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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Aula 04 Olá, Pessoal! Está é nossa quarta aula do curso. Espero que vocês estejam gostando. Caso tenham alguma crítica, fiquem à vontade para fazê-la, pois o curso deve estar sempre sendo melhorado para atender suas necessidades. Nela, veremos os seguintes itens dos editais: TCU: 5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Processos participativos de gestão pública: conselhos de gestão, orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade. 8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências. CGU: 11. Excelência nos serviços públicos. 12. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. 13. Gestão de Pessoas por Competências. Só não veremos o item “Excelência nos Serviços Públicos”, já que é melhor trabalhá-lo junto com Qualidade Total, na Aula 06. Além disso, a aula 04 ficou um pouco grandinha. ÍNDICE 1 Empreendedorismo Governamental ................................................................................................. 2 2 Novas Lideranças no Setor Público.................................................................................................. 12 3 Processos Participativos de Gestão Pública ................................................................................... 24 3.1 Administração Pública Societal ..................................................................................................... 26 3.2 Conselhos de Gestão ...................................................................................................................... 28 3.3 Orçamento Participativo ................................................................................................................ 34 3.4 Parceria entre Governo e Sociedade .......................................................................................... 39 1 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 4 Gestão de resultados na produção de serviços públicos ............................................................ 46 4.1 Contratualização ............................................................................................................................. 47 4.2 Programas Orçamentários.............................................................................................................. 49 4.3 Avaliação de Desempenho ........................................................................................................... 51 5 Gestão de Pessoas por Competências ........................................................................................... 59 6 Questões Comentadas ...................................................................................................................... 69 7 Lista das Questões............................................................................................................................ 106 8 Gabarito ............................................................................................................................................ 121 9 Leitura Sugerida ................................................................................................................................ 121 10 Bibliografia ........................................................................................................................................ 122 1 Empreendedorismo Governamental Já vimos na Aula Demonstrativa algo sobre o livro “Reinventando o Governo”, de David Osborne e Ted Gaebler. Este deveria ser um livro de cabeceira de todo gestor público. Lançado no início da década de 1990, nele os autores analisam diversas iniciativas de administrações públicas, principalmente municipais, que demonstram que o Estado poderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo. O subtítulo do livro é “Como o espírito empreendedor está transformando o setor público”. Por isso estou falando dele aqui no “empreendedorismo governamental”, já que é ele que lançou as bases deste conceito. Além disso, algumas questões do CESPE são tiradas dele. Segundo os autores, transformar burocracias públicas em governos empreendedores, produtivos e eficientes, tem uma relação estreita com um recente fenômeno mundial: o ceticismo do cidadão sobre a capacidade do Estado em administrar a sociedade e satisfazer suas crescentes e complexas necessidades sociais. Em todas as partes do mundo verifica-se essa crise de governabilidade, um contexto de deterioração e descrédito geral na administração pública. O problema foi que, ao buscar controlar ao máximo os desvios do patrimonialismo, a burocracia acabou criando uma série de outros problemas. Ao dificultar o desvio de dinheiro público, tornou virtualmente impossível administrá-lo bem. O governo tornou-se ineficiente, lento e impessoal, no sentido ruim da palavra, auto-referido. 2 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra empreendedor é bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada inicialmente por volta do ano 1800, para se referir àquele que “movimenta recursos econômicos de um setor de menor produtividade para um outro de maior produtividade e melhor rendimento”. Em outras palavras, o empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a produtividade e a eficiência. Esta definição se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao setor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam recursos de novas formas para maximizar a produtividade e a eficiência das escolas. Os gerentes de aeroportos inventivos fazem o mesmo. Quando queremos identificar instituições do setor público que sejam empreendedoras, olhamos para as que usam constantemente seus recursos de novos modos, para aumentar sua eficiência e sua efetividade. A partir desta noção de que empreendedor não é a mesma coisa que empresário, os autores defendem que não se pode “governar como quem administra uma empresa”. Veremos na próxima aula as convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada, mas vale aqui passar a posição dos autores, os quais afirmam que o governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os empresários são motivados pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são custeados pelos contribuintes. As empresas trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema de monopólio. Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas americanas, os autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços: I Governo catalisador: navegando em vez de remar “A palavra 'governo' vem do vocábulo grego que significa 'navegar'. O papel do governo é navegar, não remar”. Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa: Desencadear pela própria presença ou existência (um processo); estimular, incentivar; Diz-se de ou oque estimula ou dinamiza. Portanto, cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular e cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. Isso não significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava ausente quando queria fazer tudo sozinho. 3 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Os governos empreendedores separam crescentemente o navegar do remar, o que torna o governo basicamente “um comprador habilidoso, influenciando os vários produtores, de modo que possam cumprir seus objetivos”. Liberados para buscar no mercado serviços mais eficientes e baratos, os administradores governamentais podem dar maior produtividade aos seus recursos disponíveis utilizando a competição. Fica preservada a máxima flexibilidade de resposta às circunstâncias cambiantes. E assegurada a responsabilidade pela qualidade do serviço contratado, pois os fornecedores sabem que podem deixar de sê-lo se não proporcionarem um bom rendimento, ao contrário dos funcionários públicos, sabedores, de antemão, que não podem ser descontratados. No entanto, é importante fazer uma observação. O fato dos autores defenderem que o Estado não deve remar, isso não quer dizer que eles se enquadrem no managerialism. A discussão de Osborne e Gaebler começa subvertendo o ideal que impulsionou o gerencialismo na Grã-Bretanha no início da década. Em vez de propor o “rolling back the state” thatcheriano, os autores propõem uma redefinição da atividade governamental. Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental. O intuito da noção de navegar ao invés de remar não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler. O CESPE cobrou uma questão um pouco polêmica a respeito disso: 1. (CESPE/TRE-MA/2005) Um governo empreendedor caracteriza- se por ser catalisador, ou seja, um governo que se limita a decidir e dirigir. A execução é geralmente feita por outrem por meio da mobilização de iniciativas e recursos. A questão foi dada como certa no gabarito preliminar, mas foi anulada com a seguinte justificativa: Anulada pelo fato de a redação dada à opção C possibilitar mais de uma interpretação, podendo a assertiva ser considerada correta ou incorreta. Assim, haveria mais de uma resposta possível para a questão. Se pensarmos que navegar ao invés de remar se refere justamente a dirigir e decidir, a questão deveria ser realmente considerada correta. No entanto, como vimos acima, os autores não são defensores do Estado mínimo. 4 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS II O governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão, em vez de servi‐lo “A transferência de responsabilidades da burocracia para as comunidades deve ser incentivada, pois estas são mais flexíveis e estão mais próximas dos problemas”. Quando a reciclagem de materiais se tornou uma prioridade, Seattle, a cidade com a melhor experiência nessa atividade, creditava parte de seu sucesso ao trabalho de voluntários de quarteirão, que ajudavam os vizinhos a ver como essa tarefa podia ser melhor executada. Atualmente, a maior parte das iniciativas no campo da habitação popular recorre a companhias de desenvolvimento comunitário, cooperativas de moradores, etc. No campo da educação, os pais começaram a afirmar seu controle sobre as escolas. Já vimos na aula demonstrativa uma questão que o CESPE gosta de cobrar; a questão 12 da parte teórica. Vamos ver uma questão semelhante: 2. (CESPE/IGEPREV/2005) Um dos princípios do modelo pós- burocrático é o da participação popular no governo, em que este transfere à comunidade a responsabilidade da garantia de que os serviços sejam prestados, mas permanece com o poder decisório, ou seja, o controle dos serviços públicos permanece com o governo. Lembrem-se dos três princípios: ▪ Transferência do poder decisório ▪ Transferência do controle sobre os serviços públicos ▪ Permanência da garantia final de que os serviços sejam prestados. A questão é ERRADA porque o Estado não transfere a responsabilidade da garantia de que os serviços sejam prestados, assim como não permanece com o poder decisório nem com o controle dos serviços públicos. Quando os governos transferem a propriedade e o controle para a comunidade, sua responsabilidade não cessa. Deixam de prestar serviços, mas continuam responsáveis pela garantia de que as demandas comunitárias serão atendidas. Os autores citam o caso da dispensa maciça de internação de pacientes mentais, em favor do tratamento baseado na comunidade, durante os anos 1970. Em alguns lugares, tudo funcionou bem, mas a maioria dos governos abandonou sua responsabilidade pela orientação, deixando de assegurar que os centros comunitários de tratamento e os lares 5 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS tivessem uma provisão adequada de recursos e de monitorar o que acontecia com os pacientes, uma vez que deixavam o hospital. Em conseqüência, muitos dos doentes mentais terminavam vagando pelas ruas. III Governo Competitivo: introduzindo a competição na prestação de serviços Outro traço dos governos empreendedores é a promoção da competição. No livro de Osborne e Gaebler, segundo pesquisa feita nos Estados Unidos, os serviços realizados diretamente pelo setor público são de 30 a 95% mais caros do que os terceirizados. Isso não acontece por que o governo seja pior do que a iniciativa privada, acontece porque a iniciativa privada trabalha sob o regime da competição. A competição seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no privado — e encorajar a inovação organizacional. O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não apenas entre os setores público e privado, como por exemplo entre uma empresa estatal e uma concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois setores que operam na jurisdição de um dado governo. A questão não é público versus privado, mas competição versus monopólio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de competição: ▪ Público versus privado; ▪ Privado versus privado; ▪ Público versus público. Os autores afirmam que não defendem a promoção da competição entre indivíduos. Os prêmios em salário concedidos a professores a título de mérito, por exemplo, não fazem outra coisa senão jogar professores contra professores, além de minar o espírito de corpo da classe. Porém, prêmios por mérito para uma determinadaescola pode ser algo diferente. A competição entre equipes, entre organizações, é construtiva e encoraja a criatividade. São citadas as seguintes vantagens da competição: - Aumenta a eficiência: a competição faz com que os órgãos procurem reduzir custos e otimizar a utilização dos recursos. Tanto no setor público quanto no privado os monopólios tendem a fazer com que haja uma acomodação. 6 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS - A competição força os monopólios a atender as necessidades dos clientes: frente à possibilidade de perder mercado devido à presença de um concorrente, os monopólios precisam se preocupar mais com o que o cliente deseja. - A competição encoraja a inovação, o monopólio a reprime: a concorrência na prestação de serviços favorece “a sobrevivência do mais útil”, é uma boa forma de seleção natural. A competição força as organizações a se renovarem com freqüência. - A competição aumenta o orgulho e o prestígio dos servidores públicos: a maioria de nós supõe que os servidores públicos sofram quando colocados em competição. Isso acontece quando há a possibilidade de perda do emprego. No entanto, quando não existe essa possibilidade, eles gostam. IV Governo orientado por missões: transformando órgãos burocratizados “Nunca diga as pessoas como fazer as coisas. Diga-lhes apenas o que elas façam e ficará surpreso com sua engenhosidade”. A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas regras e sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que eventualmente possa sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de gastos em cada unidade, de cada departamento. Em outras palavras, é como se uma cola poderosa unisse todas as burocracias públicas. É como uma supercola: vem em duas bisnagas diferentes. Em uma bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. Misture tudo e o resultado será cimento. O que acontece no setor público é um esforço concentrado no sentido de desmotivar o funcionário, impedindo-o de usar seu intelecto e dizendo-lhe exatamente o que fazer, quando fazer e como fazer. Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixem os funcionários à vontade para perseguir as missões propostas. Os autores citam as seguintes vantagens dos governos orientados por missões em relação às organizações orientadas por normas: - São mais racionais: quando orientadas por missões, as organizações produzem mais resultados, já que as ações visam sempre à finalidade pública, e não a obediência a normas; - São mais inovadoras: as orientadas por normas inibem a criatividade, pois há sempre uma regra no meio do caminho. 