Estudo Dirigido Políticas Públicas - Aula 03

Prévia do material em texto

POLÍTICAS PÚBLICAS 
AULA 3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof.ª Andréa Luiza Curralinho Braga 
 
 
2 
CONVERSA INICIAL 
O assunto desta aula tratará sobre a diversificação do campo de 
conhecimento sobre a ciência das políticas públicas, trazendo como ênfase o 
histórico de pesquisa e as possibilidades de atuação no contexto brasileiro. No 
início, debateremos sobre as três características originárias das políticas 
públicas: normatividade, multidisciplinaridade e resolução de problemas 
públicos. 
Na segunda discussão, trabalharemos as diferentes abordagens sobre 
políticas públicas, buscando ressaltar variadas correntes e como se expressa a 
viabilidade de aplicação na prática das distintas concepções. 
Na terceira parte, evidenciaremos tipos de estudos distintos no âmbito da 
ciência da política pública. No quarto fragmento, discutiremos sobre o histórico 
de estudos e modelos de análises de políticas públicas no Brasil, evidenciando 
algumas perspectivas e referenciais. 
Para finalizar a aula, abordaremos o papel do analista de políticas públicas 
no contexto brasileiro e suas possibilidades de atuação. 
TEMA 1 – CARACTERÍSTICAS ORIGINÁRIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS COMO 
CIÊNCIA 
 No campo da ciência, o estudo das políticas públicas é dedicado à matéria 
de problemas públicos, instrumentos, atores sociais, redes e instituições. Tudo 
isso forma um campo de estudos que recebe influências de uma série de áreas 
do saber, como economia, sociologia, engenharia, ciência política, psicologia 
social, administração pública, direito, entre outras disciplinas. 
 A ciência da política pública tem sua base instrumental na obra de Lerner 
e Lasswell (1951), The Policy Sciences. Os autores buscaram construir um 
conhecimento aplicado, voltado ao enfrentamento de problemas públicos 
concretos, provendo mecanismos argumentativos e técnicos. Assim, Lerner e 
Lasswell utilizam o termo policy orientation, ou “orientação para política pública”, 
definido, em linhas específicas, como procedimentos de sistematização, 
interpretação e operacionalização de pesquisas neste campo. 
Na análise de Lesswell (1951), Howlett, Ramesh, Perl (2013), a ciência da 
política pública apresenta três características originárias: 
 
 
 
3 
1. normatividade; 
2. multidisciplinaridade; 
3. foco na resolução de problemas públicos. 
Conforme aborda Secchi (2016), depois de referenciar as três 
características originárias, o autor inicia sua análise sobre a normatividade, que 
passou a ter relação estreita com a pesquisa positiva, neutra, contrária à 
explicitação de valores. 
Deste modo, a ênfase de análise pela perspectiva da normatividade se 
baseia pela ideia de que a ciência da política pública não pode se cobrir sob a 
aparência de “objetividade ou neutralidade científica”, “devendo reconhecer a 
necessidade de andarem juntos os objetivos e os meios, os valores e as técnicas 
no estudo das ações governamentais” (Secchi, 2016, p. 35). 
Sobre a característica da multisciplinariedade, esta figuração cedeu 
espaço a vocabulário próprio, esquemas, análises e referenciais-teóricos 
distintos de campo interdisciplinar de política pública. Destarte, a 
multidisciplinaridade diz respeito ao fato de a ciência da política pública 
incorporar trabalhos e descobertas de diferentes campos do conhecimento, 
como a sociologia, economia, direito, administração, política, entre outros. 
Por último, Secchi (2016) fala sobre o ânimo para a resolução de 
problemas, explicitando que este tópico “incorpora os outros dois elementos e 
adquire maior importância no processo da public policy-making (formulação de 
políticas públicas). Portanto, esse é o elemento que implica a intenção e a ação 
correspondente que torna possível solução dos problemas” (Secchi, 2016, p. 36). 
 Na atualidade, os trabalhos empíricos e teóricos sobre as atividades 
governamentais vêm surgindo cada vez mais no cenário mundial; no contexto 
brasileiro, tem-se a compreensão ampliada sobre as políticas públicas. Ressalta-
se que as propostas iniciais de Lasswell, Lerner e de seus seguidores 
permanecem atuais e continuam a proporcionar as bases para a condução dos 
estudos e das análises de grande relevância. 
TEMA 2 – DIFERENTES ABORDAGENS E DISTINÇÕES ANALÍTICAS SOBRE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
Nesta discussão, trabalharemos diferentes abordagens de análise sobre 
políticas públicas, caracterizando seus fins e meios, buscando ressaltar variadas 
 
