, a opção correta. 
a) Agências reguladoras são criadas por determinação do Presidente da República. 
b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei pelo Congresso Nacional. 
c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo. 
d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos exclusivos do Estado. 
e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e exoneração do 
Presidente da República. 
Vimos que a criação de agências reguladoras é da iniciativa privativa do Presidente da 
República. Contudo, falar em determinação é um pouco exagerado, uma vez que esse 
termo remete ao Decreto, e as agências reguladoras devem ser criadas por lei, passando 
pelo crivo do Congresso. A letra “A” é errada. 
As atividades das agências executivas não são definidas pelo Congresso, por meio de lei. 
As agências executivas são autarquias ou fundações públicas que exerçam atividades 
exclusivas de Estado. Estas entidades são criadas por lei, mas a iniciativa é do Presidente 
da República. A letra “B” é errada. 
As agências reguladoras não estão sujeitas às mudanças de governo, uma vez que elas 
são dotadas de um regime especial, que lhes confere maior independência do que as 
demais entidades da administração indireta. Um exemplo deste regime especial é o 
mandato fixo dos seus diretores. A letra “C” é errada. 
A qualificação de agência executiva é conferida apenas a autarquias e fundações que 
assinem contrato de gestão. Além disso, essas entidades têm de desempenhar atividades 
exclusivas de Estado. A letra “D” é certa. 
Os dirigentes das agências reguladoras têm mandato fixo. A letra “E” é errada. 
Gabarito: D. 
 
 
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10. (ESAF/PGDF/2007) Com pertinência à Estrutura da Administração Pública, 
assinale a proposição incorreta. 
a) Para Celso Antônio Bandeira de Mello, as denominadas Entidades Públicas Não-
Estatais (pós-reforma do Estado – EC n. 19 e EC n. 20) são pessoas privadas que 
colaboram com o Estado e que, entre os privilégios que recebem do Poder Público,está o 
conceito tributário da parafiscalidade. 
b) A Parceria Público-Privada possui a modalidade administrativa, que é a própria 
concessão de serviço ou de obra de que trata a Lei n. 8.987/2004 e, ainda, envolve, 
adicionalmente ao valor cobrado dos usuários, a contraprestação do contratante público 
ao contratante privado. 
c) À luz da teoria da Reforma do Estado, o que caracteriza o Terceiro Setor é o 
desenvolvimento de atividades sem fim lucrativo e voltadas a fins públicos. 
d) O Termo de Parceria é definido na Lei n. 9.790/99 como o instrumento passível de ser 
firmado entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, 
destinado à formação do vínculo de cooperação entre as partes para o fomento e a 
execução de atividades de interesse público. 
e) À ideia de descentralização administrativa está estreitamente ligado o Princípio da 
Especialidade, segundo o qual, quando o Estado cria uma entidade autárquica, seus 
administradores não podem afastar-se dos objetivos definidos em lei, ainda que sob o 
argumento de que sua atuação (fora dos objetivos legais) se dê com vistas a atender 
interesse público, fim maior da atividade administrativa. 
O termo “parafiscal” foi empregado inicialmente na França para designar o poder fiscal 
concedido a entidades de caráter autônomo, investidas de competência para o 
desempenho de algum fim público. Portanto, entidades paraestatais como o serviço social 
autônomo (SESI, SESC, SENAI) podem cobrar tributos. A letra “A” foi dada como certa, 
mas acho um pouco equivocada, já que nem todas as entidades públicas não-estatais 
possuem este poder de tributar delegado pelo Estado. 
Segundo o art. 2º da Lei 11.079/04, existem dois tipos de PPP: a patrocinada e a 
administrativa. As definições são as seguintes: 
§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de 
obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários 
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. 
 
 
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§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de 
que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que 
envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. 
A letra “B” é errada. Veremos as PPP na aula 08. Ela é errada porque a descrição é da 
concessão patrocinada, e não da administrativa. 
O terceiro setor distingue-se do primeiro, que é o Estado, e do segundo, o Mercado. O 
seu conceito abrange as iniciativas privadas, mas que buscam o interesse público, ou 
seja, abrange as ações que partem da sociedade civil com vistas a satisfazer o interesse 
coletivo, e não particular. A letra “C” é certa. 
Segundo a Lei 9.790/99: 
Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o 
instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as 
entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre 
as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse 
público previstas no art. 3° desta Lei. 
Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são: 
I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho 
proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; 
II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os 
respectivos prazos de execução ou cronograma; 
III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de 
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; 
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de 
contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho. Trata-se 
de mais um instrumento de gestão de resultados do poder público com entidades 
privadas. A letra “D” é certa. 
Na descentralização administrativa, cria-se uma nova figura jurídica que ficará 
responsável pela gestão de determinado serviço público. A ideia é fazer com que esta 
nova entidade tenha maior autonomia na gestão desse serviço e também ganhe em 
especialização. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 
Dos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público 
decorre, dentre outros, o da especialidade, concernente à ideia de 
descentralização administrativa. 
 
 
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Quando o Estado cria pessoas jurídicas públicas administrativas – as 
autarquias – como forma de descentralizar a prestação de serviços 
públicos, com vistas à especialização de função, a lei que cria a entidade 
estabelece com precisão as finalidades que lhe incumbe atender, de tal 
modo que não cabe aos seus administradores afastar-se dos objetivos 
definidos na lei; isto precisamente pelo fato de não terem livre 
disponibilidade dos interesses públicos. 
Isso bate com a gestão por resultados, quando é dada autonomia, mas os objetivos 
devem estar claramente definidos. A letra “E” é certa. 
Gabarito: B. 
11. (ESAF/STN/2005) Tratando-se da Administração Pública brasileira, assinale a 
afirmativa falsa. 
a) É possível a constituição de uma empresa pública federal, regida pelo direito privado, 
tendo a União Federal a totalidade de seu capital social. 
b) Em virtude da Emenda Constitucional nº 32/2001, introduziu-se a figura do decreto 
autônomo na organização administrativa brasileira. 
c) As organizações sociais, uma vez celebrado o respectivo contrato de gestão com o 
órgão supervisor, passam a integrar a administração descentralizada. 
d) As agências reguladoras têm natureza autárquica, sob o regime jurídico-administrativo. 
e) As fundações públicas de direito público, de natureza autárquica, não se submetem 
aos órgãos de controle fundacional do Ministério Público. 
A letra “A” é certa, as empresas públicas podem ser instituídas sob qualquer forma 
admitida em Direito e sempre podem ter a totalidade de seu capital social nas mãos da 
pessoa política instituidora. 
Os decretos existem para regulamentar as leis, ou seja, como regra, para a expedição de 
um decreto é necessária a existência de uma lei prévia. Além disso, o conteúdo do 
decreto não pode contrariar tal lei. 
Porém, existe a figura do decreto autônomo, que não depende da existência de uma lei, 
ele decorre diretamente da Constituição. Portanto, ele não regulamenta alguma lei. Ele 
próprio inova o Direito. Até a EC 32/2001 estava pacificada a inexistência de decretos 
autônomos no Brasil. Porém, esta Emenda Constitucional criou duas hipóteses de decreto 
autônomo, previstas no inciso VI do art. 84: 
 
 
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Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração 
federal, na forma da lei; 
VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 32, de 2001) 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não 
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos 
públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
A letra “B” é certa. 
A letra “C” é errada porque as OS não integram a administração pública. 
A letra “D” é certa, é um regime jurídico especial, mas ainda assim é administrativo. 
A letra “E” é certa, não é uma alternativa comum nas provas de direito administrativo ou 
administração pública. Segundo o Código Civil: 
Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde 
situadas.§ 1º Se funcionarem no Distrito Federal, ou em Território, caberá o 
encargo ao Ministério Público Federal. 
§ 2º Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o 
encargo, em cada um deles, ao respectivo Ministério Público. 
O controle sobre as atividades das fundações públicas, independentemente de sua 
natureza jurídica, não é realizado pelo Ministério Público, mas sim pela Administração 
Direta, mediante o chamado controle finalístico. Seja como for, a alternativa, talvez para 
evitar alguma polêmica, só fala nas fundações públicas com personalidade jurídica de 
direito público, e ainda explicita que elas têm natureza autárquica. Não há absolutamente 
nenhuma dúvida de que a essas fundações não se aplica, em nenhuma hipótese, o art. 
66 do Código Civil, que se aplica as fundações privadas. 
Gabarito: C. 
12. (ESAF/AFTE-MG/2005) Relativamente às autarquias, aponte o item correto. 
 
 
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a) Os bens de uma autarquia não podem ser objeto de penhora, não obstante tais 
entidades não integrarem a Administração direta. 
b) Há subordinação hierárquica entre a autarquia e a Administração direta. 
c) Nosso sistema legislativo expressamente exclui a possibilidade de criação de 
autarquias municipais. 
d) Não se pode dizer que as autarquias tenham capacidade de auto-administração, tendo 
em vista a tutela que sobre ela exerce a Administração direta. 
e) Os servidores das autarquias estão subordinados ao regime jurídico único estatutário, 
não havendo mais amparo, em nosso sistema legislativo, para a contratação pelo regime 
da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. 
A letra “A” é certa. Os bens das autarquias, assim como todos os bens de qualquer 
pessoa jurídica de direito público, são sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos: 
inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade, não-oneração. 
A letra “B” é errada porque não há subordinação hierárquica. 
A letra “C” é errada porque há administração direta e indireta em todos os níveis de 
governo. 
A letra “D” é errada. Há tutela administrativa (controle finalístico) sobre todas as entidades 
da Administração Indireta, mas esta não exclui a capacidade de autoadministração. 
A letra “E” é errada porque a EC 19/1998 retirou do texto constitucional (art. 39) a 
obrigatoriedade de adoção de “regime jurídico único” em cada ente federado. Na esfera 
federal, a contratação de empregados públicos celetistas pela Administração Direta, 
autarquias e fundações públicas está disciplinada na Lei nº 9.962/2000. Vimos que essa 
alteração na CF teve sua eficácia suspensa pelo STF, mas com efeitos ex-nunc, ou seja, 
a partir da decisão. 
Gabarito: A. 
13. (ESAF/MPU/2004) O serviço público personificado, com personalidade jurídica de 
direito público, e capacidade exclusivamente administrativa, é conceituado como sendo 
um(a) 
a) empresa pública. 
b) órgão autônomo. 
 