7 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS - São mais flexíveis: se uma agência realiza uma tarefa considerada simples, padronizada e repetitiva, suas operações podem ser efetivamente estruturadas pela adoção de regras. Um exemplo é o McDonald's, que é gerenciado em conformidade com regras estritamente rígidas. Mas as atividades governamentais tornam-se cada vez mais complexas e pouco padronizadas, exigindo uma flexibilidade maior. - Têm moral mais elevado: os funcionários passam a ter um papel mais importante e passam a dar mais valor a seu trabalho. V Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursos Governos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as entradas, os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Continuam financiando escolas com base no número de alunos matriculados; a assistência social em função do número de atendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas próprias de pessoal necessário para combater o crime. Presta-se muito pouca atenção aos resultados. Pouco importa como as crianças se saem nas escolas, ou quantas pessoas finalmente conseguem se empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, ou em quanto tenham baixado os índices de criminalidade. Na realidade, escolas, instituições de assistência social e departamentos de polícia ganham mais dinheiro à medida que fracassam, ou seja, quando as crianças vão mal, o desemprego aumenta e a taxa de criminalidade sobe. Por não mensurar os resultados, os governos burocráticos raramente logram grandes conquistas. Com tão pouca informação sobre os resultados, recompensam seus funcionários com base em outros critérios: o tempo de serviço, o volume de recursos e de pessoal que administram, além de sua hierarquia. Sendo assim, esses funcionários tratam de manter seus empregados de qualquer maneira, construindo, assim, seus impérios, tentando conseguir orçamentos maiores, supervisionar mais funcionários e ter mais autoridade. A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira, quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito. Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: 8 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo. VI Governos e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não da burocracia “A qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes”. Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nem mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha para servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos governos é absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está totalmente voltado para eles. Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz seus clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos seus recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas alternativas para os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores públicos passam a ignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta satisfazer, são o Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos. Como os ocupantes de cargos eletivos são governados por seu eleitorado – na maioria das vezes grupos de interesse, financiadores de campanhas – os órgãos do governo fazem o possível para agradar os grupos de interesse. Os verdadeirosclientes do Ministério dos Transportes não têm sido os motoristas nem a massa de usuários de transporte público, mas sim os construtores, as empreiteiras. Segundo os autores, a única e melhor maneira de fazer com que os prestadores de serviços públicos respondam às necessidades de seus clientes é colocar os recursos nas mãos dos clientes e deixá-los escolher. Se não for dada aos clientes a oportunidade de escolher entre diferentes prestadores de serviços – escolas, programas de treinamento, concessionárias de veículos – permanecerão eternamente dependentes da boa-vontade de terceiros. VII Governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesas “A crise dos impostos chegou para ficar. Para garantir receitas futuras, precisamos criar novas fontes de receitas”. Nos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar dinheiro, sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se 9 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS preocupa com o lucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um verdadeiro pecado. Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de 1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passaram a mensurar o nível de retorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos serviços públicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços beneficiam indivíduos isolados. Talvez a forma mais segura de se arrecadar recursos sem cobrar impostos seja simplesmente cobrar taxas daqueles que se utilizam de serviços públicos. As taxas sobre a utilização de serviços nem sempre são apropriadas, logicamente. Para funcionarem, são necessárias três condições: o serviço deve ser, fundamentalmente, “um bem privado”, prestando benefício individual a seus beneficiários; deve ser possível excluir dos beneficiários aqueles que não pagam pelos serviços; e deve ser possível recolher as taxas de maneira eficiente. Os bens coletivos que beneficiam a sociedade de maneira geral não podem ter seus custos totalmente repassados aos seus beneficiários. O transporte público, por exemplo, beneficia todos os usuários e não-usuários, pois reduz os congestionamentos e a poluição. Uma outra característica reconhecida nos governos empreendedores é uma certa perspectiva de investimento, ou seja, o hábito de mensurar os retornos dos gastos como se fossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através da avaliação de retorno de seus investimentos, é possível entender quando um gasto lhes permitirá poupar dinheiro. As empresas prestam bastante atenção às duas colunas do balancete: receitas e despesas; créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna isoladamente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu retorno. Os governos, entretanto, olham apenas para a coluna dos gastos. Ao ignorar o retorno, concentram-se pura e tão-somente na minimização dos custos. Com freqüência, deixam de dar a devida atenção a investimentos vultosos que poderiam gerar um retorno significativo. Ignoram o investimento mínimo exigido na assistência médica às gestantes, para depois gastar somas absurdas com bebês prematuros. VIII Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros de bombeiros. O modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com a prestação do serviço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis tratando os sintomas, atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, enquanto faltam estratégias para a prevenção desses problemas. A burocracia é cega no que se refere ao futuro. 10 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração. Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como também tentar antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisas acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que está acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na terceira categoria. IX Governo descentralizado: da hierarquia à participação e ao trabalho de equipe Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão- de-obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia outra alternativa, senão a de juntar todos os profissionais em uma mesma organização. Havia tempo de sobra para que a informação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois descesse, pelo mesmo percurso, sob a forma de decisões. Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comunicação entre as mais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa formação acadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode desperdiçar tempo com o lento fluxo de informações hierarquia acima, ou de ordens hierárquicas abaixo. No mundo de hoje, as coisas simplesmente funcionam melhor se os funcionários públicos tiverem autonomia para tomar algumas decisões por conta própria. Os autores enumeram as seguintes vantagens das instituições descentralizadas: - São muito mais flexíveis e podem responder mais rapidamente a mudanças nas circunstâncias ou nas necessidades dos clientes: se a decisão fica a cargo de poucas pessoas, elas devem se inteirar de um número grande de informações. O servidor na ponta já tem as informações a disposição e pode tomar a decisão mais rapidamente; - São muito mais eficientes: os trabalhadores de linha de frente são os que têm mais contato com os problemas e as oportunidades existentes. Sabem o que, de fato, acontece, a cada hora, a cada dia. - São muito mais inovadoras: freqüentemente, os trabalhadores de linha de frente são capazes de engendrar as melhores soluções, se tiverem o apoio daqueles que dirigem a organização. A inovação não surge de alguém lá no topo que, de 11 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS repente, elabora um plano infalível. Ao contrário, as boas idéias costumam brotar dos empregados que estão em contato direto com o público. - Têm moral elevado, são mais comprometidas e produtivas: quando os administradores depositam confiança nos empregados, delegando-lhes decisões importantes, emitem um sinal de respeito por seus funcionários. X Governo orientado para o mercado: induzindo mudanças através do mercado Nos Estados Unidos, os governos sempre usaram, em algumas medidas, os mecanismos domercado para alcançar seus objetivos, como, por exemplo, facilitando determinados empréstimos pelos bancos, isentando de impostos determinados setores, etc. Mas, ao serem confrontados com um problema, os funcionários governamentais reagem, instintivamente, procurando um programa administrativo. Acreditam que sua função é administrar e não estruturar o mercado. Os governos precisam aprender a navegar, e estruturar o mercado talvez seja o melhor método de navegação, criando incentivos para que, com suas próprias decisões, as pessoas se movimentem na direção escolhida pela comunidade. Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem mesmo uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes privados como uma forma de alavancagem na prestação de serviços, de modo a alcançar metas coletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental empreendedora: implica um governo ativo, mas não burocrático. Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens coletivos fornecidos pelo governo – de parques à segurança pública – não são negociados no mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, os mecanismos de mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas administrativos: os mercados são descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados, e vinculam os recursos diretamente aos resultados. Os mercados também reagem com velocidade às mudanças rápidas e sua reestruturação permite aos governos alcançar a escala necessária para resolver os problemas mais sérios. 2 Novas Lideranças no Setor Público Vamos ver o conceito de liderança numa questão do CESPE: 12 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 3. (CESPE/GESTOR-AC/2008) Pode-se definir liderança como a habilidade de influenciar pessoas no sentido da realização das metas organizacionais. Este é um conceito defendido por muitos autores. Esta questão foi tirada da definição de Richard Daft, como podemos ver abaixo. Muitos alunos pedem sugestão de bibliografia para estudar para concursos. Este autor é usado pelo CESPE em algumas questões. Ele tem o livro “Administração”, que é bem geral e aborda diversos assuntos. Para quem quer estudar administração geral ele é uma indicação. Vamos ver alguns autores que defendem a definição da questão: Richard Daft: Liderança é a habilidade de influenciar pessoas no sentido da realização das metas organizacionais. Chiavenatto: Afirma que liderança não é sinônimo de administração. Define-a como uma influência interpessoal exercida em uma dada situação e dirigida através do processo de comunicação humana para a consecução de um ou mais objetivos específicos. Hersey e Blanchhard: definem liderança como “o processo de influenciar as atividades de um individuo ou de um grupo para a consecução de um objetivo numa dada situação”. Stephen Robbins: Define liderança como a capacidade de influenciar um grupo para alcançar metas. Richard Daft explica esta definição dizendo que, dentre todas as idéias e escritos sobre liderança, três aspectos sobressaem: pessoas, influências e metas. A liderança ocorre entre pessoas, envolve o uso da influência e é usada para alcançar as metas. Influência significa que o relacionamento entre as pessoas não é passivo. Além disso, é elaborada para alcançar algum fim ou meta. A liderança é recíproca, ocorrendo entre pessoas. Liderança é uma atividade das “pessoas”, distinta das atividades com a papelada administrativa ou da resolução de problemas. A liderança é dinâmica e envolve o uso de poder, que é definido como a habilidade potencial de influenciar o comportamento dos outros. Na definição de Chiavenatto, temos que liderança não é a mesma coisa que administração. Administração e liderança refletem dois conjuntos diferentes de qualidades e habilidades que freqüentemente sobrepõem-se em um único indivíduo. - Administração diz respeito ao enfrentamento da complexidade. A boa administração ordem e consistência por meio da elaboração de planos formais, estruturação organizacional e monitoração de resultados. 13 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS - Liderança diz respeito ao enfrentamento da mudança. Os líderes estabelecem direções através do desenvolvimento de uma visão do futuro; depois, engajam as pessoas comunicando-lhes essa visão e inspirando-as a superar os obstáculos. Esta idéia de visão está inserida nas discussões atuais sobre o conceito de liderança. Segundo Peter Druker: “Liderança é uma visão”, diz, lembrando do que está expresso nos Provérbios 29:18, "Onde não houver visão, as pessoas sucumbirão". Vamos ver as concepções básicas de liderança. I Teoria do Grande Homem e Teoria dos Traços Os esforços iniciais para entender o sucesso da liderança focaram nas características ou traços pessoais do líder. Traços são as características pessoais distintas de um líder, como inteligência, valores e aparência. As pesquisas iniciais focaram nos líderes que haviam alcançado um nível de grandeza e, conseqüentemente, são conhecidas como a abordagem de um grande homem. A Teoria do Grande Homem aceita a idéia de líderes natos. Supunha-se que de tempos em tempos apareceriam homens geniais destinados a exercer profunda influência na sociedade. A Teoria dos Traços é semelhante à do Grande Homem, ela parte do pressuposto de que alguns indivíduos possuem uma combinação especial de traços de personalidade que podem ser definidos e utilizados para identificar futuros líderes potenciais. Assim o líder possui traços específicos de personalidade que o distinguem das demais pessoas.. O que interessava aos pesquisadores da época era poder eleger dentre certos atributos quais os que melhor definiriam a personalidade do líder. A idéia era relativamente simples: descobrir o que fazia com que as pessoas fossem grandes, e selecionar líderes futuros que já exibiam os mesmos traços ou poderiam ser treinados para desenvolvê-los. No geral, a pesquisa descobriu apenas um relacionamento fraco entre os traços pessoais e os líderes de sucesso. Muitas das pesquisas para identificar os traços responsáveis pela capacidade de liderança deram em nada. Uma revisão de 20 trabalhos nessa linha, feita no final dos anos 1960, identificou quase 80 traços de liderança, mas apenas cinco eram comuns a quatro ou mais estudos. Por volta dos anos 1990, depois de muitos estudos e análises, o máximo que se poderia dizer é que os sete traços seguintes pareciam diferenciar os líderes dos não-líderes: ambição e energia, desejo de liderar, honestidade e integridade, autoconfiança, inteligência, elevado automonitoramento, e conhecimentos relevantes para o trabalho. Mas a capacidade de prever a liderança através destes traços continua modesta. II Teorias Comportamentais 14 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS As falhas dos primeiros estudos sobre os traços levou os pesquisadores a seguir por outra direção do final dos anos 1940 até a década de 1960. Eles começaram a analisar o comportamento exibido por certos líderes e procuraram descobrirse havia alguma coisa específica na maneira de se comportarem. As teorias sobre a liderança evoluíram então para a noção de que é o “comportamento” do líder, e não suas características de personalidade, que determina a eficácia da liderança. Uma das maiores diferenças entre a teoria dos traços e as do comportamento é que, na primeira, pressupõe-se que os líderes nascem com suas características de liderança, e não que eles se formam líderes; já nas últimas, se existissem comportamentos específicos que identificassem os líderes, a liderança poderia ser ensinada. As teorias comportamentais tiveram um resultado modesto na identificação de relações consistentes entre o comportamento de liderança e o desempenho do grupo. O que parece estar faltando é a consideração dos fatores situacionais que influenciam o sucesso ou o fracasso. Por um longo período pensou-se que os traços não teriam influência na liderança, mas hoje se entende que os traços podem indicar liderança, mas que eles funcionam melhor para prever o surgimento da liderança do que para distinguir entre líderes eficazes e ineficazes. O fato de um indivíduo apresentar determinados traços e ser considerado um líder pelos demais não significa, necessariamente, que ele será bem-sucedido em liderar seu grupo para o alcance dos objetivos. III Teorias das Contingências A Teoria da Contingência tem como idéia principal a de que tudo depende, não existe um tipo de estratégia, de estrutura, de liderança, etc., que seja adequado para todas as situações. Foram desenvolvidos vários modelos de liderança que explicam o relacionamento entre os estilos de liderança e as situações específicas. A relação entre estilo de liderança e eficácia sugere que, sob uma condição a, o estilo x pode ser adequado, enquanto o estilo y é mais indicado para uma situação b, e o estilo z mas apropriado para a situação c. Vamos ver algumas abordagens que buscaram identificar variáveis situacionais básicas. O modelo de Fiedler O primeiro modelo contingencial abrangente de liderança foi desenvolvido por Fred Fiedler. Seu modelo propõe que a eficácia do desempenho do grupo depende da adequação entre o estilo do líder e o grau de controle que a situação lhe proporciona. 