 
4 
metodologias e explicando como se procede a finalidade de prática desta 
ciência. Para Secchi (2016): 
A expansão e institucionalização da ciência da política pública 
diversificou-se em fins (objetivos de estudos) e meios (metodologias). 
Do ponto de vista da finalidade os estudos podem ser descritivos e 
prescritivos, sendo possível combinar as distintas finalidades na 
produção de conhecimento. 
Nos estudos descritivos a ênfase de análise se expressa por 
construir teorias, mediante a descrição e explicação dos tipos de 
políticas públicas, comportamento de atores sociais, redes e 
instituições nos diversos momentos que compõem a política pública. 
(Secchi, 2016, p. 40) 
Indicativo à metodologia, os estudos descritivos podem ser indutivos, em 
que o pesquisador realiza sua investigação com base de dados empíricos 
quantitativos e qualitativos – estudos de casos, séries e históricos. Tal 
abordagem propicia a elaboração de sínteses conceituais, constrói hipóteses e 
teorias. Ainda, existe a opção das metodologias dedutivas, quando o 
pesquisador parte de axiomas, hipóteses e teorias abstratas para testá-las na 
prática. 
Alusivo a tais estudos prescritivos, ressalta-se a intencionalidade de 
desenvolvimento e o apontamento de como deveriam ser, indicando 
recomendação, orientação, intervenção. Os estudos prescritivos baseiam-se nos 
valores de equidade, eficiência, eficácia, resiliência, entre outros. Além disso, 
realizam estudos empíricos. 
Para Secchi (2016), os estudos prescritivos podem fazer uso dos métodos 
prospectivo e retrospectivo. No método prospectivo, o foco se dá em 
predições e conjecturas de o que pode acontecer ao se executar determinada 
política, como no caso a ser exemplificado da prospecção de como a Reforma 
Previdenciária pode atingir a vida dos brasileiros se forem aprovadas suas 
mudanças. 
Os estudos retrospectivos observam fenômenos já ocorridos no tempo 
e refletem sobre como é o funcionamento das políticas públicas já 
implementadas. 
Adverte-se que nos estudos de políticas públicas há espaço para estudos 
simultâneos que podem ser combinados e agregam mais fins na produção do 
conhecimento. 
 
 
5 
TEMA 3 – TIPOS DE ESTUDOS EXISTENTES NA CIÊNCIA DA POLÍTICA 
PÚBLICA 
 Na divisão metodológica, identifica-se tipos de estudos existentes na 
ciência da política pública. Vejamos a figura abaixo sobre as distintas tipologias. 
Figura 1 – Ciência das Políticas Públicas e seus tipos de estudo 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Secchi, 2016. 
 Referente à especificidade de cada tipo de estudo, Secchi (2016) inicia 
com a compreensão sobre análise de políticas públicas, sendo entendida, na 
literatura internacional, como atividade racionalista, argumentativa, para o 
suporte de tomada de decisão. Tem objetivo prático prescritivo e indica métodos 
prospectivos para elaboração, projeção e recomendação de políticas públicas 
concretas. 
 Referente à pesquisa em políticas públicas (policy research), tem como 
proposta a construção teórica e utiliza métodos indutivos. 
Possui natureza descritiva e busca entender como as políticas públicas 
se ampliam. Esses conteúdostêm como enfoque a explicação dos 
conteúdos das políticas públicas, do comportamento dos atores que 
influenciam na política, estilos de políticas públicas, instituições formais 
e informais e fases do processo. (Secchi, 2016, p. 42) 
 A avaliação de políticas públicas, por sua vez, tem a proposta de 
instrumentalização prática (prescritiva) e de uso de métodos retrospectivos ou 
de processo. 
É atividade instrumental para a geração de informações importantes 
para a manutenção, ajustes e extinção das políticas, geralmente aplica 
critérios, indicadores e índices para avaliar as qualidades e deficiências 
das políticas públicas. (Secchi, 2016, p. 43) 
 
 
 
 
 