 
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c) entidade autárquica. 
d) fundação pública. 
e) sociedade de economia mista. 
O DL200 define as autarquias da seguinte forma: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, 
gestão administrativa e financeira descentralizada. 
Gabarito: C. 
14. (ESAF/AFRF/2003) Não há previsão legal para a celebração de contrato de gestão 
entre a pessoa jurídica de direito público política e a seguinte espécie: 
a) órgão público 
b) organização social 
c) agência executiva 
d) organização da sociedade civil de interesse público 
e) sociedade de economia mista 
Vimos que são dois os tipos de contratos de gestão: a) com qualquer órgão ou entidade; 
b) com organizações sociais. Autarquias e fundações recebem a qualificação de agência 
executiva. As OSCIP celebram termo de parceria. 
Gabarito: D. 
15. (ESAF/AFC/STN/2000) Como entidades da Administração Pública Federal Indireta, 
as autarquias e empresas públicas podem ter em comum, por lhes serem iguais: 
a) a sua natureza jurídica. 
b) a imunidade fiscal. 
c) o foro da Justiça Federal. 
d) o regime jurídico dos seus servidores. 
 
 
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e) o fato de constituírem um serviço público essencial personificado. 
A letra “A” é errada. Autarquias são pessoas jurídicas de direito público e empresas 
públicas são pessoas jurídicas de direito privado. 
A letra “B” é errada. Empresas públicas não têm imunidade. Há um julgado do STF que 
reconheceu imunidade à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (uma empresa 
pública federal), mas a decisão foi específica para a ECT 
A letra “C” é certa. 
A letra “D” é errada. Os empregados das EP sempre são celetistas e os empregados das 
autarquias, em tese, podem ser estatutários ou celetistas. Assim, as duas figuras até 
poderiam ter em comum o regime de seu pessoal. Apesar disso, a ESAF desconsiderou 
essa hipótese. 
A letra “E” é errada. Vimos ela no conceito de autarquia. 
Gabarito: C. 
4.2 FEDERALISMO E COORDENAÇÃO EXECUTIVA 
16. (ESAF/APO-MPOG/2010) A problemática do Federalismo e das relações entre 
esferas de governo tem chamado cada vez mais a atenção dos formuladores de políticas 
públicas, particularmente no Brasil. De acordo com um autor de destaque, que tem se 
dedicado ao assunto, Pierson (1995), o Federalismo e suas instituições estimulam 
diferentes dinâmicas. Apresente, abaixo, o que não é uma característica ou dinâmica 
associada ao Federalismo. 
a) O Federalismo gera, nas políticas públicas, uma relação de autonomia e 
interdependência entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula uma alta 
coordenação das políticas, reduzindo a fragmentação e a competição entre as diferentes 
unidades da Federação e gerando uma harmonização dos interesses regionais e uma 
tendência centrípeta. 
b) O Federalismo influencia as preferências políticas, as estratégias, e a ação dos atores 
sociais. 
c) O Federalismo e suas instituições estimulam a participação de importantes atores, 
institucionais, quais sejam, as próprias unidades da federação. 
d) O Federalismo gera dilemas previsíveis de formulação de políticas associadas com a 
tomada de decisão compartilhada. 
 
 
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e) O Federalismo caracteriza-se pela existência de uma dupla soberania, a qual, por ser 
uma característica central de Estados federativos, acaba por produzir, por sua vez, 
diversas consequências para o sistema político e para a produção de políticas públicas 
como um todo no país. 
A letra “A” é errada. A alternativa está certa ao afirmar que no federalismo há autonomia e 
interdependência. Contudo, a tendência não é centrípeta, ou seja, de que há uma força 
que se dirige para o centro, de descentralização. Até podemos falar em Federalismo 
Centrípeto, quando há maior força da União, mas, de forma geral, a tendência é 
justamente o contrário, de descentralização, desestimulando a coordenação, aumentando 
a fragmentação e a competição e aumentando as divergências entre os interesses 
regionais. 
A letra “B” é certa, o federalismo influencia sim as preferências políticas, estratégias e as 
ações dos atores sociais. É uma realidade completamente diferente do Estado Unitário. A 
autonomia muda a disputa pelo poder nos entes descentralizados. 
A letra “C” é certa, pois o federalismo permite uma maior participação dos entes locais 
nas decisões, lhes conferemaior autonomia. 
A letra “D” é certa. Realmente, o federalismo gera mais desafios no que se refere à 
coordenação dos diferentes entes, principalmente quando falamos em competências 
comuns. 
A alternativa “E” foi dada como certa. No entanto, ela é bastante polêmica. Para a maioria 
dos autores, o federalismo não se caracteriza pela dupla soberania. Segundo Dalmo 
Dallari, o primeiro teórico a desenvolver o conceito de soberania foi Jean Bodin, em 1576. 
Segundo o autor: 
Soberania é o poder absoluto e perpétuo de uma República, palavra que 
se usa tanto em relação aos particulares quanto em relação aos que 
manipulam todos os negócios de estado de uma república. 
Segudo Dallari, uma das características fundamentais do Estado Federal é que: 
Só o Estado Federal tem soberania. Os Estados que ingressarem na 
federação perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, 
preservando, contudo, uma autonomia política limitada. Pelo próprio 
conceito de soberania se verifica ser impossível a coexistência de mais 
de uma soberania no mesmo Estado, não tendo, portanto, qualquer 
consistência a pretensão de que as unidades federadas tenham 
soberania limitada ou parcial. 
 
 
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No entanto, a questão pedia para apontar o entendimento de um autor específico, 
Pierson, e na visão dele há dupla cidadania. 
Gabarito: A. 
17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 
1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município 
como ente federado, é incorreto afirmar que: 
a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralização de 
políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco 
coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos. 
b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional, ou mesmo estadual, 
tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municípios. 
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a 
maior parte das políticas sociais brasileiras, combinando descentralização fiscal com 
descentralização de competências. 
d) ao par da descentralização, a ausência de políticas de desenvolvimento regional 
acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país. 
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, 
grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos 
municípios. 
Questão tirada de três textos: 
ƒ Texto 01: “Federalismo e relações intergovernamentais: os consórcios públicos 
como instrumento de cooperação federativa”, de Rosani Evangelista da Cunha, 
disponível em: 
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2599
ƒ Texto 02: “Federalismo e Políticas Públicas: o impacto das relações 
intergovernamentais no Brasil”, de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese, 
disponível em: 
http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/pdf/paper-
federalismo-fernando-abrucio.pdf
ƒ Texto 03: “Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e 
autonomia”, de Marta Arretche. Disponível em: 
 
 
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http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid= 
2866 
Desses textos todos, estou sugerindo a leitura do Texto 02. 
A letra “A” foi tirada do Texto 01: 
“A Constituição Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho 
federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado. 
Esse processo foi acompanhado por intensa descentralização de 
políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos 
pouco coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes 
federativos”. 
A letra “B” do Texto 02: 
“A variedade de áreas mencionadas demonstra a abrangência que 
passou a atingir a execução de políticas públicas pelas administrações 
municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas em nível nacional, 
ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos 
municípios brasileiros”. 
A letra “C” do Texto 03: 
“Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências 
concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Na 
verdade, as propostas para combinar descentralização fiscal com 
descentralização de competências foram estrategicamente derrotadas 
na ANC 1987-1988 (...).Decorre desse fato a avaliação de que a 
Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não encargos”. 
A letra “D” do Texto 01: 
“Ao mesmo tempo, a ausência de políticas de desenvolvimento regional 
acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente 
no país. Diferentes experiências de consorciamento foram levadas a 
cabo por municípios no país e ainda hoje esse é um instrumento de 
larga utilização”. 
A letra “E” do Texto 02: 
“Como se pode observar, várias áreas de grande importância são de 
competência dos três níveis de governo. Em um primeiro momento, o 
 
 
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resultado dessa combinação entre previsão compartilhada de 
responsabilidades e descentralização de recursos foi a participação dos 
estados em políticas financiadas pela União, eximindo-se da 
responsabilidade de investimento, considerando que estavam 
constitucionalmente “desobrigados”. O Governo Federal, de seu lado, 
sentindo a perda de recursos ocasionada pela descentralização fiscal, 
“procurou transformar a descentralização em um jogo de repasse de 
funções, intitulado à época de operação desmonte. 
Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida 
de forma desorganizada pelos municípios, muitas vezes com pouca 
cooperação junto às outras instâncias federativas, noutras, com um 
aumento da competição entre os próprios governos municipais. O fato é 
que se construiu um padrão autárquico de municipalismo”. 
Gabarito: C. 
18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenação adequada de 
ações intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como 
verdadeiros, exceto: 
a) a efetividade das políticas públicas depende do entrosamento entre os níveis de 
governo, uma vez que, para o sucesso de suas ações, os entes locais precisam de 
colaboração horizontal e vertical. 
b) a existência de recursos financeiros e de normas para a sua descentralização, aliada a 
uma boa gestão financeira e a um controle formal, é suficiente para a coordenação e a 
promoção do equilíbrio nas relações entre níveis de governo. 
c) no mais das vezes, a cooperação federativa é frágil e há poucos incentivos 
institucionais a seu favor. Por conta disso, nas áreas em que as relações 
intergovernamentais são mais azeitadas, as políticas geralmente são mais bem-
sucedidas, e vice-versa. 
d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competências 
compartilhadas, possibilita que, frente a uma omissão do poder público, a população 
permaneça sem uma ação governamental e não saiba de quem cobrar: se do governo 
municipal, estadual ou federal. 
e) instrumento de cooperação mais usado pelos entes federativos, os convênios, por 
terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a 
um contrato de adesão e menos a um acordo negociado entre as partes. 
 