15 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A pedra principal da teoria de contingência de Fiedler é até que ponto o estilo de cada líder é voltado para o relacionamento ou para a tarefa. Um líder voltado para o relacionamento considera as pessoas. Um líder voltado para a tarefa é primariamente motivado pela realização da tarefa. As situações de liderança podem ser analisadas em termos de três elementos: a qualidade dos relacionamentos líder-membro, a estrutura da tarefa, e o poder da posição. Cada um desses elementos pode ser descrito como sendo favorável ou desfavorável ao líder. As relações líder-membro se referem à atmosfera do grupo e às atitudes dos membros para com a aceitação do líder. Quando os subordinados confiam no líder e o respeitam, as relações líder-membro são consideradas boas. Estrutura da tarefa se refere até que ponto as tarefas desempenhadas pelo grupo são definidas, envolvem procedimentos específicos e têm metas claras e explícitas. As tarefas rotineiras, bem definidas, como aquelas dos trabalhadores da linha de montagem, têm um grau de estrutura alto. Já as tarefas criativas, não claras, como a pesquisa e desenvolvimento, têm um grau baixo de estrutura da tarefa. Quando a estrutura da tarefa é alta, como nas rotineiras, a situação é considerada favorável ao líder; quando é baixa, é desfavorável. Poder da posição é até que ponto líder tem autoridade formal sobre os subordinados. Quando o líder tem o poder de planejar e dirigir o trabalho dos subordinados, avaliá-los e recompensá-los, o poder da posição é alto e a situação é favorável. Quando o poder for baixo, a situação será desfavorável. Os líderes voltados para a tarefa são mais eficazes quando a situação é altamente favorável ou altamente desfavorável. O líder voltado para a tarefa sai-se melhor na situação favorável porque todos se dão bem, a tarefa é clara e o líder tem poder; tudo que é preciso é alguém que assuma o comando e forneça direções. Do mesmo modo, se a situação for muito desfavorável ao líder é necessária muita estrutura e direção da tarefa. Um líder forte define a estrutura da tarefa e consegue estabelecer autoridade sobre os subordinados. Os líderes voltados para o relacionamento são mais eficazes nas situações de favorecimento moderado porque as habilidades de relações humanas são importantes para alcançar o alto desempenho do grupo. Nessas situações, o líder é moderadamente benquisto, tem certo poder e supervisiona os serviços que contêm alguma ambigüidade. Um líder com boas habilidades interpessoais consegue criar uma atmosfera positiva no grupo que melhora os relacionamentos, esclarecerá a estrutura da tarefa e estabelecerá um poder da posição. Visão Bidimensional A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as pessoas, a princípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente excludentes. Todavia, à 16 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS medida que a pesquisa sobre a liderança avançou, verificou-se que a tarefa e as pessoas não são pólos opostos da mesma dimensão, mas limites do mesmo território. Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode combinar os dois estilos em seu comportamento, ou enfatizá-los simultaneamente. Essa idéia proporcionou grande avanço para o estudo da liderança. Liderança orientada para a tarefa é o estilo de liderança em que se concentra a atenção no desempenho do funcionário, cobra-se e avalia-se o desempenho dos subordinados, insiste-se no cumprimento de prazos estabelecidos e estabelecem-se claramente as responsabilidades dos membros da equipe. Teoria Situacional Criada por Hersey e Blanchard, é uma extensão das teorias comportamentais. Mais do que as teorias anteriores, a abordagem situacional foca bastante atenção nas características dos funcionários em determinar o comportamento da liderança apropriado. O ponto importante é que os subordinados variam no nível de prontidão. As pessoas com baixa prontidão para a tarefa, por causa da pouca habilidade, ou treinamento, ou insegurança, precisam de um estilo de liderança diferente daquelas que são altas na prontidão e têm boas habilidades, talentos, confiança e disposição para o trabalho. A abordagem situacional sugere que não existe um melhor estilo de liderança, nem um estilo permanente, e sim o mais eficaz para uma dada situação. Um líder pode adotar um entre quatro estilos de liderança, baseado em uma combinação do comportamento de relacionamento (consideração pelas pessoas) e de tarefa (consideração pela tarefa). - Determinador: reflete uma alta consideração pela produção e uma baixa consideração pelas pessoas. É um estilo bastante diretivo e envolve dar instruções explícitas sobre como as tarefas deveriam ser realizadas. - Persuasivo: é baseado na alta consideração pelas pessoas e pela produção. Com esta abordagem, o líder explica as decisões e dá aos subordinados a chance de fazer perguntas e obter esclarecimentos sobre as tarefas de trabalho.- Compartilhador: é baseado em uma combinação de alta consideração pelas pessoas e baixa consideração pela produção. O líder compartilha as idéias com os subordinados, lhes dá a chance de participarem e facilita a tomada de decisão. - Delegador: reflete uma baixa consideração pelas pessoas e pela produção. O estilo do líder proporciona pouca direção e pouco apoio porque o líder transfere a responsabilidade pelas decisões e suas implementações para os subordinados. A essência da teoria situacional é selecionar um estilo de líder que seja apropriado para o nível de prontidão dos subordinados – seus graus de educação e habilidades, experiência, autoconfiança e atitudes trabalhistas. 17 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No nível baixo de prontidão, o estilo determinador é apropriado, já que os seguidores têm pouca habilidade, experiência, são inseguros ou indispostos para assumir responsabilidades, necessitando então de um líder que diga exatamente o que fazer, como fazer e quando fazer. Um estilo persuasivo funciona melhor para os seguidores com nível moderado de prontidão. Esses subordinados têm pouca educação e experiência para o trabalho, mas demonstram um nível alto de confiança, habilidade, interesse e disposição para aprender. O estilo persuasivo envolve proporcionar orientação, mas também inclui buscar opiniões dos outros e esclarecer as tarefas, em vez de simplesmente instruir que elas sejam realizadas. Quando os subordinados apresentam um nível alto de prontidão, um estilo compartilhador é eficaz. Esses subordinados poderão ter a educação necessária, a experiência e talentos, mas podem se sentir inseguros nas suas habilidades e precisar de algumas diretrizes do líder. Quando os seguidores têm níveis muito altos de educação, experiência e prontidão para aceitar responsabilidade pelo seu próprio comportamento com a tarefa, o estilo delegador pode ser eficazmente utilizado. O líder proporciona uma meta geral e autoridade suficiente para realizar as tarefas como os seguidores acharem adequado. Teoria Caminho-Meta De acordo com esta teoria, a responsabilidade do líder é aumentar a motivação dos subordinados para alcançar metas pessoais e organizacionais. O líder aumenta sua motivação esclarecendo o caminho dos subordinados para as recompensas que estão disponíveis ou aumentando as recompensas que os subordinados valorizam e desejam. O esclarecimento do caminho significa que o líder trabalha com os subordinados para ajudá-los a identificar e aprender os comportamentos que levarão à realização bem- sucedida da tarefa e às recompensas organizacionais. Aumentar as recompensas significa que o líder conversa com os subordinados para descobrir quais as recompensas importantes para eles – isto é, se eles desejam recompensas intrínsecas do trabalho em si, ou recompensas extrínsecas, como aumentos e promoções. O trabalho do líder é aumentar os pagamentos pessoais para os subordinados para o alcance das metas e fazer com que esses pagamentos sejam claros e fáceis de percorrer. Esta teoria também se baseia numa classificação quadrupla dos estilos de liderança: - Diretivo: o líder diz aos subordinados exatamente o que é para eles fazerem Ele fornece diretrizes específicas aos subordinados sobre como eles realizam suas tarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e dar expectativas explícitas de desempenho. 