Análise de 
Políticas Públicas 
 
Pesquisa de 
Políticas Públicas 
 
Avaliação de 
Políticas Públicas 
 
Teoria da Escolha 
Pública 
 
Ciência da Política Pública 
 
 
6 
Por último, a teoria da escolha pública (public choice theory) tem como 
objetivo a construção teórica de métodos dedutivos. É indicada como uma linha 
de aplicação da teoria de escolha pública no campo das políticas públicas e 
análise institucional. Tem como paradigma um modelo derivado de teoria 
econômica que atente à influência das regras de decisão, incentivo e 
comportamento de atores sociais, custos de informação e transação e efeitos 
provocados (Secchi, 2016, p. 46). 
 Ressalta-se que, na ciência das políticas públicas, há possibilidade de 
combinações de diferentes atividades e formas de sistematizações, destacando, 
neste tópico, a relevância de diferenciação de cada uma das concepções. 
TEMA 4 – MODELOS DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO CONTEXTO 
BRASILEIRO 
Este tópico tem como objetivo incitar uma discussão teórico-metodológica 
acerca de concepções e análises de políticas públicas no Brasil. Discutem-se 
algumas das contribuições das abordagens, principalmente as trazidas nas 
últimas três décadas no contexto brasileiro, que ganharam espaço e importância 
dentro da ciência política e de outras áreas do saber. 
Na análise de Frey (2000), no Brasil, há estudos que analisam as 
estruturas e instituições ou a caracterização dos processos de negociação das 
políticas setoriais específicas. 
Deve-se atentar para o fato de que programas ou políticas setoriais 
foram examinados com respeito a seus efeitos e que esses estudos 
foram antes de mais nada de natureza descritiva com graus de 
complexidade analítica e metodológica bastante distintos. (Frey, 2000, 
p. 2015) 
No mapeamento dos modelos, conforme nos indica Dye (2014), há 
diversos modelos para entendimento da vida política, sendo: 
 Modelo Institucional: tem como foco a análise de estruturas, suas 
atribuições e suas funções, sem indagar sistematicamente os impactos 
para tais políticas. 
 Teoria dos grupos: A teoria dos grupos principia com a conjectura de 
que o intercâmbio entre os grupos é o fato importante da política. A política 
pública é, em qualquer momento do tempo, a balança que determina 
grupos e facções que buscam estabelecer a política em seu favor. 
 
 
7 
 Teoria das elites: Este modelo pode ser visto conforme o prisma de 
preferências e valores das elites dominantes. Traz como ênfase que as 
políticas públicas moldam os interesses das elites. 
 Racionalismo: reforça a ideia de que a política racional é a que produz 
“ganho social máximo”, isto é, as políticas devem produzir maiores 
benefícios em relação aos seus custos. Não está ligado aos termos 
estritamente monetários, mas a “cálculos” de valores sociais, políticos e 
econômicos. Entra, nesta análise, a teoria dos Teoria dos jogos: estudo 
de decisões racionais que depende da escolha de quem as faça. 
 Teoria da opção pública: estuda os comportamentos na arena pública e 
presume que os indivíduos perseguem seus interesses e partem da 
premissa de que os atores políticos buscam tornar máximos seus 
benefícios pessoais na esfera política e no mercado. 
 Teoria sistêmica: trata as políticas públicas como produto do sistema 
político. A palavra “sistema” sugere diversas instituições e atividades da 
sociedade civil organizada, para transformar demandas em deliberações 
oficiais. 
Menciona-se que este tópico tem o caráter introdutório de especificação 
dos modelos. Cada referencial apresenta distintas metodologias e parâmetros 
para entendimento das políticas públicas. Desta forma, destaca-se a importância 
de compreender as características centrais para aplicação de cada modelo. 
TEMA 5 – O PAPEL DO ANALISTA DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO CONTEXTO 
BRASILEIRO E SUAS POSSIBILIDADES DE ATUAÇÃO 
O analista de políticas públicas é um ator técnico-político que realiza a 
análise relacionada a problemas públicos, criação de alternativas, coleta de 
dados, tratamento de dados, organização e mediação de reuniões com atores 
políticos e grupos de interesse. 
Segundo Vatsman, Ribeiro e Andrade (2013), o analista em políticas 
públicas é mais definido como uma atividade do que como uma profissão. No 
Brasil, existem cargos e funções que preveem a atuação do analista em políticas 
públicas. Entre esses profissionais, estão: cientistas políticos, engenheiros, 
assistentes sociais, profissionais de relações internacionais, advogados, entre 
muitos outros. 
 