 
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Questão também tirada de três textos. O Texto 2 da questão anterior está aqui de novo. 
Os outros dois são: 
ƒ Texto 04: “Trajetória recente da gestãopública brasileira: um balanço crítico e a 
renovação da agenda de reformas 
http://www.scielo.br/pdf/rap/v41nspe/a05v41sp.pdf 
ƒ Texto 05: “Coordenação federativa como instrumento de promoção da eficiência e 
efetividade na implementação de políticas públicas”, de Sheila Maria Reis Ribeiro. 
http://www.clad.org.ve/fulltext/0052609.pdf
A letra “A” foi tirada do Texto 04: 
“Ainda no campo da coordenação, a efetividade das políticas públicas 
depende muito hoje do entrosamento entre os níveis de governo, uma 
vez que os entes locais executam as ações, mas precisam de 
colaboração horizontal e vertical para ter sucesso”. 
A letra “B” do Texto 05: 
“No Brasil, são escassos os registros de experiências de coordenação 
governamental e federativa bem sucedidas, em particular no que se 
refere à percepção de mecanismos de coordenação como estratégias de 
gestão para promoção da eficiência e efetividade das políticas públicas. 
Em geral, predominam concepções de que fundos públicos e outros 
mecanismos de transferência de recursos, com seu respectivo aparato 
legal, são instrumentos potenciais de coordenação governamental e de 
promoção do equilíbrio nas relações entre níveis de governo. 
A esse tipo de concepção parece corresponder uma certa visão 
unilateral de que a existência de recursos financeiros e de normas 
asseguram resultados de uma política pública, sem que sejam criadas 
condições para uma ação coordenada, sem que sejam mobilizados 
recursos de natureza política e técnica visando à institucionalização de 
instâncias para a construção de consensos, e sem que seja necessário 
um saber técnico associado”. 
A letra “C” do Texto 05: 
“Porém, no mais das vezes, a cooperação federativa é frágil e há poucos 
incentivos institucionais a seu favor. Nas áreas em que as relações 
intergovernamentais são mais azeitadas, as políticas geralmente são 
 
 
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mais bem-sucedidas, e vice-versa. O caso da saúde faz parte do 
primeiro grupo e o da segurança, do segundo (e fracassado) time. Esta 
questão, portanto, é estratégica para se alcançar maior efetividade 
governamental”. 
A letra “D” do Texto 02: 
“A autonomia dos entes federativos – aliada, no caso brasileiro, a um 
vasto rol de competências compartilhadas, por determinação 
constitucional – possibilita que União, Estado e Municípios se omitam 
diante de uma questão, a população permaneça sem uma ação 
governamental e não saiba, efetivamente, de quem cobrar – se do 
governo municipal, estadual e federal. Isto é, tem-se um processo não 
transparente e de responsabilização difusa, que possibilita que cada 
esfera de governo culpe a outra pelo problema, sem que nenhuma ação 
efetiva seja tomada”. 
A letra “E” do Texto 05: 
“Outra forma possível de cooperação intergovernamental são os 
convênios. Os convênios têm como finalidade o alcance de objetivos 
institucionais comuns por meio de uma mútua colaboração entre os 
partícipes – no caso em questão, governos. Essa mútua colaboração 
pode assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de 
equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis, de know 
how, entre outros. 
Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos 
verificar é que, no mais das vezes, os termos são definidos pela esfera 
de governo superior, assemelhando-se mais a uma adesão por uma das 
partes, do que de fato uma negociação. Apesar disso, esse é o 
instrumento de cooperação mais largamente utilizado pelos entes 
federativos, abrangendo praticamente todas as áreas de política pública. 
Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nível de 
governo para realização de obras, eventos ou programas pelo outro; 
outra parte, que não pactua recursos financeiros, constitui na verdade 
uma forma de transferir a implementação de uma política, ou mesmo seu 
custeio, à esfera de governo mais próxima da população, normalmente 
os municípios”. 
Gabarito: B. 
 
 
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19. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem níveis alternativos de 
governo por meio dos quais os serviços públicos são ofertados. Assinale a única opção 
falsa com relação ao Federalismo Fiscal. 
a) Competência concorrente é aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e 
Municípios. 
b) A partilha de uma ampla base tributária entre os componentes de uma federação torna 
mais difícil a ocorrência de frequentes mudanças na legislação. 
c) A harmonização tributária implica em perda de autonomia dos estados federados nos 
processos de uniões econômicas, mas é vantajosa do ponto de vista dos princípios 
tributários. 
d) A centralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade do 
Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentração regional da renda. 
e) As decisões de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda agregada da 
economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de estabilização 
macroeconômica do governo central. 
A letra “A” deveria ser errada porque é a definição de competência comum. A 
competência concorrente é aquela em que a União edita normas gerais e os estados 
podem editar normas específicas. Porém, em federalismo fiscal, muitos usadm 
competência concorrente como aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e 
Municípios. 
A letra “B” é certa. Quando diferentes unidades da federação possuem competência sobre 
determinado tributo, as mudanças na sua legislação são mais complicadas. 
A letra “C” é certa. Harmonizar significar padronizar, usar uma legislação comum. Os 
estados perdem autonomia porque não poderiam mais legislar sobre a questão. 
A letra “D” é errada. É a descentralização que afeta, pois o governo central perde 
capacidade financeira. 
A letra “E” é certa. O aumento de gastos nas unidades subnacionais pode aumentar a 
demanda agregada da economia. Os gastos do governo aumentam a demanda, gerando 
inflação. 
Gabarito: D. 
20. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evolução do federalismo no Brasil, analise: 
 
 
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1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituição de 1967, ocorreu um 
processo de centralização do poder e dos recursos. 
2. a crise econômica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratização contribuíram 
para que a Constituição de 1988 e a legislação posterior revertessem a situação no 
sentido da descentralização. 
3. o chamado “pacto federativo” brasileiro, por não ter sido fruto de um projeto 
abrangente, e sim da composição de forças no Parlamento, se caracteriza pela existência 
de distorções e conflitos que deram origem à necessidade de uma reforma tributária e 
política. 
4. uma especificidade da federação brasileira atual é a importância dos municípios como 
unidades federativas, ao lado dos estados. 
a) todos são falsos. 
b) todos são verdadeiros. 
c) apenas o 1 é verdadeiro. 
d) apenas o 2 é verdadeiro. 
e) apenas o 4 é falso. 
A primeira afirmação é certa. A ditadura promoveu a centralização política. 
A segunda afirmação é certa, pois a redemocratização promove a descentralização. 
A terceira afirmação é verdadeira. A CF88 foi formulada num período de fortalecimento 
dos governos estaduais, o que prejudicou as finanças da União, sendo necessárias 
reformas. 
A quarta afirmação é certa. Na prática isso é um pouco de exagero, mas, segundo a 
CF88, todos são entes da federação. 
Gabarito: B. 
21. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre os modelos de gestão intergovernamental de 
políticas públicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opçãoque indica as 
relações corretas. 
Coluna A 
A1 - Construção conjunta de instrumentos de planejamento, implementação e avaliação e 
gestão a partir da negociação entre as partes. 
 
 
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A2 - Estabelecimento por governos locais de suas próprias bases para atuação a partir de 
funções delegadas normativamente. 
A3 - Manutenção do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos 
padronizados de regulação e avaliação de resultados. 
A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratégicas, intensificando as relações de 
interdependência entre as partes. 
Coluna B 
B1 - Modelo de cima para baixo (top-down) 
B2 - Modelo de gestão de redes 
B3 - Modelo de trocas mútuas 
B4 - Modelo de jurisdição 
a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2 
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 
c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 
d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 
e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3 
Agranoff e McGuire enumeraram quatro modelos empregados na gestão federativa: 
ƒ De cima para baixo (top-down): representa a manutenção do controle da 
esfera federal sobre as demais no estabelecimento das relações necessárias À 
implementação e execução de programas intergovernamentais. Enfatiza o 
emprego de normas e instrumentos padronizados desenhados unilateralmente, o 
monitoramento dos resultados, o domínio das transferências financeiras e sua 
regulação centralizada; 
ƒ Trocas mútuas: enfatiza a construção de instrumentos de gestão e o alcance 
dos objetivos por meio de mútua dependência entre os atores envolvidos. A base 
da gestão consiste em processos de negociação a partir dos vínculos 
intergovernamentais construídos pelo sistema federativo, em detrimento da 
dominação completa da esfera federal. 
ƒ Jurisdição: adota como princípio de gestão o estabelecimento, por governos 
locais, de bases normativas, estratégias e vínculos necessários ao adequado 
cumprimento das funções que lhes foram atribuídas no processo de 
descentralização. Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam e 
 
 
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contatam os atores que detêm os recursos estratégicos para o desenvolvimento 
das atividades, programas e projetos considerados essenciais. Embora esse 
modelo proporcione maior grau de autonomia aos governos locais, as esferas 
federal e regional ainda impõem restrições a sua ação, uma vez que ela se destina 
a cumprir funções delegadas de cima. 
ƒ Gestão em rede: a ação dos diversos atores relacionados à gestão do sistema 
intergovernamental se verifica num ambiente onde os atores ou organizações não 
têm o poder de determinar as estratégias dos demais. Logo o princípio da gestão 
consiste em desenvolver vínculos colaborativos intensificando as relações de 
interdependência. A liderança é colaborativa. Os atores no sistema federal 
dependem uns dos outros porque precisam dos recursos alheios para atingir suas 
metas e objetivos. A interdependência significa que todos os atores se beneficiam 
de alguma forma, em virtude de seu interesse comum numa atividade específica, e 
que um problema particular só pode ser sanado se os atores envolvidos buscarem 
sua solução de forma estratégica e colaborativa. 
Gabarito: A. 
22. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos são vistos como propensos a terem 
dificuldades com a coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de 
competências e competição entre os diferentes níveis de governo. Considerando as 
características do pacto federativo e das relações intergovernamentais no Brasil, é 
possível afirmar que: 
a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre 
os governos subnacionais pelo atual sistema de transferências constitucionais estimulam 
a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos 
locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses 
governos. 
b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas não 
obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua própria agenda e a 
implementar políticas públicas, especialmente na área social. 
c) estados e municípios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade 
política ou de adesão a políticas federais, porém condicionados ao seu esforço tributário. 
d) a desconcentração da autoridade no governo federal caracteriza as relações 
federativas na gestão das políticas, pois somente restaram à União os papeis de 
financiador e de coordenador das relações intergovernamentais. 
 
 
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e) para induzir a adesão dos governos locais à sua agenda de políticas públicas em geral, 
o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferências 
de recursos à adoção do comportamento considerado desejável pelo governo federal. 
Esta questão foi tirada do texto de Marta Arretche, que está na leitura sugerida. Segundo 
a autora, no nosso sistema tributário, há desigualdades tanto no aspecto vertical quanto 
horizontal. 
No plano vertical, o atual sistema de transferências fiscais permite que quase todos os 
ganhos relativos sejam apropriados pelos municípios, uma vez que seus resultados são 
neutros para os Estados. Em 2002, a receita disponível (arrecadação própria + 
transferências) da União foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municípios se 
apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam 
anteriormente à redistribuição. Além disso, este sistema favorece os municípios de 
pequeno porte. Estima-se ser de 91% a participação das receitas de transferência nos 
municípios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto menor a 
população do município, maior o seu ganho de receita derivado das transferências 
constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com liberdade 
alocativa, uma vez realizadas as transferências. 
No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para 
os menos desenvolvidos. Entretanto, as regras que acabaram por reger as transferências 
constitucionais têm por consequência recriar novas desigualdades entre as Unidades da 
Federação. É enorme a variação na receita disponível entre os municípios e Estados 
brasileiros. A razão entre a receita média per capita dos municípios com mais de um 
milhão de habitantes, na Região Sudeste, e dos municípios com menos de 20 mil 
habitantes, nas Regiões Norte e Nordeste, pode ser de até 46 vezes. Uma vez realizadas 
as transferências constitucionais, a receita disponível per capita do Estado de Roraima foi 
de duas vezes a de São Paulo, em 1997. 
Segundo a autora: 
Na prática, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade 
de que se estabeleçam constitucionalmente competências exclusivas 
entre os níveis de governo para as ações sociais. Limitam também a 
possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos 
governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar 
o gasto social dos governos locais. 
Podemos ver que a letra “A” é incorreta. 
 
