Estudo Dirigido Políticas Públicas - Aula 06

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POLÍTICAS PÚBLICAS 
AULA 6 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Andréa Luiza Curralinho Braga 
 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
 Nesta aula, refletiremos sobre o papel da sociedade civil e sua relação 
com o Estado na formulação de políticas públicas, bem como sobre as 
instituições participativas que surgiram no Brasil nas últimas décadas. 
Em um primeiro momento, abordaremos o conceito de controle social e 
sua ressignificação após a Constituição de 1988. Na sequência, explicitaremos 
os canais de participação constituídos no contexto brasileiro, destacando as 
especificidades do desenho de instituições participativas. 
Em seguida, daremos destaque às duas instituições que estabelecem a 
relação direta entre Estado e sociedade civil na formulação e diretrizes de 
políticas públicas, trazendo como lócus de análise os espaços das Conferências 
e dos Conselhos. 
 Para finalizar, discorreremos sobre algumas experiências de organização 
coletiva no âmbito de sociedade civil, trazendo como enfoque os fóruns e os 
movimentos sociais. 
TEMA 1 – O CONTROLE SOCIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
O tema do controle social não é novo e se relaciona aos fundamentos de 
criação do Estado. Segundo Raichelis (2011), do ponto de vista histórico e 
político, a categoria controle social foi entendida como controle do Estado sobre 
a sociedade. 
Nessa visão de controle social, o Estado é o aparato por excelência para 
o exercício do controle sobre a sociedade, relacionando-se a processos 
coercitivos. Esta visão ganha novos contornos à medida que a sociedade civil 
exige sua inserção em espaços que envolvem o acompanhamento e a 
fiscalização das ações que o Estado incide na vida da população. 
O termo controle social tem relação com o conceito de accountability, que 
está conexo à transparência de ações do Estado e sua prestação de contas. 
Para Sarafim (2006), o termo controle social: 
se difundiu especialmente nos anos 90, quando foram implementadas 
as chamadas “reformas do Estado” em diversos países em nível 
mundial. Instituições internacionais que elaboraram modelos para 
estas reformas defendiam a “accountability”, um termo que remete à 
transparência das ações do Estado, prestação de contas e controle da 
corrupção. Na América Latina, este termo em inglês foi utilizado como 
sinônimo de “controle social” mas guardou esse significado difundido 
 
 
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internacionalmente: controle da corrupção, da legalidade das ações 
dos gestores e dos governantes. (Sarafim, 2008) 
No contexto brasileiro, no período de redemocratização, após a ditatura 
militar, ocorreu uma mobilização da sociedade civil não somente com a pauta 
das eleições diretas, mas em uma perspectiva mais ampla de controle público 
da sociedade sobre o Estado. Esta pauta marca os preceitos legais inscritos na 
Constituição Federal de 1988, momento em que se inserem importantes 
dispositivos para a participação da sociedade civil nas decisões políticas. 
A autora Raquel Raichelis (2011) explicita que: 
A visão de controle social inscrita na Constituição Federal vai enfatizar 
a participação dos setores organizados da sociedade civil, 
especialmente dos trabalhadores e dos segmentos populares, na 
elaboração e implementação das políticas públicas, propondo novas 
relações ente o movimento social e a esfera da política institucional. 
(Raichelis, 2011, p. 21) 
Assim, o controle social como direito, conquistado pela Carta Magna de 
1988, tem como princípio a “participação popular” e busca ampliar processos 
combinados das democracias representativa e participativa. 
Deste modo, no contexto da democracia participativa, há a proliferação de 
diversos canais de participação que incidem por representação direta e atuação 
política de entidades da sociedade civil em órgãos, agências ou serviços do 
Estado. 
Apesar dos avanços democráticos e da implementação de canais 
participativos após a Constituição de 1988, as duas concepções de controle 
social permanecem até hoje – do Estado sobre a população e da população 
sobre o Estado. Deste modo, o controle social tem concepções distintas nos 
espaços públicos. 
TEMA 2 – INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
Desde a promulgação da Constituição de 1988, diversas instituições 
participativas têm surgido a fim de corroborar e dar legitimidade à democracia 
participativa no âmbito do Estado. 
Neste contexto, a relação da sociedade civil e com o Estado instituiu 
milhares de canais de participação e novos formatos de instituições 
 