18 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS - Prestativo: o líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos subordinados e se mostrar acessível a eles como indivíduos. O comportamento de liderança é aberto, amigável e acessível, e o líder cria um clima de equipe e trata os subordinados como iguais. - Participativo: o líder deve solicitar idéias e sugestões dos subordinados e incentivar sua participação em decisões que os afetam diretamente. O comportamento do líder inclui pedir opiniões e sugestões, encorajar a participação na tomada de decisão e se reunir com seus subordinados no local de trabalho. - Orientado para realização: o líder estabelece metas claras e desafiadoras para os subordinados. O comportamento do líder enfatiza o desempenho de alta qualidade e a melhoria durante o desempenho atual. Ele também mostra confiança nos subordinados e assiste-os em aprender como alcançar metas altas. Os quatro tipos de comportamento do líder não são considerados traços inerentes da personalidade como na teoria de Fiedler; em vez disso, eles refletem os tipos de comportamento que todos os líderes conseguem adotar, dependendo da situação. As duas contingências situacionais importantes são as características pessoais dos subordinados e o ambiente de trabalho. As características pessoais incluem fatores como habilidade, talentos, necessidades e motivações. Por exemplo, se os funcionários têm baixa habilidade ou pouco talento, o líder precisará proporcionar treinamento adicional ou instrução para que o trabalhador melhore o desempenho. Se os subordinados são egocêntricos, o líder precisa usar recompensas para motivá-los. Os subordinados que querem orientação clara e autoridade exigem um líder diretivo que lhes dirá exatamente o que fazer. Os especialistas e profissionais, no entanto, querem mais liberdade e autonomia e trabalham melhor sob um estilo de liderança participativo. Já as contingências do ambiente de trabalho incluem o grau de estrutura da tarefa, a natureza de um sistema de autoridade formal e o grupo de trabalho em si. A estrutura da tarefa é similar ao mesmo conceito descrito na teoria da contingência de Fiedler; ela inclui até que ponto as tarefas são definidas e têm descrições explícitas do serviço e procedimentos do trabalho. O sistema de autoridade formal inclui a quantidade de poder legítimo usado pelos gerentes e até que ponto as políticas e regras restringem o comportamento dos funcionários. As características do grupo de trabalho são o nível educacional dos subordinados e a qualidade dos relacionamentos entre eles. Líderes Autocráticos X Democráticos Para Kurt Lewin, White e Lippitt existem três estilos básicos de liderança: – Liderança autocrática – Liderança liberal (ou permissiva) – Liderança democrática (ou participativa) 19 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O sucesso do líder está em saber ser autocrático, democrático ou permissivo de acordo com a situação. Enquanto o líder autocrático utiliza seu poder para decidir sozinho e para recompensar ou punir os liderados, o líder democrático discute essas mesmas decisões em conjunto com sua equipe. Líder autocrático é aquele que deseja a manutenção do poder ou a permanência do grupo que ele representa. O estilo que favorece a centralização do poder, enfraquece as iniciativas individuais e promove o comportamento submisso dos membros do grupo está mais próximo ao da liderança autocrática. Atualmente, diferentemente do passado, tem-se dado preferência para o estilo de liderança democrático. O líder deve respeitar as pessoas, estimular o auto- gerenciamento, as equipes autônomas e as unidades empreendedoras.Os líderes devem pensar mais a longo prazo, percebendo as inter-relações que fazem parte de realidades mais amplas, pensar em termos de renovação, ter habilidades políticas, provocar mudanças, afirmar valores e conseguir unidade. O executivo, como alguém que simplesmente dá ordens, está sendo substituído pelo executivo professor, facilitador e mentor, porque sabe como obter as respostas de quem melhor as conhece – as pessoas que estão fazendo o trabalho. Este novo líder faz perguntas, dirige o grupo ao consenso, usa informações para demonstrar a necessidade de ação. Surge o conceito de Empowerment. IV Empowerment Uma tendência atual significativa nas corporações é a de que os altos executivos concedam poderes para os funcionários de níveis mais baixos, que passam a ser mais a ser mais participativos, mais preocupados, mais preocupados com a construção de consenso e mais confiantes na comunicação do que em comparação ao passado. O empowerment funciona porque o poder total na organização parece aumentar. Todos têm mais a dizer e, conseqüentemente, contribuem mais para as metas organizacionais. Este conceito tem sido usado também na participação da sociedade como um todo nas decisões governamentais. O empowerment, traduzido como empoderamento, tem sido conceituado de diversas formas, mas quase todas convergem para o desenvolvimento de potencialidades na sociedade, aumento de informação e percepção, com o objetivo de que exista uma participação real e simbólica que possibilite a democracia. Para Vasconcelos, o empoderamento significa o aumento do poder, da autonomia pessoal e coletiva de indivíduos e grupos sociais nas relações interpessoais e institucionais, principalmente daqueles submetidos a relações de opressão, discriminação e dominação social. Tomado neste sentido, o empoderamento se torna um processo que oferece possibilidades às pessoas de auto-determinar suas próprias vidas, efetivando sua 20 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS inserção nos processos sociais e políticos, a partir de sua integração na comunidade e da articulação com outras organizações. Empoderar passa a ser o papel de gestão, parceria e responsabilidade que cada ator social assume, junto com o Estado, diante da vida, na acepção de tomar os rumos para influenciar no destino dos recursos públicos e na formulação de políticas públicas que representem a necessidade e a vontade dos cidadãos. É entender que a transformação da realidade é uma tarefa comum ao ser humano, que envolve laços de afeto, inclusão, sentimento de pertencimento e politização. De forma bem simplista, podemos resumir empowerment como “ensinar a pescar, ao invés de dar o peixe”. V Liderança da Mudança Pesquisas descobriram que algumas abordagens de liderança são mais eficazes do que outras para realizar mudanças nas organizações. Dois tipos de liderança que podem ter um impacto substancial são o carismático e o transformacional. Estes tipos de liderança são mais bem entendidos em comparação com a liderança transacional. Vejamos estes tipos de liderança. Liderança Transacional A maioria das teorias que estudamos acima são voltadas para o líder transacional. Dizemos que é transacional porque é baseada na autoridade, recompensa e troca. Ocorre por meio de um processo de troca no qual o líder provê recompensas em troca do esforço de seguidores e desempenho. É a liderança que leva o funcionário a fazer o que precisa ser feito. Este tipo de liderança precisa estar presente nas organizações, porque é a base do fazer acontecer e está alicerçada nos controles. No contexto organizacional, o líder transacional leva seus seguidores a atingir as metas estabelecidas por meio do esclarecimento dos papéis e das exigências das tarefas. Ele inicia a estrutura, proporciona recompensas