 
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A letra ‘B” é a resposta correta, também pode ser observada no texto da autora. Como 
vimos na aula, a autora afirma que: 
Qualquer ente federativo está constitucionalmente autorizado a 
implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência 
social, habitação e saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum 
ente federativoestá constitucionalmente obrigado a implementar 
programas nestas áreas. 
A letra “C” é incorreta porque os recursos estão garantidos, independentemente do 
esforço tributário. Segundo a autora: 
O sistema brasileiro de repartição de receitas tributárias é 
essencialmente um sistema legal, pelo qual receitas tributárias sem 
vinculação de gasto – com exceção das obrigações constitucionais de 
gasto em saúde e educação – são garantidas aos governos 
subnacionais, notadamente aos municípios de pequeno porte. 
Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado, 
direitos assegurados em lei e vinculações constitucionais do gasto 
federal, este sistema produz alta rigidez do orçamento federal. 
A letra “D” é incorreta e também foi tirada do texto da autora, segundo a qual: 
Com exceção da política de educação fundamental, a concentração de 
autoridade no governo federal caracteriza as relações federativas na 
gestão das políticas, pois à União cabe o papel de principal financiador, 
bem como de normatização e coordenação das relações 
intergovernamentais. 
Portanto, o erro está na desconcentração da autoridade, quando na realidade ainda há 
uma concentração. Segundo a autora: 
Ocorre que a Constituição Federal de 1988 não alterou a estrutura 
institucional de gestão das políticas sociais herdada do regime militar. 
Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos 
sucessivos presidentes – posteriormente à Constituição Federal de 1988 
– pouco ou nada alteraram esta estrutura prévia, que é centralizada para 
as políticas de saúde e desenvolvimento urbano e descentralizada para 
a política de educação fundamental. 
A letra “E” é incorreta. O governo federal realmente vem condicionando a transferência de 
recursos. Um exemplo está na criação dos conselhos gestores de políticas públicas. A 
legislação em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos 
 
 
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destinados às áreas sociais, os municípios devem criar seus conselhos gestores. Isto 
explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu após esta data. 
No entanto, não foram precisas reformas constitucionais. Segundo, Arretche: 
A edição de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de 
coordenação das ações nacionais em saúde. Isto quer dizer que a 
principal arena de formulação da política nacional tem sido o próprio 
poder Executivo e, marginalmente, o Congresso Nacional. O conteúdo 
destas portarias consiste, em grande medida, em condicionar as 
transferências federais à adesão de Estados e municípios aos objetivos 
da política federal. 
Gabarito: B. 
23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto à sua 
estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos: 
( ) Divisão de poderes entre União e unidades federadas mantendo-se vínculos de 
coordenação e autonomia. 
( ) Preeminência da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico das unidades 
federadas, sendo as alterações na primeira sujeitas a ratificação pelas unidades 
federadas. 
( ) Limitações à descentralização a fim de preservar a unidade jurídica nacional. 
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos 
Internacionais, soberania de que não gozam as unidades federadas. 
( ) Articulação entre unidade e pluralidade. 
As afirmações acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se são verdadeiras 
(V) ou falsas (F) e assinale a opção correta. 
a) V, V, V, V, V 
b) F, F, F, F, F 
c) V, F, V, V, V 
d) V, V, F, F, V 
e) V, F, F, F, V 
 
 
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A primeira afirmação é verdadeira. Como vimos nas características apontadas por Dallari, 
o poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas, não havendo 
hierarquia entre eles. Apesar de não haver soberania dos Estados-membros, temos dois 
poderes na federação: o da União e o dos Estados. 
A segunda afirmação é falsa porque, apesar de realmente existir a preeminência da 
Constituição Federal sobre as demais, alterações nela não precisam ser ratificadas pelos 
Estados-membros. Estes participam do Senado, votam as emendas constitucionais por 
meio de seus representantes, mas isso não significa ratificar. 
A terceira afirmação é verdadeira. Apesar de as unidades da federação possuírem 
autonomia, há limites para a descentralização, como a inexistência do direito de 
secessão. 
A quarta afirmação é verdadeira, já que a O Estado Federado possui soberania no direito 
internacional, mas os Estados-membros não possuem. 
A quinta afirmação é verdadeira. No Estado Federal temos a unidade, consubstanciada 
na integração, na presença de soberania apenas na União – como vimos, na ordem 
internacional o Estado Federal é visto como um Estado simples. Temos também a 
pluralidade, já que ele é formado por diversos entes dotados de autonomia. 
Gabarito: C. 
24. (ESAF/APO-MPOG/2005) Com relação ao Federalismo Fiscal não é correto afirmar 
que 
a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes níveis de governo atribuiria 
aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enquanto atividades 
distributivas, bem como atividades alocativas de caráter nacional seriam executadas pelo 
governo federal. 
b) a estabilidade e equilíbrio financeiros são condições necessárias mas não suficientes 
para que o propósito de eficiência na gestão dos recursos por meio da descentralização 
seja de fato alcançado. 
c) a descentralização e a integração são os ingredientes necessários à instituição de 
formas eficientes de controle da sociedade sobre as ações do Estado. 
d) a descentralização favorece uma maior integração social, através do envolvimento dos 
cidadãos na determinação dos rumos da sociedade. 
 
 
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e) as decisões sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuição setorial dos gastos 
governamentais são tomadas no mesmo nível das decisões relativas às medidas a serem 
utilizadas em um país onde a organização é federativa. 
De acordo com a classificação tradicional de Musgrave, as atribuições clássicas do 
Estado se enquadram em três grandes categorias: 
ƒ Promover ajustamento na alocação de recursos – Função Alocativa; 
ƒ Promover ajustamento na distribuição da renda – Função Distributiva; 
ƒ Manter a estabilidade econômica – Função Estabilizadora 
A letra “A” está certa, pois a União tem maior facilidade para realizar uma melhor 
distribuição da renda. 
A letra “B” é certa. Segundo Fernando Rezende, no texto “Federalismo Fiscal: Novo Papel 
para Estados e Municípios”, disponível em: 
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229985/Rezende%20Federalismo%20Fiscal% 
20Novo.pdf
Estabilidade e equilíbrio financeiros são condições necessárias mas não 
suficientes para que o propósito de aumentar a eficiência na gestão dos 
recursos por meio da descentralização seja de fato alcançado. Para 
tanto, importa reforçar os instrumentos que concorrem para integrar as 
ações públicas, e estas com as da iniciativa privada, nos espaços em 
que se concentram as principais demandas populacionais. 
A letra “C” é certa. Segundo o mesmo autor: 
Descentralização e integração são os ingredientes necessários à 
instituição de formas eficientes de controle da sociedade sobre as ações 
do Estado. Esse quarto componente de um novo modelo de federalismo 
fiscal deve substituir a ênfase na formalidade pelo foco nos resultados. 
Para que isso aconteça, é necessário aproximar governantes e 
governados, de modo a tomar mais transparentea relação entre 
resultados e meios e criar condições mais efetivas para a 
responsabilização dos gestores. A descentralização permite que se faça 
um melhor controle e um melhor controle é indispensável para o sucesso 
da descentralização. 
 
 
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A letra “D” é certa. Segundo Ruth Helena Dweck, no texto “Federalismo Fiscal – 
Experiências Distintas: Estados Unidos e Brasil”, disponível em: 
http://www.uff.br/econ/download/tds/UFF_TD182.pdf
Os defensores da descentralização da oferta de bens e serviços 
argumentam que ela favorece a maior integração social, mediante o 
envolvimento dos cidadãos na determinação dos rumos da comunidade; 
reduz os perigos do cerceamento da liberdade individual plausível em 
um poder centralizado, permitindo maior diversidade na oferta de bens e 
serviços. 
Esse texto também fala bastante das funções alocativa, distributiva e estabilizadora. 
A letra “E” foi dada como errada. Ela é meio confusa. Pelo que entendi, afirma que as 
decisões que aumentam as despesas ou alocam os recursos são tomadas por quem 
também escolhe as medidas a serem usadas. Que medidas são essas? Ficou meio vago. 
Eu entendo que a alternativa estaria certa, pois, na descentralização, o município escolhe 
se aumenta ou não despesas, em que setores investir e quais medidas usar. Porém, em 
determinados casos ele está limitado por regras federais, como as emendas 
constitucionais que estabeleceram percentuais mínimos a serem aplicados em saúde e 
educação. Mas isso não invalida a questão. 
Aqui vocês podem ver como eles copiam as questões de textos, retirando de seu 
contexto , o que acaba com todo o seu sentido. Segundo Fernando Rezende, no Livro 
Finanças Públicas: 
a implementação de políticas desse tipo não teria problemas no caso de 
um estado unitário, pois, as decisões sobre aumento de despesas ou 
sobre distribuição setorial dos gastos são tomadas no mesmo nível das 
decisões relativas às medidas a serem utilizadas. Já nos estados 
federados a autonomia dos governos estaduais estabelece, em partes, 
uma dicotomia entre as definições da política fiscal e a visão parcial dos 
problemas locais que influenciam as autoridades estaduais. 
Gabarito: E. 
25. (ESAF/CGU/2004) O Brasil é um Estado organizado de forma Federativa; isto 
significa que as atribuições inerentes aos poderes executivo, legislativo e judiciário são 
divididas em duas esferas de atuação: a Federal (União) e a Estadual. Em relação a 
essas esferas, é incorreto afirmar que: 
 
 
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a) os estados têm total autonomia para formulação e aplicação de suas políticas 
independentemente do poder central. 
b) aos estados e municípios são atribuídas as ações de caráter local. 
c) a cúpula dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário formam o núcleo 
estratégico do Estado. 
d) o critério de divisão de poderes entre a União e os estados-membros é ao mesmo 
tempo funcional e territorial. 
e) a Constituição da União e as leis federais determinam o escopo e alcance das 
constituições dos estados federados. 
A distribuição de competências entre os entes da federação pode se dar com a 
determinação das competências da União, sendo que os Estados-membros ficam com as 
residuais, ou então o inverso. Contudo, sempre os Estados-membros devem obedecer 
aos ditames da Constituição Federal, por isso eles não têm TOTAL autonomia na 
formulação de suas políticas, o que faz de letra “A” incorreta. 
Há uma supremacia jurídica do Estado Federal sobre os Estados-membros. Isso fica 
patente nos preceitos da Constituição Federal que ordinariamente impõe limites aos 
ordenamentos políticos dos Estados-membros, pertinentes à forma de governo, às 
relações entre os poderes, à competência legislativa, à solução dos litígios na esfera 
judiciária, etc. 
A letra “B” é correta. Na realidade, geralmente coloca-se que aos municípios são 
atribuídas as ações de caráter local e aos Estados as de caráter regional. Nesse ponto eu 
acho essa questão falha. Mas, como muitos falam, na ESAF o que vale é a mais errada, 
temos que seguir em frente. Os serviços e as políticas de caráter local são de 
competência dos Estados e Municípios. Por exemplo, a competência para legislar acerca 
do transporte coletivo dentro da cidade é do Município. Quando esse transporte ocorre 
entre cidades, a competência é do Estado. Por fim, a União legisla sobre o transporte 
interestadual. 
Segundo o Plano Diretor: 
NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É 
o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu 
cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são 
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao 
Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, 
aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis 
pelo planejamento e formulação das políticas públicas. 
 