 
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democráticas participativas, com vistas à ampliação da participação e do 
controle social nas políticas públicas. 
Destaca-se que essas experiências foram proliferadas principalmente na 
década de 1990 e nos anos 2000, após a formulação de leis orgânicas e 
estatutos que preveem a obrigatoriedade de institucionalidade de diversas 
instâncias, conselhos, conferências, orçamentos participativos, planos diretores 
participativos municipais, entre outros diversos canais de participação. 
Os canais de participação no Brasil vão se disseminando e ampliando as 
institucionalidades que estabelecem relações entre a sociedade civil organizada 
e o Estado. Essas relações afetam o planejamento, a formulação e a fiscalização 
de políticas públicas em áreas como saúde, educação, assistência social, 
política urbana, entre outras. 
No contexto das instituições participativas, há desenhos com finalidades 
distintas de participação. Sobre a diversidade de instituições, citamos algumas: 
 Conselho: são instâncias permanentes em que se estabelece a relação 
entre a sociedade civil e o Estado e têm como finalidade propor, fiscalizar 
e consultar políticas públicas. 
 Conferência: constitui diretrizes de ação para a política pública realizadas 
periodicamente, estabelecendo, em plenárias, a relação entre a 
sociedade civil organizada e o Estado. 
 Iniciativa popular: trata-se de mecanismo que permite que a população 
possa propor leis ao poder legislativo. 
 Plebiscito: instrumento de consulta pública que serve para deliberar 
antes da aprovação ou da alteração de lei e ação governamental. 
 Referendo: instrumento de consulta pública aplicado depois de alteração 
ou aprovação de lei ou ação governamental. 
 Orçamento participativo: tem por finalidade decidir sobre a aplicação de 
obras e de investimentos no contexto urbano. A sociedade civil deve 
debater com o Estado as prioridades de aplicação de verba pública a 
serem definidas. 
Ainda, é importante frisar que no contexto dos canais de participação é 
que se evidencia a heterogeneidade das sociedades civil e política (poder 
público). No processo de formulação e acompanhamento das políticas públicas, 
 
 
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há defesa de interesses políticos distintos no interior do Estado e da sociedade 
civil (Dagnino; Olvera; Panfichi, 2006). 
Destaca-se a existência de diversos estudos realizados no Brasil sobre as 
instituições participativas (Dagnino, 2002; Avritzer, 2004, Tatagiba, 2002; Gohn, 
2004), os quais apontam diferentes formas de organização desses canais no 
âmbito do município, do estado e da união. Assim, a organização das instituições 
participativas está relacionada às formas de incidência em que a sociedade civil 
se articula; à forma como o Estado valoriza e investe nos canais participativos e 
na exigibilidade da sociedade civil em relação ao governo referente à 
implementação dessas instâncias. 
TEMA 3 – CONFERÊNCIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Entre as experiências participativas que mais se proliferam na relação 
entre Estado e sociedade civil no Brasil, destacam-se as institucionalidades das 
Conferências e Conselhos. Neste tópico,daremos ênfase ao debate das 
Conferências. 
 Como mencionado no tema anterior, as conferências de políticas públicas 
têm como objetivo estabelecer diretrizes e avaliação de políticas públicas que 
ocorrem na relação entre sociedade civil e Estado. Para Bravo (2009), as 
Conferências são: 
[...] eventos que devem ser realizados periodicamente para discutir as 
políticas sociais de cada esfera e propor diretrizes de ação. As 
deliberações das conferências devem ser entendidas enquanto 
norteadoras da implantação das políticas e, portanto, influenciar as 
discussões travadas nos diversos conselhos (Bravo, 2009, p. 56). 
O processo de definição dos atores que participam da conferência é, de 
modo geral, paritário (50% sociedade civil, 50% poder público), salvo casos 
como a Conferência das Cidades e a Conferência das Mulheres, em que o 
percentual de representação é 60% sociedade civil e 40% poder público. 
Na conferência, a composição se dá pela participação de atores da 
sociedade civil e do governo, sendo diversos segmentos representados pela 
indicação de delegados que terão direito à voz e ao voto nas plenárias. Como 
exemplo, a Conferência da Cidade tem a representação da sociedade civil 
composta pelos seguintes segmentos: setor empresarial, sindicatos, 
organizações profissionais, ONGs, entidades acadêmicas, de pesquisa e 
movimentos populares, divididos por percentual de participação pelos 
 