apropriadas, e tenta considerar e satisfazer as necessidades sociais dos subordinados. A habilidade do líder transacional em satisfazer os subordinados melhora a produtividade. Os líderes transacionais são excelentes nas funções administrativas. Eles trabalham duro, são tolerantes e justos. Orgulham-se em manter as coisas funcionando uniforme e eficientemente. Os líderes transacionais geralmente enfatizam aspectos impessoais do desempenho, como planos, horários e orçamentos. Eles têm um senso de compromisso para com a organização e se conformam com as normas organizacionais e aos valores. Os líderes transacionais trabalham com contrato de trocas de recompensa de acordo com o esforço, promessas de recompensa por bom desempenho, reconhecem as conquistas. Procuram e observam desvios das regras e padrões, tomam ações corretivas. Intervém apenas quando os padrões não são alcançados. É um tipo de 21 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS liderança liberal. A liderança transacional é importante para todas as organizações, mas para liderar a mudança uma abordagem diferente é necessária. Liderança Transformacional Os líderes transformacionais se assemelham aos líderes carismáticos, mas são distinguidos pela sua habilidade especial em realizar inovação e mudança, reconhecendo as necessidades e preocupações dos seguidores, ajudando-os a examinarem problemas antigos com novas abordagens, e encorajando-os a questionar o status quo. Os líderes transformacionais criam mudanças significativas tanto nos seguidores quanto na organização. Eles têm habilidade para liderar mudanças na missão, estratégia, estrutura e cultura da organização, assim como de promover a inovação em produtos e tecnologia. Os líderes transformacionais não dependem exclusivamente de regras tangíveis e incentivos para controlar as transações específicas. Eles focam nas qualidades intangíveis como visão, valores compartilhados e idéias para construir relacionamentos, dar maior significado às atividades diversas e encontrar terreno comum para inscrever seguidores no processo de mudança. A Liderança Transformacional é capaz de mudar o comportamento de um funcionário a partir de uma visão do líder, da inspiração de ideais, do estímulo intelectual e da consideração individualizada (cada pessoa possui necessidades individuais exclusivas). Este líder motiva as pessoas, impelindo-as a agirem além de suas capacidades, transformando-as e alcançando os resultados organizacionais. Refere-se ao processo de influenciar grandes mudanças nas atitudes e nos pressupostos de membros da organização e obter o comprometimento com mudanças importantes nos objetivos e nas estratégias da organização. A liderança transformacional envolve a influência de um líder sobre seus subordinados, mas o efeito da influência é fortalecer os subordinados que também se tornam líderes no processo de transformar a organização. Portanto, a liderança transformacional geralmente é vista como um processo compartilhado, envolvendo as ações dos líderes em diferentes níveis e em diferentes subunidades de uma organização. Os líderes transformacionais prestam atenção às preocupações e necessidades de cada um de seus liderados; modificam a maneira de seus seguidores verem as coisas, ajudando-os a pensar nos velhos problemas de uma nova forma; e são capazes de entusiasmar, incitar e inspirar as pessoas a darem o máximo de si na busca de objetivosdo grupo. As lideranças transacionais e transformacionais não devem ser vistas como abordagens opostas para se fazer com que as coisas sejam realizadas. A liderança transformacional é construída em cima da liderança transacional. Ela produz nos liderados níveis de esforço e de desempenho que vão além daqueles obtidos apenas na abordagem 22 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS transacional. Além disso, a liderança transformacional é mais do que carisma. O líder transformacional tenta desenvolver em seus seguidores a capacidade de questionar não apenas as visões já estabelecidas, mas até aquelas colocadas pelo próprio líder. VI Liderança Servidora Outra abordagem recente de liderança é a do líder servidor, que trabalha para satisfazer as necessidades e metas dos subordinados, assim como para cumprir a missão maior da organização. Liderar significa servir, no sentido de ajudar as pessoas a se tornarem melhores, a alcançarem plenamente seu potencial. O termo foi usado pela primeira vez num artigo, de 1970, escrito por Robert K. Greenleaf, chamado "The Servant as Leader" (O Servidor como Líder). Os líderes servidores operam em dois níveis: para a satisfação das metas e necessidades de seus subordinados e para a realização de um propósito ou missão maior de suas organizações. Os líderes servidores distribuem coisas – poder, idéias, informações, reconhecimento, crédito pelas realizações. A liderança servidora verdadeira surge daqueles cuja motivação principal é um desejo profundo de ajudar os outros. Greenleaf discute a necessidade de um novo modelo de liderança, que ponha como prioridade número um o serviço aos outros: funcionários, clientes e comunidade. A liderança servidora tem como foco líderes que se dedicam aos outros e à missão da organização de aprendizagem. Eles encorajam a participação, o compartilhamento de poder e de informações, reconhecem o valor dos outros, estimulam a criatividade das pessoas, são completamente comprometidas, têm um impulso natural para aprender, promovem o senso de comunidade. VII Autoliderança É uma abordagem contemporânea de liderança, competências dos empregados, forma como as tarefas são estruturadas e comportamento organizacional relacionado a autonomia e aprendizado contínuo são considerados fatores substitutos da liderança. Os teóricos da autoliderança propõem a existência de uma série de processos através dos quais as pessoas controlam o seu próprio comportamento. E os líderes eficazes ajudam seus seguidores a liderarem a si próprios. Eles fazem isso desenvolvendo a capacidade de liderança nos outros e dando a eles condições para que não precisem mais de um líder formal para motivação e orientação. A premissa que baseia a tese da autoliderança é a de que as pessoas são responsáveis, capazes e podem exercer sua iniciativa sem necessidade externa de chefes, regras ou 23 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS regulamentos. Recebendo o apoio adequado, todos os indivíduos podem monitorar e controlar o seu próprio comportamento. A importância da autoliderança aumentou com a popularização do uso de equipes. Equipes autogerenciadas e autônomas precisam que seus membros sejam auto- orientados. 3 Processos Participativos de Gestão Pública Já vimos na aula demonstrativa que um dos princípios da administração pública gerencial é a participação da sociedade no Estado. Uma das disfunções do modelo racional-legal é que a burocracia é auto-referida, ou seja, se preocupa mais com suas próprias necessidades e perspectivas do que com as da sociedade. Assim, a administração pública gerencial buscará criar uma série de ferramentas que permitam que as pessoas possam participar das decisões do Estado e consigam expressar suas demandas. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE: 4. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gestão participativa tensionam a forma de gestão burocrática e demandam, para seu efetivo funcionamento, alterações na forma de se dirigirem organizações públicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos. A questão é CERTA. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é sinônimo de descentralização. É a transferência do poder decisório para a comunidade. A administração burocrática não é condizente com modelos de gestão participativa porque a decisão é centralizada nos altos escalões e o formalismo impede a sociedade de participar das decisões. Por isso, quando a sociedade passa a exigir uma maior participação, há uma tensão sobre o modelo burocrático, que não consegue atender a estas demandas e necessita de maior descentralização. Para que haja descentralização, participação, é imprescindível que haja a transferência do poder decisório. Vamos dar uma olhada em mais uma questão do mesmo concurso da anterior: 5. (CESPE/MDS/2006) A descentralização é entendida como um processo de redistribuição de poder, ou seja, de recursos humanos, físicos e financeiros, com a respectiva garantia dos meios para exercê-lo. Porém, isso não implica a descentralização do poder de decisão. 