 
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Portanto, a letra “C” é correta, já que o núcleo estratégico corresponde à cúpula dos três 
poderes. 
A letra “D” é correta, já que, por um lado a divisão de poderes é territorial, como no caso 
do transporte coletivo, em que, apesar do assunto ser o mesmo, cada esfera fica 
responsável por um aspecto territorial: nacional, estadual e local. O mesmo ocorre com o 
meio-ambiente e outros assuntos. Por outro lado, é também funcional, porque alguns 
assuntos são tratados apenas pela União e outros pelos Estados-membros. 
A letra “E” é correta, apesar de que precisou explicar melhor. Já sabemos que a 
Constituição Estadual deve obedecer à Constituição Federal. Mas a alternativa fala que 
ela deve obedecer também à legislação federal. Aqui nós temos que colocar um grande 
DEPENDE. Quando comparamos legislação federal com estadual ou municipal, não dá 
para saber de antemão qual deve prevalecer. Tudo vai depender da matéria que está 
sendo tratada e de que esfera é competente para tratar da matéria. 
Não podemos falar em hierarquia entre normas oriundas de entes estatais distintos, isto é, 
não há relação hierárquica entre normas federais, estaduais e municipais. Um possível 
conflito entre tais normas tem que ser resolvido com base na Constituição Federal, de 
acordo com a competência outorgada a cada ente federativo. Prevalecerá, em cada caso, 
a norma do ente competente para o trato da matéria, de acordo com a repartição de 
competência traçada na CF. Assim, num eventual conflito entre uma lei federal e uma lei 
municipal cuidando de assunto de interesse local (horário de funcionamento de farmácia, 
por exemplo), prevalecerá a lei municipal, pois a competência para o trato de assunto de 
interesse local pertence à municipalidade. 
Portanto, lei federal pode limitar o escopo do tratamento que a constituição estadual irá 
dar a determinada matéria, desde que a matéria seja de competência da União. 
Gabarito: E. 
26. (ESAF/CGU/2004) A Constituição de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo 
fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais características e peculiaridades, identifique 
a opção não pertinente. 
a) Enormes disparidades regionais. 
b) Forte tradição municipalista. 
c) Centralização tributária. 
d) Ampliação das transferências intergovernamentais. 
e) Redução parcial da competência tributária federal. 
 
 
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Questão tirada de Fernando Rezende, no texto Federalismo Fiscal no Brasil, disponível 
em: 
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229994/Rezende%20Federalismo%20Fiscal%20no%20Brasil.pdf 
Segundo o autor, o federalismo fiscal no Brasil é caracterizado por algumas 
peculiaridades: 
De início convém destacar dois aspectos fundamentais: as enormes 
disparidades regionais e a forte tradição municipalista do país. Como 
de hábito, em regimes federativos cabe à União envidar esforços para 
reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento, e os instrumentos 
fiscais costumam desempenhar um importante papel a respeito. No 
Brasil, a marcante presença do Estado na vida econômica contribuiu 
para dar ao sistema tributário um papel de relevo na política de 
desenvolvimento regional, colocando em conflito, com frequência, as 
demandas por maior autonomia tributaria dos estados mais 
desenvolvidos com as pressões por aumento das transferências 
compensatórias executadas pelos estados de menor grau de 
desenvolvimento. 
Outro condicionamento importante e o que resulta da forte tradição 
municipalista. A força dessa tradição esta hoje refletida no caráter 
singular assumido pela federação brasileira após a promulgação da 
Constituição de 1988. Nela, os municípios foram reconhecidos como 
membros da federação, em pé de igualdade com os estados no que diz 
respeito a direitos e deveres ditados pelo regime federativo. As principais 
consequências desse fenômeno, do ponto de vista do federalismo fiscal, 
são o largo campo de competência impositiva dos municípios e a 
instituição de transferências compensatórias federais semelhantes as 
que beneficiam os estados. 
A reforma de 1988 reduziu parcialmente a competência tributaria 
federal e ampliou ao máximo as transferências intergovemamentais 
instituídas 25 anos atrás, sem alterar, contudo, a fisionomia do sistema 
fiscal. 
Com a CF88, nossa federação caracterização pela descentralização tributária. A letra “C” 
é a errada. 
Gabarito: C. 
 
 
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27. (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e às relações 
intergovernamentais, objeto de grande parte das discussões em torno das reformas das 
duas últimas décadas no Brasil, são corretas todas as assertivas que se seguem, exceto: 
a) O federalismo caracteriza-se pela difusão dos poderes de governo entre muitos 
centros, nos quais a autoridade não resulta da delegação de um poder central, mas é 
conferida por sufrágio popular. 
b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relações intergovernamentais, 
constitutivamente competitivas, e modalidades de interação necessariamente baseadas 
na negociação entre instâncias de governo. 
c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de intervenção do poder federal 
nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias 
de governo, nas quais essas unidades guardam significativa autonomia decisória e 
capacidade própria de financiamento. 
d) A maneira como são gerados, distribuídos e apropriados, entre as esferas de governo, 
os recursos fiscais e parafiscais define, em boa medida, as características próprias dos 
diferentes arranjos federativos. 
e) As feições e a operação efetiva dos arranjos federativos são fortemente condicionadas 
pelas características das instituições políticas, especialmente os sistemas partidários e 
eleitorais, a dinâmica parlamentar e as organizações de interesses. 
Esta questão foi tirada de Maria Hermínia Tavares de Almeida, no texto “Federalismo e 
Políticas Sociais”, disponível em: 
http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm
A letra “A” é correta. Segundo a autora: 
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela não centralização, isto é, pela 
difusão dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade 
não resulta da delegação de um poder central, mas é conferida por 
sufrágio popular. 
Na descentralização política as competências são do próprio ente, originariamente suas, 
portanto não é o poder central que as delega, mas sim o povo, por meio de seus 
representantes. 
A letra “B” é correta. A autora afirma que: 
Por serem estruturas não-centralizadas, os sistemas federais 
contemporâneos — que, a exemplo dos estados unitários, se 
 
 
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caracterizam pela presença de significativo intervencionismo estatal — 
moldam formas peculiares de relações intergovernamentais, 
constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades 
de interação necessariamente baseadas na negociação entre esferas de 
governo. 
Portanto, as relações não são apenas competitivas, mas também cooperativas. Mas isso 
não quer dizer que a alternativa esteja incorreta, já que não é errado dizer que elas são 
competitivas. 
A autora apresenta uma classificação com três tipos de arranjos federativos: o dual, o 
centralizado e o cooperativo. A letra “C” é incorreta porque traz as características de um 
federalismo cooperativo, mas fala que ele é centralizado. 
As letra “D” e “E” também foram tiradas da autora, que afirma que: 
O federalismo fiscal é a espinha dorsal do sistema, em qualquer de suas 
versões. A maneira como são gerados e distribuídos entre as esferas de 
governo os recursos fiscais e parafiscais, define, em boa medida, as 
características próprias dos diferentes arranjos federativos. Todavia, 
suas feições e sua operação efetiva são, também, fortemente 
condicionadas pelas características de instituições políticas, 
especialmente os sistemas partidários e eleitorais e as organizações de 
interesses. 
Assim, a letra “D” é correta, pois os arranjos federativos que vimos acima vão depender 
muito da descentralização ou não dos recursos fiscais. Contudo, outros fatores também 
influenciam, como as características das instituições públicas, especialmente os sistemas 
partidários e eleitorais e as organizações de interesses, por isso que a letra “E” é correta. 
Gabarito: C. 
28. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupações importantes no desenho de 
sistemas tributários em regimes federativos é assegurar o necessário equilíbrio entre a 
repartição de competências impositivas e autonomia dos entes federados. Aponte a 
opção falsa no tocante ao federalismo fiscal. 
a) A federação reforça a descentralização e a descentralização amplia os espaços da 
democracia. 
b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais entre 
as jurisdições, por meio de transferências intragovernamentais. 
 
 
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c) A descentralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade de 
o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentração regional de renda. 
d) A partilha de competências tributárias é um instrumento poderoso de incentivo à 
cooperação. 
e) A descentralização de recursos aumenta as dificuldades de coordenação de política 
fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilíbrio macroeconômico. 
A letra “A” é certa. A federação reforça a descentralização porque ela sempre será mais 
descentralizada que um Estado Unitário. E a descentralização fortalece a democracia pois 
permite uma participação maior das comunidades nas decisões. 
A letra “B” é errada apenas por causa do intragovernamentais, pois o certo é 
intergovernamentais. São entre governos, e não dentro de um governo. 
A letra “C” é certa. Quando maior a descentralização, mais os estados e municípios atuam 
por si só, ampliando as desigualdades sociais entre as regiões. 
A letra “D” é certa, com a partilha cria-se uma esfera de cooperação entre os entes. 
A letra “E” é certa. Com estados e municípios legislando sobre tributos, menor a 
coordenação entre eles, surgindo a guerrafiscal. O ICMS é um exemplo clássico. 
Gabarito: B. 
29. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geográficos, culturais, históricos e políticos, vigorou 
no Brasil, durante muitas décadas, um federalismo de direito, mas não de fato. Esta 
situação vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porém há diversos aspectos 
ainda não consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questão do federalismo no 
Brasil, marque a opção incorreta. 
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formação e fortalecimento de 
partidos regionais, capazes de introduzir maior transparência e competitividade no 
processo político, e de opor-se às tradicionais coalizões entre oligarquias decadentes e 
grupos corporativos que se beneficiam da centralização política e administrativa. 
b) A dimensão continental do país é um elemento estrutural e cultural importante na 
definição das funções do Estado, exigindo o fortalecimento das funções de integração que 
dão visibilidade, poder e influência ao poder central, também chamado de União. 
c) O Brasil é o único país do mundo no qual o município foi constitucionalmente 
consagrado como “entidade federativa”, o que traz diversas implicações práticas, ainda 
 