 
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segmentos. No setor público, a composição se dá pelas diversas secretarias de 
governo e pelo poder legislativo. 
As conferências são realizadas no âmbito municipal, estadual e nacional 
e convocadas por decreto presidencial, em que há definição de tema e lema. 
Ainda, é definido, no mesmo decreto, o calendário para a organização das 
Conferências nas três esferas de governo. O processo de organização das 
Conferências é, de modo geral, realizado pelo Conselho da respectiva política 
(saúde, educação, assistência social, cultura, cidades, igualdade racial, entre 
outras). 
As conferências tornaram-se uma relevante arena de interlocução entre 
sociedade civil e governo, com a proposta de discutir e propor a formulação de 
políticas públicas e novas ações do poder público, além da finalidade de 
avaliação e prestação de contas das políticas aprovadas em encontros 
anteriores. 
TEMA 4 – CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Os conselhos gestores de políticas públicas no Brasil são instâncias 
participativas e suas institucionalidades foram configuradas como obrigatórias 
no controle social das políticas públicas após a Constituição Federal de 1988. 
Em levantamento realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
(IBGE, 2010), contabiliza-se a existência de 43.156 conselhos municipais. Nesta 
somatória, não estão somados os conselhos federais e estaduais. 
Em termos operacionais, o desenho dos Conselhos geralmente é 
estabelecido por Leis Orgânicas, ocorrendo sequencialmente à 
institucionalização dessas instâncias, sendo parte integrante do Poder 
Executivo. Tais espaços estabelecem a relação entre sociedade civil e poder 
público e são compostos por diversos segmentos sociais com a responsabilidade 
de acompanhamento, planejamento e fiscalização de políticas públicas. 
 Os conselhos, diferentemente das conferências, têm caráter permanente, 
de modo que são realizadas reuniões sistemáticas entre os representantes 
eleitos para definir as principais pautas e assuntos a serem acompanhados pelo 
mandato da gestão dos conselheiros escolhidos. 
De maneira geral, os mandatos dos conselhos têm um período de dois 
anos e, para eleição de novos representantes, são realizadas eleições no 
contexto das Conferências. 
 
 
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Segundo Braga (2015), os conselhos gestores podem ser classificados 
conforme sua forma de intervenção, caracterizando-se como: 
(i) consultivos – têm a responsabilidade de emitir opiniões e apreciar 
determinados assuntos que são apresentados aconselhamentos; 
(ii) normativos – reinterpretam as normas vigentes como também as 
criam; 
(iii) fiscalizatório – têm como característica fiscalizar projetos, 
programas de governo, bem como contas públicas e emitir parecer ou 
análise sobre o conteúdo; 
(iv) deliberativos – a eles compete o caráter decisório e têm maior 
poder de exigência do cumprimento das resoluções emitidas. (Braga, 
2015). 
De modo geral, é recorrente que os conselhos apresentem a combinação 
de formas de intervenção diversas. As especificações de suas competências e 
atribuições são previstas em leis exclusivas e regimentos internos. 
TEMA 5 – INSTÂNCIAS DE ORGANIZAÇÃO COLETIVA DA SOCIEDADE CIVIL 
PARA INCIDÊNCIA NOS ESPAÇOS DE CONTROLE SOCIAL 
No processo que envolve a participação da sociedade civil organizada 
para atuar no controle social, institucionalizam-se diversas instâncias coletivas 
que apresentam pautas ou ações específicas de atuação, sendo estas: 
sindicatos, partidos políticos, organizações não governamentais, fóruns e 
movimentos sociais. 
Neste tópico, nos aprofundaremos em duas instâncias de destaque no 
âmbito do controle social: os fóruns e os movimentos sociais. 
Os fóruns são resultado da articulação de entidades, dos movimentos 
populares, associações de classe, ONGs e instituições de pesquisa acadêmica 
com a proposta de incidir, em uma agenda política definida, temas que aglutinam 
propostas coletivas. No contexto dos Fóruns, pode haver ou não atuação do 
poder público. 
Há o objetivo de desenvolver ações coletivas, de articulação e agenda 
comum e de definição de políticas públicas voltadas à promoção de direitos. 
Segundo Kauchakje (2008), os fóruns “ampliam os debates públicos local, 
nacional e transnacional, fomentando debates e a articulação de proposições 
ligadas aos direitos, a política e a economia” (Kauchakje, 2008, p. 82). 
 Como exemplo de articulação coletiva de Fóruns, podemos citar o Fórum 
Nacional da Democratização da Comunicação, o Fórum Nacional da Reforma 
Urbana (FNRU) e o Fórum Mundial de Economia Solidária. 
 