 
8 
O analista de políticas públicas atua em organizações como Instituto de 
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Centro Brasileiro de Relações 
Internacionais (CEBRI), Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), 
entre outros. Ainda, podem atuar em diversas carreiras dos governos federal, 
estadual e municipal. 
Como expressam Mayer, Daaler e Bots (2013), os analistas de políticas 
públicas devem ter as seguintes habilidades: 
 Pesquisar e analisar: coletar informações com pessoas e em 
documentos e dar tratamento analítico aos processos; 
 Estruturar e recomendar: usar a capacidade criativa para novas opções 
adequadas ao contexto de análise e formalizar recomendações para os 
formadores de opinião; 
 Democratizar: criar espaços de debates para diversos grupos sociais e 
cidadãos, trazendo conhecimento e distintas experiências; 
 Mediar: agir como facilitador de debates em processos participativos 
garantindo a voz a todos. (Mayer, Daaler, Bots, 2013 apud Secchi, 2016, 
p. 17). 
As habilidades e competências de um analista em políticas públicas 
apresentam muitas opções de ação profissional, além de reunirem evidências e 
argumentos para indicar linhas de intervenção e resolução de problemas 
públicos concretos. 
NA PRÁTICA 
Modelos de políticas públicas: da teoria à prática 
Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula, 
decide e implementa uma política pública. Essas visões são representações 
simplistas do mundo real. Os teóricos políticos buscam analisar, de forma mais 
elaborada, suas visões sobre o sistema político e são expressos na forma de 
modelos de análise. 
Assim, construa um quadro-síntese, especificando os principais modelos 
de análise e, ao lado, indique um caso concreto que poderia ser aplicado na 
prática. 
 
 
9 
FINALIZANDO 
Nesta aula, falamos sobre as três características originárias das políticas 
públicas: normatividade, multidisciplinaridade e resolução de problemas 
públicos. 
Relacionados às diferentes abordagens de análise sobre políticas 
públicas, os estudos podem ser descritivos ou prescritivos, tendo métodos 
distintos para cada forma de investigação. 
Ainda, discutimos sobre os tipos de estudos na ciência da política pública, 
sendo: (i) análise de políticas públicas; (ii) pesquisa de políticas públicas; (iii) 
avaliação de políticas públicas; (iv) teoria da escolha pública. 
Na sequência,apresentamos a seleção de modelos que buscam entender 
as políticas públicas pelos vieses de análise institucional, teoria dos grupos, 
teoria das elites, racionalismo, teoria da opção pública e teoria sistêmica. 
 Para finalizar a aula, enfatizamos o papel do analista de políticas públicas 
e suas mais diversas possibilidades de atuação e instituições de inserção. 
 
 
 
 
10 
REFERÊNCIAS 
DYE, T. Mapeamento de modelos de análise de políticas públicas. In: 
HEIDEMANN, F. G. SALM, J. F. (Org.). Políticas públicas e desenvolvimento: 
bases epistemológicas e modelos de análises. 3 ed. Brasília: Universidade de 
Brasília, 2014. 
FREY, K. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à 
pratica da análise de políticas públicas no Brasil. Revista Planejamento e 
Políticas Públicas (jun.), IPEA, 2000, p. 212-259. 
HOWLETT, M.; RAMESH; M. PEARL, A. Política pública: seus ciclos e 
subsistemas, uma abordagem integral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. 
LASSWELL, H. D. The Policy Orientation. In: LERNER, D.; LASSWELL, H. The 
policy sciences: recent developments in scope and method. Stanford University 
Press, 1951. 
MAYER, I. S.; DAALEN, C.; BOTS, P. W.G. Perspectives on policy analysis: a 
framework for understanding and design. In: THISSEN, W.; WALKER, W. Public 
Policy analysis: new development. Nova York: Springer, 2013. 
SECCHI, L. Análise de políticas públicas: diagnósticos de problemas, 
recomendação de soluções. São Paulo: CENGAGE Learning, 2016. 
VAINTSMAN, J.; RIBEIRO, J. M.; ANDRADE. Profissionalisation of policy 
analysis in Brasil. In: VAINTSMAN, J.; RIBEIRO; LOBATO, L. Policy analisys in 
Brazil. Bristol: Policy Press, 2013.