 
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não resolvidas, quanto ao exercício do princípio da autonomia financeira e de 
autogoverno. 
d) As relações entre as diversas instâncias devem pautar-se pelo princípio da 
subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada função puder ser 
exercida pela instância hierarquicamente inferior, não deverá ser assumida pela que lhe 
está acima. 
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil é o 
sistema de representação regional na Câmara dos Deputados, já que a sub-
representação penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-
representação tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes 
espaços, população rarefeita e baixo desenvolvimento econômico. 
A defesa de partidos nacionais no Brasil teve bastante força na década de 1930, com o 
Governo de Getúlio Vargas. Centralizador e autoritário, durante os quinze anos seguintes 
a revolução de 1930, Vargas praticou medidas para o irreversível esvaziamento do poder 
dos coroneis. O voto secreto e o voto feminino (inicialmente somente de funcionárias 
públicas) foram dois dos instrumentos utilizados para isso. 
Gilberto Amado, um dos pensadores dessa corrente na época, e defendia a organização 
de partidos nacionais que reduzissem os efeitos do regionalismo. Os verdadeiros partidos 
são aqueles que procuram organizar as diversas classes, corporações e grupos e evitar o 
provincianismo. O partido nacional não é a soma das elites regionais, mas de uma 
representação política de interesses sociais organizados. 
Toda esta tese vale também para os dias de hoje. O pacto federativo brasileiro poderia 
ser fortalecido pela formação de partidos nacionais, e não regionais. A letra “A” é incorreta 
porque são os partidos nacionais que enfraquecem as oligarquias regionais e são eles 
que podem proporcionar maior transparência e competitividade no processo político. 
A letra “B” fala que, devido Às proporções do país, ganham importância as funções do 
Estado ligadas a integração das unidades federadas. É preciso uma coordenação dos 
diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrucio: 
O governo federal também pode ter um papel coordenador e/ou indutor. 
Por um lado, porque em vários países os governos subnacionais têm 
problemas financeiros e administrativos que dificultam a assunção de 
encargos. Por outro, porque a União tem por vezes a capacidade de 
arbitrar conflitos políticos e de jurisdição, além de incentivar a atuação 
conjunta e articulada entre os níveis de governo no terreno das políticas 
públicas. 
 
 
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Portanto, na maioria das vezes a União atuará como um elemento integrador. A letra “B” é 
correta. 
A letra “C” é correta, pois, apesar de haver o entendimento de que os municípios são 
entes federativos dotados dos três tipos de autonomia, gera-se muitas implicações 
práticas não resolvidas devido às discussões acerca de seu regramento jurídico. 
O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento 
aristotélico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas 
específicas, realizando suas próprias necessidades. Para Aristóteles, "a família 
empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupações mais amplas". 
Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorização da 
liberdade individual, não nos moldes imperantes na época do Liberalismo, mas uma 
liberdade responsável e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivíduos (e as 
sociedades menores), por sua iniciativa e indústria, devem buscar a realização de seus 
fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que não prejudiquem o bem 
geral e os demais. 
Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivíduos e as sociedades intermediárias no 
exercício dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigações, sem 
suplantá-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faça necessário por 
circunstâncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e 
do exercício efetivo da liberdade, com a assunção das correspondentes 
responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivíduos. Incumbe ao 
Estado criar condições para que o indivíduo, pessoalmente, alcance a realização de seus 
fins. 
Outra ideia inerente ao princípio da subsidiariedade é a de repartição de competências. 
Prega certa hierarquia em relação à atuação humana, partindo das esferas menores - 
indivíduo -, passando pelas sociedades intermediárias até chegar ao Estado. A cada grau 
de organização devem ser atribuídas as competências que ele pode melhor exercer. 48 
Assim, a letra “D” é correta, já que o princípio da subsidiariedade defende que, sempre 
que possível, as funções devem ser desempenhadas pelas instâncias inferiores. 
Vimos que a CF88 limita ao máximo de 70 deputados por unidade da federação, e o 
mínimo de 08. Isto causa distorções na proporcionalidade. A letra “E” é correta. 
Gabarito: A. 
 
 
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30. (ESAF/SFC/2000) Em relação ao federalismo e à descentralização política, não se 
pode afirmar que: 
a) O que realmente caracteriza o Estado federal é o princípio constitucional que lhe impõe 
o respeito às competências das unidades federativas. 
b) Na descentralização administrativa tem-se um fenômeno de derivação dos poderes 
administrativos do aparelho político-administrativo do Estado. 
c) No federalismo, a determinação do nível de autonomia constitucional das instâncias 
subnacionais é de competência legislativa estadual. 
d) O federalismo baseia-se nos princípios da autonomia das partes e da participação no 
todo. 
e) Ao Estado unitário é permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o próprio 
órgão legislativo, via lei ordinária ou constitucional. 
Vimos que a Constituição Federal estabelece as competências tanto da União quanto das 
unidades federadas. Assim, uma das características do Estado Federal é o respeito da 
União à autonomia dos Estados-membros. Tanto que a possibilidade de intervenção da 
União nos Estados é limitada a casos específicos. A letra “A” é correta. 
A Descentralização Administrativa ocorre quando as atribuições que os entes 
descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. 
Segundo Roversi e Monaco: 
A descentralizaçãopolítica distingue-se da administrativa não apenas 
pelo tipo diferente de ações exercidas, mas também pelo título que 
caracteriza seu fundamento. A descentralização política expressa uma 
ideia de direito autônomo, enquanto na descentralização administrativa 
específica temos um fenômeno de derivação dos poderes 
administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho do Estado, isto é, 
do Estado-pessoa. 
Quando a letra “B” fala em derivação, podemos fugir um pouco da nossa matéria e invadir 
a de Português. No estudo da formação das palavras, a derivação é a formação de uma 
palavra a partir de outra. Um exemplo é a palavra triângulo, que significa três ângulos. 
Aqui na nossa matéria, o significado de derivação é o mesmo, ou seja, a descentralização 
administrativa ocorre com a transferência de poderes. O ente descentralizado recebe 
seus poderes de outro, coisa que não acontece na descentralização política, em que os 
poderes são do próprio ente descentralizado. A letra “B” é correta. 
A letra “C” é incorreta porque é a Constituição Federal, e não as estaduais, que 
estabelece o nível de autonomia constitucional das instâncias subnacionais. 
 
 
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A letra “D” é correta. Vimos que Georges Scelle afirma que o sistema federativo repousa 
sobre dois princípios essenciais: 
ƒ a lei da participação: os estados membros tomam parte da formação da vontade 
estatal referida a toda ordem federativa. 
ƒ a lei da autonomia: há competência constitucional própria e primária para 
organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traçados pela 
Constituição federal. Não depende da União naquilo que constitui a esfera de suas 
atribuições específicas. É dotado de poder constituinte 
A letra “E” é correta. O Estado Unitário pode alterar seu ordenamento jurídico. O Estado 
Federal também pode, inclusive com seu próprio órgão legislativo, ou seja, o Congresso 
Nacional. Só não pode alterar as Constituições Estaduais. 
Os Estados-membros, dispondo do poder constituinte, decorrente de sua condição 
mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento constitucional autônomo e 
alterá-lo livremente, desde que a criação originária da ordem constitucional e sua eventual 
reforma subsequente se façam com inteira obediência às disposições da Constituição 
Federal. 
Gabarito: C. 
4.3 GABARITO 
1. B 
2. D 
3. E 
4. A 
5. C 
6. E 
7. B ou E 
8. E 
9. D 
10. B 
11. C 
12. A 
13. C 
14. D 
15. C 
16. A 
17. C 
18. B 
19. D 
20. B 
21. A 
22. B 
23. C 
24. E 
25. E 
26. C 
27. C 
28. B 
29. A 
30. C
 
 
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4.4 LISTA DAS QUESTÕES 
4.4.1 Organização Administrativa
1. (ESAF/AFT/2010) Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito 
público, composto por alguns municípios, pelos respectivos governos estaduais e pela 
União, integra: 
a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, a administração 
indireta. 
b) nos municípios, nos estados e na União, a administração indireta. 
c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, a administração 
indireta. 
d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta. 
e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na União, a administração 
direta. 
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opção incorreta. 
a) O contrato de gestão, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua 
autonomia. 
b) Quanto à estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e corporativas. 
c) Os serviços sociais autônomos são entes paraestatais que não integram a 
Administração direta nem a indireta. 
d) Organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado ou 
público, sem fins lucrativos, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato 
de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social. 
e) A Administração Pública, ao criar fundação de direito privado, submete-a ao direito 
comum em tudo aquilo que não for expressamente derrogado por normas de direito 
público. 
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que: 
a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, 
submetem-se à União. 
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas, 
administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado. 
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-
administrativa que os estados e o Distrito Federal. 
d) o Distrito Federal é a capital federal. 
 
 
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e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados 
casos, os estados podem intervir em seus municípios. 
4. (ESAF/ANA/2009) Quanto às características da administração pública federal 
brasileira e sua forma de organização, analise os itens a seguir e marque com V se a 
assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente. 
( ) Os órgãos são compartimentos internos da pessoa pública que compõem sua criação 
bem como sua extinção são disciplinas reservadas à lei. 
( ) A realização das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada, 
caracteriza a criação de pessoas jurídicas distintas, componentes da administração 
pública indireta. 
( ) As entidades da administração pública indireta do Poder Executivo, apesar de não 
submetidas hierarquicamente ao Ministério a que se vinculam, sujeitam-se à sua 
supervisão ministerial. 
( ) O Poder Judiciário e o Poder Legislativo constituem pessoas jurídicas distintas do 
Poder Executivo e, por isso, integram a administração pública indireta. 
a) V, F, V, F 
b) V, F, F, V 
c) F, V, V, F 
d) F, V, F, V 
e) V, V, F, V 
5. (ESAF/ANA/2009) “No setor de atividades exclusivas de Estado, deverão ser 
introduzidas as Agências como novo modelo institucional, na forma de Agências 
Executivas e Agências Reguladoras, que revitalizarão as autarquias e fundações, 
resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e 
mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração 
gerencial, por meio da introdução da avaliação de desempenho, do controle por 
resultados, da focalização da satisfação do usuário e do controle de custos.” (In: BRASIL. 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na 
administração pública: 1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. – Cadernos MARE da 
reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.) 
Quanto às características das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico 
brasileiro, assinale a opção correta. 
a) Como integrantes da administração pública federal direta, as agências reguladoras 
surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os serviços públicos 
que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na década de 1990. 
 