 
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 Os movimentos sociais são organizações com identidade coletiva 
construídas com base em valores culturais e políticos compartilhados por 
determinado grupo. 
 O grau de organização dos movimentos sociais permite que sua ação seja 
mais articulada e propositiva. Mais do que reivindicações pontuais, os 
movimentos sociais buscam provocar mudanças institucionais e estruturais. 
Uma das características abordadas por Gonh (2002) é a não institucionalização 
dos movimentos sociais que, segundo a autora, se constituem como principais 
protagonistas de garantias legais. Para Gohn (2007), os movimentos sociais são 
“fenômenos históricos, decorrentes de lutas sociais. Colocam atores específicos 
sob as luzes da ribalta em períodos determinados. Com as mudanças estruturais 
e conjunturais da sociedade civil e política, eles se transformam” (2007, p.19-
20). 
 Entre as características principais dos movimentos sociais, citamos: (i) 
campo de conflitos e reivindicatórios; (ii) construção de projeto de transformação 
ou de utopias; (iii) pautas relacionadas a diversas frentes. 
Como exemplo de movimentos sociais, poderemos citar os movimentos: da 
Reforma Agrária, da Reforma Urbana, da Reforma Sanitária, LGBTI, Estudantil, 
da População em Situação de Rua, Negro, entre outros. 
NA PRÁTICA 
Para ampliar o conhecimento sobre controle social e instituições 
participativas dos Conselhos e Conferências, você deve escolher duas políticas 
públicas de seu interesse (saúde, educação, assistência social, cidades, 
igualdade racial, meio ambiente, direitos humanos, entre outras), pesquisar 
sobre elas na página do governo federal e responder às seguintes questões:1. Quantas Conferências Nacionais foram realizadas sobre cada uma das 
políticas investigadas? Há informações sobre as conferências estaduais 
e municipais? 
2. Sobre a estrutura do Conselho Nacional das duas políticas escolhidas, 
descreva: (i) Quais os segmentos da sociedade civil e do poder público 
que compõem o Conselho? (ii) Qual é a lei de criação e o que está previsto 
como atribuições e classificação (se são consultivos, deliberativos, 
fiscalizatórios)? 
 
 
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FINALIZANDO 
Nesta aula, trabalhamos o conceito de controle social, bem como sua 
nova configuração, pautado na atuação da sociedade civil organizada no 
processo de fiscalização e incidência nas políticas públicas. 
Para o controle social, foram criados diversos canais de participação 
constituídos no contexto brasileiro, e, como enfoque, abordamos sobre 
conselhos, conferências, iniciativa popular, plebiscito, referendo e orçamento 
participativo. 
 Por fim, explicitamos experiências de organização coletiva no âmbito da 
sociedade civil, trazendo as especificidades de atuação dos fóruns e movimentos 
sociais. 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
BRAGA, A. L. C. Governança democrática no Conselho Municipal da Cidade 
de Curitiba: presença e voz dos atores sociais. Dissertação (Mestrado em 
Políticas Públicas) – Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2015. 
BRAVO, M. I. S. O Trabalho do Assistente Social nas Instâncias Públicas de 
Controle Democrático. In: _____. Serviço Social: direitos sociais e 
competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS, 2009. 
DAGNINO, E.; OLVERA, A.; PANFICHI, A. (Org.). A disputa pela construção 
democrática na América Latina. São Paulo/Campinas, SP: Paz e 
Terra/Unicamp, 2006. 
GOHN, M. G. O protagonismo da sociedade civil: movimentos sociais, ONGs 
e redes solidárias. São Paulo: Cortez, 2007. 
_____. Novas teorias dos movimentos sociais. São Paulo: Loyola, 2002. 
RAICHELIS. R. O Controle Social Democrático na Gestão e Orçamento Público 
20 Anos Depois. CFESS – Conselho Federal de Serviço Social, Seminário 
Nacional o controle social e a consolidação do Estado Democrático de Direito. 
Brasília, 2011. Disponível em: 
<http://www.cfess.org.br/arquivos/livrosite_seminariocontrolesocialCFESS-
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SARAFIM, L. Controle social: que caminhos? Observatório dos Direitos do 
Cidadão. São Paulo: Instituto Pólis, 2008. Paper.