24 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A questão é ERRADA porque a descentralização sempre envolve transferência do poder de decisão. Se a decisão permanecer na mão de poucos, ainda estaremos numa estrutura centralizada. Para Pateman, são possíveis três níveis de participação: ƒ Pseudoparticipação: os indivíduos apenas são consultados sobre algum assunto e endossam as decisões do líder, ou seja, não ocorre, de fato, participação alguma na tomada de decisão; ƒ Participação parcial: muitos tomam parte no processo decisório, mas o poder final de decidir pertence a apenas uma das partes; ƒ Participação plena: cada membro isoladamente tem igual poder de determinar o resultado final das decisões. Veremos aqui nesta aula algumas formas de descentralização que constituem instrumentos de participação da sociedade. A descentralização pode ser vista sob três dimensões: Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-se na concepção de que a descentralização afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas relações entre esferas de governo e na distribuição de poder e bens entre diferentes grupos na sociedade. Esse entendimento fundamenta-se no conceito de descentralização como estratégia para democratização do poder, através da ampliação dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de estruturas de poder, com vistas à melhoria da eficiência da gestão pública. Na dimensão administrativa, a descentralização refere-se à delegação, ou seja, à transferência de competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo ou entre órgãos. Esta concepção de descentralização é justificada em função da necessidade de se buscar maior eficácia na gestão pública, eliminação de intermediações burocráticas e possibilidade de um contato mais próximo com o cidadão, o que geraria maior fidelidadeàs demandas sociais e melhor adequação da administração ao cumprimento de seus objetivos. Assim, a descentralização facilita a relação do usuário com o Estado, simplificando a tramitação burocrática e permitindo canalizar cada demanda de forma mais singularizada e mais adequada às suas especificidades. Na dimensão social, a descentralização traduz-se como participação social na gestão pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da administração pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com diversas combinações. Desse modo, a descentralização é tratada como estratégia de capacitação de grupos sociais para decidirem sobre problemas da gestão pública local, seja estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas instâncias de tomada de decisão, seja como forma de possibilitar à população exercer funções de fiscalização e controle sobre a gestão dos serviços públicos. 25 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 3.1 Administração Pública Societal Uma coisa importante que eu ressaltei na Aula Demonstrativa é a divergência do CESPE em relação ao fato de considerar ou não a administração gerencial como participativa. Vamos rever a questão que fala da administração societal: 6. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a relação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo. A questão foi dada como CERTA. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos. Já vimos na Aula 01, no tópico do DL 200, que Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é que as atenções voltam-se para a sociedade e o público passa a ser entendido como “interesse público”. Ana Paula Paes de Paula também diferencia estes dois períodos e afirma que as reformas anteriores à década de 1970 se caracterizavam pela ênfase nos meios e técnicas administrativas, fazendo com que as dimensões econômica-financeira e institucional-administrativa sobrepujassem a dimensão sociopolítica. Já a reforma dos anos 1990 se singulariza justamente pela inclusão dessa dimensão no seu debate, mas a forma como os atores políticos abordam tal dimensão não é unânime. Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos políticos em desenvolvimento e disputa. De um lado está a administração pública gerencial, que se alinha ao movimento internacional de reforma do Estado e utiliza como referenciais as experiências do Reino Unido e dos Estados Unidos. De outro lado, está a administração pública societal, que herdou as idéias e propostas dos movimentos contra a ditadura e pela redemocratização no Brasil nas décadas de 1970 e 1980. O tema da inserção da participação popular na gestão pública é o cerne dessa vertente, que se inspira nas experiências alternativas de gestão pública realizadas no âmbito do poder local no Brasil, como os conselhos gestores e o orçamento participativo. 26 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Comparando as duas vertentes, a autora afirma que: Ambas fazem propostas de descentralização, se dizem portadoras de um novo modelo de gestão pública e se opõem ao estilo burocrático de gestão. Também afirmam estar buscando uma ampliação da democracia por meio de uma maior inserção e participação da sociedade organizada na administração pública. Em relação à abordagem gerencial um desapontamento em relação aos indicadores de crescimento econômico e progresso social obtidos. Quanto à abordagem societal, a vitória de Luiz Inácio Lula da Silva nas últimas eleições presidenciais gerou uma expectativa de que a mesma se tornasse a marca do governo federal. No entanto, o que se observa é uma continuidade das práticas gerencialistas em todos os campos, inclusive nas políticas sociais. Ela afirma que, na administração gerencial, há um discurso participativo, mas na prática se enfatiza o engajamento da própria burocracia pública ou dos quadros das organizações sociais no processo de gestão. A estrutura e a dinâmica do aparelho do Estado pós-reforma não apontam os canais que permitiriam a infiltração das demandas populares. Já a administração societal realizaria a defesa da “esfera pública não-estatal”, em que a gestão tecnoburocrática eé substituída por um gerenciamento mais participativo, com diálogo, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. A gestão aqui é entendida como uma ação política deliberativa, na qual o indivíduo participa decidindo seu destino. Em complemento à democracia participativa, temos o surgimento da democracia deliberativa. Segundo o Dicionário Houaiss, deliberação significa: “1. debate com o objetivo de resolver algum impasse ou tomar uma decisão; 2. ação empreendida após consulta e/ou reflexão”. Assim, o caráter deliberativo se refere ao poder de tomar decisões, de ir além da simples consultas para participar de forma plena da gestão pública. O êxito de uma forma deliberativa de democracia depende da criação de condições sociais e de arranjos institucionais que permitam um diálogo livre e aberto entre cidadãos. Algumas experiências participativas que têm tais características estão em curso: é o caso dos conselhos gestores de políticas públicas e do orçamento participativo. Segundo Ana Paula: Essas experiências emergiram a partir da vertente societal e se diferenciam porque colocam em questão a tradicional prerrogativa do Executivo estatal de monopolizar a formulação e o controle das políticas públicas permitem a inclusão dos setores marginalizados na deliberação a respeito dos interesse público e possibilitam que os diferentes interesses da sociedade sejam explicitados e negociados num espaço público transparente. Vamos ver algumas dessas experiências. 27 www.pontodosconcursos.com.br CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TCU E CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 3.2 Conselhos de Gestão Segundo Maria da Glória Gohn, podemos diferenciar três tipos de conselhos no cenário brasileiro do século XX: os comunitários, criados pelo próprio poder público Executivo, para mediar suas relações com os movimentos e com as organizações populares; os populares, construídos pelos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relações de negociações com o poder público; e os institucionalizados, com possibilidade de participar da gestão dos negócios públicos. A luta pela redemocratização do país fez com que o debate em relação aos conselhos girasse
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