 
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b) Sem uma legislação que discipline as características gerais das agências reguladoras 
brasileiras, as leis especiais que instituíram cada uma delas acabaram por conferi-las as 
mais diversas naturezas: empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e 
fundações. 
c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior 
autonomia e independência, estão, em regra,a formação de quadro próprio de servidores, 
receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo 
Senado Federal e com mandato fixo. 
d) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o 
conceito de jurisdição administrativa ao ordenamento jurídico brasileiro, de maneira que, 
em seu âmbito de atuação, essas instituições possuem competência para dirimir conflitos 
de interesses que envolvam a administração pública, com força de coisa julgada. 
e) Enquanto entidades da administração pública federal indireta, as relações de trabalho 
das agências reguladoras são regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho – CLT, em 
regime de emprego público. 
6. (ESAF/APO-MPOG/2008) Modernamente, a Organização Administrativa do Estado 
Brasileiro adquiriu novos contornos com a edição da Lei n. 11.107/2005. Nesse diapasão, 
analise os itens abaixo e marque a opção correta. 
I. O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. 
II. No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público 
observará as normas de direito público quanto à celebração de contratos. 
III. Os consórcios públicos ou privados, na área de saúde, deverão obedecer aos 
princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS. 
IV. Os entes da Federação consorciados, ou com eles conveniados, não poderão ceder-
lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um ante a observância 
constitucional de exigência de concurso público. 
a) Apenas o item I está correto. 
b) Apenas o item II está correto. 
c) Apenas os itens II e IV estão incorretos. 
d) Apenas os itens I e III estão incorretos. 
e) Apenas os itens III e IV estão incorretos. 
7. (ESAF/STN/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal são, 
respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pública, cujos capitais 
votantes majoritários pertencem à União. Quanto a estas espécies de instituições, analise 
 
 
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os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao 
final, assinale a opção correspondente. 
( ) A constituição de sociedades de economia mista e de empresas públicas decorre de 
um processo de descentralização do Estado que passa a exercer certas atividades por 
intermédio de outras entidades. 
( ) Apesar de serem constituídas como pessoas jurídicas de direito privado, as sociedades 
de economia mista e as empresas públicas estão submetidas hierarquicamente à pessoa 
política da federação que as tenha criado. 
( ) Somente por lei específica podem ser criadas sociedades de economia mista e 
empresas públicas, bem como necessária autorização legislativa, em cada caso, para a 
criação de suas subsidiárias. 
( ) As empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade 
econômica sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. 
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista sujeitam-se aos princípios da administração pública e devem observar 
procedimento licitatório. 
a) V, V, F, V, F 
b) V, F, F, V, V 
c) F, F, V, F, V 
d) F, V, V, F, F 
e) V, F, F, V, V 
8. (ESAF/CGU/2008) Sobre as contratações de consórcios públicos é correto afirmar 
que: 
a) os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pela lei. 
b) é admitida a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições 
financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, 
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões 
de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos. 
c) o contrato de consórcio público deve, como condição de validade, ser celebrado por 
todos os entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções. 
d) a execução das receitas e despesas do consórcio público não deverá obedecer às 
normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas, por se constituir como 
pessoa jurídica de direito privado. 
 
 
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e) para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá ser contratado pela 
administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a 
licitação. 
9. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 
1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando à modernização da gestão da 
administração pública: agências executivas e agências reguladoras. Selecione, do ponto 
de vista conceitual, a opção correta. 
a) Agências reguladoras são criadas por determinação do Presidente da República. 
b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei pelo Congresso Nacional. 
c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo. 
d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos exclusivos do Estado. 
e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e exoneração do 
Presidente da República. 
10. (ESAF/PGDF/2007) Com pertinência à Estrutura da Administração Pública, assinale a 
proposição incorreta. 
a) Para Celso Antônio Bandeira de Mello, as denominadas Entidades Públicas Não-
Estatais (pós-reforma do Estado – EC n. 19 e EC n. 20) são pessoas privadas que 
colaboram com o Estado e que, entre os privilégios que recebem do Poder Público, está o 
conceito tributário da parafiscalidade. 
b) A Parceria Público-Privada possui a modalidade administrativa, que é a própria 
concessão de serviço ou de obra de que trata a Lei n. 8.987/2004 e, ainda, envolve, 
adicionalmente ao valor cobrado dos usuários, a contraprestação do contratante público 
ao contratante privado. 
c) À luz da teoria da Reforma do Estado, o que caracteriza o Terceiro Setor é o 
desenvolvimento de atividades sem fim lucrativo e voltadas a fins públicos. 
d) O Termo de Parceria é definido na Lei n. 9.790/99 como o instrumento passível de ser 
firmado entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, 
destinado à formação do vínculo de cooperação entre as partes para o fomento e a 
execução de atividades de interesse público. 
e) À ideia de descentralização administrativa está estreitamente ligado o Princípio da 
Especialidade, segundo o qual, quando o Estado cria uma entidade autárquica, seus 
administradores não podem afastar-se dos objetivos definidos em lei, ainda que sob o 
argumento de que sua atuação (fora dos objetivos legais) se dê com vistas a atender 
interesse público, fim maior da atividade administrativa. 
 
 
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11. (ESAF/STN/2005) Tratando-se da Administração Pública brasileira, assinale a 
afirmativa falsa. 
a) É possível a constituição de uma empresa pública federal, regida pelo direito privado, 
tendo a União Federal a totalidade de seu capital social. 
b) Em virtude da Emenda Constitucional nº 32/2001, introduziu-se a figura do decreto 
autônomo na organização administrativa brasileira. 
c) As organizações sociais, uma vez celebrado o respectivo contrato de gestão com o 
órgão supervisor, passam a integrar a administração descentralizada. 
d) As agências reguladoras têm natureza autárquica, sob o regime jurídico-administrativo. 
e) As fundações públicas de direito público, de natureza autárquica, não se submetem 
aos órgãos de controle fundacional do Ministério Público.12. (ESAF/AFTE-MG/2005) Relativamente às autarquias, aponte o item correto. 
a) Os bens de uma autarquia não podem ser objeto de penhora, não obstante tais 
entidades não integrarem a Administração direta. 
b) Há subordinação hierárquica entre a autarquia e a Administração direta. 
c) Nosso sistema legislativo expressamente exclui a possibilidade de criação de 
autarquias municipais. 
d) Não se pode dizer que as autarquias tenham capacidade de auto-administração, tendo 
em vista a tutela que sobre ela exerce a Administração direta. 
e) Os servidores das autarquias estão subordinados ao regime jurídico único estatutário, 
não havendo mais amparo, em nosso sistema legislativo, para a contratação pelo regime 
da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. 
13. (ESAF/MPU/2004) O serviço público personificado, com personalidade jurídica de 
direito público, e capacidade exclusivamente administrativa, é conceituado como sendo 
um(a) 
a) empresa pública. 
b) órgão autônomo. 
c) entidade autárquica. 
d) fundação pública. 
e) sociedade de economia mista. 
14. (ESAF/AFRF/2003) Não há previsão legal para a celebração de contrato de gestão 
entre a pessoa jurídica de direito público política e a seguinte espécie: 
 
 
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a) órgão público 
b) organização social 
c) agência executiva 
d) organização da sociedade civil de interesse público 
e) sociedade de economia mista 
15. (ESAF/AFC/STN/2000) Como entidades da Administração Pública Federal Indireta, as 
autarquias e empresas públicas podem ter em comum, por lhes serem iguais: 
a) a sua natureza jurídica. 
b) a imunidade fiscal. 
c) o foro da Justiça Federal. 
d) o regime jurídico dos seus servidores. 
e) o fato de constituírem um serviço público essencial personificado. 
4.4.2 Federalismo e Coordenação Executiva
16. (ESAF/APO-MPOG/2010) A problemática do Federalismo e das relações entre 
esferas de governo tem chamado cada vez mais a atenção dos formuladores de políticas 
públicas, particularmente no Brasil. De acordo com um autor de destaque, que tem se 
dedicado ao assunto, Pierson (1995), o Federalismo e suas instituições estimulam 
diferentes dinâmicas. Apresente, abaixo, o que não é uma característica ou dinâmica 
associada ao Federalismo. 
a) O Federalismo gera, nas políticas públicas, uma relação de autonomia e 
interdependência entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula uma alta 
coordenação das políticas, reduzindo a fragmentação e a competição entre as diferentes 
unidades da Federação e gerando uma harmonização dos interesses regionais e uma 
tendência centrípeta. 
b) O Federalismo influencia as preferências políticas, as estratégias, e a ação dos atores 
sociais. 
c) O Federalismo e suas instituições estimulam a participação de importantes atores, 
institucionais, quais sejam, as próprias unidades da federação. 
d) O Federalismo gera dilemas previsíveis de formulação de políticas associadas com a 
tomada de decisão compartilhada. 
e) O Federalismo caracteriza-se pela existência de uma dupla soberania, a qual, por ser 
uma característica central de Estados federativos, acaba por produzir, por sua vez, 
 
 
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diversas consequências para o sistema político e para a produção de políticas públicas 
como um todo no país. 
17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 1988 
agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município como 
ente federado, é incorreto afirmar que: 
a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralização de 
políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco 
coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos. 
b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional, ou mesmo estadual, 
tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municípios. 
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a 
maior parte das políticas sociais brasileiras, combinando descentralização fiscal com 
descentralização de competências. 
d) ao par da descentralização, a ausência de políticas de desenvolvimento regional 
acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país. 
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, 
grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos 
municípios. 
18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenação adequada de 
ações intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como 
verdadeiros, exceto: 
a) a efetividade das políticas públicas depende do entrosamento entre os níveis de 
governo, uma vez que, para o sucesso de suas ações, os entes locais precisam de 
colaboração horizontal e vertical. 
b) a existência de recursos financeiros e de normas para a sua descentralização, aliada a 
uma boa gestão financeira e a um controle formal, é suficiente para a coordenação e a 
promoção do equilíbrio nas relações entre níveis de governo. 
c) no mais das vezes, a cooperação federativa é frágil e há poucos incentivos 
institucionais a seu favor. Por conta disso, nas áreas em que as relações 
intergovernamentais são mais azeitadas, as políticas geralmente são mais bem-
sucedidas, e vice-versa. 
d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competências 
compartilhadas, possibilita que, frente a uma omissão do poder público, a população 
permaneça sem uma ação governamental e não saiba de quem cobrar: se do governo 
municipal, estadual ou federal. 
 
 
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e) instrumento de cooperação mais usado pelos entes federativos, os convênios, por 
terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a 
um contrato de adesão e menos a um acordo negociado entre as partes. 
19. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem níveis alternativos de 
governo por meio dos quais os serviços públicos são ofertados. Assinale a única opção 
falsa com relação ao Federalismo Fiscal. 
a) Competência concorrente é aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e 
Municípios. 
b) A partilha de uma ampla base tributária entre os componentes de uma federação torna 
mais difícil a ocorrência de frequentes mudanças na legislação. 
c) A harmonização tributária implica em perda de autonomia dos estados federados nos 
processos de uniões econômicas, mas é vantajosa do ponto de vista dos princípios 
tributários. 
d) A centralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade do 
Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentração regional da renda. 
e) As decisões de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda agregada da 
economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de estabilização 
macroeconômica do governo central. 
20. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evolução do federalismo no Brasil, analise: 
1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituição de 1967, ocorreu um 
processo de centralização do poder e dos recursos. 
2. a crise econômica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratização contribuíram 
para que a Constituição de 1988 e a legislação posterior revertessem a situação no 
sentido da descentralização. 
3. o chamado “pacto federativo” brasileiro, por não ter sido fruto de um projeto 
abrangente, e sim da composição de forças no Parlamento, se caracteriza pela existência 
de distorções e conflitos que deram origem à necessidade de uma reformatributária e 
política. 
4. uma especificidade da federação brasileira atual é a importância dos municípios como 
unidades federativas, ao lado dos estados. 
a) todos são falsos. 
b) todos são verdadeiros. 
c) apenas o 1 é verdadeiro. 
d) apenas o 2 é verdadeiro. 
 
 
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e) apenas o 4 é falso. 
21. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre os modelos de gestão intergovernamental de 
políticas públicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opção que indica as 
relações corretas. 
Coluna A 
A1 - Construção conjunta de instrumentos de planejamento, implementação e avaliação e 
gestão a partir da negociação entre as partes. 
A2 - Estabelecimento por governos locais de suas próprias bases para atuação a partir de 
funções delegadas normativamente. 
A3 - Manutenção do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos 
padronizados de regulação e avaliação de resultados. 
A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratégicas, intensificando as relações de 
interdependência entre as partes. 
Coluna B 
B1 - Modelo de cima para baixo (top-down) 
B2 - Modelo de gestão de redes 
B3 - Modelo de trocas mútuas 
B4 - Modelo de jurisdição 
a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2 
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 
c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 
d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 
e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3 
22. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos são vistos como propensos a terem 
dificuldades com a coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de 
competências e competição entre os diferentes níveis de governo. Considerando as 
características do pacto federativo e das relações intergovernamentais no Brasil, é 
possível afirmar que: 
a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre 
os governos subnacionais pelo atual sistema de transferências constitucionais estimulam 
a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos 
locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses 
governos. 
 
 
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b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas não 
obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua própria agenda e a 
implementar políticas públicas, especialmente na área social. 
c) estados e municípios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade 
política ou de adesão a políticas federais, porém condicionados ao seu esforço tributário. 
d) a desconcentração da autoridade no governo federal caracteriza as relações 
federativas na gestão das políticas, pois somente restaram à União os papeis de 
financiador e de coordenador das relações intergovernamentais. 
e) para induzir a adesão dos governos locais à sua agenda de políticas públicas em geral, 
o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferências 
de recursos à adoção do comportamento considerado desejável pelo governo federal. 
23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto à sua 
estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos: 
( ) Divisão de poderes entre União e unidades federadas mantendo-se vínculos de 
coordenação e autonomia. 
( ) Preeminência da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico das unidades 
federadas, sendo as alterações na primeira sujeitas a ratificação pelas unidades 
federadas. 
( ) Limitações à descentralização a fim de preservar a unidade jurídica nacional. 
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos 
Internacionais, soberania de que não gozam as unidades federadas. 
( ) Articulação entre unidade e pluralidade. 
As afirmações acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se são verdadeiras 
(V) ou falsas (F) e assinale a opção correta. 
a) V, V, V, V, V 
b) F, F, F, F, F 
c) V, F, V, V, V 
d) V, V, F, F, V 
e) V, F, F, F, V 
24. (ESAF/APO-MPOG/2005) Com relação ao Federalismo Fiscal não é correto afirmar 
que 
a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes níveis de governo atribuiria 
aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enquanto atividades 
 
 
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distributivas, bem como atividades alocativas de caráter nacional seriam executadas pelo 
governo federal. 
b) a estabilidade e equilíbrio financeiros são condições necessárias mas não suficientes 
para que o propósito de eficiência na gestão dos recursos por meio da descentralização 
seja de fato alcançado. 
c) a descentralização e a integração são os ingredientes necessários à instituição de 
formas eficientes de controle da sociedade sobre as ações do Estado. 
d) a descentralização favorece uma maior integração social, através do envolvimento dos 
cidadãos na determinação dos rumos da sociedade. 
e) as decisões sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuição setorial dos gastos 
governamentais são tomadas no mesmo nível das decisões relativas às medidas a serem 
utilizadas em um país onde a organização é federativa. 
25. (ESAF/CGU/2004) O Brasil é um Estado organizado de forma Federativa; isto 
significa que as atribuições inerentes aos poderes executivo, legislativo e judiciário são 
divididas em duas esferas de atuação: a Federal (União) e a Estadual. Em relação a 
essas esferas, é incorreto afirmar que: 
a) os estados têm total autonomia para formulação e aplicação de suas políticas 
independentemente do poder central. 
b) aos estados e municípios são atribuídas as ações de caráter local. 
c) a cúpula dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário formam o núcleo 
estratégico do Estado. 
d) o critério de divisão de poderes entre a União e os estados-membros é ao mesmo 
tempo funcional e territorial. 
e) a Constituição da União e as leis federais determinam o escopo e alcance das 
constituições dos estados federados. 
26. (ESAF/CGU/2004) A Constituição de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo fiscal 
brasileiro. De acordo com as suas atuais características e peculiaridades, identifique a 
opção não pertinente. 
a) Enormes disparidades regionais. 
b) Forte tradição municipalista. 
c) Centralização tributária. 
d) Ampliação das transferências intergovernamentais. 
e) Redução parcial da competência tributária federal. 
 
 
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27. (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e às relações 
intergovernamentais, objeto de grande parte das discussões em torno das reformas das 
duas últimas décadas no Brasil, são corretas todas as assertivas que se seguem, exceto: 
a) O federalismo caracteriza-se pela difusão dos poderes de governo entre muitos 
centros, nos quais a autoridade não resulta da delegação de um poder central, mas é 
conferida por sufrágio popular. 
b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relações intergovernamentais, 
constitutivamente competitivas, e modalidades de interação necessariamente baseadas 
na negociação entre instâncias de governo. 
c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de intervenção do poder federal 
nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias 
de governo, nas quais essas unidades guardam significativa autonomia decisória e 
capacidade própria de financiamento. 
d) A maneira como são gerados, distribuídos e apropriados, entre as esferas de governo, 
os recursos fiscaise parafiscais define, em boa medida, as características próprias dos 
diferentes arranjos federativos. 
e) As feições e a operação efetiva dos arranjos federativos são fortemente condicionadas 
pelas características das instituições políticas, especialmente os sistemas partidários e 
eleitorais, a dinâmica parlamentar e as organizações de interesses. 
28. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupações importantes no desenho de 
sistemas tributários em regimes federativos é assegurar o necessário equilíbrio entre a 
repartição de competências impositivas e autonomia dos entes federados. Aponte a 
opção falsa no tocante ao federalismo fiscal. 
a) A federação reforça a descentralização e a descentralização amplia os espaços da 
democracia. 
b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais entre 
as jurisdições, por meio de transferências intragovernamentais. 
c) A descentralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade de 
o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentração regional de renda. 
d) A partilha de competências tributárias é um instrumento poderoso de incentivo à 
cooperação. 
e) A descentralização de recursos aumenta as dificuldades de coordenação de política 
fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilíbrio macroeconômico. 
29. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geográficos, culturais, históricos e políticos, vigorou no 
Brasil, durante muitas décadas, um federalismo de direito, mas não de fato. Esta situação 
 
 
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vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porém há diversos aspectos ainda não 
consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questão do federalismo no Brasil, 
marque a opção incorreta. 
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formação e fortalecimento de 
partidos regionais, capazes de introduzir maior transparência e competitividade no 
processo político, e de opor-se às tradicionais coalizões entre oligarquias decadentes e 
grupos corporativos que se beneficiam da centralização política e administrativa. 
b) A dimensão continental do país é um elemento estrutural e cultural importante na 
definição das funções do Estado, exigindo o fortalecimento das funções de integração que 
dão visibilidade, poder e influência ao poder central, também chamado de União. 
c) O Brasil é o único país do mundo no qual o município foi constitucionalmente 
consagrado como “entidade federativa”, o que traz diversas implicações práticas, ainda 
não resolvidas, quanto ao exercício do princípio da autonomia financeira e de 
autogoverno. 
d) As relações entre as diversas instâncias devem pautar-se pelo princípio da 
subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada função puder ser 
exercida pela instância hierarquicamente inferior, não deverá ser assumida pela que lhe 
está acima. 
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil é o 
sistema de representação regional na Câmara dos Deputados, já que a sub-
representação penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-
representação tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes 
espaços, população rarefeita e baixo desenvolvimento econômico. 
30. (ESAF/SFC/2000) Em relação ao federalismo e à descentralização política, não se 
pode afirmar que: 
a) O que realmente caracteriza o Estado federal é o princípio constitucional que lhe impõe 
o respeito às competências das unidades federativas. 
b) Na descentralização administrativa tem-se um fenômeno de derivação dos poderes 
administrativos do aparelho político-administrativo do Estado. 
c) No federalismo, a determinação do nível de autonomia constitucional das instâncias 
subnacionais é de competência legislativa estadual. 
d) O federalismo baseia-se nos princípios da autonomia das partes e da participação no 
todo. 
e) Ao Estado unitário é permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o próprio 
órgão legislativo, via lei ordinária ou constitucional. 
 
 
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5 Leitura Sugerida 
“Federalismo e Políticas Públicas: o impacto das relações intergovernamentais no Brasil”, 
de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese, disponível em: 
http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/pdf/paper-
federalismo-fernando-abrucio.pdf
ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de. Federalismo e Políticas Socais. Disponível em: 
http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm
6 Bibliografia 
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Globo, 1995. 
BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. Brasília: Editora Unb, 2007. 
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. São Paulo: Malheiros, 2006. 
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 
2007. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007. 
RIBEIRO JÚNIOR, João. Teoria Geral do Estado e Ciência Política. 2ª Ed. Bauru, SP: 
Edipro, 2001. 
RUA, Maria das Graças e CARVALHO, Maria Izabel Valladão de. O estudo da política: 
tópicos selecionados. Brasília: Paralelo 15, 1998. 
SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. 
STRECK, Lenio Luiz. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. 4ª Ed. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, 2004.